Les réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne
9 décembre 1999
Justice et Affaires intérieures
Justice et Affaires intérieures
Audition de Mme Elisabeth Guigou, Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, sur l'Europe de la justice
Compte rendu sommaire
M. Hubert Haenel :
Le Conseil européen a tenu à Tampere, les 15 et 16 octobre derniers, une réunion spéciale consacrée à la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice dans l'Union européenne. Le Conseil européen a invité la Commission à présenter un " tableau de bord " afin de pouvoir examiner régulièrement les progrès réalisés dans la mise en oeuvre des mesures nécessaires à l'établissement de cet espace de liberté, de sécurité et de justice. Comment ce tableau sera-t-il conçu ? Comportera-t-il un échéancier ? Comment, de manière plus générale, voyez-vous les progrès d'une Europe de la justice ?
Mme Elisabeth Guigou :
Avec l'espace de liberté, de sécurité et de justice, nous défrichons un nouveau champ de l'action européenne. C'est pour moi un grand chantier. Le traité de Maastricht avait déjà créé, dans la suite de Schengen, le troisième pilier de la coopération policière et judiciaire et le traité d'Amsterdam lui a fait faire de grands progrès. Ces progrès résultent avant tout de l'impulsion politique qui avait été donnée par les chefs d'Etat et de gouvernement. Schengen est ainsi né de la volonté de François Mitterrand et d'Helmut Kohl. Mais ni le Conseil, ni la Commission, n'ont su prolonger l'impulsion donnée par les chefs d'Etat et de gouvernement.
Les questions de sécurité et de justice représentent des enjeux concrets pour les individus qui bénéficient maintenant de la liberté de circulation et d'installation. Cette quatrième liberté du marché intérieur avait sans doute été lancée avec beaucoup d'optimisme sans que les règles correspondantes en aient été parfaitement fixées. Si je laisse de côté les questions de l'asile et de l'immigration, qui relèvent de mon collègue de l'Intérieur, je constate de nombreux problèmes pour les citoyens. L'espace judiciaire est un ensemble opaque, y compris pour les ministres, en raison de la prolifération des groupes techniques de négociation. Je n'en connais d'ailleurs pas le nombre exact. Face à ce manque de visibilité de la politique européenne sur ces matières, j'ai cherché à sensibiliser mes collègues du Conseil, à commencer par ceux des pays du sud, en particulier pour fixer des priorités claires.
C'est dans le domaine du droit civil que les problèmes sont les plus évidents. Par exemple, celui des couples binationaux séparés qui se déchirent pour la garde des enfants. Des problèmes se posent, non seulement lorsque les jugements sont divergents d'un pays à l'autre, mais également quand les jugements convergent pour l'application des décisions de justice. La convention " Bruxelles 2 " va enfin permettre de désigner le tribunal compétent dans ces cas-là. La France et l'Allemagne ont d'ailleurs déjà décidé de mettre en oeuvre cette convention, par anticipation, dès sa ratification.
Pour moi, l'avenir de l'Europe de la justice, c'est d'abord la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires. Un exemple des problèmes posés est celui du recouvrement des créances par les petites et moyennes entreprises d'un pays à l'autre, car ces entreprises peuvent être acculées à la faillite si l'exécution des jugements est trop lente. Mais le problème le plus grave à mes yeux est celui de la criminalité organisée, qui prospère avec les trafics de drogues, d'êtres humains et d'organes. Certes la prospérité de la criminalité avec l'argent sale ne date pas d'aujourd'hui. Mais les dimensions du phénomène sont maintenant particulièrement inquiétantes : plusieurs dizaines de mafias en Russie, 8 000 milliards de dollars de dépôts dans les centres " offshore ", soit l'équivalent du PIB des Etats-Unis ; cet argent sale est un véritable " trou noir " devant lequel nos systèmes judiciaires sont relativement impuissants.
Concernant les textes, la plupart des conventions en vigueur sont anciennes et inadaptées. Depuis 1995, l'Union européenne a élaboré plusieurs conventions qui n'ont pas encore été mises en oeuvres. Les délais de signature sont longs (huit ans pour la convention de " Bruxelles 2 ", qui n'a d'ailleurs actuellement été ratifiée que par trois Etats membres). Sur les huit conventions signées en matière pénale, aucune n'est appliquée. Les deux seules conventions mises en oeuvre sont celles de Dublin sur l'asile et celle concernant Europol.
S'agissant de l'application des textes par les juges, le constat fait par les magistrats dans " l'appel de Genève " a bien décrit la situation : les magistrats ont besoin de commissions rogatoires qui sont longues à mettre en oeuvre et qui parfois ne reviennent pas du fait des voies de recours possibles dans le pays de destination. Je peux citer l'exemple de l'auteur de l'attentat dans le RER à la station Saint-Michel, qui est toujours au Royaume-Uni, et dont l'extradition n'a toujours pas eu lieu.
Le Conseil européen de Tampere a été une occasion exceptionnelle pour l'Europe de la justice. Les résultats ont été meilleurs que nous ne l'espérions. Les conclusions du Conseil portent en particulier sur le tri que devra nous proposer la Commission entre les domaines où l'harmonisation est possible et ceux où il faudra recourir à la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires. En effet, je ne crois pas que l'harmonisation puisse porter sur l'ensemble des droits civils.
Concernant la lutte contre la criminalité organisée, nous devons nous attaquer à l'argent sale ; il faut pouvoir lever le secret bancaire, notamment dans les centres " offshore " ; il faut aussi pouvoir s'attaquer aux fiducies, aux trusts et aux sociétés-écrans qui sont très développés chez les Anglo-saxons.
Mon sentiment est que nous devons intervenir à trois niveaux.
Le premier niveau est national. Nous devons d'abord mettre à jour nos législations. Un audit a été demandé à la Commission sur l'état du droit dans les Etats membres afin que les 40 recommandations du Groupe d'action financière (GAFI), ainsi que celles de la convention du Conseil de l'Europe sur le blanchiment, puissent être mises en application.
Le second niveau est celui de l'entraide transnationale sur la base du principe de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires. Cette entraide doit s'appuyer sur le réseau judiciaire européen des magistrats de liaison nationaux. La France dispose actuellement de sept magistrats qui sont en poste dans les locaux des ministères de la justice des pays qui les accueillent. Leur rôle est déterminant pour faciliter les demandes d'entraide et permettre les extraditions. Les expériences engagées avec l'Espagne et les Etats-Unis sont très concluantes. Pour faciliter l'entraide directe entre les juges, nous disposons maintenant d'une liste de correspondants dans chaque cour d'appel ; une mission centrale placée sous l'autorité de notre ancienne magistrate de liaison à La Haye coordonne l'ensemble de ces correspondants.
Le troisième niveau, le niveau européen, est celui où la subsidiarité doit jouer à plein. Je pense que ce niveau est notamment indispensable pour traiter instantanément des questions liées à la criminalité organisée. Le Conseil de Tampere a demandé d'intensifier cette lutte avec la mise en place d'équipes communes d'enquête associant les polices nationales et Europol. Ces équipes communes ont été prévues par le traité d'Amsterdam ; une convention sera nécessaire pour les rendre possibles. Tampere a aussi décidé la création d'" Eurojust ", qui va regrouper des procureurs et des magistrats détachés sur le modèle d'Europol ; il faudra aussi élaborer une convention spéciale d'ici à 2001 pour Eurojust. Mais pour Eurojust, tout reste à faire.
Le plus important est surtout de parvenir à supprimer les entraves aux enquêtes judiciaires sur le blanchiment de l'argent sale. Les ministres de l'économie et de la justice ont déjà bien travaillé sur cette question ; mais l'aspect " sanctions " a pour l'instant été laissé de côté parce qu'il relève des ministres de la justice. Des instruments appropriés doivent être adoptés, notamment sur les conditions de levée du secret bancaire et sur les règles minimales de coopération avec les centres " offshore ".
La présidence française devra ainsi aborder le fonctionnement d'Eurojust et son articulation avec Europol ; elle devra faire avancer la reconnaissance mutuelle et l'aide aux victimes. La nouvelle Commission, qui est chargée de tenir un tableau de bord des questions engagées dans le cadre du troisième pilier, est très motivée sur ces questions.
M. Daniel Hoeffel :
Il y a un autre domaine sur le plan du droit qui s'avère complexe, c'est celui des droits de l'homme avec le projet d'une charte européenne des droits fondamentaux dont la rédaction a été décidée par le Conseil européen. Quelle sera l'articulation de cette future charte des Quinze avec la convention européenne des droits de l'homme adoptée par les 41 Etats du Conseil de l'Europe ? Ne peut-on craindre des conflits de droits et surtout de jurisprudence entre la Cour européenne des droits de l'homme de Strasbourg et la Cour de justice des communautés européennes de Luxembourg ?
M. Nicolas About :
J'ai eu la chance de présenter au Conseil de l'Europe un projet sur la maltraitance des enfants qui vient d'être récemment adopté à l'unanimité et qui vise notamment à fixer les conditions de la récidive dans le cadre européen. Est-il prévu de traiter, dans le cadre de l'Union européenne, de la récidive légale ? Je suis préoccupé par ailleurs par les conséquences possibles de l'adhésion de Monaco au Conseil de l'Europe. Devenant un Etat souverain de plein exercice, Monaco pourrait ainsi échapper aux contrôles de la France dans un certain nombre de domaines, notamment judiciaires et bancaires.
Mme Elisabeth Guigou :
S'agissant de la concurrence possible entre l'ordre juridique de l'Union européenne et celui du Conseil de l'Europe, cette question avait déjà été abordée lors de la négociation du traité d'Amsterdam avec la non-adhésion de l'Union européenne à la convention européenne des droits de l'homme. Peut-on continuer dans cette voie ? Le Président de la République et le Premier ministre ont demandé à M. Guy Braibant de travailler sur ce sujet. Mon sentiment est que la convention du Conseil de l'Europe a largement couvert les droits fondamentaux ; en revanche je pense que des progrès sont encore à faire dans le domaine des droits sociaux et de la garantie des droits collectifs. S'agissant des compétences respectives de la Cour de Strasbourg et de celle de Luxembourg, mon opinion n'est pas encore faite.
Il n'existe pas à l'heure actuelle de reconnaissance de la récidive légale en Europe, à l'exception de mécanismes prévus dans un cadre bilatéral. C'est une question sur laquelle nous devons nous pencher. Concernant Monaco, les informations que j'ai me laissent à penser que la Principauté est résolue à lutter contre l'argent sale, précisément dans la perpective stimulante de l'adhésion de Monaco au Conseil de l'Europe. La Banque de France, qui est responsable du contrôle prudentiel des établissements de crédits à Monaco, a également resserré son dispositif.
M. Paul Masson :
Vous avez fait un panorama très précis et très complet du chantier de l'Europe de la justice et j'aimerais aborder cette question en fonction de l'expérience des accords de Schengen. A l'époque, il y avait deux écoles de pensées, l'une, attrayante, s'appuyant sur le rôle de la Commission, l'autre, plus austère, favorable à l'intergouvernemental. Cette seconde école a fini par aboutir malgré de nombreuses péripéties et nous avons, vaille que vaille, bâti un dispositif qui a permis de réaliser le principe de la liberté de circulation des personnes tout en donnant à la nécessaire sécurité publique quelques garanties et même -j'ose le croire- quelque efficacité. Cette démarche plus pragmatique, résolument nationale, a finalement quelque mérite, puisque c'est finalement celle qui nourrit actuellement les dispositions du traité d'Amsterdam sur le troisième pilier. La démarche n'était pas absurde, même si elle était moins flamboyante que la démarche communautaire.
Je crains fort que pour l'espace européen de justice, conçu dans la théorie par un certain nombre de spécialistes, nous nous trouvions devant la même difficulté et qu'il y ait une tentation tout à fait naturelle et sympathique de construire un dispositif supra-national. Nous serons alors face à un nouveau conflit inévitable entre ceux qu'on appelle aujourd'hui les " souverainistes " et ceux qui seront les " fédéralistes " de demain. Ce risque de blocage sera d'ailleurs sans doute encore plus vigoureux, plus passionné et plus véhément que celui que nous avons connu avec Schengen, car nous avons affaire, sur cette matière, à un dispositif où juristes et magistrats sont très attachés à leurs traditions. Je ne vois pas pour l'instant le Parlement britannique, ni même une grande partie de la magistrature française, se rallier à un dispositif judiciaire supranational. Ne serait-il pas plus efficace de pratiquer de manière pragmatique, comme pour Schengen, par la voie intergouvernementale, sans aller jusqu'à un transfert de souveraineté, et d'arriver de cette façon à un traité à Quinze qui permettrait de bâtir les passerelles indispensables à la solution de situations parfaitement irritantes comme celles que vous avez citées à juste titre ?
Je ne prendrai qu'un seul exemple : celui du réseau judiciaire européen. J'ai eu des contacts très utiles avec certains magistrats de liaison et je témoigne de l'efficacité de leur action. Ne pourrait-on pas chercher -si tant est que les gouvernements le veuillent- à installer de tels magistrats dans les zones " offshore " ; avec des dispositions de ce type, ne pourrait-on pas avancer avec plus d'efficacité qu'en s'engageant avec ces machines effroyablement lourdes que sont les groupes de négociation, alors que la justice, comme la police et la banque, requièrent de l'efficacité pour pouvoir contrer l'invention quotidienne des fraudeurs.
M. Pierre Fauchon :
S'agissant des magistrats de liaison, j'ai pu personnellement constater leur efficacité à l'occasion d'une de mes missions aux Etats-Unis. Pour le reste, je vous remercie, Madame le Ministre, de nous avoir fait un exposé si pessimiste. La seule chose qui semble avancer, en définitive, c'est la délinquance : les négociations entre les Etats demandent des lustres, voire des décennies. Loin de rattraper notre retard avec la criminalité, nous nous perdons dans des méandres un peu décourageants que vous n'avez d'ailleurs pas cachés. Comme parlementaires, tout ce que nous pouvons faire, c'est crier. Comment des sociétés aussi puissantes, aussi bien organisées que les nôtres, peuvent-elles laisser se développer ces formidables actions de malfaisance, tout en acceptant de n'y remédier qu'en en parlant dans des conférences internationales, sans chercher vraiment à remédier à cette situation, qui est très effrayante. Pouvez-vous aussi nous donner des indications sur le plan de mise en oeuvre d'Eurojust ?
Pour des raisons moins philosophiques que de fond, je ne suis pas si sûr que notre collègue Paul Masson ait totalement raison lorsqu'il évoque le pragmatisme dans le cadre des processus classiques de négociation. Le processus de signature et de ratification des conventions traîne pendant des années. Les problèmes ne pourront en réalité être surmontés que le jour où nous aurons des textes communautaires unifiés. Ces textes sont difficiles à élaborer, mais, lorsqu'ils existent, ils sont très efficaces. Faisons donc confiance aux lois européennes. Ne sommes-nous pas dans un domaine où la coopération renforcée pourrait s'exercer, donnant ainsi un cadre légal pour la lutte contre la criminalité internationale ?
Mme Danielle Bidard-Reydet :
Vous avez commencé à dire sous forme de question : l'Europe des citoyens, où la trouver ? Je partage votre souci des préoccupations des gens. Nos concitoyens veulent la transparence. Vous avez évoqué la criminalité organisée, et la levée du secret bancaire. Sur ce point précis, les discussions ont-elles avancé ? Dans quel délai pouvons-nous espérer des résultats concrets ?
Mme Elisabeth Guigou :
En réponse à M. Masson, je voudrais dire que je n'aborde pas ces sujets avec un a priori sur la méthode. Nous avons fait Schengen ensemble ; à l'époque, seule la démarche intergouvernementale était possible et elle a d'ailleurs porté ses fruits. La démarche intergouvernementale contient beaucoup de ressources comme je l'ai souligné, par exemple avec la reconnaissance mutuelle des normes judiciaires. Je pense qu'il faut rechercher toutes les possibilités de coopération entre les Etats. Mais dans quelques domaines très précis, comme par exemple en matière de lutte contre la criminalité organisée, je constate que nous ne pouvons pas trouver de réponses intergouvernementales. Si nous voulons faire autre chose que parler, alors, dans un souci d'efficacité, je crois que nous devons chercher d'autres méthodes.
La Commission a été chargée par le Conseil de Tampere de faire des propositions, par exemple d'opérer un tri entre les domaines à harmoniser et ceux qui peuvent relever de la reconnaissance mutuelle. Je crois aussi que le réseau judiciaire européen sera très utile. Mais pour la lutte contre la criminalité organisée, ce réseau de coopération entre Etats sera insuffisant. Je n'ai, sur toutes ces questions, aucun présupposé idéologique.
Concernant le secret bancaire, celui-ci doit être levé dès lors qu'une procédure judiciaire est engagée. Mais le problème le plus sérieux est celui du blanchiment et de la traçabilité des mouvements d'argent. Je suis convaincue qu'il nous faut une force d'investigation européenne dont la mise en place soulève toutes sortes de questions sur ses missions et ses moyens. Cela ne veut pas dire que nous aurons nécessairement à terme une justice pénale européenne. Mais, sur des domaines précis, nous pourrions avoir une force d'intervention policière et judiciaire, qui renverrait ensuite les décisions aux tribunaux nationaux. Dans l'immédiat et concernant la criminalité organisée, il nous faut une convention pour que nous ayons au moins une même définition et qu'on ne bute pas sur des différences de définition empêchant le fonctionnement des commissions rogatoires.
Pour " Eurojust ", qui devrait être le soutien du réseau judiciaire européen, il n'y a pas encore de calendrier, et les présidences portugaise et française vont se concerter sur ce sujet. En outre, il est clair que si Europol doit se développer dans la ligne du traité d'Amsterdam -ce que je souhaite personnellement- alors nous devons également aborder la question de son contrôle judiciaire. Car nous avons un système de juges d'instruction, qui n'existe pas dans les pays anglo-saxons où on laisse une totale latitude d'action à la police. Ce système pose d'ailleurs de plus en plus de problèmes au Royaume-Uni, au point que des procureurs de la Couronne viennent d'être créés et que les Britanniques se demandent s'ils ne devraient pas s'inspirer du modèle français !
S'agissant enfin de la question posée par M. Fauchon au sujet de la coopération renforcée, il ne me semble pas que ce soit une bonne idée alors qu'instinctivement, j'y étais plutôt favorable il y a quelque temps. En effet, si certains Etats, comme le Royaume-Uni avec la City, ne participent pas à cette coopération, alors je crains qu'elle n'ait que peu d'efficacité.