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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 7 mai 2003





Convention sur l'avenir de l'Europe

 

Échange de vues sur les projets d'articles
de la Constitution européenne relatifs aux institutions de l'Union1(*)

M. André Dulait :

C'est très bientôt - les 15 et 16 mai - que la Convention sur l'avenir de l'Europe examinera le projet de réforme des institutions européennes qui a été préparé par le présidium de la Convention, sous la direction de M. Giscard d'Estaing. Il était important que nous puissions avoir un échange de vues, avant ce débat crucial, avec nos représentants à la Convention, Hubert Haenel, qui est membre titulaire, et Robert Badinter, qui est membre suppléant.

M. Hubert Haenel :

Je me réjouis de cette réunion conjointe, ouverte à tous les sénateurs, qui doit effectivement nous permettre de faire le point au moment où la Convention va entrer dans sa phase décisive.

La Convention travaille, vous le savez, depuis plus d'un an. Cela n'a pas été une année perdue, loin de là. Mais il faut rappeler que la Convention fonctionne selon le principe du consensus. Comme l'a indiqué le président Giscard d'Estaing, ce principe signifie que l'unanimité n'est pas requise, mais qu'il faut plus qu'une majorité : il faut une large majorité, et il faut que la minorité ne juge pas franchement inacceptable le résultat. De toute manière, à l'issue de la Convention, une Conférence intergouvernementale sera convoquée ; et, à ce moment-là, l'unanimité sera nécessaire. Si la Convention ne parvient pas à trouver des formules équilibrées, prenant en compte l'ensemble des préoccupations en présence, son résultat risque fort de ne pas recueillir l'unanimité au sein de la Conférence intergouvernementale.

Malgré cette contrainte, la Convention a d'ores et déjà abouti à des consensus, ou à des quasi-consensus, sur des points importants : principe du remplacement des différents traités par un traité unique qui sera la Constitution de l'Union ; simplification des procédures de décision ; répartition plus claire des compétences entre l'Union et les États membres ; intégration dans la future Constitution de la Charte européenne des droits fondamentaux ; attribution à l'Union de la personnalité juridique, ce qui lui permettra de conclure plus largement des accords internationaux et d'adhérer à des organisations internationales ; enfin, attribution aux parlements nationaux d'une mission de vigilance pour le respect du principe de subsidiarité.

Les résultats de la « méthode Convention » sont donc loin d'être négligeables. Mais on est encore loin d'un accord global sur un projet complet de « traité constitutionnel ». D'ici au 20 juin - date à laquelle la Convention doit terminer ses travaux -, ce sont les points les plus sensibles qui doivent encore être tranchés, ceux qui touchent à l'organisation institutionnelle de l'Union.

Sur ces questions institutionnelles, la contribution franco-allemande présentée en janvier dernier, lors de la commémoration du traité de l'Élysée, a été un catalyseur important. Le débat s'est poursuivi et, le 24 avril, le présidium de la Convention, travaillant sur la base d'un texte préparé par M. Giscard d'Estaing, a présenté à la Convention ses propositions au sujet des questions institutionnelles. Ces propositions seront débattues lors de la réunion de la Convention des 15 et 16 mai, puis à nouveau lors de la réunion des 30 et 31 mai. Il restera ensuite deux réunions, durant la première quinzaine de juin, pour tenter d'arriver à un accord d'ensemble. Nous entrons donc dans la dernière ligne droite et c'est pourquoi notre réunion d'aujourd'hui était nécessaire, malgré un calendrier peu propice.

Quels sont donc les principaux aspects des propositions présentées par le présidium de la Convention ? Je vais les présenter institution par institution.

1. Le Conseil européen


J'aborderai tout d'abord le Conseil européen, qui, comme vous le savez, réunit quatre fois par an au moins les chefs d'État et de Gouvernement et le président de la Commission européenne.

Les responsabilités du Conseil européen resteraient les mêmes, c'est-à-dire principalement arrêter les grands choix politiques de l'Union ainsi que les orientations de la politique étrangère et de sécurité commune.

Le grand changement qui est proposé, c'est de remplacer la présidence tournante, qui change, comme vous le savez, tous les six mois, par une présidence élue pour un mandat de deux ans et demi, renouvelable une fois. Le Conseil européen élirait son président soit parmi ses membres, soit parmi ses anciens membres. De toute manière, après son élection, le président du Conseil européen exercerait ses fonctions à temps plein.

Ses fonctions resteraient, pour l'essentiel, ce qu'elles sont aujourd'hui :

- préparer et animer les réunions du Conseil européen ;

- veiller à la « continuité » des travaux du Conseil européen, ce que ne permettait pas le système de la présidence semestrielle ;

- assurer, à son niveau, la représentation extérieure de l'Union.

Sur ce dernier point, on peut se demander quelle sera la répartition des rôles entre le président du Conseil européen et le ministre des Affaires étrangères européen, qui aura évidemment pour mission de représenter l'Union à l'extérieur. Sans doute l'expression « à son niveau » signifie-t-elle que le président du Conseil européen assumerait les relations avec les chefs d'État et de gouvernement, tandis que les relations avec les ministres des Affaires étrangères seraient du ressort du ministre européen des Affaires étrangères.

Cette proposition d'une présidence plus stable - qui figurait dans la contribution franco-allemande - reste très controversée. Elle rencontre deux types d'opposition :

- celle de la majorité des « petits » pays (la majorité, mais pas tous) qui estime que, dans la pratique, cette présidence stable du Conseil européen avantagerait les « grands » États ;

- celle de la Commission et de beaucoup de parlementaires européens, qui estiment que la création d'une présidence stable du Conseil européen ferait concurrence, d'une manière ou d'une autre, à la Commission et surtout à son président.

Le point faible de ces opposants est que, pour l'instant, ils n'avancent pas de contre-proposition : ils demandent le maintien de la présidence tournante tous les six mois. Or, tout le monde reconnaît que ce système n'assure pas suffisamment la continuité des travaux du Conseil et qu'il nuit à la « visibilité » extérieure de l'Union.

2. Le ministre des Affaires étrangères

Une deuxième proposition importante est la nomination d'un ministre des Affaires étrangères de l'Union. C'est le Conseil européen statuant à la majorité qualifiée qui nommerait le ministre des Affaires étrangères, avec l'accord du président de la Commission.

Aujourd'hui, une partie de la conduite des relations extérieures relève de la Commission européenne, et une partie relève du Conseil des ministres. La Commission a ainsi un commissaire chargé des relations extérieures - Chris Patten -, un commissaire chargé de l'aide au développement - Poul Nielson -, et un commissaire chargé des relations économiques extérieures, qui est Pascal Lamy. Cependant, la définition et la mise en oeuvre de la PESC sont de la responsabilité du Conseil européen et du Conseil des ministres. Il en est de même pour ce qui concerne la défense. Et le Haut représentant pour la PESC, Javier Solana, dépend du Conseil des ministres. Les instruments de la politique extérieure n'ont donc pas tous le même statut.

Le ministre des Affaires étrangères de l'Union est conçu de manière à rapprocher ces différents instruments. Il contribuerait par ses propositions à la définition par le Conseil européen et le Conseil des ministres d'une politique étrangère commune qu'il serait chargé de conduire. En même temps, il serait de plein droit membre de la Commission européenne où il serait chargé des relations extérieures (les attributions de M. Patten), mais aussi de la coordination des autres aspects de l'action extérieure relevant de la Commission. Pour ses activités au sein de la Commission, il serait soumis au principe de collégialité, mais uniquement pour elles.

