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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 8 octobre 2003





Justice et affaires intérieures

 

Communication de M. Robert Del Picchia
sur l'harmonisation européenne des procédures d'asile
(E 1611 et E 2192)

L'harmonisation des procédures d'asile dans l'Union européenne est un sujet d'actualité dont la complexité ne saurait dissimuler le fait qu'elle soulève un enjeu politique majeur.

C'est un sujet d'actualité car l'asile est en crise depuis une quinzaine d'années et il s'agit là d'une crise européenne. L'Union européenne est confrontée depuis la fin des années 1980 à une véritable explosion du nombre de demandeurs d'asile. Après un certain tassement au milieu des années 1990, cette demande est en forte augmentation ces dernières années puisque, avec près de 400 000 demandes en 2002, elle se rapproche de plus en plus du pic de 1992 (plus de 520 000 demandes d'asile).

Si la situation des États membres de l'Union est assez contrastée, notre pays est particulièrement confronté à ce phénomène, puisque le nombre de demandes d'asile a presque triplé en trois ans, passant de 23 000 en 1998 à près de 80 000 en 2001. La France figure désormais parmi les premiers pays d'accueil des demandeurs d'asile en Europe, et le nombre de demandeurs d'asile dans notre pays est comparable à celui du Royaume-Uni, de l'Allemagne, et même des États-Unis.

Si l'on rapporte le nombre de demandes d'asile au nombre d'habitants, c'est toutefois l'Autriche qui occupe la première place en Europe, avec 4,6 demandes pour 1000 habitants.

Il s'agit aussi d'un dossier très technique, car il recouvre de multiples aspects, comme l'asile à la frontière par exemple, et parce que les pratiques des États membres dans ce domaine sont très différentes. De nombreux États membres, comme le Royaume-Uni, ont d'ailleurs réformé récemment leur système de traitement des demandes d'asile.

Ce thème représente, enfin, un enjeu politique important. Il s'agit, en effet, de concilier la nécessaire protection des personnes qui craignent d'être persécutées et la lutte contre le détournement de l'asile par les migrants économiques. Il faut savoir, en effet, que le taux de reconnaissance de la qualité de réfugié se situe en France autour de 17 % ce qui illustre l'importance du phénomène de détournement de l'asile à des fins d'immigration illégale.

De plus, l'harmonisation européenne des procédures d'asile représente un enjeu majeur pour limiter les déplacements secondaires des demandeurs d'asile au sein de l'Union européenne. Or, une grande partie de ces mouvements secondaires, dont le camp de Sangatte offrait la triste illustration, résulte des différences existantes entre les procédures des États de l'Union. Comme l'affirmait le ministre de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, M. Nicolas Sarkozy, lors de son audition par notre délégation, le 13 mars dernier, « cette harmonisation n'est donc pas seulement nécessaire, mais elle est indispensable ».

Avant d'aller plus avant, je voudrais faire deux remarques préalables.

Premièrement, je concentrerai mon propos sur la proposition de directive de la Commission européenne relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié (texte E 1611), même si le Sénat est également saisi d'un projet de l'Autriche visant à établir des critères et une liste des États tiers pouvant être considérés comme sûrs pour assumer la responsabilité de l'examen d'une demande d'asile présentée dans un État membre de l'Union (texte E 2192). L'initiative autrichienne peut en effet être considérée comme caduque car les représentants des États membres au Conseil ont convenu d'examiner cette question dans le cadre de la discussion de la proposition de directive de la Commission.

En revanche, j'évoquerai la communication de la Commission du 26 mars 2003 intitulée « Vers des régimes d'asile plus accessibles, équitables et organisés », qui répond en quelque sorte à la proposition du Premier ministre britannique sur une nouvelle approche européenne du traitement des demandes d'asile. Cette communication a été à l'origine d'un vif débat et elle concerne directement le sujet qui nous préoccupe.

Deuxièmement, même si on ne peut manquer d'établir un parallèle entre cette proposition de directive et la réforme de la procédure d'asile, souhaitée par le Président de la République et actuellement engagée par le Gouvernement, je rappellerai que nous sommes appelés à nous prononcer uniquement sur la directive de la Commission.

Certes, la réforme du droit d'asile engagée en France s'inscrit dans le cadre de l'harmonisation européenne et elle s'inspire de plusieurs éléments contenus dans la proposition de directive, comme le rappelait le ministre des Affaires étrangères, M. Dominique de Villepin, lors de la présentation du projet de loi en Conseil des ministres. Mais le projet de loi, qui a été adopté en première lecture à l'Assemblée Nationale, devrait être discuté au Sénat vers la fin du mois d'octobre, et il ne nous appartient pas, en tant que délégation pour l'Union européenne, de nous prononcer sur ce texte de droit interne.

Il serait, en revanche, de notre compétence et de notre devoir de faire apparaître les contradictions ou les incompatibilités, s'il en existait, entre le projet de loi interne et le texte européen en discussion qui nous est soumis.

I  -  DES NÉGOCIATIONS LONGUES ET LABORIEUSES DÉBOUCHANT SUR UN DEGRÉ TRÈS FAIBLE D'HARMONISATION

L'objectif visé par la directive est de fixer des normes minimales applicables aux procédures d'asile dans les États membres.


