Les réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne
6 avril 1999
Audition de M. Pierre Joxe, Premier Président de la Cour des Comptes
Communication de M. Denis Badré sur la proposition de directive E 1236 concernant la possibilité d'appliquer à titre expérimental un taux de TVA réduit sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre
Budget communautaire
Audition de M. Pierre Joxe, Premier Président de la Cour des Comptes
Compte rendu sommaire
M. Pierre Joxe a tout d'abord exposé les conditions dans lesquelles la Cour des comptes procède au contrôle des fonds communautaires dépensés sur le territoire français ; il a également évoqué le cadre de la coopération entre les institutions supérieures de contrôle nationales en Europe ainsi que les relations entre la Cour des comptes française et son homologue européenne. Il a enfin exposé le rôle de la commission de certification des comptes des organismes payeurs des dépenses financées par la section garantie du FEOGA que M. Jacques Belle, conseiller-maître, va présider dans quelques semaines et dont M. Jean-Pierre Bonin, conseiller référendaire, est actuellement le rapporteur général.
M. Jean-Pierre Bonin a alors décrit les principaux mécanismes de fraudes et irrégularités commises aux dépens des fonds communautaires.
M. Jean-Pierre Bonin :
Pour décrire les principales " fraudes et irrégularités ", commises aux dépens de l'Union européenne, il y a lieu de distinguer, d'une part, les fraudes commises au niveau français et, d'autre part, celles qui se passent à Bruxelles, et qui nous sont mal connues.
1. Les fraudes et irrégularités en France
Pour 1997, dernière année connue précisément et intégralement, les dépenses de l'Union européenne en France se présentent comme suit (en milliers de francs). A noter que ce tableau ne comprend pas les dépenses effectuées directement par la Communauté en France et ne transitant pas par un compte ouvert au Trésor public, qui ne doivent pas dépasser le milliard de francs.
On notera également que les 1 325 millions de francs de " divers " correspondent pour l'essentiel à des crédits européens transitant par le Trésor public (comptes de trésorerie), mais non directement gérés par les pouvoirs publics ou par des organismes spécialisés placés sous leur étroit contrôle. Il s'agit en général de crédits versés par la Communauté à des collectivités locales ou, surtout, à des établissements publics (établissements de recherche et universités, notamment) qui ont leur compte au Trésor public, mais auprès desquels ce dernier n'intervient qu'à titre de banquier.
Ne restent donc comme crédits dans l'utilisation desquels la responsabilité des pouvoirs publics français est directement engagée que les crédits du Fonds européen de développement (FED), ceux de la section Garantie du Fonds européen d'orientation et de garantie agricoles (FEOGA-Garantie) et ceux des quatre fonds structurels (Fonds européen de développement régional, Fonds social européen, FEOGA-Orientation et Instrument financier d'orientation de la pêche).
J'analyserai ici, tour à tour, les différents secteurs, car les formes de fraude y sont fort différentes.
Le FEOGA-Garantiese subdivise en réalité en deux sous-groupes entièrement distincts, tant par leur nature que par les fraudes auxquelles ils peuvent donner lieu : d'une part, il y a le groupe de l'" ancienne PAC ", c'est-à-dire pour l'essentiel les dépenses d'intervention pour destruction ou stockage, ainsi que les restitutions à l'exportation permettant de combler, pour les opérateurs, la différence entre les prix intracommunautaires et les cours mondiaux ; d'autre part, il y a la " nouvelle PAC ", c'est-à-dire les aides versées individuellement aux exploitants agricoles.
