Europe - Réunion du mardi 8 décembre 1998

Accords de Schengen

Rapport d'information de M. Paul Masson sur l'intégration de l'acquis de Schengen dans l'Union européenne

Résumé du rapport

Les accords de Schengen du 14 juin 1985 et du 14 juin 1990 ont été signés par treize Etats européens : la France, l'Allemagne, la Belgique, le Luxembourg, les Pays-Bas, l'Italie, la Grèce, l'Espagne, le Portugal, le Danemark, l'Autriche, la Suède et la Finlande. Des négociations sont en cours avec la Norvège et l'Islande ; de plus, en vertu du traité d'Amsterdam, le Royaume-Uni et l'Irlande disposent d'une possibilité de se joindre à ces pays ; enfin, les pays candidats à l'Union européenne devront appliquer l'acquis de Schengen lors de leur adhésion.

Les accords de Schengen ont pour objet la suppression des contrôles de personnes aux frontières communes entre ces Etats et le renforcement de la coopération policière, douanière et judiciaire ; ce renforcement de la coopération policière, douanière et policière se traduit, dans les accords de Schengen, par des " mesures compensatoires " au déficit réel ou présumé de sécurité en Europe, l'outil essentiel de ce renforcement consistant dans la réalisation d'un système informatique de signalements policiers : le S.I.S.

Le protocole annexé au traité d'Amsterdam régit l'intégration de l'acquis de Schengen dans l'ordre communautaire. A cet effet, il prévoit la répartition des dispositions constituant l'acquis de Schengen soit dans le premier pilier, soit dans le troisième pilier de l'Union. Cette ventilation déterminera le traitement communautaire ou intergouvernemental de matières jusqu'alors traitées exclusivement dans le cadre intergouvernemental.

Dès l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, et donc dès l'entrée en vigueur du protocole Schengen, le Conseil de l'Union européenne se substitue au Comité exécutif des ministres qui avait été créé par la Convention de 1990. Son premier acte devrait être, à l'unanimité des membres concernés, d'arrêter les nouvelles bases juridiques de chacune des dispositions ou décisions constituant l'acquis de Schengen.

C'est la détermination de cet acquis de Schengen et des nouvelles bases juridiques applicables, soit communautaires, soit intergouvernementales, qui est actuellement en cours de négociation au sein d'un groupe de fonctionnaires du Conseil. Comme cet acte du Conseil doit être adopté à l'unanimité, le gouvernement français dispose d'un pouvoir de blocage de toute décision de transfert qui ne serait pas conforme aux intérêts de notre pays.

Les difficultés rencontrées dans les travaux d'intégration de Schengen dans l'Union européenne tiennent à certaines originalités des accords de Schengen. La première difficulté est venue de la participation de la Norvège et de l'Islande, deux pays qui ne sont pas membres de l'Union européenne. Le second problème a porté sur l'intégration du secrétariat général du Bénélux dans le secrétariat général du Conseil. Par ailleurs, la Commission a revendiqué la gestion du plus puissant outil opérationnel de coopération policière informatisé en Europe qui existe actuellement : le Système d'Information Schengen (S.I.S.). Enfin les services juridiques de la Commission et du Conseil font pression pour que la clause de sauvegarde des accords de Schengen soit intégrée dans la partie communautaire du traité.

La négociation sur l'intégration de l'acquis Schengen dans l'Union européenne n'a pas encore abouti. Elle bute sur les deux questions essentielles : la clause de sauvegarde et le système informatique (le S.I.S.). Sur ces deux questions, la position du Gouvernement a jusqu'ici été claire : le rattachement de l'acquis de Schengen au troisième pilier du traité d'Amsterdam doit être le plus large possible, en raison même de la nature intergouvernementale des mesures de sécurité, qui, dans le traité, accompagnent la libre circulation des personnes. Le ministre de l'intérieur a évoqué à ce propos " un enjeu essentiel en terme de souveraineté nationale " et indiqué que le Gouvernement " refuserait toute dérive éventuelle, qui ne serait conforme ni au traité d'Amsterdam, ni à la souveraineté nationale ".

Toutefois cette position semble être aujourd'hui compromise. Contrairement aux souhaits du Gouvernement français, les négociations actuelles paraissent privilégier l'aspect communautaire de la libre circulation des personnes au détriment de l'aspect intergouvernemental de la coopération policière.

L'acte de ventilation de l'acquis de Schengen entre le premier et le troisième piliers de l'Union sera soumis à la décision du Conseil dès l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. Avant que les négociations n'arrivent à leur terme et que le projet d'acte ne soit défini, il serait bon que le Gouvernement puisse engager un dialogue avec les assemblées afin de connaître leur sentiment.

En l'état actuel de la Constitution, le Parlement français ne peut adopter de résolutions sur un tel acte qui ressortit au troisième pilier de l'Union. Toutefois, la révision constitutionnelle en cours permet de prévoir que l'adoption de résolutions sur les projets d'actes de l'Union sera possible avant la mise en vigueur du traité d'Amsterdam. Aussitôt que le projet de loi constitutionnelle sera promulgué, il serait souhaitable que les assemblées soient saisies de ce projet d'acte de l'Union afin qu'elles puissent se prononcer à ce propos avant l'examen du projet de loi de ratification du traité d'Amsterdam.

Il serait en effet peu conforme aux exigences de la démocratie que les Assemblées, compte tenu des engagements pris par le Gouvernement, n'aient pas la possibilité de s'exprimer sur cet aspect du traité avant de donner leur autorisation à la ratification. L'adoption de résolutions pourrait peut-être permettre au Gouvernement de trouver un appui parlementaire en faveur des positions qu'il défend vis-à-vis de nos partenaires. Par ailleurs, le débat sur la ratification du traité d'Amsterdam pourrait alors se dérouler dans la clarté la plus totale.

Il convient dès lors que le Gouvernement prévoie dès aujourd'hui de soumettre au Parlement, en application du nouvel article 88-4, l'acte qui répartira l'acquis de Schengen entre le premier et le troisième pilier.

Compte-rendu sommaire du débat consécutif à la présentation du rapport

M. Michel Barnier :

Ce sujet porte sur un des chapitres du traité d'Amsterdam qui va conduire le Gouvernement à cinq années de travail avant la communautarisation éventuelle et complète de l'essentiel de l'acquis de Schengen.

M. Lucien Lanier :

Quel est l'état de fonctionnement du Système d'Information Schengen ?

M. Paul Masson :

Le Système d'Information Schengen marche mieux et les données sont maintenant entrées plus normalement ; un des problèmes d'origine venait du sous-dimensionnement de l'outil en raison des conditions dans lesquelles les premiers marchés de fourniture avaient été passés.

M. Michel Barnier :

J'ai effectivement eu la possibilité de m'intéresser au S.I.S. à une époque où il fonctionnait mal ; je souligne l'intérêt de cet outil qui permet de diffuser dans l'Europe entière des signalements de suspects.

M. Maurice Blin :

Dans ce domaine particulièrement sensible de la sécurité, personne ne voudrait contribuer à remettre en cause la qualité et l'efficacité des moyens et des procédures qui concourent à la sécurité publique ; or la question, telle que M. Masson vient de nous la présenter, porte sur une remise en question de ces moyens et procédures qui ont permis, jusqu'à présent, de mettre en route et de faire fonctionner un puissant outil de coopération policière, outil placé dans la main des Etats et en dehors de la Commission et de la Cour de Justice. Je m'interroge ainsi sur les raisons qui conduisent à remettre en question cette architecture et ce fonctionnement. Y a-t-il en définitive des raisons techniques fortes qui poussent à changer le système tel qu'il est et tel qu'il a fait ses preuves ?

M. Paul Masson :

S'agissant du S.I.S., il faut se demander s'il existe, à l'heure actuelle, à Bruxelles, une capacité d'expertise supérieure à celle qui existe dans les Etats. Evidemment non, et personne ne le conteste d'ailleurs dans les milieux bruxellois. Si la Commission demande maintenant à accéder au système et aux données, c'est évidemment au regard de la doctrine de la libre circulation des personnes et du droit des gens ; ce qui importe, pour la Commission, c'est moins de contrôler, maintenant, un système d'ordre technique que de pouvoir régenter, à l'avenir, dans le cadre éventuellement de décisions prises à la majorité, un outil et des procédures qui touchent à l'état des personnes.

M. Michel Barnier :

Je voudrais expliquer pourquoi, au fond, le traité d'Amsterdam change la donne en proposant la communautarisation progressive de l'acquis de Schengen. Le premier point est que la communautarisation éventuelle portera sur les modes de décision ; actuellement chacun des Etats qui participent à Schengen a un pouvoir de veto ; plus on élargit l'Union, plus on augmente le nombre d'Etats Schengen et plus on prend le risque qu'un Etat laxiste empêche les autres d'avoir un politique commune plus rigoureuse. Je suis donc plutôt favorable aux décisions prises à la majorité, dans quelques années et pas dans n'importe quelle condition, pour des raisons d'efficacité. La deuxième raison est que l'acquis Schengen n'était pas obligatoire, avant le traité d'Amsterdam, aux nouveaux adhérents de l'Union. Nous n'avons pas de leçons de morale à donner aux nouveaux pays candidats, mais nous savons que l'état de droit y est fragile et que les circuits d'argent sale et le rôle des mafias y est plus important que chez nous. C'est la raison pour laquelle j'ai plaidé, sur la recommandation du Président de la République, pour l'intégration de Schengen dans le traité de l'Union, afin que tout nouvel Etat adhérent soit placé sous la contrainte de l'acquis de sécurité de Schengen.

M. Paul Masson :

L'Union n'est pas forcément la Commission. Bien sûr il ne faut pas que les acquis de Schengen restent à la traîne et il est excellent que les pays candidats à l'adhésion soient tenus d'appliquer cet acquis ; mais la question importante, à l'heure actuelle, est celle de savoir, compte tenu des règles juridiques qui vont être choisies par le groupe de négociation du Conseil, comment cet acquis va être intégré dans l'ordre de l'Union, soit dans sa partie communautaire, soit dans sa partie intergouvernementale : les conséquences ne sont pas les mêmes dans les deux cas.

La délégation a alors approuvé le rapport d'information de M. Paul Masson à l'unanimité des membres présents, les sénateurs socialistes et communistes s'abstenant.

Le rapport a été publié sous le n° 99 (1998-1999).

Traité d'Amsterdam

Echange de vues sur la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité d'Amsterdam

M. Michel Barnier :

Je suis heureux que le rapporteur de la commission des lois, M. Pierre Fauchon, ait bien voulu, en tant que membre de la délégation, participer à un nouvel échange de vues sur la révision constitutionnelle.

Nous avions eu un premier débat sur la base de cinq propositions que j'avais soumises à titre personnel. Parmi ces cinq propositions, j'ai été amené à considérer, à la suite de nos débats, que deux pouvaient être abandonnées. La première consistait à renforcer le rôle de la délégation pour que les propositions de résolutions puissent être examinées plus rapidement, de manière à ce que le Sénat se prononce en temps utile : on m'a fait valoir que l'objectif visé pourrait être atteint par une réforme du Règlement. La seconde proposition, inspirée des travaux antérieurs de la délégation, consistait à rendre possible l'adoption de résolutions dans le cadre de l'examen des traités européens. Il s'agissait notamment de permettre au Parlement, lors du débat de ratification du traité d'Amsterdam, d'exprimer par une résolution l'exigence d'une réforme des institutions européennes en préalable à l'élargissement de l'Union. Cependant, j'ai observé qu'il existait un large accord pour que l'expression de cette exigence prenne plutôt la forme d'un " article deux " introduit par le Gouvernement dans le projet de ratification.

En revanche, les trois autres propositions subsistent.

La première concerne le champ d'application de l'article 88-4 ; sur ce point, l'Assemblée nationale a réalisé une avancée utile, mais qui reste trop limitée.

La seconde proposition a trait à la mise en place d'une " veille constitutionnelle ", notamment dans les nouvelles compétences communautaires relatives à la circulation des personnes. Il me paraît utile, dans ce domaine, d'avoir un dispositif permettant de prévenir une éventuelle inconstitutionnalité.

Enfin, la troisième concerne la décision qui sera prise, au bout de cinq ans, de passer ou non dans ces domaines au régime du vote à la majorité qualifiée. Je n'imagine pas que le Gouvernement, quel qu'il soit, puisse prendre seul une décision aussi importante, après un travail effectué dans le secret des cabinets et des chancelleries. Je crois qu'introduire la nécessité d'un vote du Parlement pour cette décision est une exigence démocratique, et qu'en même temps, dans l'intérêt même du Gouvernement, une telle contrainte ne sera pas sans influence sur la manière dont les négociations seront menées.

Il y a encore aujourd'hui trop de textes communautaires étudiés sans le Parlement, puis adoptés après un examen parfois bien rapide au sein du Conseil, et dont nous subissons ensuite les conséquences sur le terrain. Si les assemblées avaient été associées à l'élaboration des directives sur la chasse, sur l'eau, sur l'assainissement, peut-être y aurait-il moins de difficultés aujourd'hui dans ces domaines. Nous devons tirer les leçons du passé et faire en sorte que le Gouvernement soit amené à mieux écouter les parlementaires.

M. Pierre Fauchon :

C'est naturellement à la commission des Lois que je réserverai la primeur de mes conclusions. Je suis néanmoins disposé à un échange de vues, surtout pour entendre l'avis des autres.

Je ne reviendrai pas sur le fond du problème, c'est-à-dire sur les raisons qui rendent nécessaire la révision de la Constitution. Le Conseil constitutionnel a jugé que la possibilité d'un passage à la procédure de codécision pour les matières transférées dans le premier pilier mettait en jeu des conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale et réclamait donc une révision. Je souligne au passage que le traité d'Amsterdam augmente très largement le champ de la procédure de codécision : c'est un aspect qui n'est pas toujours pleinement perçu et qui aura des conséquences importantes pour le fonctionnement de l'Union.

Il y a, me semble-t-il, un large accord sur l'objectif poursuivi au travers de cette révision. Chacun doit convenir qu'on ne peut organiser un espace de liberté et de sécurité en Europe sans exercer en commun les souverainetés dans ces matières. La révision constitutionnelle est donc légitime.

En même temps, nous avions envisagé que cette révision soit l'occasion d'améliorer l'article 88-4 de la Constitution. M. Lucien Lanier puis moi-même avons fait des propositions en ce sens devant la délégation.

Comme vous l'avez rappelé, nous souhaitions en outre que le Parlement puisse, lors de la discussion de la loi de ratification du traité d'Amsterdam, exprimer sous une forme ou sous une autre sa volonté d'une réforme des institutions de l'Union européenne permettant à celle-ci de conserver son efficacité après l'élargissement.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale a corrigé la situation anormale où nous nous trouvions vis-à-vis des projets ou propositions d'actes relevant des deuxième et troisième piliers de l'Union : au nom d'une interprétation littérale de l'article 88-4, le Gouvernement refusait que les assemblées se prononçassent à leur sujet, arguant qu'il ne s'agissait pas de propositions d'actes communautaires au sens strict. Désormais, toutes les propositions d'actes de l'Union comportant des dispositions de nature législative seront soumises aux assemblées.

Par ailleurs, M. Lucien Lanier et moi-même avions souhaité que les documents de consultation de la Commission européenne -livres blancs, livres verts- soient soumis aux assemblées pour qu'elles puissent intervenir à un stade précoce du processus de décision. Sur ce point, le texte adopté par l'Assemblée nationale ne donne pas une garantie parfaitement claire : il offre seulement au Gouvernement la faculté de procéder ainsi. Toutefois, la communication de ces documents étant expressément prévue par le protocole sur les parlements nationaux annexé au traité d'Amsterdam, et cette communication n'ayant d'intérêt que pour permettre une expression des parlements nationaux, il me paraît certain que le Gouvernement ne manquera pas de soumettre ces textes aux assemblées.

En ce qui concerne les autres textes, le Gouvernement a considéré que l'on était en dehors du domaine législatif. Il est vrai que nous restons ainsi un peu prisonniers de cette conception passablement artificielle où les affaires européennes restent assimilées à des affaires étrangères. Toutefois, le texte adopté par l'Assemblée rend possible que nous soyons saisis de ces autres textes : cela relèvera d'une appréciation du Gouvernement. On me dit qu'il n'y a pas lieu de le tenir a priori en suspicion, et qu'il ne manquera pas de soumettre au Parlement ceux des textes dont l'intérêt le justifiera.

Ainsi, il est permis de penser que, au total, nous avons globalement satisfaction, même si la rédaction retenue n'est sans doute pas idéale.

En ce qui concerne le préalable institutionnel à l'élargissement, le Gouvernement s'est très clairement engagé à reprendre cette exigence dans un article du projet de loi qui nous sera soumis.

Les deux autres questions, celle de la " veille constitutionnelle " et celle de l'autorisation donnée au bout de cinq ans pour l'abandon de l'unanimité, sont plus épineuses.

Le souhait d'une veille constitutionnelle repose sur l'idée qu'un acte de droit dérivé pourrait, par impossible, ne pas être conforme à la Constitution. La jurisprudence de plus en plus riche du Conseil constitutionnel ne peut qu'accréditer cette idée. Mais un mécanisme de " veille constitutionnelle " ne paraît pas s'accorder avec le système juridique européen, qui la rend d'ailleurs inutile. En effet, les traités ne peuvent qu'être conformes à la Constitution puisque leur constitutionnalité est contrôlée préalablement. Le droit dérivé, quant à lui, doit être conforme au traité : la Cour de Justice est là pour y veiller. Dès lors qu'il existe ainsi une procédure européenne offrant toutes les garanties, un autre dispositif ne paraît pas opportun, d'autant que la Cour de Justice est chargée par le traité de veiller au respect des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres, notamment pour les droits de l'homme.

Le point le plus délicat sans doute, car il nous divise, est celui de l'autorisation parlementaire au bout de cinq ans. Elle revient à considérer que nous révisons la Constitution pour rendre possible la ratification du traité, mais que, comme l'on est dans un domaine de compétence parlementaire par excellence, nous nous réservons le droit de contrôler la décision du Gouvernement de passer ou non au vote à la majorité qualifiée au bout de cinq ans.

Or, en réalité, si nous révisons la Constitution et si nous adoptons le traité, nous transférons ipso facto la compétence pleine et entière au Gouvernement, puisque dans notre système constitutionnel il est seul compétent pour les négociations interétatiques. Le contrôle parlementaire, finalement, est alors assuré par la codécision législative à l'échelon européen. Peut-être faut-il regretter que le Parlement européen soit monocaméral, qu'il n'y ait pas à l'échelon européen une Chambre des Etats comme il y en a en principe dans un système fédéral, mais c'est ainsi.

Surtout, je crois qu'un mécanisme d'autorisation parlementaire serait contraire au traité d'Amsterdam. Celui-ci ne prévoit pas, en effet, que le passage à la codécision sera subordonné à une procédure d'autorisation nationale. Or il existe un autre article du traité - l'ex-article K 14 qui est, dans la nouvelle numérotation, l'article 42 - qui porte également sur la communautarisation éventuelle de matières du troisième pilier : mais cet article, quant à lui, prévoit une procédure d'approbation nationale. Si le traité n'a pas prévu une telle procédure pour l'article qui nous occupe - qui est l'article 67 dans la nouvelle numérotation - c'est bien qu'il entendait l'exclure. Dans ces conditions, il serait contraire au traité que nous le prévoyions. Cela reviendrait à amender le traité d'Amsterdam, à y ajouter quelque chose qui n'y figure pas. Or, on ne peut amender un traité. J'ajoute qu'une considération politique doit également entrer en jeu : une telle formule serait, vis à vis de nos partenaires, le signal d'une réticence de la France à appliquer pleinement le nouveau traité.

M. Michel Barnier :

Je remercie beaucoup Pierre Fauchon de son exposé et de la franchise avec laquelle il s'est exprimé.

Je ne peux cependant souscrire à tous les points de son analyse. Le traité donne au Conseil la possibilité, sans aucune obligation, de décider au bout de cinq ans d'appliquer la procédure de codécision dans les nouvelles compétences communautaires concernant la libre circulation des personnes, l'asile et l'immigration. Les conditions dans lesquelles le Gouvernement français et les quatorze autres gouvernements déterminent leur position à ce moment-là appartient uniquement au droit interne de chaque Etat. Et je peux dire que dans plusieurs Etats de l'Union, sous une forme ou sous une autre, un accord entre le Parlement et le Gouvernement sera nécessaire pour que le Gouvernement se prononce en faveur du passage à la procédure de codécision. Le traité lui-même n'est nullement en cause. Et je voudrais sur ce point exprimer la conviction que, quel que soit le Gouvernement dans cinq ans, de gauche ou de droite, ce Gouvernement ne pourra pas ne pas soumettre une telle question à un vote du Parlement. Sur de telles questions qui sont historiquement de compétence parlementaire, une décision du seul Gouvernement ne me paraît pas concevable.

Encore une fois, il s'agit là d'une question de droit interne : le traité prévoit que, dans cinq ans, la France aura à dire " oui " ou " non ", il ne dit pas que les rapports entre les pouvoirs publics pour cette décision doivent être tels ou tels, question qui relève de chaque Etat.

J'ajouterai que si une autorisation parlementaire est prévue, cela ne sera pas sans influence sur la manière dont les négociations seront conduites, à l'échelon ministériel comme aux autres échelons. Il y aura là la garantie d'une transparence plus grande vis-à-vis du Parlement et d'une écoute plus attentive de ses préoccupations. On ne négocie pas tout à fait de la même façon si l'on sait que, à terme, l'on devra s'expliquer et demander une approbation.

J'observe d'ailleurs que le projet de loi constitutionnelle qui nous est soumis précise que les transferts de compétence prévus par le traité d'Amsterdam " peuvent être consentis ", alors que, dans le cas de la révision constitutionnelle relative au traité de Maastricht, la rédaction était : " la France consent aux transferts... ". Cela prouve bien que l'on admet que dans cinq ans, il y aura bien un choix à effectuer.

M. Pierre Fauchon :

Nous avons interrogé sur ce point la ministre de la Justice. Elle nous a répondu que c'était précisément parce qu'on ne saurait pas quelle décision serait prise dans cinq ans, que cette rédaction avait été retenue.

M. Michel Barnier :

Cela prouve bien que le Gouvernement garde le droit de dire non. Mais comment doit-il exercer ce droit ? Seul, ou en associant le Parlement ? Il me semble qu'il serait beaucoup plus sage que le Parlement participe à la décision.

Je voudrais dire enfin que, comme vous l'avez suggéré vous-même, Monsieur le Rapporteur, les affaires européennes ne peuvent plus être considérées comme des affaires étrangères. Il faut actualiser, moderniser, le rapport entre le Gouvernement et le Parlement sur les questions européennes. Nous ne pouvons continuer à subir, dans nos départements, le contrecoup de directives mal préparées ou mal négociées, que nous n'avons plus qu'à approuver parce que nous n'avons aucune marge. Pensons aux problèmes de la chasse ! Je crois qu'il y aurait intérêt à établir un rapport confiant, une sorte de co-responsabilité entre le Gouvernement et le Parlement sur les problèmes de politique européenne. Ce n'est plus de la diplomatie, de la politique étrangère.

M. Paul Masson :

Je souscris entièrement à l'analyse de notre président. Lisant les débats de l'Assemblée nationale, j'ai découvert des propos étonnants dans la bouche de certains de nos collègues, par exemple l'affirmation qu'un mécanisme d'autorisation parlementaire dans cinq ans rendait inutile la révision de la Constitution. Ce n'est pas exact : réviser la Constitution donne la possibilité au Gouvernement d'accepter ou non, le moment venu, le passage à la codécision ; l'autorisation parlementaire signifie que, dans cinq ans, le Parlement appréciera la situation, au moment où le Gouvernement aura à prendre sa décision. Nous ne savons pas quelle sera la situation dans cinq ans, sur des réalités aussi complexes et aussi fluides que l'immigration ou les déplacements de personnes.

Par ailleurs, le traité d'Amsterdam est ainsi fait que le passage à la majorité qualifiée entraînera automatiquement la codécision du Parlement européen. Quelle sera la composition du Parlement européen dans cinq ans ? Le Parlement français ne devrait-il pas avoir le droit d'apprécier la manière dont le Parlement européen conduit et oriente ses travaux sur ces sujets avant de lui confier une responsabilité aussi importante ? Un Gouvernement qui, dans cinq ans, prendrait une décision aussi grave sans l'accord du Parlement ferait preuve de beaucoup de légèreté. N'oublions pas qu'il s'agit là de questions sensibles, où des mesures inadaptées peuvent conduire à des effets pervers, voire à des explosions.

M. Hubert Haenel :

Un certain nombre d'Etats de l'Union européenne ont ratifié le traité d'Amsterdam : nous sommes dans les derniers. Les autres Etats ont-ils abordé la question qui nous occupe aujourd'hui ?

M. Pierre Fauchon :

Aucun n'a prévu qu'une loi devrait autoriser le passage à la procédure de codécision dans cinq ans. Cela dit, tout dépend du système politique de chaque Etat, de l'organisation des rapports entre le Gouvernement et le Parlement. En réalité, il est très difficile de donner une réponse générale à cette question. Ayant demandé des informations au Gouvernement, j'ai constaté un certain embarras.

M. Hubert Haenel :

Il me semble souhaitable que nous soyons mieux informés sur ce point. Quoi qu'il en soit, je considère pour ma part qu'aussi longtemps que les institutions européennes seront aussi technocratiques qu'aujourd'hui, il sera nécessaire que le Parlement français ait son mot à dire, surtout dans le cas d'une question aussi grave que le passage au vote à la majorité pour les questions de libre circulation, d'immigration, d'asile. On ne peut imaginer de laisser un blanc-seing au Gouvernement sur un tel sujet : le Parlement devrait pouvoir se prononcer, ou même -pourquoi pas ?- les Français directement. Je suis foncièrement européen pour bien des raisons, ne serait-ce que mes origines, mais je ne veux pas que l'on transforme la construction européenne en une machinerie coupée des citoyens.

Mme Danièle Pourtaud :

On ne peut qu'être d'accord avec l'idée qu'il y a de plus en plus d'actes européens qui ont des conséquences sur la conduite de la politique intérieure. Le renforcement de notre contrôle pose surtout le problème des conditions de travail du Parlement, notamment en ce qui concerne les délais, et de l'amélioration éventuelle de l'article 88-4.

Mais la question de l'exigence d'une loi d'habilitation dans cinq ans est d'une tout autre nature. Cela revient à repousser à ce moment-là la véritable décision que l'on nous demande de prendre à la suite de l'intervention du Conseil constitutionnel. La révision constitutionnelle deviendrait alors inutile : tout serait reporté à un débat sur le même sujet cinq ans plus tard. Comme le rapporteur de la commission des lois, je pense que ce serait en outre un signal très négatif vis-à-vis de nos partenaires : ce serait entrer à reculons dans la ratification du traité d'Amsterdam. J'avoue que le soutien apporté à cette proposition par un des principaux négociateurs de ce traité me laisse perplexe.

Par ailleurs, rien n'interdira au Gouvernement, à ce moment-là, de venir devant le Parlement, et c'est même très probablement ce qu'il fera, comme il l'a fait au moment du passage à l'euro. Il y a, me semble-t-il, un parallélisme à établir entre ces deux questions : le passage à l'euro était une question tout aussi importante, et finalement, il y a bien eu un débat et un vote sur une résolution.

M. Michel Barnier :

Il y a tout de même une différence entre ces deux situations. Car, dans le cas du traité d'Amsterdam, c'est une possibilité qui est ouverte pour le passage au vote à la majorité qualifiée, tandis que le passage à la monnaie unique était pour la France une obligation qui découlait directement du traité de Maastricht.

Mme Danièle Pourtaud :

La France aurait pu parfaitement dire qu'elle ne participait pas à l'euro, qu'elle le laissait se créer sans y participer. C'était une décision politique. Je crois donc qu'il faut s'engager résolument dans la ratification du traité d'Amsterdam : cela ne veut pas dire qu'il n'y aura plus de débat ensuite.

M. Michel Barnier :

Je n'entre pas à reculons dans la ratification du traité ! Je le ratifierai sans état d'âme et sans demander pardon, et j'ai le sentiment d'avoir sur ce point une attitude plus claire que celle du Gouvernement qui l'a signé.

Mais le traité lui-même prévoit que, dans cinq ans, les Etats membres auront à faire un choix. Ce choix n'est pas fait aujourd'hui. La question que nous posons est de savoir selon quelle procédure le Gouvernement décidera à ce moment-là. Il s'agit d'une question de droit interne. Et ce ne peut être un mauvais signal pour nos partenaires, pour la raison que nombre d'entre eux ont déjà depuis longtemps des procédures d'étroite collaboration ou de codécision entre le Parlement et le Gouvernement sur ces questions. Corriger notre timidité démocratique ne saurait nuire à l'Europe ! Je vois avec intérêt le Gouvernement et sa majorité défendre la Constitution de 1958 avec la vigueur des nouveaux convertis, et ce n'est naturellement pas moi qui dénigrerai notre loi fondamentale, mais les institutions doivent évoluer avec le temps. En 1958, la politique communautaire n'avait pas l'importance qu'elle a aujourd'hui dans la vie nationale. Sachons actualiser nos institutions sur ce point.

Si nous ne prévoyons pas une autorisation parlementaire dans cinq ans, que se passera-t-il le moment venu ? Inévitablement, il y aura une dramatisation et une demande d'intervention du Parlement, et le Gouvernement sera amené à l'accepter. Mieux vaut clarifier les choses dès aujourd'hui, ce qui dédramatisera en même temps cette question, la ramènera davantage vers le fond du débat.

M. Pierre Fauchon :

Il est certain pour un juriste, je dois le dire, qu'il y a une différence de nature entre, d'une part, rendre possible une chose sur le plan constitutionnel, et, d'autre part, décider de la faire ou de ne pas la faire. Ce sont deux problèmes complètement distincts. Je vais prendre un exemple dans un autre domaine. A l'heure actuelle, on ne peut pas prendre certaines mesures législatives concernant l'égalité hommes/femmes, car ce serait contraire à la Constitution. Nous allons donc prochainement débattre d'un projet de loi constitutionnelle à ce propos, d'une portée très générale. Ensuite, il sera possible d'adopter des lois ordinaires allant dans ce sens. Mais le législateur ne sera nullement obligé de le faire : il aura encore à prendre la décision d'adopter ou non ces lois ordinaires.

M. Maurice Blin :

Je crois qu'il est très important, dans cette affaire, d'avoir une idée exacte de ce qui se passera chez nos partenaires. Je comprends et je respecte les arguments en faveur d'une autorisation parlementaire spécifique dans cinq ans. Mais si, comme cela semble être le cas, nous sommes les seuls à avoir une telle procédure...

M. Pierre Fauchon :

Je le confirme.

M. Maurice Blin :

...alors, nos partenaires seront amenés à penser qu'effectivement nous nous engageons avec réserve, de façon peu nette, ce qui ne sera pas un bon signal.

M. Michel Barnier :

Je puis vous assurer que, dans bien des pays membres, il y a d'une manière ou d'une autre une obligation du Gouvernement de tenir compte du Parlement pour des questions de cet ordre. En raison des contraintes propres à la V^e République, il n'y a guère d'autre solution pour nous que de prévoir une loi d'autorisation, mais dans nombre d'autres pays une autorisation sera donnée. Je tâcherai de faire recenser rapidement ces différents dispositifs nationaux...

M. Pierre Fauchon :

Vous aurez bien de la peine. Comme rapporteur, j'ai essayé d'obtenir ces informations, mais sans grand succès. Nous avons dû faire traduire nous-mêmes la résolution adoptée par le Bundestag. Notre déficit d'information dans de tels domaines est très regrettable.

M. Michel Barnier :

Je crois aussi que nous devons réfléchir aux moyens d'améliorer notre information et je compte faire prochainement des propositions à la délégation dans ce but.

Mais je veux dire qu'une chose est d'examiner dans quelles conditions le traité d'Amsterdam a été ratifié dans les autres pays, autre chose est de voir comment le Gouvernement de ces pays prendra dans cinq ans la décision d'approuver ou non le passage à la codécision. Lorsque l'exigence d'une approbation parlementaire découle déjà en fait du système politique national, il devient inutile de prévoir des dispositions particulières lors de la ratification du traité. Nous avons une Constitution très restrictive sur les droits du Parlement, ce qui donne la marge de manoeuvre la plus large à notre Gouvernement. La plupart des autres pays ont une pratique parlementaire plus contraignante pour le Gouvernement ; encore une fois, c'est une question de droit interne.

M. Pierre Fauchon :

Même dans le cas de la France, si le Gouvernement dans cinq ans prend une décision, dans un sens ou dans un autre, sans avoir de majorité pour cela, il risquera une motion de censure.

M. Michel Barnier :

Mais l'élément le plus important, me semble-t-il, c'est que le Gouvernement soit amené à nous écouter davantage durant ces cinq années. Notre but n'est pas de le gêner.

M. Pierre Fauchon :

En toute hypothèse, nous aurons du moins dans cinq ans la possibilité de nous prononcer par une résolution ; le Gouvernement lui-même en convient.

Restitutions à l'exportation

Communication de M. Jean Bizet sur le régime des restitutions de produits agricoles

Compte rendu sommaire

M. Michel Barnier :

Avant de donner la parole à M. Jean Bizet, je voudrais informer la délégation que nous avons envoyé, la semaine dernière, une lettre au ministre des Affaires européennes sur le sujet que nous allons aborder. En effet, nous avions appris que ce texte serait examiné aujourd'hui même à Bruxelles. Nous avons donc souhaité que son examen soit reporté afin que nos observations puissent être prises en compte par les négociateurs français. Or, j'ai appris avant-hier que l'examen du texte en cause avait effectivement été reporté. Nous avons donc la possibilité d'intervenir en temps utile.

M. Jean Bizet :

L'attention des membres de la délégation a été attirée sur un débat actuellement en cours au sein des institutions communautaires, et qui porte sur un règlement communautaire concernant les restitutions à l'exportation de produits agricoles.

Comme vous le savez, les organisations communes de marchés (OCM) mises en place dans le cadre de la politique agricole commune prévoient généralement, pour favoriser l'équilibre des marchés, un mécanisme de prélèvements à l'importation et de restitutions à l'exportation.

Les dispositions qui, dans les différentes OCM, précisent le fonctionnement de ce mécanisme, donnent toujours à la Commission européenne de larges pouvoirs sur sa mise en oeuvre. La Commission est habilitée à prendre, de sa propre initiative, des règlements qui précisent les modalités des prélèvements et des restitutions ; et c'est elle qui décide, sous sa responsabilité, de déclencher ces mécanismes.

Dans ce domaine, la Commission dispose donc d'un pouvoir réglementaire autonome. Mais ce pouvoir fait tout de même l'objet d'un certain contrôle de la part des Etats membres.

Pour chaque OCM, un comité de gestion, où siègent des représentants de chaque Etat membre, est placé auprès de la Commission. Lorsque la Commission veut arrêter une mesure générale, elle doit informer le comité de gestion, qui émet un avis à la majorité qualifiée. Si l'avis est conforme, ou si le comité n'a pas réussi à émettre un avis, la Commission applique la mesure. Si au contraire le comité de gestion adopte, à la majorité qualifiée, un avis contraire à celui de la Commission, alors le dossier est renvoyé au Conseil, qui dispose d'un délai d'un mois pour arrêter une décision en statuant à la majorité qualifiée. Si le Conseil n'a pas réussi à prendre une décision dans ce délai, c'est la mesure prévue par la Commission qui s'applique.

J'espère qu'on me pardonnera ce préalable quelque peu technique : il était nécessaire pour bien comprendre le problème dont nous sommes saisis. De quoi s'agit-il ?

La Commission européenne, utilisant son pouvoir réglementaire autonome, a pris de nombreuses mesures, dans le cadre des différentes OCM, pour préciser le fonctionnement des restitutions à l'exportation. Certaines mesures étant les mêmes pour les différentes OCM, la Commission les a regroupées en 1987 dans un règlement " horizontal " unique, le règlement 3665/87.

Depuis lors, la Commission a eu l'occasion de prendre diverses mesures nouvelles concernant les restitutions, notamment pour renforcer la lutte contre la fraude. Il était apparu, en effet, que certaines marchandises agricoles et alimentaires, pour lesquelles des restitutions avaient été versées, se retrouvaient ensuite sur le marché communautaire. La Cour des Comptes avait vivement dénoncé cet état de fait. Compte tenu des différentes mesures qu'elle avait prises, la Commission a souhaité refondre complètement le règlement 3665/87 pour aboutir à un nouveau règlement " horizontal " sur les restitutions. Il s'agissait donc, au départ, d'un simple exercice de codification.

Cependant, les professionnels concernés ont saisi cette occasion pour demander un réexamen de certaines mesures soumises à codification, ce qui a déclenché un débat au sein du comité de gestion.

Quels sont les arguments des professionnels ? Ils estiment que la multiplication des contraintes de toute nature et surtout l'insécurité pesant sur les opérateurs finissent par compromettre l'efficacité du mécanisme des restitutions. Ils soulignent que ce mécanisme a été validé, dans certaines limites, par l'Organisation mondiale du commerce, et qu'il est en pratique indispensable au bon fonctionnement de nombreuses OCM. Plus précisément, c'est sur l'étendue des responsabilités pesant sur les exportateurs que se concentrent les critiques. La réglementation en vigueur, à la suite des mesures nouvelles qui ont été prises, crée une situation où les exportateurs sont en pratique jugés responsables du retour éventuel dans la Communauté des marchandises exportées avec restitutions, même si aucune intention frauduleuse ne peut être établie. De ce fait, il se trouvent soumis à des contraintes dont ils n'ont pas la maîtrise, notamment d'apporter la preuve que les marchandises ont été mises à la consommation dans un pays tiers ; de même, ils doivent supporter des risques contre lesquels ils ne peuvent pas se prémunir, notamment la fraude de leur partenaire commercial ou celle d'un opérateur à qui la marchandise a été revendue.

Cette situation paraît effectivement anormale. Bien sûr, on peut comprendre l'attitude de la Commission : sommée de lutter contre la fraude, elle a voulu rendre responsables les opérateurs le plus largement possible, de manière à les inciter à prendre en charge eux-mêmes l'assainissement du mécanisme des restitutions. Mais on aboutit alors à faire peser sur ce mécanisme des contraintes excessives et par ailleurs inéquitables. Il n'est pas normal que la responsabilité d'une fraude puisse en pratique être imputée à un opérateur dont l'intention frauduleuse n'est pas établie ; par ailleurs les obligations à la charge des exportateurs deviennent si lourdes qu'elles paraissent disproportionnées par rapport à l'objectif à atteindre, et qu'elles risquent d'avoir, de plus en plus, un effet dissuasif sur le recours aux restitutions.

Le Gouvernement français a été sensible aux observations des opérateurs d'autant que notre pays, en tant que premier exportateur communautaire, est particulièrement concerné par le problème soulevé. Lors du dernier Conseil " agriculture ", les 23 et 24 novembre derniers, la délégation française a donc demandé un réexamen substantiel des contraintes que la Commission avait entrepris de codifier. Il est intéressant de souligner que douze Etats membres sur quinze au total se sont retrouvés sur cette position. Cependant, la Commission n'a, jusqu'à présent, manifesté aucune ouverture à l'égard des demandes françaises.

Il me semble donc que nous devons soutenir la démarche du Gouvernement et l'inciter à agir au sein du comité de gestion pour tenter d'obtenir que le dossier soit renvoyé au Conseil. Compte tenu de l'importance pour notre pays des exportations agricoles et agro-alimentaires, il me paraît tout à fait utile et approprié que notre délégation prenne position en ce sens.

Toutefois, si nous nous en tenions là, notre proposition ne serait sans doute pas suffisamment constructive : en tout cas, elle n'aborderait pas complètement le problème. Car si nous demandons seulement un allégement substantiel des formalités pesant sur les restitutions, nous risquons de nous voir répondre que nous faisons peu de cas de la lutte contre la fraude. Or ce n'est pas ainsi que se pose le problème.

Pour lutter contre la fraude aux restitutions, on peut bien entendu multiplier les contraintes réglementaires au point de risquer de paralyser ce mécanisme : c'est l'attitude de la Commission. Nous savons bien, d'ailleurs, que la Commission n'est pas un défenseur acharné des restitutions, notamment à cause des pressions américaines récurrentes pour la limitation drastique des soutiens à l'exportation.

Mais peut-être faudrait-il plutôt se demander ce qui favorise la fraude, c'est-à-dire le retour sur le marché communautaire de marchandises exportées avec restitutions. Or, comme le soulignent les opérateurs, une cause majeure réside dans la multiplication désordonnée des accords de commerce préférentiels conclus par la Communauté. Dans le cadre de ces accords préférentiels, les droits de douane à l'entrée du marché communautaire sont très réduits, voire nuls. Cela crée une incitation puissante à la réimportation dans la Communauté de marchandises exportées avec restitutions.

Il y a donc une certaine incohérence dans l'attitude de la Commission : elle dénonce un détournement du mécanisme des restitutions, mais, d'un autre côté, elle favorise indirectement ce détournement, car c'est à son initiative que les accords de commerce préférentiels sont mis en place. Cela suggère que la lutte contre la fraude aux restitutions devrait être menée avant tout non pas au stade de l'exportation, mais à celui de l'importation dans la Communauté. Pour cela, il faudrait poser la règle que les préférences commerciales ne peuvent jouer pour des marchandises ayant bénéficié de restitutions. Et il serait nécessaire de faire figurer, dans les accords de commerce préférentiels, une clause de coopération entre la Communauté et les Etats tiers intéressés afin de contrôler l'application de cette règle. Il serait alors possible de lutter contre la fraude aux restitutions sans entraver pour autant les exportations communautaires.

L'attitude que je vous propose est d'ailleurs en parfaite continuité avec les positions prises antérieurement par la délégation. Il y a deux ans et demi, la délégation avait en effet présenté une proposition de résolution au sujet de la réforme de l'OCM " fruits et légumes ", et avait, à cette occasion, critiqué la multiplication des initiatives de la Commission en faveur d'accords préférentiels ou d'accords de libre-échange, et demandé " une clarification de la politique commerciale de la Communauté dans le domaine agricole ". Ces préoccupations sont toujours d'actualité, et je crois qu'il serait bon de les réaffirmer.

On peut regretter, à cet égard, que les deux assemblées ne soient pas systématiquement saisies des textes communautaires réformant les organisations communes de marchés des produits agricoles. Le Conseil d'Etat ayant tendance à les classer dans le domaine réglementaire, c'est toujours à la suite de demandes pressantes des présidents des assemblées que nous avons été saisis de projets de réforme, et cette saisine a été loin d'être systématique. Voilà qui montre, une fois de plus, l'utilité des réflexions en cours sur l'amélioration de l'article 88-4. *

A l'issue de cette communication, la délégation a adopté les conclusions suivantes, les sénateurs socialistes s'abstenant :

Conclusions

La délégation du Sénat pour l'Union européenne :

- considère que la multiplication des contraintes entourant le mécanisme des restitutions à l'exportation de produits agricoles et agro-alimentaires aboutit à une situation inéquitable pour les opérateurs et nuisible au fonctionnement normal de ce mécanisme, pourtant indispensable à l'équilibre des marchés concernés ;

- soutient la démarche du Gouvernement en vue d'un réexamen du régime des restitutions, afin d'obtenir un allégement substantiel des contraintes imposées aux exportateurs ;

- invite le Gouvernement à faire en sorte que le Conseil soit amené à prendre une décision sur le texte appelé à succéder au règlement 3665/87 ;

- estime que la multiplication des accords préférentiels et de libre-échange est une cause majeure des détournements des restitutions de leur finalité ; que ces détournements doivent donc être combattus avant tout au stade de l'importation dans la Communauté ;

- demande que les préférences commerciales ne soient pas applicables aux marchandises ayant bénéficié de restitutions, et que l'application de ce principe soit assurée en coopération avec les Etats tiers intéressés ;

- souhaite que la révision en cours de l'article 88-4 de la Constitution donne aux deux assemblées la possibilité de se prononcer sur toute réforme importante des organisations communes de marchés.

Annexe : lettre de MM. Jean Bizet et Michel Barnier au ministre délégué chargé des Affaires européennes, M.Pierre Moscovici.

Monsieur le Ministre,

L'attention des membres de la délégation du Sénat pour l'Union européenne a été attirée sur le projet de refonte du règlement 3665/87 de la Commission relatif au régime des restitutions applicables aux produits agricoles et agro-alimentaires.

Un premier examen de cette question nous a convaincus que le problème soulevé était bien réel : la multiplication des contraintes entourant le mécanisme des restitutions et l'insécurité qui en résulte sont susceptibles de gêner les exportations communautaires, et au premier chef les exportations françaises. Aussi a-t-il été décidé d'inscrire cette question à l'ordre du jour de la réunion de la délégation du 8 décembre, en vue d'un examen plus approfondi.

Nous venons cependant d'apprendre que c'est à cette même date que le projet de la Commission européenne serait examiné en comité de gestion.

Nous aspirons, naturellement, à ce que nos conclusions puissent être prises en compte par la délégation française. C'est pourquoi nous souhaiterions que le Gouvernement obtienne le report du vote qui doit intervenir le 8 décembre.

Veuillez agréer, Monsieur le Ministre, l'expression de nos sentiments les meilleurs.

Jean BIZET, rapporteur                                 Michel BARNIER, Président

Transport ferroviaire

Communication de M. Hubert Haenel sur la proposition d'acte communautaire E 1163 relative aux chemins de fer communautaires

Compte rendu sommaire

La proposition E 1163 contient trois propositions de directives du Conseil dans le domaine ferroviaire :

- la première vise à modifier la directive de 1991 relative au développement des chemins de fer communautaires ;

- la deuxième vise à modifier la directive de 1995 concernant les licences des entreprises ferroviaires ;

- la troisième concerne la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité.

Ce dernier texte est sans conteste le plus important. Je compte d'ailleurs, puisque vous avez bien voulu me confier le soin de suivre l'avancement des dossiers annoncés par la Commission européenne dans ce domaine, vous présenter dans les prochaines semaines le détail de cette troisième proposition de directive. Mais, compte tenu des problèmes qu'elle soulève, celle-ci ne sera pas inscrite à l'ordre du jour du Conseil avant plusieurs mois (voire, compte tenu de l'opposition de l'Allemagne, plusieurs années).

En revanche, les deux premiers textes de la proposition E 1163 pourraient donner lieu à un accord prochain au sein du Conseil. C'est la raison pour laquelle j'ai souhaité vous présenter dès aujourd'hui une communication sur ces deux propositions de directive. Je serai d'ailleurs fort bref car ces textes n'ont qu'une portée limitée.

1. La proposition de directive relative au développement des chemins de fer communautaires.

Elle porte essentiellement sur la séparation comptable de la gestion de l'infrastructure ferroviaire, d'une part, et de la gestion des services de transport, d'autre part.

Sa portée est en réalité fort limitée puisque, comme vous le savez, le principe de cette séparation a déjà été décidée en 1991.

Ce que nous propose aujourd'hui la Commission, c'est d'apporter certaines précisions pour remédier à des difficultéspratiques. En pratique, en effet, les Etats ont retenu des solutions diverses pour arriver à cette séparation comptable.

Certains ont créé deux entités distinctes, l'une responsable de l'infrastructure, l'autre en charge du transport. C'est la solution que nous avons retenue en France en créant " Réseau ferré de France ", spécialement chargée de l'infrastructure, la SNCF s'occupant du service de transport. C'est également le dispositif choisi par les britanniques, les suédois, les danois, les finnois, les portugais et les néerlandais. Dans un tel cas, nous dit la Commission, les choses sont claires : la séparation comptable résulte directement de la séparation des entreprises.

Mais d'autres Etats ont recouru à l'entreprise dite " intégrée ". Dans ce dispositif, la même personne morale s'occupe des infrastructures et du transport et la séparation comptable est obtenue soit en confiant l'une et l'autre à deux services distincts (comme en Autriche, en Allemagne, en Italie, en Espagne et en Belgique), soit même en présentant seulement des comptes séparés (comme au Luxembourg, en Grèce et en Irlande).

Or, observe la Commission lorsque cette séparation a été organisée à l'intérieur d'une même entreprise il n'existe pas véritablement de bilans séparés, mais seulement une comptabilité séparée des pertes et des profits. La Commission propose donc de préciser que la séparation comptable implique la séparation des bilans.

La Commission propose en outre de tenir des comptes séparés pour le transport de voyageurs (pour lequel les Etats peuvent imposer des obligations de service public) et pour le transport de fret (lequel a une orientation commerciale plus marquée).

Enfin, la troisième modification contenue dans cette première proposition de directive concerne l'autorité chargée de déterminer les règles de sécurité à respecter pour accéder à l'infrastructure. Lorsqu'il n'y a pas d'entreprises séparées pour la gestion de l'infrastructure et celle du transport, le service chargé de la première pourrait -nous dit la Commission- édicter des règles de sécurité auxquelles, de fait, répondrait seul le service en charge du transport. L'édiction de ces règles pourraient donc servir à écarter les transporteurs concurrents. La Commission demande donc que ces règles soient désormais déterminées par un organisme qui ne soit pas lui-même fournisseur de services de transport.

2. La proposition de directive concernant les licences des entreprises ferroviaires.

Partant du principe qu'une entreprise ferroviaire devait satisfaire à des conditions d'honorabilité et de capacité, l'Union européenne a, par une directive en date de 1995, instauré un système de licences, délivrées par chaque Etat membre pour autoriser une entreprise à effectuer des services de transport ferroviaire sur son territoire.

Ce dispositif ne s'applique cependant qu'aux entreprises bénéficiaires du droit d'accès, c'est-à-dire, pour résumer, qu'aux entreprises dont l'activité les conduit naturellement à demander l'accès aux infrastructures d'un autre Etat que celui sur lequel elles interviennent. En sont notamment exclues les entreprises dont l'activité est limitée à l'exploitation des seuls transports urbains, suburbains ou régionaux.

Or, en pratique, certains Etats ont eu une conception " généreuse " du droit d'accès, par exemple en lançant des appels d'offres pour les services de transport urbain, suburbain ou régional. Ces Etats ont tendance à exiger une licence des entreprises concernées. Or, la directive de 1995 ne leur permet pas de le faire. Pour encourager ces conceptions " généreuses ", la Commission propose de généraliser le dispositif des licences.

*

J'en ai terminé avec la présentation des deux premières propositions contenues dans le document E 1163. Comme vous pouvez le constater, ce que m'ont d'ailleurs confirmé des responsables de la SNCF et de Réseau ferré de France, ces textes n'apportent pas de modifications notables.

Tel ne serait pas le cas de la troisième proposition de directive, celle qui concerne la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité.

Cette proposition poursuit un objectif louable puisqu'il s'agit notamment, selon son exposé des motifs, de " rendre l'utilisation de l'infrastructure ferroviaire plus efficace et faire baisser ses coûts ". A cette fin, la Commission met surtout l'accent sur la tarification et la répartition des capacités de l'infrastructure ferroviaire.

Un seul exemple vous permettra de prendre la mesure de la complexité et de l'importance de ce troisième texte : il s'agit de l'article 8, relatif aux principes de tarification. La Commission souhaite que les redevances versées pour l'utilisation des infrastructures reflètent le coût marginal, autrement dit que le prix exigé corresponde au coût supplémentaire qu'impose à la collectivité l'utilisation de l'infrastructure par une unité de transport supplémentaire. Cela signifie que, dans l'idéal, si la circulation de tel train à tel moment et à tel endroit coûtait X euros supplémentaires à la collectivité, l'entreprise ferroviaire devrait acquitter une redevance de X euros.

Vous imaginez les difficultés de ce calcul ! Elles seront d'autant plus grandes que, nous précise l'article 8, la redevance d'utilisation doit " tenir compte du coût des effets externes produits par l'exploitation des trains ". Elle devra donc être calculée en fonction de facteurs comme l'usure des voies, le courant de traction consommé, les coûts de signalisation supplémentaire, les coûts de planification des trains, les coûts de gestion et d'administration supplémentaires, les coûts d'engorgement du trafic, le bruit, la pollution et d'autres effets externes.

C'est un sujet non seulement complexe mais aussi délicat eu égard notamment à la nécessité de prendre en considération l'aspect service public du transport ferroviaire. Or, le coût marginal est bien supérieur dans une région de campagne peu desservie que dans une grande agglomération. Il ne faudrait pas que la tarification au coût marginal conduise à la " désertification ferroviaire " dans les zones rurales. La Commission est d'ailleurs consciente dans ces difficultés.

Voilà pourquoi je considère que les nombreuses propositions contenues dans le troisième texte méritent une longue réflexion et doivent donner lieu à concertation. Aussi me paraît-il éminemment souhaitable de distinguer, au sein de la proposition E 1163, entre :

- d'une part, les deux premières propositions, qui peuvent être examinées rapidement. Je dis bien " examinées " et non " adoptées " car il serait plus logique de ne pas voter avant d'avoir discuté du " paquet ferroviaire " dans son ensemble ;

- d'autre part, la troisième proposition dont nous devrions débattre dans quelques mois, après un examen approfondi.

A l'issue de cette communication, la délégation a approuvé les propositions du rapporteur.

Concessions commerciales

Communication de M. Michel Barnier sur les propositions d'actes communautaires E 1177, E 1178 et E 1181

Compte rendu sommaire

Je suis amené à évoquer devant vous trois textes d'importance mineure mais leur adoption prévue lors du Conseil Pêche du 17 décembre nécessite de les examiner rapidement.

1. La proposition E 1177

Cette proposition du règlement du Conseil a pour objet d'accorder ou de reconduire des suspensions temporaires des droits de douane pour certains produits de la pêche afin de permettre aux industries de l'Union utilisatrices de ces espèces de s'approvisionner dans des conditions satisfaisantes auprès des pays tiers.

Ces mesures seraient applicables du 1er janvier au 31 décembre 1999. Elles augmenteraient de 1,2 million d'euros les droits non-perçus par rapport à 1998.

2. La proposition E 1178

Ce texte tend à augmenter les contingents tarifaires autonomes pour les morues, le surimi, les longes de thon et certaines crevettes.

Cette augmentation des contingents prendrait effet rétroactivement au 1er avril 1998, entraînant une perte de recettes de trois millions d'euros. Elle est destinée à assurer une couverture satisfaisante des besoins de l'industrie transformatrice communautaire.

3. La proposition E 1181

Elle a pour objet de reconduire, les contingents accordés aux exportations taïwanaises de produits textiles dans la Communauté depuis 1996.

Lorsque Taïwan aura adhéré à l'Organisation Mondiale du Commerce, le commerce des produits textiles avec ce pays sera régi par l'accord de l'Uruguay Round sur les textiles et les vêtements et par la législation communautaire de mise en application de ce texte.

En attendant cette adhésion, la Commission propose de maintenir le régime actuel d'importation jusqu'au 31 décembre 2001. Ce régime subordonne notamment la mise en libre pratique des produits à une autorisation d'importation, qui est remise sur présentation d'un document d'exportation délivré à Taïwan par un organisme présentant toutes les garanties nécessaires.

*

Ces textes ne posent aucune difficulté particulière. Je vous propose donc de faire savoir au Gouvernement que nous n'entendons pas intervenir à leur propos.

La délégation a alors décidé de ne pas intervenir au sujet de ces trois propositions.