Malgré l'urgence et le souhait unanime des chefs d'État ou de Gouvernement de parvenir à une harmonisation européenne dans ce domaine, affirmé par le Conseil européen de Tampere d'octobre 1999 et confirmé par le Conseil européen de Séville des 21 et 22 juin 2002, les négociations sur ce texte se sont avérées très laborieuses, puisqu'elles durent depuis trois ans.

La Commission européenne a présenté une première proposition le 20 septembre 2000. Cependant, ce texte a été jugé trop long et trop détaillé pour une directive par plusieurs délégations, dont la délégation française. Ces délégations ont donc fait valoir le respect du principe de subsidiarité dès les premières réunions du Conseil, sans pour autant empêcher la poursuite de l'examen du texte. En décembre 2001, le Conseil des ministres chargés de la Justice et de l'Intérieur (JAI) a même invité la Commission à présenter une nouvelle proposition et il a adopté des orientations générales sur le contenu de la future directive, mais les discussions sur le projet initial se sont poursuivies. Ce n'est qu'à la demande expresse des chefs d'État et de Gouvernement, lors du Conseil européen de Laeken des 14 et 15 décembre 2001, que la Commission a accepté de déposer une proposition modifiée.

L'examen de cette proposition, présentée le 3 juillet 2002, a débuté au mois de janvier 2003. Le Conseil européen de Séville a fixé l'objectif d'adopter ce texte avant la fin de l'année.

Lors du Conseil JAI des 5 et 6 juin 2003, un consensus s'est dégagé entre les États membres sur les dispositions des deux premiers chapitres couvrant les généralités, les principes de base et les garanties accordées aux demandeurs d'asile. Il subsiste toutefois plusieurs réserves, notamment de la France, sur la convocation systématique des demandeurs d'asile à un entretien et sur la généralisation de l'octroi de l'aide juridictionnelle. Mais ce sont surtout les discussions sur les chapitres 3 et 4, qui concernent plus spécifiquement les procédures, qui s'avèrent les plus difficiles.

La plupart de nos interlocuteurs, tant à la Commission européenne qu'à notre Représentation Permanente, se sont d'ailleurs montrés très pessimistes sur le respect de l'échéance fixée lors du Conseil européen de Séville.

Ce ne serait pas d'ailleurs là une première car l'adoption de la proposition de directive concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants de pays tiers et les apatrides pour prétendre au statut de réfugié, qui devait intervenir avant juin 2003, a été retardée en raison de l'opposition de l'Allemagne qui ne souhaite pas que les droits reconnus aux réfugiés statutaires, notamment en matière de protection sociale, soient étendus aux bénéficiaires de la protection subsidiaire.

Les raisons de ces difficultés tiennent au caractère toujours très détaillé de la proposition de la Commission sur certains aspects mais aussi et surtout aux fortes divergences entre les États membres qui sont très réticents à envisager la modification de leurs législations nationales (en vigueur ou en préparation) sur plusieurs points essentiels.

Au delà des nombreuses difficultés techniques que soulève cette proposition, il semble donc que l'enjeu principal des négociations porte sur la volonté politique d'aboutir à une réelle harmonisation européenne du droit d'asile. Or, on peut douter de cette volonté au regard du très faible niveau d'harmonisation du texte issu des négociations.

Cette « harmonisation en trompe-l'oeil » s'explique par plusieurs facteurs :

Tout d'abord, l'objectif de parvenir à une harmonisation européenne doit être relativisé car il s'agit ici de fixer des normes minimales. Les États membres seront donc libres de prévoir des dispositions plus favorables aux demandeurs d'asile. L'instrument utilisé laisse d'ailleurs une grande marge de manoeuvre aux États membres, puisqu'il s'agit d'une directive qui nécessite d'être transposée. Le délai de transposition de la directive est d'ailleurs assez long, puisqu'il a été fixé à deux ans après son adoption.

De plus, la plus value apportée par la directive peut être sujette à caution. Le texte recourt, en effet, d'une manière que l'on peut qualifier d'abusive, à certaines techniques, comme les clauses facultatives, qui conduisent à vider de toute substance l'objectif d'harmonisation. Certaines dispositions ont été simplifiées à l'extrême à l'issue des négociations, comme par exemple les dispositions relatives à la détention, alors que d'autres posent au contraire des principes généraux assortis d'un véritable catalogue de dérogations. En définitive, sur de nombreux aspects essentiels, le texte n'apporte aucune réelle valeur ajoutée en termes d'harmonisation. Ainsi, la dernière version du texte n'impose aucun délai impératif pour l'examen des demandes d'asile. La Commission européenne souhaite introduire un délai court assorti d'un nombre restreint d'exceptions, mais plusieurs États, dont la France, s'y opposent.

Par ailleurs, afin de surmonter les divergences entre les États membres, le texte procède très fréquemment à des renvois aux différentes législations nationales. C'est notamment le cas pour les demandes d'asile présentées à la frontière ou sur le caractère suspensif ou non des recours.

Enfin, il est frappant de constater que les États membres ne s'entendent même pas sur le champ d'application de la future directive puisque, si certains États (comme la France) souhaitent qu'elle s'applique à l'ensemble des procédures d'asile, d'autres au contraire veulent limiter son champ d'application aux demandes de protection en vertu de la Convention de Genève.