La nouvelle PAC représente un tout petit peu plus que les deux tiers des dépenses du FEOGA-Garantie, soit 40 milliards de francs sur un total de 60 milliards de francs pour l'exercice 1997-1998. Il s'agit d'aides versées individuellement aux agriculteurs sur présentation d'un dossier rarement simple, et parfois vraiment compliqué, à remplir et à déposer avant une date donnée (sauf exception pour la prime spéciale aux bovins mâles). Les cas d'irrégularités sont assez nombreux, surtout si l'on se perd dans les détails, mais les cas de fraude avérée sont très rares. En outre, il s'agit toujours, par nature, de fraudes individuelles, de manoeuvres personnelles, presque jamais de fraudes organisées. Sauf exception, ce type d'aide ne relève pas, semble-t-il, d'une structure du type de l'UCLAF ou de toute autre qui pourrait lui être substituée. Certes, comme les petits ruisseaux font les grandes rivières, l'accumulation de très nombreuses petites irrégularités finit par représenter des sommes importantes ; par exemple, comme il y a chaque année environ 420 000 demandes de paiements compensatoires aux surfaces, si chaque demande comporte une erreur aboutissant à un trop-versé de 100 F (somme individuellement dérisoire), on aboutit à une dépense de 42 millions de francs, soit un peu moins que ce qui est versé aux producteurs de riz... Mais le combat contre ces irrégularités passe essentiellement, non par la multiplication des contrôles, mais par l'accroissement de leur qualité. A cet égard, la Cour va consacrer une enquête au rôle décisif des Directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) en 1999.
L'ancienne PAC, au contraire de la nouvelle PAC, présente beaucoup plus d'opportunités de fraudes délibérées et organisées. On en retiendra essentiellement deux types : les fraudes à la qualité et les fraudes aux restitutions différenciées.
Les fraudes à la qualité sont de deux types. La plus importante semble la substitution de marchandises destinées à l'exportation après les opérations de dédouanement. On présente de belles marchandises ouvrant droit aux restitutions les plus lucratives ; puis on leur substitue, à des fins d'exportation, des marchandises de seconde catégorie, ou pis, tandis que la bonne marchandise est revendue à l'intérieur de la Communauté, au prix fort. Selon les Douanes, si, en nombre de fraudes, le secteur de la viande semble le plus touché, le secteur céréalier est, en termes financiers, le plus gravement atteint. Une autre forme de substitution concerne le stockage, qui consiste à faire acheter et stocker par la Communauté des marchandises de bonne qualité et, ensuite, à leur substituer des marchandises de moindre qualité. Assez difficile (mais pas impossible) dans le secteur de la viande et de la poudre de lait (les cartons de viande sont plombés, les quartiers congelés sont numérotés, de même que les sacs de poudre de lait), cette fraude est plus aisée dans le domaine des céréales, marchandise fongible et difficilement individualisable.
Les fraudes aux restitutions différenciées sont liées à une réglementation trop perfectionniste. Par exemple, les exportations dans certains pays bénéficient de restitutions différenciées, plus fortes que la restitution " de base ". L'obtention de la restitution différenciée est toutefois subordonnée à la production d'un certificat de mise à la consommation dans le pays de destination, lequel n'est cependant exigé que si le montant du différentiel dépasse une certaine somme. La technique de fraude peut prendre alors deux formes : l'une consiste à produire de faux certificats, où les organismes payeurs ne voient que du feu (qui peut, en France, être certain de l'authenticité d'un certificat muni d'un tampon présenté comme azerbaïdjanais, par exemple ?) ; l'autre consiste à saucissonner une opération unique en plusieurs (comme pour les marchés publics quand on veut éviter une procédure contraignante) : le différentiel de chaque opération étant inférieur au seuil de production d'une preuve de mise à la consommation, ce document n'est pas produit. En réalité, il n'y a pas d'exportation vers le pays de destination officiel. Par exemple, une cargaison ainsi divisée artificiellement est expédiée à Luanda, car l'Angola ouvre droit à restitutions différenciées, après quoi le bateau repart illico pour Durban, où il est déchargé et où la viande est vendue (l'Afrique du Sud n'ouvre droit qu'à la restitution de base).
A ces deux types de fraudes " transversales " s'ajoutent des fraudes spécifiques liées à certaines réglementations, par exemple les fraudes aux retraits (produits de la pêche, horticulture) : des produits sont retirés du marché pour soutenir les cours, après quoi, au lieu d'être détruits, ils sont revendus, par exemple à des conserveries, qui pourront éventuellement bénéficier d'une aide. On peut aussi citer les fraudes aux quotas laitiers. On sait que les quotas sont individuels. Mais certains producteurs produisent plus que leur quota, et d'autres moins, voire pas du tout. Certaines coopératives avaient organisé un système de mutualisation des quotas, avec fourniture de contreparties en nature, et tenaient en conséquence une double comptabilité. Il n'est pas certain que le système n'existe pas encore ponctuellement, malgré quelques retentissantes affaires qui ont refroidi les ardeurs.