Cette proposition visant le ministre des Affaires étrangères, qui elle aussi est assez proche du document franco-allemand, a reçu quant à elle, un large soutien au sein de la Convention. C'est actuellement le point le plus consensuel de l'ensemble du cadre institutionnel proposé par le présidium. C'est du moins l'impression que j'avais jusqu'à ce que j'aie eu connaissance des délibérations de la Commission, mercredi dernier, sur ce sujet. Les propositions visant à réunir sur une même tête les fonctions du Haut Représentant pour la PESC et des commissaires chargés de l'action extérieure ont toujours été présentées comme le moyen de réunifier l'ensemble de l'action extérieure de l'Union et d'assurer ainsi coordination et visibilité. Les propositions du présidium répondent à ce souhait. Or, la Commission affirme aujourd'hui que le ministre européen des Affaires étrangères devrait seulement assurer la représentation de l'Union pour les questions diplomatiques ou de défense, mais que c'est la Commission qui devrait assurer cette représentation extérieure « dans tous les autres domaines » de compétence communautaire, tel le commerce extérieur ou l'aide au développement. Dès lors, il n'y aurait pas de réelle unité de l'action extérieure de l'Union. Et j'en arrive à me demander si la Commission n'a pas avancé l'idée de l'unité uniquement pour jouer un rôle plus grand dans l'action diplomatique et la défense, sans se soucier vraiment de la coordination et de la visibilité. Nous sommes bien loin de l'esprit qui animait Jacques Delors lorsque, s'exprimant ici même devant nous, il faisait valoir qu'aucune autorité européenne ne disposait de l'ensemble des leviers de l'action extérieure et que cela était un handicap pour l'Europe.

3. Troisième proposition importante : la réforme du Conseil des ministres

Le Présidium propose, là également, une réforme profonde. Il est largement reconnu que le fonctionnement du Conseil des ministres n'est pas satisfaisant. Le Conseil siège dans de nombreuses formations qui correspondent à peu près aux départements ministériels habituels à l'échelon national. Il y a eu jusqu'à vingt formations du Conseil ; ce nombre a été ramené à une dizaine, mais cela n'a pas réglé le problème principal, qui est l'absence de coordination et d'arbitrage entre les différentes formations du Conseil. Le Conseil « Affaires générales » où siègent les ministres des Affaires étrangères est en principe chargé de cette coordination, mais il est également chargé de la PESC et, en pratique, les ministres des Affaires étrangères consacrent l'essentiel des travaux à la PESC.

La réforme proposée consiste à ramener à cinq les formations du Conseil. Ces formations seraient les suivantes :

- le « Conseil des Affaires générales », qui serait uniquement chargé de coordonner les travaux du Conseil et de préparer les réunions du Conseil européen ;

- le « Conseil des Affaires étrangères », qui serait donc désormais distinct du Conseil « Affaires générales », et qui s'occuperait uniquement de la PESC ; il serait présidé par le ministre des Affaires étrangères de l'Union ;

- le « Conseil législatif », qui examinerait tous les textes législatifs européens, quel que soit le domaine ;

- le « Conseil des Affaires économiques et financières » ;

- le « Conseil de Justice et de sécurité ».

Ainsi, de nombreuses formations du Conseil seraient supprimées. Il y a malgré tout une soupape : le Conseil des Affaires générales pourrait décider de réunir d'autres formations spécialisées du Conseil. Toutefois, le président Giscard d'Estaing a précisé que ces formations spécialisées ne devraient pas jouer un rôle législatif.

Comme je vous l'ai dit, c'est le ministre des Affaires étrangères qui préside le Conseil des Affaires étrangères. Pour la présidence des autres formations du Conseil, la décision est renvoyée au Conseil européen. Le texte précise toutefois que le Conseil européen pourra décider un système de rotation entre les États membres pour la présidence de chaque formation, mais avec des présidences d'une durée d'au moins un an.

Enfin, le dernier aspect de la réforme du Conseil qui est proposée concerne la définition de la majorité qualifiée. A l'heure actuelle, comme vous le savez, chaque État membre a un certain nombre de voix. Les grands États ont 10 voix ; le plus petit, le Luxembourg, a 2 voix. La majorité qualifiée est acquise avec un peu plus de 71 % des voix.

Le traité de Nice a modifié cette pondération des voix afin de mieux prendre en compte les réalités démographiques. Les nouvelles dispositions en matière de pondération des voix s'appliqueront le 1er novembre 2004. Les grands États auront alors 29 voix, et le Luxembourg en aura 4. La majorité qualifiée sera acquise avec un peu plus de 73 % de voix. De plus, pour être adopté, un texte devra être soutenu en tout état de cause par la majorité des États membres. Enfin, si un État membre le demande, il faudra s'assurer que les États qui approuvent un texte représentent au moins 62 % de la population de l'Union.

Le présidium de la Convention propose une définition complètement différente de la majorité qualifiée. Il n'y aurait plus un nombre de voix affecté à chaque État. La majorité qualifiée serait définie par une « double majorité » :

- d'une part, le texte devrait être approuvé par la majorité des États membres ;

- d'autre part, cette majorité devrait représenter les trois cinquièmes de la population de l'Union. M. Giscard d'Estaing voulait que ce soit les deux tiers, le présidium a abaissé cette proportion aux trois cinquièmes, ce qui est naturellement moins favorable aux « grands États ».

Globalement, la réforme du Conseil des ministres semble susciter moins d'objections que la réforme du Conseil européen.

Le point le plus difficile est sans doute la réforme de la majorité qualifiée.

Les « petits » États, le Parlement européen et la Commission sont généralement favorables à la « double majorité », mais ils ne souhaitent pas qu'une majorité de 60 % de la population soit nécessaire ; ils demandent une majorité de 50 %, ce qui naturellement serait beaucoup plus favorable aux « petits » États. Si une majorité de 50 % de la population suffisait, les « grands » États pèseraient beaucoup moins qu'aujourd'hui. A l'heure actuelle, les trois plus grands États - Allemagne, Grande-Bretagne et France - peuvent bloquer une décision. Ils pourront encore le faire si la majorité « démographique » est fixée à 60 % puisque, à eux trois, ils représenteront plus de 40 % de la population de l'Union, même lorsqu'elle aura 27 membres. En revanche, avec une majorité démographique à 50 %, ils ne pourraient plus bloquer une décision. On aurait alors un déséquilibre très net entre les « grands » et les « petits » États : dans l'Union à 27 membres, 14 « petits » États, représentant à eux tous 11 % seulement de la population de l'Union, pourraient bloquer une décision, tandis que les trois plus grands, tout en représentant à eux seuls 42 % de la population, ne le pourraient pas. La définition de la majorité qualifiée est évidement un point très sensible, on l'a vu au moment du traité de Nice.

Le compromis proposé par le présidium est sans doute l'extrême limite de ce que peuvent accepter les plus grands États. Est-ce que les « petits » États l'accepteront aussi ? Pour l'instant, il est difficile de le savoir. S'ils refusent, on retombera vraisemblablement sur le système compliqué prévu par le traité de Nice.

4. La Commission européenne

J'en viens au quatrième point, la Commission européenne.

La réforme proposée concerne pour l'essentiel la composition de la Commission. A l'heure actuelle, il y a deux commissaires pour chacun des « grands » États membres et un commissaire pour chacun des autres États membres. Le traité de Nice dispose qu'à partir de 2005, il y aura un commissaire par État membre. Il prévoit par ailleurs que, lorsque l'Union aura 27 membres, un nouveau système sera mis en place, où il y aura moins de commissaires que d'États membres, avec un système de rotation égalitaire. Toutefois, ce nouveau système devra être décidé à l'unanimité.