Ces divergences entre les États membres sont aggravées par le mode de décision. En effet, malgré la « communautarisation » de la coopération en matière d'asile, opérée par le traité d'Amsterdam et renforcée par le traité de Nice, ce domaine échappe à la méthode communautaire puisqu'il reste régi par la règle de l'unanimité. Chaque État membre dispose donc d'un droit de veto, ce qui aboutit souvent à des compromis a minima.

Il convient de remarquer que la directive sur les procédures d'asile ne constitue pas à cet égard un cas isolé, car la plupart des instruments adoptés au niveau européen dans le domaine de l'asile se caractérisent par un très faible niveau d'harmonisation.

Ainsi, la directive sur les conditions d'accueil des demandeurs d'asile, adoptée le 27 janvier 2003, reflète également le plus petit dénominateur commun. Alors que l'enjeu principal réside dans l'harmonisation des conditions d'accès des demandeurs d'asile au marché du travail, qui explique dans une large mesure les mouvements secondaires des demandeurs d'asile, ce texte permet aux États membres de déterminer la période durant laquelle l'accès au marché du travail n'est pas autorisé. Ce n'est qu'au delà d'un an que le demandeur d'asile a obligatoirement accès au marché du travail et cela dans des conditions librement fixées par les États membres.

Dans ce contexte, l'importance des travaux de la Convention sur l'Avenir de l'Europe prend tout son sens. En effet, le projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe, élaboré par la Convention, prévoit d'aller au delà de simples « règles minimales » en matière d'asile et de recourir à la méthode communautaire dans ce domaine. Il ouvre donc la voie à une véritable politique commune en matière d'asile, dont l'urgence n'est plus à démontrer.

II  -  LA PRINCIPALE PIERRE D'ACHOPPEMENT DES NÉGOCIATIONS PORTE SUR LES CONCEPTS DE PAYS D'ORIGINE SÛR ET DE PAYS TIERS SÛR


Ces deux notions ne doivent pas être confondues car elles sont très différentes.

1. Le concept de « pays d'origine sûr » repose sur l'idée qu'on ne peut traiter de la même manière les demandeurs d'asile provenant de pays où il existe un risque de persécution et les ressortissants de pays dont on peut présumer qu'ils ne peuvent commettre ou admettre de persécutions sur leurs territoires, en raison de leur caractère démocratique et respectueux de l'État de droit et des libertés fondamentales. Ce concept permet donc de recourir à des procédures allégées pour rejeter comme manifestement infondées les demandes d'asile des ressortissants de ces pays.

La plupart des États membres de l'Union ont recours à cette notion.
Certains pays, notamment l'Allemagne, le Danemark et la Grande-Bretagne, ont même adopté des listes de pays d'origine sûrs. Ainsi, les pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion ou la Norvège et la Suisse sont généralement considérés comme des pays d'origine sûrs.

En France, le projet de loi sur la réforme du droit d'asile du Gouvernement introduit cette notion dans notre droit interne. Il est précisé, dans ce texte, que « un pays est considéré comme tel s'il respecte les principes de la liberté, de la démocratie et de l'État de droit, ainsi que les droits de l'homme et les libertés fondamentales ». Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui vise à établir une liste de pays d'origine sûrs.

Au niveau européen, il convient de souligner qu'un protocole annexé au traité d'Amsterdam, dit « Protocole Aznar » parce qu'il a été introduit à la demande de l'Espagne, y fait expressément référence à propos des demandes d'asile présentées par des ressortissants des États membres de l'Union européenne. Par ailleurs, lors du Conseil « Justice et Affaires intérieures » des 30 novembre et 1er décembre 1992, les ministres de l'Intérieur ont adopté des conclusions sur une approche commune du concept de « pays d'origine sûr ».

La proposition de directive consacre donc cette notion en établissant certains critères. Elle prévoit que les États membres peuvent maintenir ou adopter des dispositions législatives qui permettent de désigner par voie législative ou réglementaire des pays comme pays d'origine sûrs.

Le Royaume-Uni souhaiterait également établir la possibilité pour les États membres de désigner une portion du territoire d'un pays comme étant sûre ou désigner un pays comme sûr pour un groupe déterminé de personnes. Il s'agirait, pour le Royaume-Uni, de désigner par exemple le Kosovo comme sûr pour les Albanais, mais non pour les Serbes. Cette proposition se heurte cependant à une forte opposition, au motif que cela risquerait de porter atteinte au principe de non-discrimination.

Le débat porte surtout sur la mise en place au niveau européen d'une liste commune de pays d'origine considérés comme sûrs.

Les cinq grands États (France, Royaume-Uni, Allemagne, Espagne, Italie) ont adopté une déclaration conjointe, lors du Conseil JAI des 5 et 6 juin 2003, demandant l'établissement d'une liste commune minimale de pays d'origine sûrs. Les pays du Benelux ont apporté leur soutien à cette déclaration, de même que l'Autriche. La Commission européenne y est également favorable.

L'intérêt d'une telle liste serait double. Il permettrait, d'une part, d'éviter les divergences d'appréciation entre les États membres pour évaluer la situation de tel ou tel pays. D'autre part, une action au niveau européen serait préférable pour atténuer les difficultés diplomatiques que pourrait susciter l'absence de reconnaissance d'un tel label à un pays donné.