Les fonds structurelssont l'objet d'irrégularités ou de fraudes beaucoup plus classiques, dans la mesure où ils financent soit des travaux de toute sorte (en particulier dans le cadre du FEDER), soit des études, soit des opérations de reconversion de la main-d'oeuvre à l'aide de sessions de formation. En ce qui regarde les travaux, se trouvent toutes les fraudes possibles en termes de marchés publics : corruption, favoritisme, surfacturation avec ou sans mauvaise qualité des travaux, etc. En ce qui regarde les prestations de service (études, recherches), les mêmes risques existent, y compris les prestations totalement fictives (qui sont assez rares en matière de travaux publics).
Il en va de même pour les dépenses de formation, à ceci près que la vérification du service fait est encore plus difficile pour elles que pour les prestations et pour les travaux. Il serait en théorie possible qu'en ce domaine, il existe de véritables fraudes organisées, car le recours fréquent à des associations peu ou pas contrôlées offre sans nul doute des opportunités aux indélicats. Mais dans l'état actuel de notre information, il s'agit d'une virtualité, non d'une réalité ou même d'une présomption de réalité.
Il existe par ailleurs un type d'irrégularité propre aux fonds structurels : il s'agit du non-respect du principe d'additionnalité. Selon ce principe, la contribution des fonds européens ne doit pas dépasser 50 % du montant de l'opération, cette proportion constituant un plafond, et le respect de ce plafond constituant un critère d'éligibilité. Autrement dit, si le plafond est dépassé, c'est la totalité de l'aide versée qui se révèle indue. Or la vérification de l'additionnalité constitue en elle-même une difficulté, étant donné la multiplicité, parfois, des intervenants financiers et le statut juridique du maître d'oeuvre de l'opération subventionnée, qui peut être une personne privée dont les comptes ne sont accessibles ni aux magistrats financiers, ni aux inspecteurs des administrations, hormis ceux du fisc qui n'ont pas compétence à cet égard.
Les autres financements européens résultent de l'action des services de la Commission qui administrent, soit en direct, soit par le truchement de bureaux d'aide technique (BAT), divers programmes comme SOCRATES, COMENIUS, ERASMUS, LEONARDO, etc.
Les administrations nationales ne savent rien de ces programmes aussi nombreux que variés. Les montants versés pas plus que leur objet et leur destination ne font l'objet d'aucune communication. Quand les bénéficiaires sont des établissements publics ou des collectivités territoriales, il peut arriver que les juridictions financières ou les corps d'inspection, au détour d'un contrôle, les rencontrent. Pour ces mêmes bénéficiaires, qui sont obligés d'avoir leur compte courant au Trésor public, la Cour pourrait, en principe, pister ces crédits dès leur versement à l'agence comptable centrale du Trésor, mais c'est là un travail de Romain que nous n'avons pas les moyens humains de mener. En revanche, quand les bénéficiaires sont des personnes privées (morales ou physiques) qui ont leur compte courant bancaire ailleurs qu'au Trésor public, l'ignorance est totale, durable et irrémédiable. Aussi ce mode de gestion particulièrement opaque a-t-il pour effet d'encourager des pratiques financières irrégulières dans les administrations publiques. Accessoirement, il peut aussi avoir pour effet de faire bénéficier une même personne de deux aides pour le même projet : aide européenne et aide nationale -- sans compter le cas échéant une aide locale.
Comme ni la Commission, ni la Cour des comptes européenne n'ont les moyens de procéder à des contrôles suffisants à l'échelle communautaire, il s'ensuit que les irrégularités dans les aides directement versées ne peuvent que croître et prospérer dans l'indifférence générale, pourvu qu'elles ne sombrent pas dans l'ostentation.
2. Les fraudes et irrégularités à la Commission et au Parlement
C'est évidemment un domaine où la Cour des comptes française n'a aucune capacité d'intervention. Son information est donc très indirecte.