Le présidium propose un système très différent. La Commission aurait quinze membres. Ces quinze membres seraient le président de la Commission, le ministre des Affaires étrangères, et treize autres membres. Ces treize autres membres seraient désignés par le président parmi les candidats proposés par les États membres. Chaque État membre proposerait une liste de trois candidats, dont au moins une femme. Le président de la Commission pourrait nommer, en plus, au maximum quinze « commissaires délégués ». Cela permettrait de donner un lot de consolation aux États membres qui n'auraient pas de commissaire. Mais ces « commissaires délégués » ne seraient pas membres du Collège, et ne pourraient donc pas participer aux votes. Le président de la Commission serait élu par le Parlement européen sur proposition du Conseil européen, ce qui ne change pas vraiment le système retenu par le traité de Nice. De même, les pouvoirs du président seraient ceux prévus par le traité de Nice.

Le grand changement proposé est donc le passage à une Commission resserrée, dans laquelle il n'y aurait plus un commissaire par État membre. Il faut observer que la réforme ne s'appliquerait qu'en 2009, puisque, lorsque le « traité constitutionnel » entrera en vigueur, c'est-à-dire dans le meilleur des cas en 2005, la prochaine Commission, qui sera désignée en 2004, sera déjà en place.

Le délai aidera-t-il à faire accepter la réforme ? Ce n'est pas certain. Beaucoup d'États, notamment les « petits » États, sont très attachés au fait d'avoir un commissaire, même si, en principe, les commissaires ne représentent pas les États membres. L'existence de « commissaires délégués » est là pour adoucir la potion, mais il n'est pas sûr que ce sera jugé suffisant. On peut être d'autant plus dubitatif à cet égard que la Commission, mercredi dernier, a rejeté l'idée d'une réduction de sa taille et a exprimé sa préférence pour un commissaire par État membre.

5. Le Parlement européen

Enfin, dernier point, le Parlement européen.

Le principal changement proposé est que le nombre des députés européens soit limité à 700. C'est ce que prévoyait déjà le traité d'Amsterdam, mais le traité de Nice a décidé de dépasser ce plafond en le portant à 732 (et même plus durant une période transitoire).

Mais revenir au plafond de 700 membres obligerait à recalculer le nombre de députés européens par État membre. Le présidium propose à ce sujet deux règles :

- il y aurait au moins 4 députés par État membre (contre 6 actuellement) ;

- le nombre de députés par État membre serait fixé de manière « dégressivement proportionnelle » à la population, ce qui veut dire que plus un État est peuplé, plus un député européen représente d'habitants. Cette règle n'est que partiellement appliquée aujourd'hui. Elle s'applique à peu près aux États petits et moyens ; mais, pour le plus grand, la dégressivité ne joue pas. Le nouveau système serait donc moins favorable à l'Allemagne que le système retenu à Nice, dans lequel un député européen allemand représente à peu près le même nombre d'habitants qu'un député européen britannique ou français alors qu'il y aurait 99 députés européens allemands et seulement 72 britanniques et 72 français dans une Union de vingt-sept États membres.

Une application complète de la dégressivité ferait perdre quelques sièges à l'Allemagne ainsi qu'aux pays ayant entre 8 et 10 millions d'habitants.

Concernant le Parlement européen, c'est le seul changement significatif qui soit proposé. En particulier, le texte du présidium ne prévoit pas de modifier la règle selon laquelle le Parlement européen ne peut être dissous, alors qu'il a le pouvoir de censurer la Commission. Ce déséquilibre subsiste alors qu'il paraît difficilement justifiable.

Voici donc les principales propositions qui seront débattues lors des deux prochaines sessions de la Convention.

Pour conclure mon propos, je voudrais faire deux brèves remarques.

Tout d'abord, les propositions du présidium sont, dans leur esprit, assez proches de la contribution franco-allemande, même s'il y a des différences non négligeables. Cela montre que l'axe franco-allemand reste, quoi qu'on en dise, une source d'inspiration pour l'Europe.

Deuxième et dernière observation : les oppositions qui se sont exprimées chez les « petits » États semblent avoir une forte dimension passionnelle.

Lors de la préparation du traité de Nice, un fossé s'est creusé entre les « grands » et « petits » États. Chez ces derniers, les susceptibilités nationales sont à vif. A partir de là, toute proposition de réforme est aussitôt interprétée comme une tentative de mise en place d'un directoire des « grands » États. On ne regarde pas si la réforme proposée améliorerait le fonctionnement de l'Union : on regarde si elle est ou non favorable aux « petits » États.

Il est clair que, si cet état d'esprit perdure, il sera difficile d'arriver à un bon accord. Pour qu'on parvienne à un consensus, il faudra que la raison reprenne le dessus. Pour cela, la Convention risque de manquer d'un peu de temps. Est-ce que quelques semaines suffiront pour faire retomber les passions ? Je l'espère, mais sans en être tout à fait sûr.

M. Didier Boulaud :

Je comprends mal l'hostilité des « petits » pays à une présidence stable du Conseil européen. Ils seront très largement majoritaires au sein du Conseil européen qui élira le président. On ne pourra leur imposer un candidat !

M. Hubert Haenel :

Je crois en effet qu'il y a dans l'opposition à cette réforme de bon sens - qui peut dire que le système actuel est satisfaisant ? - un aspect émotionnel.

M. Didier Boulaud :

Par ailleurs, je regrette que le projet ne prévoie pas l'élection du président de la Commission par le Parlement européen, sans intervention du Conseil. Ce serait à mon avis une bien meilleure formule.

M. Xavier de Villepin :

Va-t-on discuter au sein de la Convention de l'idée d'une présidence unique pour le Conseil européen et la Commission ? Ne doit-on pas l'envisager pour l'avenir ? Car la double présidence, si elle a des avantages certains, a aussi des dangers.

Surtout, qu'est-il prévu pour les coopérations renforcées ? Il est essentiel que ceux qui veulent aller plus loin le puissent.

M. Jean-Pierre Masseret :

J'aimerais avoir des précisions sur le statut du ministre des Affaires étrangères. Est-ce qu'il s'ajoute de l'extérieur à la Commission ou bien est-ce qu'il en est un membre comme les autres ?

M. Pierre Biarnès :

Je suis pour une « Europe-puissance ». Je constate que bon nombre de « petits » États n'ont pas ce souhait et que les États-Unis, dont on connaît l'influence, n'en veulent pas. C'est pourquoi je crains que le résultat de la Convention ne soit quelque peu décevant. La question des coopérations renforcées me paraît donc essentielle. C'est par cette voie que l'on est parvenu à la réalisation de l'euro. Dans le domaine de l'armement, c'est aussi grâce aux coopérations renforcées que nous progressons, avec d'ailleurs un rôle très important de la Grande-Bretagne. Plus que jamais, la « géométrie variable » me paraît donc une formule indispensable.

M. Lucien Lanier :

Je ne comprends pas qu'un lien n'ait pas été établi entre la censure de la Commission et la dissolution du Parlement européen. C'est indispensable à un régime parlementaire équilibré.

Mme Danielle Bidard-Reydet :

Je m'interroge sur l'efficacité de la Convention. On annonçait une simplification, le système proposé demeure complexe et peu lisible. Je ne vois guère la prise en compte de la diversité des peuples, ni les instruments d'une démocratie plus effective. Où sont les parlements nationaux dans ce schéma ? Je ne vois pas non plus comment va s'affirmer la dimension sociale de l'Europe. Il est vrai que cela relève de la deuxième partie du traité. Mais quand y aura-t-il un débat sérieux sur le contenu des politiques communes ? La Convention semble ne pas beaucoup s'y intéresser.

M. Hubert Haenel :

Je vais tâcher de répondre brièvement aux questions, avant de céder la parole à Robert Badinter.

L'idée de la présidence unique me paraît bonne. C'est la meilleure formule pour avoir à la fois plus d'efficacité et plus de responsabilité. Il y a des réticences manifestes à s'engager dès maintenant dans une voie aussi novatrice. Une forte tendance conservatrice existe au sein de la Convention. J'espère que nous parviendrons un jour à cette solution, mais il me semble que c'est plutôt une perspective pour l'avenir.

