Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 9 avril 2003
Budget communautaire
Communication de M. Denis Badré sur l'adaptation des perspectives financières en fonction de l'élargissement (E 2229)
Le surcroît de dépenses lié à l'élargissement nécessite un ajustement du cadre budgétaire de l'Union européenne. Ainsi, la Commission a présenté le 11 février dernier une proposition d'adaptation des perspectives financières en fonction de l'élargissement.
Lors de la fixation des perspectives financières au sommet de Berlin en mars 1999, il était prévu une Union à vingt-et-un Etats membres en 2002. Avec la situation d'une Union finalement élargie à ving-cinq membres en 2004, le texte qui nous est soumis procède aux ajustements nécessaires pour la période 2004-2006.
En ce qui concerne les rubriques 1 (agriculture), 2 (actions structurelles), 3 (politiques internes) et 5 (administration), les plafonds sont augmentés des montants décidés au sommet de Copenhague de décembre 2002 : soit 9,927 milliards d'euros en 2004, 12,640 milliards d'euros en 2005 et 14,901 milliards d'euros en 2006. Les plafonds des rubriques 4 (actions extérieures) et 6 (réserves) ne sont pas affectés.
Quant à la rubrique 7 (pré-adhésion), il est proposé de maintenir le plafond en l'état. Elle est destinée à couvrir les dépenses pour la Roumanie et la Bulgarie, les instruments de pré-adhésion étant augmentés, pour les années restantes de la période, respectivement de 20, 30 et 40 % : soit 1,228 milliard d'euros en 2004, 1,330 milliard d'euros en 2005 et 1,432 milliards d'euros en 2006. La rubrique 7 couvrira également les crédits d'aide à la Turquie, actuellement classés dans la rubrique 4 (actions extérieures), qui devraient, selon les conclusions du sommet de Copenhague, augmenter « de manière significative ».
Par ailleurs, une nouvelle rubrique 8 (compensations) est créée pour accueillir les crédits consacrés à la « compensation budgétaire temporaire » et à la « facilité de trésorerie forfaitaire » décidées au sommet de Copenhague en faveur des dix nouveaux États membres. Les montants correspondants sont de 1,273 milliard d'euros en 2004, 1,173 milliard d'euros en 2005 et 940 millions d'euros en 2006.
Cette adaptation des perspectives financières est le pendant de l'annexe chiffrée XV jointe par les États membres au projet de traité d'adhésion, qui reprend les montants décidés à Copenhague jusqu'en 2006 pour les dépenses liées à l'élargissement et jusqu'en 2013 pour les dépenses agricoles.
Or, le Parlement européen se plaint que l'inscription dans les traités des montants financiers arrêtés à Copenhague l'empêche d'exercer ses pouvoirs budgétaires. Selon lui, l'accord interinstitutionnel devrait primer sur le traité. Il menace de reporter son avis conforme sur le traité d'adhésion ou de refuser l'adaptation des perspectives financières.
Dans les conclusions qui vous sont soumises, je vous propose au contraire de marquer notre appui à cette proposition d'adaptation des perspectives financières, qui « sacralise » les chiffres décidés au sommet de Copenhague pour les coûts budgétaires de l'élargissement.
Compte rendu sommaire du débat
M. Jacques Bellanger :
J'entendais à la radio, ce matin même, que des augmentations budgétaires venaient d'être accordées au niveau communautaire pour financer l'élargissement. J'ignore si cette décision est liée au présent texte, mais je trouverais curieux, dans cette hypothèse, que des mesures d'exécution aient été déjà mises en oeuvre par anticipation sur l'adoption du projet qui nous est ici soumis.
M. Denis Badré :
Je ne pense pas que cela soit le cas. Je n'ai pas encore eu connaissance en détail du résultat des négociations qui se sont engagées entre le Conseil, la Commission et le Parlement européen afin de résoudre le conflit qui menaçait. Mais je crois que le Conseil a accepté une augmentation de 540 millions d'euros du plafond des crédits ouverts pour les années 2004 à 2006 au titre des politiques internes. Si c'est bien le cas, nous devrons bien évidemment être saisis de cette augmentation en application de l'article 88-4 de la Constitution.
A l'issue de cette communication, la délégation a adopté à l'unanimité les conclusions suivantes :
Conclusions
La délégation pour l'Union européenne,
Vu l'article 88-4 de la Constitution,
Vu la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative à l'adaptation des perspectives financières en fonction de l'élargissement, présentée par la Commission conformément au point 25 de l'accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire (E 2229),
Approuve la proposition d'adaptation des perspectives financières présentée par la Commission, dans la mesure où il s'agit de la stricte traduction des conclusions du Conseil européen de Copenhague et du pendant, dans le cadre de l'accord interinstitutionnel, de l'annexe XV du projet de traité d'adhésion.
Institutions européennes
Communication de M. Yann Gaillard sur la proposition de règlement relatif au statut et au financement des partis politiques européens (E 2228)
Vous vous souvenez peut-être qu'en juin 2001, puis en octobre de la même année, nous nous sommes déjà réunis sur un ordre du jour identique à celui qui nous est soumis aujourd'hui. Je vous avais alors exposé les difficultés rencontrées par les Quinze pour parvenir à un accord sur le statut et le mode de financement des partis politiques européens.
La première version de ce texte comportait de nombreuses incohérences et des contradictions majeures avec notre droit national : nous nous étions donc opposés, avec une certaine vigueur, à son adoption en l'état, en présentant des conclusions au gouvernement. La seconde version, largement améliorée à la suite de son examen par le Parlement européen, nous avait paru plus acceptable, à défaut d'être parfaite, et nous nous étions montrés plutôt disposés à en accepter la rédaction, sous quelques réserves. Or, contrairement à ce que l'on pouvait espérer à l'époque, cette deuxième mouture, bien que largement soutenue par la Présidence belge, n'a pas davantage emporté l'adhésion de nos partenaires que la précédente.
Depuis ce nouvel échec, la situation est restée figée. Cet attentisme s'explique notamment par le fait que le socle juridique sur lequel s'appuyait la proposition de texte, présentée voici deux ans, était largement contestable : elle faisait en effet référence, d'une part, à un article du traité de Nice, par définition non opérationnel puisque ledit traité n'était alors pas encore entré en vigueur, d'autre part, à l'article 308 TCE, au contenu non adapté à la matière. Nous avions également dénoncé, en son temps, cette anomalie juridique. C'est donc un nouveau texte, mais traitant du même sujet, qui est aujourd'hui soumis à notre examen. Celui-ci a au moins pour vertu de s'appuyer sur une base juridique cette fois pertinente : celle de l'article 191 du traité de Nice, désormais applicable, selon lequel :
« Les partis politiques au niveau européen sont importants en tant que facteur d'intégration au sein de l'Union. Ils contribuent à la promotion d'une conscience européenne et à l'expression de la volonté politique des citoyens de l'Union.
Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l'article 251, fixe le statut des partis politiques au niveau européen, et notamment les règles relatives à leur financement ».
Je vous rappelle que la procédure visée à l'article 251 est la procédure de codécision, le vote au Conseil se faisant à la majorité qualifiée.
Cette nouvelle version, déposée en février 2003, n'a rien de novateur mais elle est incontestablement plus satisfaisante du point de vue de la rigueur juridique. Par ailleurs, elle tient compte, autant que possible, des observations contradictoires présentées lors des précédentes réunions de travail par les États membres et, notamment, de nos propres inquiétudes.
Pour ce qui concerne son calendrier d'adoption, la procédure en est à ses débuts puisque le passage en commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen n'est prévu que pour le 19 mai prochain. En l'état actuel des choses, il est vraisemblable que ce texte n'aboutira pas avant la fin de la présidence grecque.
1. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION
a) l'enregistrement des partis
· Une plus grande exigence de représentativité et de transparence
Comme elle l'avait fait dans son précédent projet, la Commission propose que le Parlement européen soit chargé de l'enregistrement des partis politiques européens. Pour pouvoir être enregistré, un parti doit être présent dans au moins trois États membres (ce qui constitue une exigence nouvelle) et avoir participé aux élections au Parlement européen ou en avoir exprimé officiellement l'intention.
Le parti politique européen doit présenter ses statuts, contenant ses objectifs, et désigner les organes responsables de sa gestion politique et financière, ainsi que de sa représentation légale. Il appartiendra au Parlement européen de rendre ces statuts publics.
· Un contrôle effectif du respect des principes démocratiques
Tous les partis enregistrés doivent reconnaître les principes de liberté, de démocratie, de respect des droits de l'homme, des libertés fondamentales et de l'Etat de droit.
Le Parlement européen, aidé d'un comité indépendant, sera chargé de vérifier l'application de ces principes et prendra sa décision à la majorité de ses membres. Un quart des membres du Parlement, relevant d'au moins trois groupes politiques différents, pourra demander que cette vérification soit effectuée. Le non-respect de ces principes entraînera la radiation du parti politique européen du registre d'inscription.
b) le financement des partis
· Des conditions de financement plus strictes
L'obtention du financement communautaire n'est subordonnée à aucune condition politique et, nous l'avions déjà noté avec amusement, les partis ayant une plate-forme « eurosceptique » pourront y accéder dans les mêmes conditions que les autres.
Pour bénéficier des financements communautaires, chaque parti, dûment enregistré, doit soit être représenté par des élus au Parlement européen ou dans les parlements nationaux ou régionaux dans au moins un tiers (et non plus un quart) des États membres, soit avoir obtenu au moins 5 % des suffrages lors des dernières élections européennes dans au moins un tiers des États membres. Il n'est éligible à ces financements que s'il dispose de la personnalité juridique dans l'État membre où il a son siège, exigence qui satisfait la France, mais contrarie certains de nos partenaires.
Dans un souci de transparence, un parti européen qui bénéficie de fonds communautaires doit publier chaque année ses recettes et dépenses, ainsi qu'une déclaration relative à son actif et à son passif. Il doit également déclarer ses sources de financement, notamment le nom de ses donateurs et les dons de chacun, s'ils excèdent cent euros. Le financement européen ne peut pas servir à financer des campagnes électorales ou à financer directement ou indirectement des partis nationaux, ce qui répond à une préoccupation française.
· Une enveloppe budgétaire réévaluée
La Commission propose une enveloppe annuelle de 8,4 millions d'euros - en hausse depuis le texte précédent qui prévoyait 7 millions d'euros - afin de tenir compte du prochain élargissement de l'Union. Les fonds seront gérés par le Parlement européen suivant une grille de répartition inchangée : 15 % doivent être répartis à parts égales entre tous les partis qui répondent aux critères ; les 85 % restants doivent être répartis, à proportion, entre les partis politiques européens qui ont des élus au sein du Parlement européen.
Enfin, le financement européen ne peut excéder 75 % du budget total d'un parti, afin de conduire celui-ci à trouver une part de financement autonome.
2. LES POINTS CONTESTABLES
Durant la précédente négociation, la France s'était montrée très vigilante sur la définition des ressources propres dont peut disposer un parti politique européen bénéficiant de financement communautaire.
Nous avions, pour notre part, contesté l'autorisation des dons anonymes, permis alors jusqu'à cent euros, qui paraissait ouvrir un moyen de détourner la loi par la multiplication de petites opérations de ce type. Le nouveau texte interdit les dons anonymes quel qu'en soit le montant, ce qui paraît plus satisfaisant.
· L'autorisation du financement par les personnes morales
A l'inverse, si le précédent texte interdisait purement et simplement les dons en provenance de toute personne morale, on observe un recul dangereux dans la version actuelle. En effet, seuls sont ici interdits les dons de personnes morales dans lesquelles l'État détient plus de 50 % du capital. Dans tous les autres cas, les dons sont désormais autorisés à concurrence de 5 000 euros par an et par donateur, personne physique ou morale, la liste de ceux-ci devant toutefois être dûment publiée par le parti politique européen bénéficiaire.
· Le financement interne au parti
Comme par le passé, les partis politiques européens peuvent bénéficier de dons versés par les partis politiques qui le composent, mais la rédaction proposée est trop imprécise pour que l'on sache si ces dons sont ou non plafonnés à 5 000 euros, comme c'est la règle générale.
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Ce nouveau règlement propose donc une formulation nouvelle, mais il conserve globalement l'esprit initial du texte. On peut donc supposer que les mêmes oppositions enregistrées par le passé au Conseil se manifesteront de manière identique lors des futures négociations.
Ainsi, le nouveau texte prévoit qu'une formation politique ne peut être désormais qualifiée de parti politique que si elle est présente dans trois États membres différents : or, dès 2001, l'Autriche ou le Danemark défendaient l'idée qu'une base d'action nationale pouvait être suffisante, tandis que les Pays-Bas souhaitent aujourd'hui élever la barre à cinq États membres.
Autre exemple, l'exigence d'accorder la personnalité juridique aux partis politiques européens pour pouvoir bénéficier de subventions européennes indispose, depuis l'ouverture du débat, le Royaume-Uni, l'Italie, la Suède et le Danemark.
Enfin, je vous l'ai dit, l'octroi de financements par les entreprises, même plafonnés et déclarés, contrarie notre législation nationale, mais satisfait nos autres partenaires, à l'exception, semble-t-il, de la Belgique. Il est donc très probable que, si la formulation de cette disposition reste inchangée, la France soit mise en minorité sur cette question au cours des débats.
Dans ces conditions, je m'interroge sur la position à adopter. Nous pourrions, bien sûr, déposer une proposition de résolution pour défendre notre législation relative à l'interdiction de financement des partis politiques par les entreprises, mais il est vraisemblable que nous n'aurons pas satisfaction à l'issue des discussions dès lors que l'adoption du présent règlement sera acquise à la majorité qualifiée. Il appartiendra à notre gouvernement, qui reste très vigilant sur ce point, d'apprécier sa marge de négociation et de rechercher un compromis acceptable.
C'est pourquoi une solution plus souple pourrait être, dans un souci de pragmatisme et d'efficacité, de faire parvenir au ministre des affaires européennes un courrier retraçant nos inquiétudes concernant les dons versés par les personnes morales aux partis politiques et demandant, si ce dispositif devait être adopté en dépit de notre opposition, d'encadrer ses conditions d'application.
Compte rendu sommaire du débat
M. Denis Badré :
Il est fréquent que la législation communautaire soit en avance sur notre droit national et qu'elle nous force à aller de l'avant. Or, en matière de financement des partis politiques, c'est notre législation nationale qui est en pointe puisqu'elle interdit le financement par les entreprises. Il ne faudrait pas que, à l'occasion de l'adoption d'un texte européen, cette situation se dégrade et nous conduise à un recul.
Ma seconde observation concerne le choix entre les deux procédures qui nous sont proposées. Je considère que, si nous retenons l'idée de déposer une proposition de résolution, nous devrions nous en tenir à notre souhait de voir supprimer le financement par des personnes morales et ne pas prévoir de solution de repli en cas d'échec de la négociation. Ce serait admettre d'avance que nous serons battus sur le principe.
M. Yann Gaillard :
En l'état actuel des positions des uns et des autres, il faut savoir que la position française est très minoritaire et j'ai pensé qu'on ne pouvait faire abstraction de cette considération. Cela dit, si la délégation le préfère, nous pouvons nous en tenir à un courrier au ministre pour attirer son attention sur les difficultés que nous pose ce texte.
M. Denis Badré :
Une autre possibilité consisterait à déposer une proposition de résolution plus sévère, limitée à la suppression de la possibilité de financement des partis politiques par les personnes morales. Nous pourrions néanmoins la compléter par une lettre adressée au ministre et exposant les positions de repli envisageables en cas d'échec de notre demande sur le principe.
M. Jean-Paul Émin :
J'aurais plutôt tendance à relativiser le débat : tel qu'il est proposé par le texte, le financement des partis par les personnes morales ne peut dépasser 5 000 euros par an, ce qui n'est pas une somme considérable. Bien sûr, elle se situe au-delà des possibilités ouvertes par notre dispositif national, mais nous sommes seuls, parmi les pays européens, à rejeter ce type de financement. Je ne crois pas que nous trahirions notre pays en acceptant le dispositif qui nous est ici proposé dès lors qu'il est strictement encadré.
Puisque ce texte doit être adopté en codécision avec le Parlement européen et à la majorité qualifiée au Conseil, on peut craindre que le dépôt d'une proposition de résolution hostile nous place dans une position d'isolement délicate et limite la marge de négociation de notre gouvernement.
M. Serge Lagauche :
Je crois vraiment que ce texte ne pose, en réalité, aucun problème particulier vis-à-vis de nos partis nationaux. Je vois mal où est le risque : leurs comptes sont contrôlés et des fonds de provenance inconnue ne pourraient être agréés. Des fonds versés par des personnes morales et transitant par des partis européens ne pourraient bénéficier à nos partis nationaux, la loi l'interdit clairement.
Notre droit, qui prohibe les financements politiques par les entreprises, est très exceptionnel dans le monde. Nous avons préféré l'interdiction pure et simple pour éviter la difficulté d'avoir à contrôler le respect d'un système autorisant les financements par les entreprises, c'était un choix. Cela dit, d'après ce qu'en rapporte régulièrement la presse, ce dispositif n'empêcherait pas la réalisation de détournements de fonds encore plus compliqués !
Je ne suis donc pas hostile à un système de financement différent pour les partis politiques européens, à condition, bien sûr, de vérifier que les règles du jeu soient scrupuleusement respectées et que l'on connaisse la provenance des fonds.
Pour nos partis nationaux, la difficulté tiendra à bien contrôler la manière dont nous pourrons financer les partis européens et à s'assurer de l'exacte imputation des dépenses.
Pour résumer mon sentiment, je crois que nous ne pourrons pas résister à la pression de nos partenaires, d'autant que l'organisation d'un financement communautaire des partis politiques européens me paraît une excellente chose pour la démocratie et l'expression des opinions.
M. Jacques Bellanger :
La proposition de règlement prévoit-elle déjà des formalités de publication des sources de financement des partis européens, pour permettre la transparence des comptes ?
M. Yann Gaillard :
Il est effectivement proposé la publication des noms des donateurs et du montant des dons, lorsque ceux-ci sont supérieurs à cent euros. Par ailleurs, les dons annuels, qu'ils émanent de personnes physiques ou morales, ne peuvent dépasser 5 000 euros.
M. Pierre Fauchon :
Compte tenu de notre débat, il me semble qu'une proposition de résolution serait trop solennelle, trop rigide, et entraînerait de surcroît une procédure lourde à mettre en oeuvre à la commission des lois. Personnellement, j'opterais pour l'envoi d'une lettre soulignant l'importance que nous attachons à la transparence du dispositif à mettre en oeuvre.
M. Lucien Lanier :
Je constate que nous décidons donc, à l'unanimité, de résumer nos préoccupations dans un courrier que le président de la délégation adressera, au nom de la délégation, au ministre délégué aux affaires européennes.
A l'issue de la réunion, le président de la délégation a adressé à la ministre déléguée aux affaires européennes la lettre que l'on trouvera ci-après.
Paris, le 9 avril 2003
Madame la Ministre,
Notre délégation pour l'Union européenne a examiné, ce jour, la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au statut et au financement des partis politiques européens (E 2228). Ce sujet ne nous était pas étranger puisque nous avions, à deux reprises, fait connaître notre sentiment à l'occasion de l'examen d'une précédente version de ce projet durant l'année 2001.
Cette nouvelle proposition semble plus soucieuse de transparence et de publicité sur les conditions d'enregistrement et de financement des partis politiques européens et nous approuvons cette orientation.
Toutefois, nous avons noté que la rédaction proposée autorisait désormais les dons aux partis politiques émanant de personnes morales, ce qui contredit notre législation nationale. Notre délégation souhaite donc que cette disposition puisse être retirée du texte pour empêcher l'éventuel contournement de l'interdiction du financement des partis nationaux par les personnes morales.
Toutefois, si le déroulement de la négociation ne devait pas permettre d'éviter cet écueil, nous serions partisans d'un encadrement aussi précis que possible des conditions dans lesquelles les dons des personnes morales seraient acceptables. En particulier, on pourrait exclure les dons provenant de personnes morales contrôlées par l'État, quel que soit le niveau de sa participation dans leur capital. En outre, il serait utile de prévoir la publication des dons, même inférieurs à cent euros, lorsque plusieurs versements émanent du même donateur. De même, nous considérons que le plafond annuel de 5.000 euros par donateur constitue le maximum acceptable et qu'une publication précise des dons doit être organisée afin de vérifier le strict respect de cette disposition. Enfin, nous jugeons indispensable la mise en oeuvre de procédures rigoureuses de contrôle de la provenance des fonds propres et du bon usage des fonds communautaires par les partis qui en seront bénéficiaires.
En vous remerciant de bien vouloir nous tenir informés de la suite qui sera donnée à ce dossier difficile, je vous prie de croire, Madame la Ministre, à l'assurance de ma haute considération.
Hubert HAENEL