Comme la presse l'a relevé lors de la publication du rapport du fameux " Comité des sages " présidé par M. Middelhoek et qui comprenait le président Lelong, la Commission européenne a pris en charge, au cours des années, beaucoup d'affaires pour lesquelles elle ne disposait ni du personnel compétent, ni du savoir-faire nécessaire. Elle a donc été amenée à sous-traiter ses tâches à des bureaux d'aide technique, dont elle n'avait pas le moyen de vérifier les capacités et les références, et qu'elle n'avait pas les moyens de contrôler. Dans le domaine des prestations immatérielles et de conseil, le coût réel des opérations est encore plus difficile à appréhender que dans les domaines matériels et techniques, par exemple le bâtiment et les travaux publics, où il y a un marché, des prix de marché, et donc des possibilités de détecter les prix anormalement élevés. Or les besoins de la Commission concernent essentiellement des prestations immatérielles et de conseil.
Il convient d'ajouter les effets du " lobbying ". Alors qu'en France ou en Grande-Bretagne, il est strictement prohibé, il s'est développé à Bruxelles des pratiques " américaines " : le lobbying est une activité reconnue, ayant pignon sur rue, délivrant des formations, exercée par des cabinets spécialisés rémunérés comme tels, et non soumis (à la différence des Etats-Unis) à une stricte surveillance. En principe, les cabinets de lobbying sont censés se consacrer à la défense et illustration des dossiers de leurs mandants devant les services de la Commission. Se limitent-ils tous à cette forme de " lobbying " ?
De façon générale, tous ces éléments donnent à penser que ce n'est pas la mise en place -- même si elle est nécessaire -- d'une structure de lutte contre la fraude qui aura un effet décisif. Il serait sans doute beaucoup plus expédient que la Commission délègue beaucoup plus aux Etats membres, à condition qu'elle-même dispose de corps de contrôle spécialisés, hautement performants, techniquement à jour, et munis de pouvoirs d'investigation étendus. Finalement, le principe de subsidiarité doit s'appliquer le plus possible.
A l'issue du débat qui a suivi, et en réponse aux questions posées par MM. Michel Barnier, Jacques Oudin, Xavier de Villepin, Denis Badré, Philippe François, James Bordas, Emmanuel Hamel et Jean-Pierre Fourcade, MM. Pierre Joxe et Jean-Pierre Bonin ont notamment développé les points suivants :
- l'amélioration du contrôle des ressources propres ;
- la coopération entre les organes nationaux de contrôle ;
- l'amélioration des règles statistiques nationales ;
- les fraudes à la TVA intracommunautaire ;
- la responsabilité des différents départements ministériels au regard des fraudes communautaires ;
- la coopération des organismes de contrôle avec les pays candidats à l'adhésion.
Fiscalité
Communication de M. Denis Badré sur la proposition de directive E 1236 concernant la possibilité d'appliquer à titre expérimental un taux de TVA réduit sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre
Le Parlement vient d'être saisi, en application de l'article 88-4 de la Constitution, sous le numéro E 1236 d'une proposition de directive de la Commission au Conseil du 17 février 1999 modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne la possibilité d'appliquer, à titre expérimental, un taux de TVA réduit sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre.
Cette proposition s'inscrit dans la communication de la Commission du 12 novembre 1997 intitulée : " Création d'emplois : possibilité d'un taux de TVA réduit sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre à titre expérimental et sur base optionnelle ". Elle s'inscrit également dans le cadre des travaux que nous menons, ici même au Sénat, depuis 1996, sur le régime de TVA intra-communautaire.
La délégation a, à ce titre, adopté récemment, une proposition de résolution qui se prononce nettement en faveur d'une révision des taux de TVA. Cette proposition de résolution demande en particulier " une révision de l'annexe H de la directive sur le régime commun de TVA, notamment au regard des travaux sur le logement, des dépenses de restauration et des supports multimédias " ; ce sont là en effet des domaines très sensibles et nous sommes nombreux à avoir été alertés à ce sujet. Cette proposition est en cours d'examen par la commission des Finances et elle couvre donc cette nouvelle proposition de directive de la Commission européenne.