Je suis personnellement très favorable à ce que le recours aux coopérations renforcées soit facilité. Mais ce ne sera pas facile à obtenir car la Commission et le Parlement européen y sont opposés, sauf dans le cas de la défense. Si l'on plaide pour les coopérations renforcées, on est aussitôt soupçonné d'être pour l'approche intergouvernementale et contre la méthode communautaire. Pourtant, il est clair que dans certains domaines - je pense par exemple aux questions de justice et de sécurité intérieure, qui me sont chères - nous n'avancerons pas à vingt-cinq !

M. Didier Boulaud :

Il faut mettre en avant l'idée d'« avant-garde » plutôt que celle de « coopération renforcée ».

M. Xavier de Villepin :

La question de la gouvernance économique est également essentielle, avec le problème de la zone euro. On a le sentiment que ce problème n'est pas traité.

M. Hubert Haenel :

Le groupe de travail sur la gouvernance économique était très divisé. Les propositions sont restées limitées. Croyez que les représentants français se sont fait entendre ! Mais ils n'ont pas été très écoutés.

Pour ce qui est du ministre européen des Affaires étrangères, il aura deux « casquettes » : il sera membre de droit de la Commission européenne, et, pour la partie de ses activités relevant des compétences de la Commission, il devra respecter la collégialité ; mais toute une partie de ses activités relèvera du Conseil et là, il retrouvera sa liberté. Si la Commission est censurée, il perdra une de ses « casquettes », mais conservera l'autre.

Je serai bref sur l'« Europe-puissance » : c'est un idéal largement partagé en France, mais beaucoup moins au-delà de nos frontières. Nous avons encore à convaincre. La boutade selon laquelle les États-Unis sont le 26ème membre de l'Union exprime bien la nature de la difficulté.

Le droit de dissolution doit être effectivement la contrepartie du droit de censure : les deux membres de la Convention représentant le Sénat, Robert Badinter et moi, déposeront un amendement permettant au président de la Commission, en cas d'adoption d'une motion de censure, de demander au Conseil européen de décider la dissolution du Parlement européen.

Pour un jugement d'ensemble sur les travaux de la Convention, il faut attendre leur fin. L'expérience de la première Convention suggère que le dernier mois sera décisif. Souvenons-nous des conférences intergouvernementales, préparées par des fonctionnaires et conclues au petit matin par les chefs d'État et de gouvernement dans l'opacité presque complète. La Convention est plus transparente et ses débats sont publics.

Pour ce qui est du rôle des parlements nationaux dans l'architecture européenne, je reconnais que le résultat est pour l'instant très décevant. Le Parlement européen et la Commission s'opposent à l'accroissement de leur rôle. Les autres composantes sont divisées. C'est un réel problème car, quand nous reviendrons devant les citoyens, nous ne pourrons pas leur annoncer que leurs représentants les plus directs seront mieux associés qu'aujourd'hui. Le risque d'un recul ne peut même pas être écarté, je pense notamment au domaine de la défense. À mon avis, c'est une erreur : en refusant une meilleure implication des parlements nationaux, on fait le jeu des eurosceptiques et autres souverainistes.

M. Robert Badinter :

Sur la plupart des points, Hubert Haenel et moi-même avons préparé des amendements communs aux propositions du présidium. La principale divergence est l'idée du « Congrès », formule à laquelle pour ma part je ne crois pas. Mais ce n'est pas la question principale.

En réalité, depuis le début de la Convention, deux courants majeurs sont apparus :

- l'un en faveur d'une « Europe-puissance », d'une Europe qui compte sur le plan international, dans l'optique d'un monde multipolaire ;

- l'autre concevant plutôt l'Europe comme un espace unifié, sans vocation à une véritable affirmation politique.

Ce second courant, emmené notamment par la Grande-Bretagne et l'Espagne, a bénéficié de deux phénomènes.

Le premier est que l'élargissement, désormais acquis, s'est effectué avant l'approfondissement et qu'il va de ce fait l'entraver. En effet, les nouveaux États membres ont connu des histoires douloureuses au sein d'empires, puis au sein du bloc de l'Est. Enfin souverains, ils sont affamés de dignité et de reconnaissance internationale et craignent par-dessus tout un « leadership des grands » au sein de l'Union. C'est pourquoi la plupart de ces États sont si attachés au système de la présidence tournante, pourtant indéfendable du point de vue de l'intérêt européen. Le droit de présider l'Union est pour eux une question de statut, la perspective d'une consécration internationale. On est dans le registre de l'affectif. Alors ces pays prétendent que les plus grands États vont monopoliser la présidence stable, ce qui n'est pas vrai, mais sert à justifier leur réticence. De même, il est clair qu'une Commission de vingt-cinq membres est trop nombreuse : tout le monde le reconnaît en « off ». Mais, bien que la Commission soit censée être indépendante et collégiale, la plupart des « petits » pays estiment qu'avoir « leur » commissaire protègera leurs intérêts. La Commission restant le principal centre du pouvoir dans l'Union, avoir « son » commissaire apparaît comme une garantie.

Le second phénomène a été bien sûr la crise irakienne. L'idée de l'« Europe-puissance » marquait des points, quand cette crise a cassé l'Europe en deux, avec l'Allemagne et la France d'un côté, la Grande-Bretagne et l'Espagne de l'autre. Comment alors « parler d'une seule voix » ? L'épisode de la déclaration des huit a montré à quel point l'on était loin du compte. Le vendredi, les États membres élaborent une déclaration commune et se donnent rendez-vous au lundi suivant. Et ce jour-là est publiée la déclaration des huit ; elle est publiée par le Wall Street Journal, le plus antifrançais des journaux américains. Ensuite est venue s'ajouter la déclaration des dix. Après cela, on a été beaucoup moins empressé de parler de politique étrangère et de défense ! La Cour de justice est tout d'un coup apparue comme un thème de discussion prioritaire.

De l'ambition de départ, il reste le ministre européen des Affaires étrangères. Il aura le grand avantage de présider une formation du Conseil tout en étant vice-président de la Commission. Si l'on choisit une personne de la stature voulue, il y aura un effet d'entraînement.

La Convention n'a plus beaucoup de temps. Il aurait fallu se fixer l'objectif d'avoir un avant-projet pour le 20 juin, et de mener ensuite des consultations pour arriver à un accord des gouvernements, de manière à conclure en fait au sein de la Convention. Si la Conférence intergouvernementale a beaucoup de marge, elle risque d'être moins ambitieuse que la Convention.

Dans ses grandes lignes, le projet du présidium devrait être finalement accepté, mais au prix d'une transaction sur la présidence stable et le nombre des commissaires. Je crois que les « petits » États finiront par accepter la présidence stable, car dans ce cas des compensations sont possibles avec la présidence des formations du Conseil. Mais, sur la Commission, ils ne cèderont pas et demanderont un commissaire par État membre. Il faudra chercher la solution dans une restructuration de la Commission, avec par exemple la définition de grands secteurs sous la responsabilité de vice-présidents.

Le compromis final ne sera sans doute pas enthousiasmant, mais il marquera malgré tout un progrès.

En réalité, la Constitution de l'Union est une fusée à trois étages. Il y a d'abord les valeurs de base : elles ont été définies par la Charte. Il y a ensuite les mécanismes de l'État de droit : la Convention va achever leur mise en place. Enfin, il y a le coeur des institutions : on aura un système meilleur qu'aujourd'hui, pas encore les conditions d'une vraie puissance. Cette dernière n'est pas le voeu majeur des Européens dans leur majorité, qui attendent des États-Unis leur protection. En matière économique et sociale, le bilan de la Convention sera faible. Mais le plus grand risque se situera après, avec un calendrier très difficile. Le pire serait qu'un ou plusieurs pays refusent le traité constitutionnel : on aurait alors l'élargissement sans aucun approfondissement.