Deux États, la Finlande et le Portugal, se montraient cependant très sceptiques, et un autre État membre, la Suède, était fortement opposé à cette liste. Cette dernière opposition s'expliquait notamment par le fait que le Parlement suédois avait refusé l'établissement d'une liste nationale de pays d'origine sûrs il y a quelques années.

Cette question figurait à l'ordre du jour du Conseil JAI des 2 et 3 octobre derniers. Lors de ce Conseil, les ministres de l'Intérieur des États membres sont parvenus à un accord de principe sur une liste commune de pays d'origine sûrs.

Il s'agirait d'une liste commune minimale qui s'ajouterait aux listes nationales. Ainsi, les États membres seraient tenus de considérer les pays qui figurent dans cette liste comme des pays d'origine sûrs, mais ils pourraient également considérer comme tels d'autres pays.

En revanche, les États membres et la Commission ne sont pas parvenus à un accord sur le mode d'adoption de la liste.

La Commission européenne, soutenue par certains États, souhaite qu'une telle liste soit adoptée par le Conseil à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission après avis conforme du Parlement européen, et modifiable selon la même procédure. Au contraire, la France souhaite que l'on retienne la règle de l'unanimité avec consultation du Parlement européen pour l'élaboration de cette liste.

2. La notion de « pays tiers sûrs » (ou « pays tiers d'accueil ») est distincte de celle de « pays d'origine sûrs » car elle concerne le ou les pays par lesquels le demandeur d'asile a transité avant de rejoindre l'Union européenne et où il a eu ou aurait eu la possibilité de se prévaloir de la protection au titre de réfugié.

L'application de la notion de « pays tiers sûrs » est donc beaucoup plus délicate que celle de « pays d'origine sûr », car elle suppose l'accord du pays tiers pour accueillir sur son territoire un demandeur d'asile qui n'est pas l'un de ses ressortissants, mais une personne qui a simplement transité par son territoire. De plus, elle implique qu'un réfugié puisse obtenir dans ce pays tiers une protection effective, en particulier contre le refoulement vers son pays d'origine. Ces raisons expliquent l'hostilité du Haut Commissariat pour les Réfugiés à l'égard de la notion de « pays tiers sûr », alors que la notion de « pays d'origine sûr » ne soulève pas de sa part les mêmes réserves.

Surtout, ce concept entraîne des conséquences juridiques différentes puisqu'il n'entraîne pas forcément une procédure allégée pour l'examen d'une demande d'asile, mais qu'il peut déboucher sur l'irrecevabilité de cette demande.

Un demandeur d'asile peut donc, en application de cette disposition, être, sans que sa demande soit examinée, renvoyé vers le pays par lequel il a transité et où il aurait pu solliciter le statut de réfugié.

Appliquée au début des années 1980 par les pays scandinaves, dans le cadre d'un système de partage de fardeau, cette notion a été ensuite reprise par une grande partie des États européens. Certains États appliquent cette notion pour considérer les demandes d'asile des ressortissants de ces pays comme irrecevables, tandis que d'autres font usage de procédures accélérées pour les examiner. Au niveau européen, la Convention de Dublin met en oeuvre implicitement cette notion entre les États membres parties à la Convention et plusieurs résolutions du Conseil y font explicitement référence.

Dans sa proposition, la Commission européenne laisse la faculté aux États membres d'appliquer ce concept et de désigner certains pays comme pays tiers sûrs. D'après le texte de la Commission, cette notion peut entraîner l'irrecevabilité d'une demande d'asile.

Une majorité d'États membres reste attachée au concept de « pays tiers sûr », notamment l'Allemagne, où l'introduction de cette notion a nécessité une révision constitutionnelle en 1993 (de même que l'introduction de la notion de « pays d'origine sûr »).

Sur ce point, la France est dans une situation très particulière car les représentants du Gouvernement nous ont déclaré que la France ne ferait pas usage de cette disposition. En effet, l'application de la notion de « pays tiers sûr » serait susceptible de soulever des difficultés d'ordre constitutionnel si elle devait être mise en oeuvre en France.

La France n'applique pas, en effet, le mécanisme de l'irrecevabilité des demandes d'asile. La seule exception à ce principe concerne l'application des Conventions de Dublin et de Schengen. Or, celle-ci a nécessité une révision constitutionnelle en 1993.

Et si l'article 53-1 de la Constitution précise que la France peut conclure « avec des États européens qui sont liés par des engagements identiques aux siens en matière d'asile et de protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales, des accords déterminant leurs compétences respectives pour l'examen des demandes d'asile qui leur sont présentées », ce même article prévoit dans son alinéa 2 que « même si la demande n'entre pas dans leur compétence en vertu de ces accords, les autorités de la République ont toujours le droit de donner asile à tout étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté ou qui sollicite la protection de la France pour un autre motif ».