Il m'a cependant semblé utile de vous informer du contenu de cette nouvelle proposition de la Commission qui va nettement dans le sens de nos préoccupations et de manifester clairement à nouveau notre position en adoptant des conclusions qui seront transmises à la commission des Finances.
Le raisonnement de la Commission est double.
Tout d'abord, elle estime qu'un taux réduit de TVA fera baisser les prix à la consommation et donc stimulera la demande de services employant beaucoup de main-d'oeuvre. D'autre part, le mécanisme de la TVA ne fonctionne pas très bien dans les secteurs où il y a peu de TVA déductible ; dans ce cas, la TVA fait partie du prix et le consommateur peut aisément s'entendre avec le prestataire de service pour éviter de la payer. L'adoption d'un taux réduit de TVA réduirait l'incitation à rejoindre ou à rester dans l'économie souterraine.
La Commission européenne constate que le problème du chômage est tel qu'il convient de permettre aux Etats membres qui le souhaitent d'expérimenter le fonctionnement et les effets d'un allégement de la TVA ciblé sur les services à haute intensité de main d'oeuvre. Elle estime cependant qu'une telle expérience doit être optionnelle et limitée dans le temps. C'est pourquoi elle est limitée à trois ans entre le 1er janvier 2000 et le 31 décembre 2002.
Les services concernés doivent remplir les conditions suivantes :
- être à forte intensité de main-d'oeuvre ;
- être fournis directement aux consommateurs finaux ;
- être principalement locaux et non susceptibles de créer des distorsions de concurrence.
En outrel'application d'un taux réduit ne doit pas mettre en péril le bon fonctionnement du marché intérieur. Aussi les Etats doivent-ils informer la Commission, avant le 1er septembre 1999, de leurs intentions de procéder à des expérimentations de TVA à taux réduits, et lui communiquer, avant cette date, toutes les données utiles pour qu'elle puisse veiller à ce que ces mesures n'entraînent pas de distorsions de concurrence, soit entre activités similaires à l'intérieur des Etats, soit entre les mêmes activités ou des activités similaires dans différents Etats membres.
Dans la mesure où il peut être utile que la commission des Finances intègre, dans son analyse, cet élément nouveau que constitue la proposition du 17 février dernier, je vous propose par conséquent de bien vouloir adopter les conclusions suivantes.
Compte tenu des observations de M. Jean-Pierre Fourcade qui a souhaité que les conclusions soulignent que la mise en oeuvre de cette directive devrait permettre de mettre fin à des distorsions de concurrence que l'on peut actuellement constater dans certains secteurs économiques, la délégation a adopté les conclusions suivantes :
Conclusions
La délégation du Sénat pour l'Union européenne,
Vu la proposition E 1236,
Considérant que l'objet de cette proposition de directive est de permettre d'appliquer, à titre expérimental, un taux de TVA réduit sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre ;
Considérant que la délégation a estimé, dans une précédente proposition de résolution, actuellement en cours d'examen devant la commission des Finances, qu'une révision de la liste des produits éligibles au taux réduit de la TVA et inscrits dans l'annexe H de la directive 77/388/CEE modifiée serait souhaitable ;
Considérant qu'un taux réduit de TVA fera baisser les prix à la consommation et donc stimulera la demande de services employant beaucoup de main-d'oeuvre ;
Considérant en outre qu'un taux réduit de TVA est de nature à mettre fin à un certain nombre de distorsions de concurrence ;
Considérant enfin que l'adoption d'un taux réduit de TVA réduirait l'incitation à rejoindre ou à rester dans l'économie souterraine ;
Estime que cette proposition de directive répond à la demande formulée dans la proposition de résolution n° 233 actuellement en cours d'examen au sein de la commission des Finances et demande en conséquence à la commission des Finances de l'inclure dans la réflexion qu'elle a engagée à ce sujet ;
Souhaite que cette proposition de directive soit rapidement adoptée par le Conseil afin de permettre la mise en oeuvre de ces mesures dès la prochaine loi de finances, notamment au regard des dépenses de restauration.