M. André Dulait :

Comment voyez-vous le rôle des parlements nationaux ?

M. Robert Badinter :

Un courant important au sein de la Convention estime qu'il s'agit d'une question nationale, les parlements ayant à contrôler leurs gouvernements et non à être présents à l'échelon de l'Union. Dans certains États, le contrôle est très étroit ; dans d'autres, c'est beaucoup moins le cas. Notre propre contrôle est bien moins étendu que celui qu'effectue par exemple le parlement danois. Va-t-on résoudre le problème en donnant aux parlements nationaux un rôle propre au sein de l'Union ? Je ne le crois pas.

M. Jean-Pierre Biarnès :

La perspective d'avoir un ministre européen des Affaires étrangères est un facteur d'espoir. Je crois que l'organe créera la fonction. Mais votre analyse de l'état d'esprit des pays de l'ex-camp socialiste me paraît malheureusement juste : ils préfèrent un protecteur lointain à un leadership européen. Mais ils prennent ainsi le risque de ne pas exister.

Mme Josette Durrieu :

J'approuve l'analyse de Robert Badinter. Dans le cadre du Conseil de l'Europe, j'ai la responsabilité du contrôle du respect des engagements dans six pays de l'Europe de l'Est. Ces pays restent inquiets, ont un besoin de sécurité. C'est du côté des États-Unis qu'ils cherchent une réponse. Mais certains sont conscients que les États-Unis leur promettent plus qu'ils ne tiennent. Ils vont comprendre qu'ils ne sont pas la préoccupation prioritaire et, alors, se tourneront davantage vers l'Europe. Il nous reste un « créneau », même s'il est étroit.

 

ANNEXE

Présentation schématique des propositions du Présidium de la Convention
relatives aux institutions de l'Union européenne

Conseil européen

Actuellement

Proposition du Présidium

Présidence tournante tous les six mois

Président élu par le Conseil européen soit parmi ses membres, soit parmi ses anciens membres, pour deux ans et demi renouvelable une fois (fonction à temps plein)

Conseil des ministres

Formations du Conseil

Actuellement

Proposition du Présidium

Neuf formations depuis août 2002 (jusqu'à vingt auparavant), les affaires générales (coordination) et la PESC étant traitées dans le même Conseil.

Cinq formations :

- Conseil Affaires générales (coordination)

- Conseil Affaires étrangères (présidé par le ministre des affaires étrangères)

- Conseil Affaires économiques et financières

- Conseil Justice et sécurité

- Conseil législatif pour toutes les autres matières (fusionne six formations actuelles)

Majorité qualifiée

Avant le traité de Nice

Proposition du Présidium

Majorité qualifiée à 71% des voix avec :

- 10 voix pour l'Allemagne, la France, l'Italie et le Royaume-Uni

- 8 voix pour l'Espagne

- 5 voix pour la Belgique, la Grèce, les Pays-Bas et le Portugal

- 4 voix pour l'Autriche et la Suède

- 3 voix pour le Danemark, la Finlande et l'Irlande

- 2 voix pour le Luxembourg

 

 

 

 

Double majorité :

Majorité des Etats membres représentant 60% de la population

(l'Allemagne, le Royaume-Uni et la France représentent plus de 40% de la population, même dans une Union à 27 membres)

Traité de Nice
(à compter du 1er novembre 2004)

Double majorité :

Majorité qualifiée à 73% des voix avec :

- 29 voix pour l'Allemagne, la France, l'Italie et le Royaume-Uni

- 27 voix pour l'Espagne et la Pologne

- 13 voix pour les Pays-Bas

- 12 voix pour la Belgique, la Grèce, la Hongrie, le Portugal et la République tchèque

- 10 voix pour l'Autriche et la Suède

- 7 voix pour le Danemark, la Finlande, l'Irlande, la Lituanie et la Slovaquie

- 4 voix pour Chypre, l'Estonie, la Lettonie, le Luxembourg et la Slovénie

- 3 voix pour Malte

et majorité des Etats membres

Possibilité pour un Etat membre de demander à vérifier que la majorité qualifiée représente au moins 62% de la population totale

Relations extérieures de l'Union

Actuellement

Proposition du Présidium

Répartition entre :

- la Commission européenne, avec actuellement 3 Commissaires compétents (relations extérieures, aide au développement et relations économiques extérieures)

- le Haut représentant pour la PESC, qui est aussi Secrétaire général du Conseil

Création d'un poste de ministre des affaires étrangères de l'Union :

- nommé à la majorité qualifiée par le Conseil européen avec l'accord du Président de la Commission

- à la fois Président du Conseil Affaires étrangères et membre de la Commission européenne

Commission européenne

Jusqu'au 1er novembre 2004

Proposition du Présidium

Vingt Commissaires, dont :

- deux pour l'Allemagne, l'Espagne, la France, l'Italie et le Royaume-Uni

- un pour les autres Etats membres

(entre le 1er mai 2004 et le 1er novembre 2004, un Commissaire par nouvel Etat membre complètera la Commission)

Quinze Commissaires, dont :

- le Président, élu par le Parlement européen sur proposition du Conseil européen

- le ministre des affaires étrangères de l'Union

- treize autres Commissaires, désignés par le Président de la Commission parmi les candidats proposés par les Etats membres. Chaque Etat membre propose une liste de trois candidats, dont au moins une femme.

Possibilité pour le Président de la Commission de nommer quinze Commissaires délégués (sans droit de vote).

A partir du 1er novembre 2004

Un Commissaire par Etat membre


(jusqu'à 27 membres, puis une décision unanime du Conseil européen doit fixer un nouveau système)

Parlement européen

Etats membres

Nombre de sièges

Jusqu'en 2004

A partir de 2004
(traité de Nice et traités d'adhésion)

Propositions du Présidium

Allemagne

99

99

 

 

 

 

Plafond de 700 membres, comme le prévoyait le traité d'Amsterdam.

Avec au moins 4 députés par État membre.

Nombre de députés fixé de manière « dégressivement proportionnelle ».

Royaume uni

87

78

France

87

78

Italie

87

78

Espagne

64

54

Pologne

-

54

Pays-Bas

31

27

Grèce

25

24

République tchèque

-

24

Belgique

25

24

Hongrie

-

24

Portugal

25

24

Suède

22

19

Autriche

21

18

Slovaquie

-

14

Danemark

16

14

Finlande

16

14

Irlande

15

13

Lituanie

-

13

Lettonie

-

9

Slovénie

-

7

Estonie

-

6

Chypre

-

6

Luxembourg

6

6

Malte

-

5

Total Union européenne

626

732

maximum de 700

 


Politique étrangère et de sécurité commune

 

Audition de M. Laurent Cohen-Tanugi, avocat international,
sur les conséquences de la crise irakienne sur l'Union européenne

M. Laurent Cohen-Tanugi :

Les conséquences de la crise irakienne sont à mes yeux totalement négatives, voire désastreuses, à la fois pour l'Union européenne, pour les relations transatlantiques et pour les Nations unies. Je crois qu'il faut, dans un premier temps, analyser l'attitude européenne dans la crise irakienne ; j'en ferai ensuite le bilan et, dans un troisième temps, j'essaierai d'aborder les leçons à tirer et les scenarii possibles.

À l'automne 2002, l'Europe a été absente du débat sur l'Irak en raison des positions divergentes de trois États membres, le Royaume-Uni, l'Allemagne et la France. Le Royaume-Uni a adopté, dès le début de la crise, une attitude de solidarité avec les États-Unis ; l'Allemagne, à l'opposé, s'est positionnée dans une attitude pacifiste ; et la France, tenant une position médiane, a attiré les États-Unis vers l'ONU et a négocié avec succès la résolution 1441.