Par ailleurs, la notion de « pays tiers sûr » serait elle-même sujette à caution. Le Conseil d'État a considéré, en effet, que le refus d'entrée sur le territoire opposé par le ministre de l'Intérieur à un demandeur d'asile, au motif que celui-ci avait omis de demander la protection du pays par lequel il avait transité pour venir en France, n'était pas de celles dont le ministre de l'Intérieur pouvait légalement tenir compte pour regarder comme manifestement infondée la demande de l'intéressé (18 décembre 1996, ministre de l'Intérieur c/Rogers). Cette décision a d'ailleurs été à l'origine de la suppression en 1998 du paragraphe 2 de l'article 31bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945, qui faisait référence à cette notion à propos des demandes d'asile présentées sur le territoire. En effet, même si ce point fait l'objet d'analyses différentes, certains commentateurs estiment que cette notion est par nature inconstitutionnelle et contraire à la Convention de Genève. Le Conseil d'État avait d'ailleurs estimé dans une précédente décision (16 janvier 1981, Conté) que l'on ne pouvait pas se fonder, pour refuser la qualité de réfugié, sur la seule circonstance que le demandeur avait séjourné, avant d'arriver en France, dans un pays d'accueil.

La résolution adoptée par l'Assemblée nationale sur la proposition de directive de la Commission affirme qu'il n'est possible d'accepter la notion de « pays tiers sûr » « que dans la mesure où le recours à cette notion reste optionnel et où la France n'en fera pas usage ».

On ne peut donc qu'approuver l'idée de rendre son utilisation facultative et prendre acte de la volonté du Gouvernement de ne pas faire usage de cette disposition.

Une difficulté pourrait toutefois survenir car certains États membres souhaiteraient aller plus loin et établir une liste de pays tiers sûrs, sur le modèle de la liste envisagée pour les pays d'origine sûrs. C'était notamment l'objet de la proposition présentée par l'Autriche, qui a été assez fortement critiquée par la Commission et rejetée par le Parlement européen, mais qui a reçu le soutien de plusieurs États, notamment l'Allemagne, la Belgique, l'Italie et le Luxembourg. Or, si l'idée d'une liste commune et contraignante de pays tiers sûrs était retenue, cela placerait notre pays dans une situation très difficile.

Je vous propose donc de demander au Gouvernement de s'opposer à l'idée d'introduire une liste commune de pays tiers sûrs, ou, à défaut, de n'accepter le principe de cette liste que sous réserve de la possibilité pour la France de ne pas appliquer cet instrument.

III  -  FACE À LA CRISE DES SYSTÈMES D'ASILE ET AUX LIMITES DU PROCESSUS ACTUEL D'HARMONISATION, FAUT-IL DÉFINIR DE NOUVELLES APPROCHES AU NIVEAU EUROPÉEN ?


Ce débat a été lancé par une initiative britannique qui propose une nouvelle approche européenne du traitement des demandes d'asile fondée sur deux volets.

Le premier porte sur la création de zones de protection dans les pays d'origine ou au niveau régional. Il fait l'objet d'un assez large consensus.

En revanche, le second est beaucoup plus controversé, puisque le Royaume-Uni propose de créer, dans des pays tiers considérés comme des régions de transit vers l'Union européenne, des « centres de transit et de traitement », vers lesquels les demandeurs d'asile arrivant sur le territoire de l'Union pourraient être renvoyés pour établir la recevabilité de leur demande d'asile.

Cette seconde proposition a été assez fortement critiquée par plusieurs organisations non gouvernementales, comme Amnesty International par exemple. Ces organisations estiment, en effet, que cette proposition est contraire à la Convention de Genève, qu'elle est impraticable et qu'elle comporte le risque d'un transfert de charges et de responsabilités des États européens vers des pays tiers dépourvus de moyens.

Pour le Royaume-Uni, cette nouvelle approche permettrait, au contraire, d'exercer un effet dissuasif vis-à-vis du détournement des procédures d'asile tout en offrant une protection internationale aux personnes qui en ont véritablement besoin. Elle permettrait, par ailleurs, une gestion plus équitable des flux entre les États membres grâce à un système de quotas.

Invité lors du Conseil JAI informel de Véria, des 28 et 29 mars derniers, le Haut commissaire pour les réfugiés, M. Ruud Lubbers, a présenté les propositions du HCR, formulées dans le cadre de la réflexion dite « Convention Plus », qui rejoignent dans une certaine mesure les préoccupations britanniques.

S'il n'a pas exclu la création de « centres de réception fermés », où les demandes seraient traitées par des équipes de l'Union européenne, il a néanmoins posé deux conditions. La première est que ces centres devraient se situer non dans des pays tiers mais sur le territoire de l'Union ou à ses frontières. La seconde est que cette procédure ne s'appliquerait qu'à certains demandeurs d'asile considérés comme des migrants économiques et provenant de pays considérés comme sûrs.

La Commission européenne a pris une position assez proche de celle du HCR, dans sa communication du 26 mars 2003 intitulée « Vers des régimes d'asile plus accessibles, équitables et organisés ». Elle s'est prononcée en faveur de la mise en place de voies d'accès organisées à la protection dans l'Union européenne dès la région d'origine, grâce à la création de procédures d'entrée protégée et d'une task force régionale de l'Union.

Si elle n'exclut pas de créer, en complément des systèmes existants, des centres régionaux pour le traitement de certaines demandes d'asile, elle considère, comme le HCR, que ces centres devraient se situer, non dans des pays tiers, mais sur le territoire de l'Union ou à ses frontières extérieures. Elle mentionne, cependant, les nombreuses difficultés juridiques que poserait ce projet. Elle suggère également une répartition des réfugiés entre les États membres qui arrêteraient leurs propres quotas.

*

Ces différentes propositions ont été discutées au niveau des chefs d'État ou de Gouvernement lors du Conseil européen de Thessalonique, des 19 et 20 juin 2003. Si le Royaume-Uni a semblé plus en retrait sur l'idée de créer des centres de transit et de traitement dans des pays tiers en mettant l'accent sur les autres aspects de sa proposition, ce sujet a néanmoins été au centre des discussions. L'Allemagne et la Suède se sont déclarés opposés à ce projet, tandis que d'autres États se sont montrés plus favorables, comme l'Autriche et le Danemark.

Lors de ce sommet, le Président de la République française a fait part de son scepticisme au sujet de la création de centres fermés à l'extérieur de l'Union, en estimant que toute initiative en ce sens devrait s'effectuer sous l'égide du Haut Commissariat pour les Réfugiés.

Les conclusions adoptées à l'issue de ce Conseil européen se bornent prudemment à demander à la Commission de présenter un rapport l'année prochaine sur l'arrivée des demandeurs d'asile dans l'Union et les moyens d'améliorer les capacités de protection dans les régions d'origine et à inviter le Conseil et la Commission à examiner les possibilités d'améliorer encore les procédures d'asile pour les rendre plus efficaces, l'objectif étant d'accélérer autant que faire se peut le traitement des demandes non liées à une protection internationale.

On ne peut que se féliciter de la position exprimée par le Président de la République. L'idée de créer des centres fermés hors de l'Union où devraient être renvoyés les demandeurs d'asile soulève, en effet, des questions, tant d'ordre pratique et juridique, que politique et symbolique.

En revanche, l'idée d'assurer une meilleure protection dans les pays d'origine ou à proximité des zones de conflit mérite d'être soutenue.
L'aide aux réfugiés est, en effet, très mal répartie puisque, si les pays européens consacrent près de 10 000 euros par an à chaque demandeur d'asile, le Haut Commissariat pour les Réfugiés ne dispose que de 50 euros par an pour chaque réfugié ou personne déplacée.

Enfin, si la réflexion sur la création de voies d'entrée protégée dans l'Union nécessite d'être approfondie, celle-ci doit cependant s'effectuer en liaison avec le HCR et les États membres, qui doivent rester compétents pour assurer le traitement des demandes d'asile.

Compte rendu sommaire du débat

M. Lucien Lanier :

Je voudrais vous interroger sur le lien existant entre les textes européens que vous avez évoqués et les réformes en discussion en matière d'asile et d'immigration. Nous examinons, en effet, en ce moment, à la commission des lois, le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers en France, et nous devrions examiner très prochainement celui sur la réforme du droit d'asile. Ces textes réforment en profondeur notre droit interne et ils proposent des solutions drastiques au problème de l'immigration clandestine, qui n'a pas été suffisamment pris en compte par le précédent Gouvernement. Or, la concomitance de ces réformes et de l'harmonisation engagée au niveau européen me semble préoccupante dans la mesure où elle pourrait faire naître d'éventuelles contradictions ou incompatibilités.

M. Robert Del Picchia :

Comme je l'ai indiqué au début de ma communication, il ne nous appartient pas, en tant que délégation pour l'Union européenne, de nous prononcer sur ces textes de droit interne. Nous sommes appelés à nous prononcer uniquement sur la proposition de directive de la Commission dont nous sommes saisis. Je remarquerai simplement qu'il n'existe aucune contradiction ou incompatibilité entre ces projets de loi et le texte européen qui nous est soumis.

M. Simon Sutour :

Je considère également qu'il nous appartient ici de nous prononcer uniquement sur la proposition de directive.

Je partage la plupart des points que vous avez développés dans votre communication, à l'exception de ceux consacrés à la notion de « pays d'origine sûr ».

Je pense, en effet, que cette notion est subjective et qu'elle peut avoir des conséquences dangereuses. Je prendrai, à cet égard, l'exemple du Sénégal. Certains pourraient considérer qu'il s'agit d'un pays sûr alors que certaines régions, comme la Casamance, peuvent soulever des interrogations.

M. Robert Del Picchia :

L'introduction de la notion de « pays d'origine sûr » me paraît à la fois souhaitable et nécessaire. Elle est souhaitable, car elle s'inscrit dans le cadre de l'harmonisation européenne. Certes, la proposition de directive laisse la possibilité aux États membres de ne pas appliquer cette notion, mais la très grande majorité des États de l'Union l'utilisent. L'introduction de ce concept est surtout nécessaire. Il s'agit, en effet, de lutter contre les détournements des procédures d'asile par les migrants économiques et les organisations criminelles qui profitent de leur détresse, en concentrant nos efforts sur les personnes qui ont véritablement besoin d'une protection.

Votre remarque, qui est pertinente, soulève en réalité, la question des pays devant figurer dans la liste de pays d'origine sûrs. À ce propos, je voudrais souligner que plusieurs pays membres ont recours à une liste de pays d'origine sûrs, comme l'Allemagne ou le Royaume-Uni, ou envisagent d'y recourir. Dans ce contexte, l'adoption au niveau européen d'une liste commune de pays d'origine sûrs me paraît être un progrès essentiel. Comme l'a souligné la Commission européenne, qui est favorable à ce mécanisme, c'est le meilleur moyen d'éviter des divergences entre les États membres au sujet de tel ou tel pays.

C'est là, me semble-t-il, la principale valeur ajoutée de la directive en matière d'harmonisation européenne des procédures d'asile.

M. Simon Sutour :

Le risque principal, à mes yeux, que soulève l'application de la notion de « pays d'origine sûr » serait de méconnaître le principe de l'examen individuel de chaque demande d'asile.

M. Robert Del Picchia :

Sur ce point, je voudrais souligner que la notion de pays d'origine sûrs est entourée de garanties. Le Haut commissariat pour les réfugiés n'est d'ailleurs pas opposé à l'utilisation de cette notion, sous réserve qu'elle ne fasse pas obstacle à un examen de chaque demande. Or, c'est bien ce que prévoient tant la proposition de directive que le projet de loi, puisque l'application de cette notion n'entraînera pas l'irrecevabilité d'une demande d'asile, mais le recours à une procédure accélérée d'examen de cette demande.

M. Simon Sutour :

Je suis néanmoins très réservé sur ce concept, car le dispositif français en la matière peut évoluer. Je pense donc qu'il faut être très prudent sur ce sujet.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe :

Comment les listes nationales et la liste européenne de pays d'origine sûrs s'articuleront-elles ?

M. Robert Del Picchia :

La liste européenne sera une liste commune minimale. Les États membres seront tenus de reprendre dans leur liste nationale les pays figurant dans la liste commune, mais ils pourront également y ajouter d'autres pays. L'établissement de la liste européenne préservera la possibilité pour chaque État membre de considérer d'autres pays que ceux figurant dans la liste commune comme des pays d'origine sûrs.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe :

Je partage votre appréciation sur les limites de l'harmonisation envisagée, qui s'apparente à une harmonisation a minima.

La création éventuelle de centres de transit et de traitement soulève d'importantes questions et, en particulier, la question de savoir où ces centres devraient se situer. Il ne me semble pas envisageable de créer de tels centres dans les pays d'origine. Je ne crois pas non plus à la possibilité d'établir de tels centres dans des pays tiers de transit. La seule possibilité serait de créer de tels centres sur le territoire de l'Union ou à ses frontières extérieures. Or, cela serait reproduire le cas de Sangatte à une plus grande échelle. Je crois donc que la réflexion sur cette idée doit mûrir.

M. Robert Del Picchia :

Aucune décision n'a été arrêtée au sujet de la création éventuelle de centres de transit et de traitement. Une réflexion est en cours, sous les auspices du Haut Commissariat pour les Réfugiés, dont j'ai rencontré des représentants.

Pour ma part, je considère que cette réflexion doit surtout viser à renforcer les systèmes de protection des réfugiés dans les pays d'origine et dans les pays de transit, car, comme je l'ai indiqué, l'aide aux réfugiés dans le monde est très mal répartie.

*

À l'issue du débat, la délégation a adopté les conclusions proposées par son rapporteur, en y apportant une modification rédactionnelle. Elle n'a pas retenu, en revanche, la suggestion de M. Simon Sutour qui souhaitait que la délégation manifeste plus clairement son opposition à une liste commune de pays tiers sûrs et qu'elle exprime également le souhait de préserver le traitement individualisé de chaque demande d'asile. M. Simon Sutour a indiqué que cela ne l'empêcherait pas d'approuver le contenu des conclusions.

Conclusions

La délégation pour l'Union européenne du Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié (texte E 1611),

· Souligne l'urgence de la mise en place d'un régime d'asile européen commun, fondé sur le respect de la Convention de Genève ;

· Se déclare préoccupée par le très faible niveau d'harmonisation qui caractérise les textes adoptés ou en cours de négociation au niveau européen en matière d'asile ;

· Rappelle cependant que l'harmonisation européenne des règles et des procédures en matière d'asile n'implique pas l'unification du traitement des demandes d'asile, qui doit continuer à relever de la compétence de chaque État membre ;

· Demande au Gouvernement de s'opposer à l'idée d'introduire une liste commune de « pays tiers sûrs » ou, à défaut, de n'accepter le principe de cette liste que sous réserve que son application reste facultative.


Justice et affaires intérieures

Communication de M. Hubert Haenel sur le
projet d'accord entre Europol et la Roumanie (E 2382)

Après le projet d'accord entre Europol et la Fédération de Russie, que nous avons examiné la semaine dernière, je voudrais évoquer aujourd'hui les difficultés soulevées par un nouveau projet d'accord, qui concerne cette fois-ci la Roumanie.

Ce texte, qui nous a été transmis il y a seulement quelques jours, figurait, en effet, à l'ordre du jour du Coreper de jeudi prochain, en vue d'un accord politique, ce qui nécessitait que nous prenions position le plus rapidement possible.

Je rappellerai, à cette occasion, que le délai de six semaines prévu entre le dépôt d'une proposition et son inscription à l'ordre du jour du Conseil, inscrit dans un protocole annexé au traité d'Amsterdam, ainsi que le mécanisme de la réserve parlementaire, ne peuvent avoir un effet utile que si les représentants des États membres au sein du Conseil s'abstiennent, dans ce délai, de formuler des accords de principe. Car, si les propositions en question font l'objet d'un accord entre les Gouvernements avant même que les Parlements nationaux aient eu le temps de les examiner, comment imaginer que nos observations puissent être réellement prises en considération ?

Bien qu'ayant été informé, juste avant notre réunion, que ce texte avait été retiré de l'ordre du jour du Coreper de demain, ce dont je me félicite, je crois qu'il est utile que nous prenions position dès aujourd'hui.

Mais avant d'aller plus avant, je voudrais revenir brièvement sur l'accord entre Europol et la Russie.

Je rappellerai que nous avions, lors de notre dernière réunion, exprimé trois préoccupations sur ce texte, qui portaient sur l'ambiguïté du projet au regard de l'inclusion des données à caractère personnel, sur le champ de la coopération, qui paraissait aller au delà des compétences de l'office, et sur l'utilisation exclusive du russe et de l'anglais pour la mise en oeuvre de cet accord. Conformément au souhait unanime des membres de notre délégation, j'ai adressé un courrier au ministre de l'Intérieur pour faire état de ces trois difficultés. Je n'ai pas encore reçu de réponse de sa part mais j'espère que celle-ci interviendra prochainement. En son absence au Conseil des ministres chargés de l'Intérieur du 2 octobre, c'est notre Représentant permanent, M. Pierre Sellal, qui s'est exprimé au nom de la France sur ce projet d'accord. D'après les informations que j'ai pu obtenir de la part du SGCI, notre Ambassadeur a fait état, lors de cette réunion, des trois observations que nous avions formulées.

Pour autant, l'accord entre Europol et la Russie a été adopté et le texte n'a pas été modifié. En particulier, la disposition selon laquelle « dans le cadre de la coopération liée au présent accord, les parties utilisent le russe et l'anglais », que nous avions dénoncé, a été maintenue.

Certes, la perspective du prochain Sommet entre l'Union européenne et la Russie n'est pas étrangère à l'attitude de notre Gouvernement, mais je regrette le maintien de cette disposition, qui contrevient aux règles européennes en matière linguistique et qui me paraît susceptible de constituer un dangereux précédent dans le contexte de l'élargissement.

Je voudrais aborder à présent le projet d'accord entre Europol et la Roumanie, qui, bien qu'il soit d'une nature très différente de celui conclu avec la Russie, soulève des difficultés comparables.

Tout d'abord, on retrouve, à l'article 7 de ce projet, la mention d'après laquelle « toutes les communications entre la Roumanie et Europol se font en langue anglaise ». Comme pour l'accord avec la Russie, on voit bien que la direction d'Europol cherche à adapter le fonctionnement de l'office au contexte de l'élargissement. Mais il s'agit ici d'instituer un monopole linguistique au profit de l'anglais qui contrevient aux dispositions européennes elles-mêmes. Celles-ci reconnaissent notre langue comme une langue officielle et de travail, et cela devrait s'appliquer à Europol comme à tout organisme européen.

De plus, ce qui apparaissait comme illégal dans l'accord avec la Russie, apparaît d'autant plus scandaleux et inacceptable pour un accord avec la Roumanie. Je rappellerai que la Roumanie est un pays francophile qui est membre à part entière de la francophonie. Notre pays a d'ailleurs développé une coopération très étroite avec Bucarest en matière de « justice et affaires intérieures ». Cette coopération comprend notamment la formation de juges et de policiers, y compris sur le plan linguistique. Comment expliquer à des policiers francophones formés par la France qu'ils seront supplantés par des anglophones dans leur relation avec l'Europe ? Le maintien de cette disposition serait un très mauvais signal pour tous les fonctionnaires francophones de l'Union élargie.

Outre ce problème, le projet d'accord avec la Roumanie soulève d'autres difficultés qui concernent la transmission des données à caractère personnel. Si ces données sont bien comprises dans ce projet d'accord, à la différence de l'accord avec la Russie, l'Autorité de contrôle commune d'Europol, qui a été consultée, a formulé trois réserves dans son avis. Ces réserves sont très importantes puisqu'elles portent sur la durée de conservation des données personnelles, sur le droit d'accès aux informations transmises et le droit de faire contrôler ces informations, ainsi que sur le rôle du point de contact national dans le cadre de l'échange d'informations. Il s'agit cependant plus d'une exigence de clarification, que d'une véritable opposition de principe.

Étant donné que les trois réserves formulées par l'Autorité de contrôle commune me paraissent fondées, je vous proposerai de demander au Gouvernement de s'assurer qu'elles ont bien été prises en compte avant la conclusion de cet accord.

Par ailleurs, je vous propose d'appeler le Gouvernement à s'opposer fermement au paragraphe 6 de l'article 7, qui prévoit l'utilisation exclusive de l'anglais.

*

La délégation a décidé à l'unanimité de ne pas considérer que l'examen de ce texte par le Sénat est arrivé à son terme tant que le Gouvernement ne lui aura pas fait connaître son sentiment sur les points soulevés et donné l'assurance qu'il prendra en considération ses préoccupations.