Un basculement s'est opéré en janvier dernier, dans le contexte de la célébration du 40ème anniversaire du traité de l'Élysée. La France a infléchi sa position en direction de l'Allemagne, manifestant clairement son opposition à une intervention militaire dans le calendrier envisagé par les États-Unis. Donnant le sentiment qu'elles s'exprimaient au nom de l'Europe, la France et l'Allemagne ont entraîné une vive réaction des États-Unis, le secrétaire à la défense évoquant la « vieille Europe », ainsi que de nombreux pays européens, avec les communiqués des huit, puis des dix, traduisant une remise en cause du leadership franco-allemand. Absente durant la première phase, l'Europe s'est alors retrouvée profondément divisée.

Le mois de février a été marqué par une escalade et une dramatisation des enjeux de la question irakienne. De l'opposition à la guerre, on est passé à une stratégie de confrontation avec les États-Unis. Les remontrances adressées par la France aux pays concernés par l'élargissement de l'Union européenne ont avivé les tensions.

Le dernier élément que je veux signaler dans cette analyse porte sur le divorce entre les gouvernements et les opinions publiques ; en effet, la majorité des gouvernements en Europe a soutenu les États-Unis dans leur volonté d'intervenir militairement en Irak, tandis que la très grande majorité des opinions publiques, en Europe, était hostile à cette intervention.

Quelles sont les conséquences de ce désastre ?

D'abord le passage d'une Europe inexistante et impuissante à une Europe divisée et déchirée, avec une remise en question de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) telle qu'elle était ébauchée dans le traité de Maastricht. Plus largement, on peut dire qu'il y a eu atteinte à « l'affectio societatis » européenne, bien au-delà des questions de diplomatie et de défense, au point que la Convention s'est interrogée sur la possibilité de poursuivre ses travaux dans ce contexte. Il en est résulté une contestation de la capacité et de la légitimité du couple franco-allemand à incarner et à conduire l'Europe à vingt-cinq, et une acrimonie entre l'Est et l'Ouest de l'Europe avec une remise en cause de l'élargissement, non pas pour des arguments légitimes d'insuffisante préparation, mais pour des raisons atlantiques. Il en est résulté également des dommages pour la relation franco-britannique, qui avait beaucoup progressé ces dernières années grâce à l'attitude plutôt europhile de Tony Blair depuis le sommet de Saint-Malo sur la défense.

On constate aussi l'éclatement des clivages traditionnels en Europe sur les politiques de défense. On avait coutume d'opposer les tenants de l'« Europe-puissance » à ceux de l'« Europe-espace », on opposait les grands pays aux petits pays, les internationalistes aux neutres... Tout cela a en fait volé en éclats au cours de la crise irakienne, puisque les clivages se sont recomposés entre le camp de la guerre et celui de la paix, - plus exactement entre le camp du « statu quo » et celui de l'intervention militaire - et entre les partisans et les adversaires de la solidarité avec les États-Unis.

L'Europe a finalement été absente de la guerre en Irak et elle sera également absente de la reconstruction et de la nouvelle donne au Proche-Orient, sauf à travers la « Feuille de route », puisque l'Europe est présente dans le « Quartette » (États-Unis, Nations unies, Russie et Union européenne) et qu'on peut espérer qu'elle pourra jouer un rôle dans le règlement du conflit israélo-palestinien. Il faut encore ajouter au bilan la dégradation considérable des relations transatlantiques, notamment franco-américaines.

Quelles sont les leçons à tirer de ce bilan de la crise irakienne ?

Ma première réaction est de dire : « Plus jamais ça ! ». L'Europe ne peut plus se permettre un échec pareil ; cela entraîne plus encore aujourd'hui qu'hier la nécessité de disposer d'une politique étrangère et d'une défense communes.

La seconde observation est que la question de la relation de l'Europe avec les États-Unis est maintenant centrale dans toute définition d'une politique étrangère et de sécurité commune. Certains Américains estiment que l'Europe ne sert à rien et est en plus contre-productive ; certains Européens prennent position pour une Europe de la défense indépendante, l'alliance avec les États-Unis ayant changé de nature. Je crois que cette attitude n'est pas la bonne car, au contraire, cette crise montre la nécessité d'un accord au sein de l'Europe sur une position acceptable vis-à-vis des États-Unis et qui reflèterait la sensibilité de la majorité des États membres. Il faut sortir du manichéisme consistant à opposer une « bonne Europe », celle qui résisterait aux États-Unis, et une « mauvaise Europe », celle qui s'alignerait systématiquement sur les positions américaines.

De ce point de vue, la position des États d'Europe centrale et orientale me semble saine. Pourquoi devraient-ils choisir entre l'Europe et les États-Unis ? De toute manière, il ne pourra pas y avoir de politique étrangère et de sécurité commune contre les États-Unis, parce que la majorité des États membres n'en voudra pas et parce que les États-Unis s'y opposeront, d'autant que les événements récents ont donné raison aux thèses des néo-conservateurs américains qui se sont toujours méfiés de l'émergence d'une puissance politique et diplomatique européenne. Le défi pour les Européens est donc celui qui consiste à être autonomes, indépendants, différents, mais dans le cadre d'une solidarité de fond avec les États-Unis. Le concept de contrepoids est séduisant, mais ambigu.

Le troisième enseignement est que l'Europe doit devenir un partenaire crédible pour les États-Unis. Cela implique d'abord un effort militaire sérieux, même s'il est impossible de rattraper la capacité américaine, avec une force d'appoint et complémentaire plutôt que concurrente. Au-delà des conséquences budgétaires, il faut que les dirigeants politiques européens habituent leurs opinions à consentir cet effort en faveur de la défense. Cela implique ensuite une doctrine stratégique réaliste pour l'Europe. Quels sont ses intérêts stratégiques ? Comment les défendre ? Aujourd'hui, nous restons dans un certain angélisme en faveur de la paix et du droit, qui sont certes les valeurs de la construction européenne, mais qui ne peuvent servir de doctrine stratégique. 

Cela implique enfin des progrès institutionnels : une présidence stable et un ministre européen des Affaires étrangères seraient un pas dans la bonne direction, car, s'il vaut mieux une politique étrangère sans ministre qu'un ministre sans politique étrangère, il serait encore mieux d'avoir les deux. Évidemment, il faut un noyau franco-britannique pour réaliser cette politique européenne, car il ne peut y avoir d'Europe de la défense, ou d'Europe de la diplomatie, sans le Royaume-Uni et, à cet égard, le mini-sommet des quatre sur la défense ne m'apparaît pas aller dans la bonne direction.

Il faut enfin résorber le fossé transatlantique qui s'est creusé à l'occasion de cette crise, notamment pour la France. La situation vue de Washington est plus préoccupante que ce qu'on peut imaginer ici, car il s'agit non pas uniquement d'une position revancharde de certains faucons de l'administration, mais d'une attitude d'incompréhension à l'égard de la position française, largement répandue dans l'opinion américaine, y compris chez les démocrates et chez les opposants au président Bush.

Cela implique une sorte de révolution culturelle vis-à-vis de l'euro-atlantisme : il faut réconcilier le projet d'une « Europe-puissance » avec la solidarité atlantique. Cette réconciliation s'oppose certes à une certaine tradition gaullienne, construite dans l'opposition entre l'Europe « européenne » et l'atlantisme. Mais le général de Gaulle avait aussi toujours pensé qu'une Europe forte pouvait être un atout dans l'Alliance atlantique. De ce point de vue, Tony Blair, qui sort renforcé de cette crise, peut être un partenaire-clé, dans la mesure où il est aussi le plus europhile des premiers ministres britanniques.

Cette crise aurait pu être limitée - voire évitée - si l'Allemagne n'avait pas abandonné sa politique traditionnelle vis-à-vis des États-Unis, si la France n'avait pas commis quelques excès dans la foulée de ses retrouvailles avec l'Allemagne, et si l'Europe avait eu des institutions diplomatiques plus fortes. J'espère que cette crise cependant permettra d'aller de l'avant en améliorant l'état, à la fois des affaires européennes et de la relation atlantique, les deux étant indissolublement liées.

M. Jean-Pierre Masseret :

Je suis un peu surpris de l'exploitation que l'on fait de la crise que nous venons de vivre et selon laquelle « la France est quasiment lâche, la France n'a pas de parole, la France est cupide ». Je trouve que les commentateurs participent d'une certaine manière à cette opinion qui règne aux États-Unis, selon laquelle la France se serait opposée aux États-Unis. Or, la France ne s'est pas opposée aux États-Unis ; elle s'est opposée à un moment donné, sur un sujet particulier, à l'utilisation de la guerre comme modalité de règlement d'un problème international. Car l'enjeu de cette affaire, c'est, en définitive, la sécurité internationale et la paix, le progrès et la démocratie.

Il y a, face à cet enjeu, deux approches. D'une part, celle des États-Unis, telle qu'ils l'avaient exprimée en 2002 et telle qu'ils l'ont mise en pratique en Irak, avec une mise à l'écart de l'Organisation des nations unies et une confusion de leurs intérêts nationaux avec les enjeux stratégiques mondiaux. D'autre part, celle exprimée par la France et l'Allemagne, qui prend en compte l'histoire et sa complexité, qui estime que le terrorisme n'appelle pas forcément une réponse militaire, et qui privilégie surtout une réponse diplomatique, économique, culturelle, démocratique. Gagner une guerre contre l'Irak est relativement facile pour une puissance comme les États-Unis. Il en va autrement pour la paix.

Personne ne remet réellement en cause le lien transatlantique en France. Ce sont plutôt les États-Unis qui le remettraient en question. L'OTAN est devenue, pour les États-Unis eux-mêmes, depuis son récent élargissement lors du sommet de Prague, un forum politique plus qu'une structure militaire.

Il est clair qu'il ne peut pas y avoir d'« Europe-puissance » contre les États-Unis, ni sans les Britanniques ; mais, pour trouver des solutions, encore faut-il être plusieurs à en débattre. Le Conseil de Rhodes a demandé à Javier Solana la définition d'un concept stratégique européen qui devrait être remis le 30 juin prochain. La France devrait-elle être seule à faire tous les efforts, à s'excuser platement vis-à-vis des États-Unis, à tendre la main aux Britanniques ? Mais que veulent les États-Unis ? Des partenaires ou des vassaux ?

M. Xavier de Villepin :

Je tiens à remercier Laurent Cohen-Tanugi car je partage son analyse sur l'importance de la fracture avec les États-Unis. Mais sera-t-il possible d'avoir un jugement objectif sur le déroulement de la crise irakienne sans un certain recul ? Les buts de guerre des États-Unis ne m'ont jamais paru clairs. Ils ont considérablement varié avec le temps. Les armes de destruction massive, qui étaient à l'origine de la résolution 1441, prêtent maintenant à sourire ; les experts, que j'avais entendus à la Commission des Affaires étrangères du Sénat américain, diabolisaient des armes qui restent encore à trouver. Il apparaît maintenant clairement que le remodelage du Moyen-Orient constitue la base de la stratégie américaine ; quand on aura vu les résultats de cette stratégie sur l'Irak et sur la question israélo-palestinienne - résultats qui ne me paraissent pas totalement évidents -, il sera alors possible d'avoir un jugement plus équilibré sur les clivages entres les atlantistes et les européens en faveur d'une « Europe-puissance ». Par exemple, le problème chiite est un élément tout à fait nouveau dans cette stratégie. Quant à la question du « Quartette », il me semble qu'il faudra bien que l'Europe, du fait de ses valeurs et de ses convictions, ait son mot à dire dans le conflit israélo-palestinien.

M. André Dulait :

Je voudrais ajouter, dans le prolongement de l'intervention de Xavier de Villepin, que ces deux dossiers difficiles devront être gérés dans le temps, c'est-à-dire compte tenu des échéances électorales intérieures américaines de l'automne 2004.

Mme Josette Durrieu :

J'ai envie de dire à Laurent Cohen-Tanugi que sa synthèse est brillante, mais que ses conclusions sont rapides. Vous condamnez une stratégie, celle de la France, et vous allez bien vite à des conclusions définitives. J'ai deux questions à vous poser. D'abord êtes-vous Européen ? Quelle est l'Europe que vous voulez ? Ensuite, sur la solidarité avec les États-Unis, parlez-nous un peu de cette stratégie américaine. Quelle est sa légitimité ?

M. Aymeri de Montesquiou :

Je n'ai pas très bien compris pourquoi, dans votre description, vous estimez que nous sommes passés d'une « opposition à la guerre » à une « opposition aux États-Unis ». Nous étions hostiles à cette guerre en partie parce que les causes ne nous apparaissaient pas évidentes ; d'ailleurs, la rapidité avec laquelle cette guerre s'est conclue montre bien que les Irakiens ne représentaient pas une menace à l'échelle mondiale, tout au plus une menace dans leur périphérie avec leurs fusées d'une portée de 180 kilomètres. Saddam Hussein était surtout un danger pour sa propre population. L'intervention aurait pu se faire dans le cadre d'un droit d'ingérence humanitaire, comme au Kosovo, mais aucun des prétextes avancés par les États-Unis n'est apparu patent. Je retire d'un entretien avec un membre de l'administration américaine que la région du Moyen-Orient apporte aujourd'hui aux États-Unis beaucoup plus d'inconvénients que d'avantages et qu'il fallait donc que les Américains changent les cartes.

Nous devons nous poser certaines questions. Les intérêts européens et les intérêts américains sont-ils les mêmes ? Avons-nous les mêmes valeurs en matière de politique étrangère ? Pour qu'une Europe soit homogène, sans doute faudrait-il que les budgets de défense se rapprochent. Il existe un tel écart entre les divers États membres que les intérêts de tous ne sont pas convergents. Pour définir une défense, il faut aussi définir l'ennemi. Quel est l'ennemi des européens ? Ne veulent-ils pas surtout agir comme élément modérateur en Afrique et au Moyen-Orient, plutôt que comme élément interventionniste ? À l'approche de l'entrée de dix nouveaux États dans l'Union européenne, ne faudrait-il pas mettre en oeuvre un moratoire sur l'élargissement, car, déjà à quinze, c'est une énorme difficulté de mettre en place une politique de sécurité commune ! Qu'en sera-t-il à vingt-cinq ?

M. Louis Moinard :

Un responsable polonais nous a dit récemment que la Pologne souhaitait entrer dans l'Europe et y jouer un rôle à part entière ; mais il a aussi ajouté que, si son pays était sorti de l'emprise soviétique, il le devait aux États-Unis et non à l'Europe. Quant à l'achat des avions de combat américains plutôt qu'européens, les Polonais l'expliquent par le fait que la paix dans les Balkans a été obtenue avec l'aide des États-Unis. Par ailleurs, s'il avait existé une politique commune de défense, quelle aurait été la position de notre pays dans le conflit irakien ?

Mme Hélène Luc :

Vous nous avez décrit une situation indiscutablement difficile pour l'Europe, car elle n'a pas eu de position unie ; mais cette situation découle également du contexte international avec la question israélo-palestinienne qui n'est pas réglée. Vous avez évoqué la position courageuse de Tony Blair, mais a-t-il été beaucoup écouté par le président Bush ? Pour moi, la position de la France a été très courageuse, digne et responsable, et je pense, comme Xavier de Villepin, qu'il faudra la juger sur la durée. Ce qui me gêne dans votre description, c'est que toutes les difficultés semblent découler de la position de l'Europe, alors que, de mon point de vue, ce sont les États-Unis qui ont défié le droit international et l'ONU. Ce n'est pas en menaçant d'autres pays, comme ils le font actuellement, que les États-Unis vont contribuer à rendre responsable la communauté internationale.

M. Pierre Fauchon :

J'ai été heureux de vous entendre car je partage entièrement votre analyse. Je suis de ceux qui ont compris, dès le début, la position des Américains et qui n'ont pas bien compris la position française. Je l'avais d'ailleurs exprimé par écrit avant le commencement de la guerre. Je pense que, en effet, on a dérivé vers une attitude qui apparaît comme une position encore plus anti-américaine qu'anti-guerre. Tout cela me semble déplorable. Parmi les erreurs commises, il y a celle dans laquelle nous nous complaisons et qui est la référence à un supposé « État de droit international ». La vérité est que le monde n'est pas dans un État de droit et il n'y a aucune autorité juridique dans le monde capable de dire le vrai et le faux. On ne peut pas faire passer l'ONU pour une juridiction supérieure et nous risquons demain d'être pris à notre propre piège. Je suis d'un grand pessimisme quant à la possibilité de reconstruire l'euro-atlantisme.

Mme Danielle Bidard-Reydet :

Vous avez évoqué la question des intérêts stratégiques européens et vous avez dit que la promotion de la paix et du droit ne formait pas une doctrine stratégique. Pour vivre ensemble, il faut cependant des règles ; si vous ne faites pas référence à la paix et au droit, êtes-vous alors en faveur de la force - c'est-à-dire en faveur du droit du plus fort - et le rapport que vous souhaitez, n'est-il pas celui de domination du plus fort sur les plus faibles ?

M. Laurent Cohen-Tanugi :

Contrairement à ce que vous pensez, je crois qu'il existe actuellement des facteurs structurels qui éloignent l'Europe des États-Unis : le ciment de la menace soviétique a disparu ; des fossés économiques, technologiques, militaires, démographiques, sociologiques se sont creusés ; l'affirmation identitaire européenne cherche dans une rivalité avec les États-Unis un élément fédérateur... Tout ceci peut contribuer à distendre le lien transatlantique. Si l'on considère que cette alliance est souhaitable pour l'Europe comme pour les États-Unis, et surtout pour la stabilité du monde, il faut alors tenter de contrer ces forces centrifuges qui sont relayées au plan idéologique par des extrémistes, aussi bien en Europe qu'aux États-Unis.

La plupart des dirigeants, européens comme américains, n'ont pas suffisamment conscience de la fragilité de la relation atlantique ; s'ils en avaient été conscients, ils auraient dû chercher à préserver cette relation atlantique des dommages de l'affaire irakienne. Car le dossier irakien est suffisamment complexe et matière à controverse pour ne pas en faire un test de la solidarité transatlantique. La France aurait dû en rester à une position d'abstention ; elle est allée trop loin dans son opposition, au sein de l'OTAN, à la protection de la Turquie contre d'éventuelles actions militaires irakiennes ; elle est allée trop loin quand elle a engagé une compétition mondiale pour obtenir les voix des membres du Conseil de sécurité de l'ONU ; elle est allée trop loin avec la menace du veto au sein de ce même Conseil, alors qu'il était très clair que le veto n'était pas nécessaire, puisqu'il n'y avait pas de majorité pour la seconde résolution.

La juste position européenne serait de faire connaître une différence, sans aller à l'affrontement avec un allié historique qui considère, à tort ou à raison, soit que sa sécurité nationale est en jeu, soit que sa stratégie est en jeu. Une autre erreur des Européens - et des Français - est de considérer que ces problèmes sont liés à la personnalité de l'actuel président américain et à ses capacités intellectuelles. Car il ne faut pas sous-estimer la vision stratégique de son entourage. Les Américains sont certainement très en avance sur les Européens dans l'anticipation de la montée en puissance de la Chine, du retour de la Russie, et de l'action à mener au Moyen-Orient. Penser que nous pouvons faire la paix dans le monde d'aujourd'hui, tel qu'il est, comme nous l'avons fait en Europe, est de l'angélisme. D'ailleurs, sur l'affaire irakienne, le droit international est matière à débat, l'Irak ayant violé systématiquement depuis 1991 les résolutions de l'ONU. La résolution 1441 est sujette à interprétation, mais elle permettait aux deux parties de justifier leurs positions.

S'agissant des intérêts et des valeurs, je crois que nous partageons fondamentalement les mêmes valeurs que les États-Unis et que nous ne pouvons pas opposer les Européens, qui seraient en faveur de la paix et du droit, et les Américains, qui seraient pour la violation du droit et la guerre. C'est une vision trop simpliste. Si nous n'avons pas les mêmes intérêts au Moyen-Orient, en revanche notre intérêt est bien d'être présents dans l'OTAN. S'agissant encore de notre défense, je ne crois pas que nous soyons sans ennemis, car le terrorisme islamiste a déclaré la guerre, non seulement aux États-Unis, mais à l'Occident judéo-chrétien et à l'Europe. Le terrorisme est présent au coeur de l'Europe et nous ne pouvons pas faire comme si nous n'étions pas visés. D'autres pays émergents, l'Inde, la Chine, la Russie, apporteront suffisamment de multipolarité pour ne pas chercher à mettre en péril le pôle de solidarité atlantique. Le pétrole intéresse les Américains, mais aussi les Européens.

Je suis naturellement européen, et même militant européen comme membre du Mouvement européen, collaborateur de Jacques Delors au sein de « Notre Europe » ; j'ai fait la campagne en faveur de Maastricht et c'est précisément parce que je suis un européen convaincu, favorable à une « Europe puissance », acteur influent dans le monde, que j'ai depuis longtemps évoqué les risques d'un élargissement prématuré avant le renforcement des institutions. L'Europe à laquelle je pense est une Europe à la fois puissance économique, commerciale et monétaire et puissance diplomatique et stratégique, même si elle ne peut pas avoir le poids des États-Unis.

Vous doutez de l'influence de Tony Blair sur les États-Unis. Mais il est indiscutable qu'il a pesé sur un certain nombre de choix et d'attitudes américaines. Son influence en Europe s'est renforcée. Il sera aux côtés des États-Unis au Moyen-Orient. Il est clair aussi que, si l'Europe avait été à la place du Royaume-Uni, comme alliée critique des États-Unis, elle aurait eu un poids beaucoup plus important que celui des Britanniques seuls. Là où l'Europe est unie, comme par exemple en matière de commerce international ou de politique de la concurrence, on doit constater qu'elle fait jeu égal avec les États-Unis. Il faut aller dans la même direction en matière de politique étrangère et de défense, avec des institutions européennes fortes, un droit et des normes intégrés, dans un jeu global avec les États-Unis.

Les États-Unis ont besoin de l'Europe comme force médiatrice. C'est pourquoi ils doivent s'ouvrir à un « nouvel internationalisme », comme ils l'avaient fait après la seconde guerre mondiale avec la mise en place d'un nouvel ordre politique et économique mondial. Le défi le plus considérable pour l'Europe est d'abord son unité, les efforts nécessaires pour disposer d'une défense crédible et le rapprochement de nos politiques étrangères. Tant que l'Europe n'aura pas réalisé ces efforts, la question de ses relations avec les États-Unis restera théorique.

M. Hubert Haenel :

Certains ont été étonnés de l'importance du facteur religieux dans les prises de décision de la Maison-Blanche. Comment expliquer l'importance de ce phénomène ?

M. Laurent Cohen-Tanugi :

Les États-Unis ont toujours été un pays extrêmement moral et religieux et ont toujours donné une dimension messianique à leur politique étrangère. Mais, dans le même temps, c'est un pays d'une grande diversité religieuse et aussi fondamentalement laïc. Les choix de politique étrangère du président Bush ne sont certainement pas influencés par ses convictions religieuses.


Cette réunion s'est tenue en commun avec la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées.