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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 10 décembre 2002





Justice et Affaires intérieures

 

Projet d'accord entre les États-Unis et Europol
relatif à l'échange de données à caractère personnel (E 2141)

M. Hubert Haenel :

C'est en octobre 2001, à l'occasion de l'examen d'accords entre Europol et la Pologne, l'Estonie, la Hongrie et la Slovaquie que nous avons entendu parler pour la première fois d'un accord de coopération entre Europol et les États-Unis.

C'est notre collègue Alex Türk, que nous entendions en sa qualité de président de l'Autorité commune de contrôle d'Europol, qui a évoqué devant nous cette question.

Tout découle de la demande expresse formulée par les Américains, à la suite des attentats du 11 septembre, pour favoriser une coopération étroite entre Europol et les États-Unis. Il a alors été décidé, d'une part, de mettre en place une coopération informelle dans l'urgence, et, d'autre part, de préparer la conclusion d'un accord formel de coopération.

Dans un second temps, cet accord formel de coopération a été décomposé en deux textes différents. Le premier est un texte autorisant la transmission des données non personnelles que nous avons examiné en novembre 2001. Le second est un texte régissant la transmission des données liées à un individu identifié ou à des individus identifiables ; c'est ce que l'on appelle les données à caractère personnel. Il va de soi que c'est de loin le texte le plus important au regard de la protection des libertés individuelles. C'est de ce texte que nous sommes saisis aujourd'hui et j'ai demandé à Alex Türk de revenir devant nous pour nous dire son sentiment et celui de l'Autorité commune de contrôle d'Europol à ce sujet.

M. Alex Türk, Président de l'Autorité de contrôle commune d'Europol :

L'Autorité de contrôle commune a travaillé pendant plus d'un an sur ce dossier depuis la mi-septembre 2001. Je voudrais tout d'abord faire quelques remarques d'ordre général pour fixer l'enjeu de ce dossier.

Ce matin même, la ministre de la justice danoise, qui était en discussion avec son homologue américain à Washington et qui savait que la délégation se réunissait aujourd'hui, m'a téléphoné pour savoir si le Parlement français pouvait dès ce jour donner sa réponse sur cet accord. Je lui ai indiqué que, bien entendu, le Parlement français était maître de son propre agenda.

Je voudrais également souligner que la totalité de la négociation a eu lieu en anglais, sans traduction, y compris pour les comptes-rendus. À plusieurs reprises, c'est la délégation britannique qui, pourtant proche des positions américaines, a fourni l'interprétation nécessaire à la compréhension de certaines dispositions du texte.

Ma troisième remarque porte sur le contexte de la négociation, marquée par l'urgence liée aux attentats du 11 septembre. Les États-Unis ont alors demandé à bénéficier d'une clause spéciale issue d'un acte de mars 1999 relatif aux accords passés par Europol avec des États tiers. L'Autorité de contrôle a, en fonction de cette urgence, donné son accord, dès septembre 2001, en attendant la négociation d'un accord permanent. Elle a renouvelé son accord le 1er juillet 2002 pour la poursuite des transferts d'informations dans l'urgence.

Il faut bien comprendre qu'il y a des différences majeures dans la philosophie même des données à caractère personnel entre les États-Unis et l'Europe. Les États-Unis n'ont pas d'autorité de contrôle du type de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Ils n'ont pas non plus de législation structurée sur le mode de la loi française de 1978. Ils sont au contraire partisans d'une conception selon laquelle les données personnelles, loin d'être des attributs liés à la personne, sont une valeur marchande qui dépend des règles de fonctionnement de l'économie. Cette différence de conception crée évidemment une situation trouble dans le cas d'une négociation entre les États-Unis et les Européens sur ce sujet. Un problème de fond est notamment apparu quand nous avons décidé de mettre fin à la situation d'urgence pour nous engager dans la négociation d'un accord global et permanent. Dès lors que l'on envisageait une coopération pérenne, il convenait en effet de s'assurer, comme pour les autres pays avec lesquels Europol avait conclu des accords, que le niveau de protection américain était adéquat.

Nous nous trouvons ainsi dans une situation paradoxale. Alors que, par exemple, les Slovaques étaient très en retard il y a quelques années dans ce domaine, ils se trouvent dans une situation meilleure que les États-Unis dès lors qu'ils ont mis en place les structures et les normes juridiques nécessaires dans le cadre de leur adhésion à l'Union européenne. Mais les États-Unis répondent qu'ils n'ont pas à justifier de leur niveau de protection des libertés pour pouvoir passer un accord avec Europol. Il nous est donc particulièrement difficile de donner un avis car, si nous devions utiliser les mêmes critères que ceux que nous avons utilisés pour la Slovénie, la Slovaquie, la Pologne, la Hongrie et d'autres encore, nous serions dans l'obligation de refuser cet accord avec les États-Unis, puisque ces derniers ne peuvent pas présenter les mêmes garanties que ces pays. Mais, en même temps, personne ne doute que les États-Unis disposent depuis bien longtemps d'une législation réellement protectrice en matière de droits individuels. D'où la complexité du problème.

Le comportement des négociateurs américains a été un autre facteur de trouble. Il s'explique sans doute par l'existence de coopérations bilatérales « clandestines » entre eux et les États membres. Dans un premier temps, les négociateurs américains ont demandé à bénéficier de la procédure d'urgence ; ensuite, ils ont souhaité la mise en place d'une procédure pérenne dans le cadre de la Convention Europol ; puis, à l'occasion de rencontres aux États-Unis avec des représentants de l'Autorité de contrôle commune, ils n'ont plus clairement manifesté le besoin de cet accord, dans la mesure où ils ne se sentaient pas en état d'apporter les éléments juridiques dont nous avions besoin. En réalité, chaque gouvernement continuant à développer une coopération bilatérale avec les États-Unis, ces derniers se sont interrogés sur l'utilité de cette négociation, dès l'instant où ils obtenaient par d'autres voies les renseignements qu'ils demandaient. Mais, curieusement, après quelques semaines de flottement, ils ont à nouveau manifesté le désir d'aboutir, ce qui a subitement accéléré la préparation de l'accord, l'ensemble des délégations des États membres estimant alors qu'il était urgent de conclure la négociation. Après beaucoup d'hésitations, les États-Unis ont finalement transmis un volumineux rapport contenant des informations à caractère général sans grand intérêt pour la clarification de leur situation au regard de la protection des données à caractère personnel.

La conjonction de ces trois éléments - l'urgence, la différence de philosophie, la transmission en bilatéral de données à caractère personnel par les États membres - a placé l'Autorité de contrôle dans une position délicate. La solution finale, qui est un compromis, comporte toutefois des progrès, certes insuffisants par rapport à la situation de départ, mais en définitive très importants.

Six points posaient problème :

- la différence de culture : les Américains avaient contesté à juste titre les références aux textes européens de 1981 et 1987 et fait savoir qu'ils n'avaient pas l'intention de changer de philosophie juridique ;

- le risque d'une confusion établie à l'origine entre l'urgence et le niveau de protection adéquat des États-Unis ;

- l'impossibilité d'identifier les autorités potentiellement destinataires des informations d'Europol (évaluées à 18 000 par les Américains) ;

- la conservation, sans limitation de durée, des informations transmises et le refus du droit à l'oubli qui est un droit essentiel dans la législation « informatique et libertés » ;

- l'absence de garantie sur la transmission de ces informations à un État tiers, comme par exemple le Canada ;

- l'absence de garantie sur l'usage des informations à des fins autres que la lutte contre des activités criminelles parfaitement identifiées.

Parmi ces six points, le projet d'accord comporte des aspects positifs pour quatre d'entre eux. Il contient maintenant une référence au principe de finalité. Par ailleurs, les données ne peuvent être utilisées que par les autorités américaines compétentes. Les données sensibles (opinions religieuses, vie personnelle etc.) ne peuvent être, en outre, transmises que si cela est strictement nécessaire pour atteindre l'objectif poursuivi. Enfin, les transferts de données à des organismes internationaux ou à des États tiers ne peuvent avoir lieu sans l'accord préalable de la partie qui les a communiquées.

Il ne faut pas nier cependant que certains problèmes restent en suspens. Aucune garantie n'est fournie à propos de la durée de conservation des données. Le contrôle par une autorité indépendante me paraît être une question insoluble, même si les négociateurs américains n'excluent pas une formule de contrôle par une autorité « qui ne serait pas totalement sans lien avec un organe administratif d'un État fédéré ou de l'État fédéral ». Un échange de lettres devrait permettre sans doute de progresser encore sur la mise en place de moyens de contrôle indépendants et sur l'engagement d'Europol de ne pas autoriser l'utilisation de données par les États-Unis pour d'autres finalités. Encore faudrait-il que l'Autorité de contrôle dispose des moyens suffisants pour exercer un certain suivi de l'accord.

L'une des questions les plus préoccupantes dans ce dossier est celle du précédent que crée l'accord. Les États-Unis ne sont pas au même standard que les pays tiers avec lesquels Europol a déjà conclu des arrangements. Il est évidemment plus facile d'être sévère avec des pays de taille réduite qu'avec les États-Unis d'Amérique, sauf à invoquer le caractère exceptionnel - dans tous les sens du terme - des relations avec ce grand pays. Par ailleurs, la question des coopérations bilatérales me paraît insurmontable et rend particulièrement fragile la position de l'Autorité de contrôle commune.

Après de nombreuses hésitations, l'Autorité de contrôle a finalement levé sa réserve, mais sans aucun enthousiasme. En vérité, si la négociation était rompue, les relations entre Europol, les États membres et les États-Unis se poursuivraient dans le cadre d'un système dépourvu de tout contrôle. Et aucun pays de l'Union européenne ne serait seul capable d'y résister. Les garanties obtenues au cours de la négociation ne sont pas totalement satisfaisantes, mais elles ont le mérite d'exister. Sans cet accord, on retombe dans la procédure d'urgence, qui donne au directeur d'Europol une marge de manoeuvre considérable.

Mieux vaut un accord incomplet et partiel, quoique évolutif, que pas d'accord du tout, à la condition que les autorités de contrôle disposent des moyens indispensables pour assurer le suivi de cet accord, ce qui est loin d'être le cas actuellement. Il appartient aussi aux parlements nationaux d'exercer, si ce n'est un contrôle direct sur le plan juridique, du moins un contrôle politique réel par le moyen de l'exécutif des différents États membres.

M. Hubert Haenel :

Dans le cadre du groupe de travail que nous avons créé sur les questions de sécurité intérieure et de justice, nous avons pu constater qu'Europol n'est en réalité contrôlé par personne. Le conseil d'administration n'exerce pas de contrôle politique ; le directeur est d'autant plus libre d'agir à sa guise qu'il est le maître de l'ordre du jour du conseil d'administration. J'ai tenté de sensibiliser, sans succès jusqu'à présent, les membres du groupe de travail « Justice et Affaires intérieures » de la Convention sur ce problème du contrôle politique d'Europol. Personne ne se rend vraiment compte des dysfonctionnements de l'Organisation européenne de police. Par exemple, je trouve pour le moins singulier que le directeur d'Europol donne une interview à un grand journal français pour mettre en cause notre pays, qui, selon lui, « ne jouerait pas le jeu ».

M. Robert Badinter :

La conclusion de notre collègue Alex Türk est évidemment mélancolique. L'alternative est la suivante. Ou bien nous acceptons les résultats de la négociation, ou bien nous la rejetons. Quelles seraient les conséquences d'un refus ?

M. Alex Türk :

Le processus de conclusion de l'accord général avec les États-Unis serait bloqué et nous resterions alors dans le cadre de la procédure d'urgence, procédure dans laquelle aucun des critères que j'ai mentionnés ne compte. Dans ce cas, c'est le directeur d'Europol et son conseil d'administration qui traitent le problème au jour le jour. Je propose la moins mauvaise solution qui est d'accepter le projet d'accord.

M. Robert Badinter :

Peut-on accepter à titre temporaire ce projet d'accord, les négociations se poursuivant compte tenu de l'état de crise dans lequel nous sommes actuellement ? Pensez-vous qu'il reste encore une marge de négociation avec nos partenaires européens ?

M. Alex Türk :

Le projet d'accord prévoit formellement sa révision, mais sa révision conduirait à une renégociation complète de l'accord, ce qui est impossible à imaginer, compte tenu de l'état d'esprit de nos partenaires.

M. Hubert Haenel :

Les Européens ont obtenu que l'article 14 du projet d'accord prévoie que, dans les deux ans qui suivent son entrée en vigueur, les parties procèdent à une évaluation conjointe de sa mise en oeuvre. L'Autorité de contrôle sera-t-elle associée à cette évaluation, ce qui me semblerait indispensable ? Les parlements pourraient alors être saisis du résultat de cette évaluation par l'Autorité de contrôle.

M. Robert Badinter :

Il faudrait aussi que soient tirées les conséquences de cette évaluation.

M. Alex Türk :

L'Autorité de contrôle n'est pas, en tant que telle, partie à l'accord. L'accord est d'ailleurs curieusement signé par Europol d'un côté et les États-Unis d'Amérique de l'autre !

M. Robert Badinter :

Je remarque que l'échange de lettres prévoit que, s'agissant de l'article 14, « les parties notent que l'évaluation conjointe prévue dans cet article visera à déterminer s'il faut encore améliorer les différents aspects de l'accord, notamment les questions faisant l'objet du présent échange de lettres ». Cette clause de rendez-vous permet-elle vraiment d'espérer des perspectives de renégociation et d'amélioration de l'accord ?

M. Alex Türk :

Le gouvernement a la possibilité d'appuyer cette nécessaire réévaluation de l'accord dans un délai de deux ans et de prendre l'engagement d'en saisir alors le parlement. Ce serait juridiquement utile, car il est toujours mauvais de laisser perdurer des antécédents fâcheux ; mais je ne me fais pas trop d'illusions sur le fond, car je pense que les Américains disposeront alors de toutes les informations qui sont dans les fichiers.

M. Jacques Bellanger :

Je suis plus que perplexe, car j'ai l'impression qu'on signe un accord qui ne sert à rien. Pourquoi tient-on tant à cet accord, si ce n'est pour avoir une certaine satisfaction morale ? Et encore ! Car il est atterrant de penser que cet accord va être signé avec un partenaire qui ravale un droit des personnes à un simple élément économique !

M. Alex Türk :

Pour les prochains mois, cet accord ne changera rien de fondamental. Mais, à long terme, il n'est pas niable que des échanges d'informations entre les polices des deux côtés de l'Atlantique sont indispensables et, donc, qu'il est nécessaire d'encadrer ces échanges. La difficulté vient, pour l'essentiel, du fait que c'est Europol, et non l'Union européenne - éventuellement représentée par Europol -, qui signe avec les États-Unis d'Amérique. Je ne connais pas d'exemple où un organisme comme Europol, dirigé par un directeur nommé par le conseil d'administration, soit conduit à négocier avec un État tiers. Par ailleurs, pour répondre à l'observation d'Hubert Haenel, j'ajouterai que nous avons, nous aussi, été choqués par l'interview donné au Figaro par le directeur d'Europol.

M. Robert Badinter :

C'est la Convention Europol elle-même qui a confié à cet Office la possibilité de conclure un accord avec un pays tiers puisque, dans la note de la présidence que j'ai sous les yeux, il est écrit : « Conformément à l'article 42, paragraphe 2, à l'article 10, paragraphe 4, et à l'article 18 de la Convention portant création d'un office européen de police (Convention Europol), Europol est habilité à établir et maintenir des relations avec les États et instances tiers ». En revanche, il me paraît effectivement inimaginable que le directeur d'Europol puisse se permettre de mettre en cause le gouvernement de la France dans la presse française. Il est haut fonctionnaire et il doit, à ce titre, respecter l'obligation de réserve qui est liée à sa fonction

M. Jean-Marie Vanlerenberghe :

C'est une situation qu'il faut à l'évidence revoir, peut-être dans le cadre de la Convention pour l'avenir de l'Europe.

M. Hubert Haenel :

Je n'ai eu communication de la version française de l'échange de lettres avec les États-Unis qu'il y a quelques heures. J'estime donc que nous ne sommes pas en mesure de nous prononcer en pleine connaissance de cause aujourd'hui sur cet important accord. En revanche, je crois que nous devrions nous efforcer de transmettre notre avis au Gouvernement d'ici la semaine prochaine. Sous réserve d'un examen plus attentif des documents qui n'ont été portés à notre connaissance que très récemment, et compte tenu des débats que nous avons eus aujourd'hui, il me semble que notre avis pourrait d'abord, de manière générale, rappeler la nécessité de revoir, dans le cadre des travaux de la Convention européenne, le fonctionnement et surtout le contrôle d'Europol ; il pourrait ensuite, à propos de cet accord avec les États-Unis, demander, d'une part, que l'Autorité de contrôle soit associée à l'évaluation prévue dans un délai de deux ans après la mise en oeuvre de l'accord, et, d'autre part, que les parlements nationaux, et notamment le Parlement français, soient destinataires du résultat de cette évaluation.

M. Alex Türk :

Il me semble que c'est une bonne formule, car l'Autorité de contrôle souhaite que le contrôle d'Europol soit le plus possible ramené dans le domaine politique. Ces dossiers touchent en effet à des questions de souveraineté et à des problèmes éminemment régaliens. Il faut bien que les parlements et les gouvernements soient impliqués à un moment ou à un autre. Il est clair aussi, comme vient de l'indiquer le président Badinter, qu'il faut revenir sur la Convention Europol qui a laissé au directeur la possibilité de négocier des accords internationaux.

En fait, à l'origine, personne n'avait pensé qu'Europol deviendrait ce qu'il est, et, surtout, ce qu'il est en train de devenir. Pendant plusieurs années, la France et l'Allemagne se sont opposées sur le statut plus ou moins fédéral d'Europol, les Français étant partisans d'un organe essentiellement technique chargé d'assurer une coopération en matière de fichiers d'analyse criminelle, tandis que les Allemands souhaitaient la création d'un véritable « FBI européen ». L'erreur des Français a été de ne pas y attacher suffisamment d'importance et de ne pas y avoir envoyé suffisamment de fonctionnaires de police.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe :

Quand nous avons auditionné le représentant français à Europol, nous avons bien constaté les dérives et surtout la mauvaise volonté des États de jouer le jeu, les relations bilatérales étant finalement privilégiées par rapport à Europol. Il faut sans doute que les Français reprennent toute leur place dans Europol et il faut exiger un fonctionnement plus normal de l'organisation européenne de police avec un directeur qui se limite au rôle qui doit être le sien.

M. Hubert Haenel :

Je vous propose de vous faire parvenir, dans les jours qui viennent, un projet de conclusions de la délégation reprenant les points qui ressortent de notre débat en vous invitant à me faire connaître votre accord ou les modifications que vous souhaiteriez y apporter. Nous pourrions ainsi adopter des conclusions dans un délai bref.

Il en est ainsi décidé.

Selon cette procédure, la délégation a adopté les conclusions suivantes :

Conclusions

1. À propos du fonctionnement d'Europol

La délégation constate que l'action et les responsabilités d'Europol n'ont cessé de croître ces dernières années. Elle considère que son fonctionnement, tel qu'il ressort des dispositions de la Convention et de la pratique, ne permet pas d'assurer un réel contrôle politique de son activité.

Elle estime en conséquence que la réforme des institutions européennes doit, en matière de coopération policière, prendre en compte l'exigence d'un contrôle d'Europol par les gouvernements des États membres, d'une part, par les parlements nationaux, d'autre part.

2. À propos de l'accord entre les États-Unis et Europol relatif à l'échange de données à caractère personnel (E 2141)

Regrettant que, en l'état des négociations, certains problèmes n'aient pas été résolus de manière totalement satisfaisante, notamment la durée de conservation des données et le contrôle par une autorité indépendante, la délégation espère que l'évaluation conjointe, dans les deux ans qui suivent l'entrée en vigueur de l'accord, permettra d'assurer un meilleur respect des droits fondamentaux.

À cette fin, elle estime indispensable que l'Autorité commune de contrôle d'Europol soit associée à cette évaluation et qu'elle soit appelée à donner un avis sur celle-ci.

Elle demande en outre au Gouvernement de transmettre à l'Assemblée nationale et au Sénat le résultat de cette évaluation ainsi que l'avis rendu à ce propos par l'Autorité commune de contrôle, afin qu'un débat puisse éventuellement s'engager alors à ce sujet au sein du Parlement.


Transports

 

Communication de M. Jacques Oudin sur le naufrage du Prestige et la sécurité maritime du transport pétrolier en Europe

I. L'ACCIDENT DU PRESTIGE

Le mercredi 13 novembre 2002, en pleine tempête, une brèche s'est ouverte dans la coque du pétrolier Prestige, qui naviguait alors au large de la Galice. Une fois l'équipage hélitreuillé, le navire a été remorqué vers le large, à la demande de son propriétaire. Alors que l'on étudiait la possibilité d'un transfert de sa cargaison sur un autre navire, le pétrolier s'est cassé en deux, le mardi 19 novembre, et a coulé à 100 miles marins de la côte espagnole.

Une grande partie des 77.000 tonnes de fioul lourd que transportait le Prestige s'est déversée dans la mer : environ 15.000 tonnes, selon les experts. Une vaste marée noire a touché les côtes espagnoles et menace les côtes françaises. Le fioul lourd continue de suinter de l'épave gisant à 3.500 mètres de fonds, et menace de demeurer une source diffuse de pollution sur une longue période de temps.

Le Prestige était-il un navire-poubelle ? Pas de manière criante, en tout cas. Il naviguait sous pavillon des Bahamas, qui est certes un pavillon de complaisance, mais d'un niveau notoirement correct. L'armateur du navire était grec, et sa société de classification était l'American Bureau of Shipping, de bonne renommée internationale. La cause exacte de l'accident n'est pas déterminée pour le moment. Le seul fait certain, c'est que le Prestige était un pétrolier à simple coque, âgé de 26 années, c'est-à-dire proche de la fin de sa vie.

La catastrophe du Prestige n'est que la dernière en date d'une longue série de naufrages de pétroliers survenus en Europe au cours des trente dernières années : le Torrey Canyon en 1967, l'Urquiola en 1976, l'Amoco Cadiz en 1978, le Betelgeuse en 1979, le Haven en 1991, l'Aegean Sea en 1992, le Braer en 1993, le Sea Empress en 1996 et, bien sûr, l'Erika en 1999.

A travers le monde, les naufrages de navires sont un phénomène permanent, qui concerne 150 navires par an, soit environ un navire coulé tous les deux jours et demi. Mais seuls les naufrages de pétroliers, en raison de la pollution qu'ils entraînent, attirent réellement l'attention.

II. LES MESURES DÉJÀ PRISES PAR L'UNION EUROPÉENNE

Contrairement à ce que l'on pourrait conclure hâtivement, le naufrage du Prestige n'est pas la preuve que l'Union européenne n'a rien fait pour améliorer la sécurité maritime du transport pétrolier. Au contraire, depuis la catastrophe de l'Erika en 1999, et sous la pression notamment de la France, l'Union européenne a fait des progrès considérables dans l'amélioration de la sécurité maritime.

Le paquet Erika I porte remède aux lacunes les plus graves de la législation communautaire :

1. Renforcement de la directive relative au contrôle des navires par l'État du port : augmentation du nombre des inspections ; inspections spécifiques des navires jugés peu sûrs ; inscription sur une liste noire des navires déclarés à plusieurs reprises en mauvais état.

2. Renforcement de la directive régissant les activités des sociétés de classification : fixation de critères de qualité améliorés ; retrait temporaire ou définitif de l'agrément communautaire en cas de non respect de ces critères.

3. Calendrier de retrait progressif des pétroliers à simple coque dans le monde : alors que le calendrier de retrait initialement fixé par l'OMI se terminait en 2026, une anticipation a été obtenue en 2015. Il s'agit toutefois des dates résultant de la négociation communautaire. Devant le Parlement européen, Mme de Palacio a fait valoir que, si l'on s'en était tenu à l'échéancier initialement proposé par la Commission, le Prestige aurait été retiré de la circulation dès septembre 2002.

Toutefois, le paquet Erika I, voté en décembre 2001, est assorti d'un calendrier de mise en oeuvre décalé dans le temps : les États membres ont jusqu'à la mi-2003 pour transposer ses dispositions dans leur droit national.

Le paquet Erika II concerne les solutions pratiques permettant l'application des mesures du paquet Erika I :

1. Création d'une Agence européenne de la sécurité maritime chargée de vérifier l'efficacité des règles communautaires dans ce domaine. Cette agence gèrera une base de données sur la sécurité maritime, contrôlera les agences de classification, organisera des inspections dans les États membres et facilitera l'échange de bonnes pratiques entre eux.

2. Création d'un système de notification visant à améliorer la surveillance du trafic dans les eaux européennes : pouvoirs accrus des États membres pour intervenir en cas de menace d'accident ou de pollution ; équipements des navires en systèmes d'identification automatiques ainsi que d'enregistreurs des données du voyage (boîtes noires).

Les autorités portuaires pourront empêcher les navires d'appareiller lorsque les conditions météorologiques sont très mauvaises. Chaque État membre devra se doter de ports de refuge pour les navires en détresse.

3. Amélioration du régime international d'indemnisation des victimes des marées noires : relèvement jusqu'à un milliard d'euros du plafond du fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, le FIPOL.

Le paquet Erika II, voté en juin 2002, est également assorti d'un calendrier d'entrée en vigueur différé dans le temps. L'Agence européenne pour la sécurité maritime devrait être mise en place en 2003, mais n'a pas encore trouvé son siège, faute d'accord entre les États membres. La directive sur la surveillance du trafic maritime doit être transposée d'ici février 2004. Quant au relèvement du plafond du FIPOL, il nécessite un accord international au sein de l'OMI, qui ne devrait pas intervenir avant mai 2003.

Ainsi, la catastrophe du Prestige est survenue dans cette période charnière où les précédentes mesures communautaires de renforcement de la sécurité maritime ont été votées mais ne sont pas encore entrées en vigueur ou n'ont pas encore été transposées.

III. LES MESURES RÉCEMMENT ANNONCÉES

Le 17 novembre, lors du sommet franco-espagnol de Malaga, les deux pays se sont mis d'accord sur une série de mesures à prendre : accélération de la mise en place des navires à double coque ; ciblage des inspections sur les navires transportant des produits nocifs ; renforcement du contrôle du trafic maritime ; contrôle des navires transportant des marchandises dangereuses dans la zone des 200 miles ; création d'un fonds complémentaire d'indemnisation des victimes ; amélioration des conditions de travail et de la formation des équipages ; étude d'un mécanisme d'association des acteurs (pétroliers, armateurs, assureurs) pour prévenir et combattre les désastres écologiques.

Le 3 décembre, la Commission a publié une communication dans laquelle elle tire les leçons de la catastrophe du Prestige et propose des mesures rapides et concrètes qui permettraient d'améliorer encore la sécurité maritime en Europe :

1. Publication d'une liste noire de soixante-six navires ayant été retenus à plusieurs reprises dans les ports européens pour non conformité aux règles de la sécurité maritime. La Commission espère exercer un effet dissuasif sur les affréteurs de ses navires, et un effet d'auto-discipline sur leurs armateurs et leurs États du pavillon.

2. Interdiction des pétroliers à coque unique pour le transport de fioul lourd. Ce produit très polluant mais bon marché est souvent transporté sur les navires les plus anciens et les moins sûrs.

3. Application anticipée de la législation européenne, notamment pour les inspections des navires par l'État du port.

4. Mise en place de l'Agence européenne de la sécurité maritime, alors que l'élaboration du système communautaire de suivi du trafic des navires est déjà engagée.

Le 4 décembre, l'Agence européenne de sécurité maritime a tenu sa première réunion à Bruxelles, dans l'attente que son siège définitif soit fixé.

Le Conseil des ministres des transports de l'Union européenne qui s'est tenu le 6 décembre a décidé les mesures suivantes :

1. Conclusion par chaque État membre d'un accord avec son industrie pour que les qualités de pétrole les plus lourdes et le goudron ne soient plus transportés sur des navires anciens à simple coque.

2. Accélération de la transposition de la directive relative au contrôle par l'État du port afin d'appliquer dès que possible, et de préférence avant le 1er janvier 2003, les mesures de contrôle renforcées.

3. Désignation au plus tard le 1er juillet 2003 des lieux de refuge pour les navires en détresse.

4. Mise en place d'un fonds d'indemnisation communautaire avant la fin de 2003, au cas où le fonds d'indemnisation complémentaire actuellement discuté au sein de l'OMI ne serait pas mis en place.

L'accord n'a pas été facile a trouver au sein du Conseil. Plusieurs États membres, notamment le Royaume-Uni, se sont inquiétés des difficultés d'approvisionnement que pourrait entraîner la suppression des pétroliers à simple coque, faute de navires à doubles coques en nombre suffisant. Plusieurs États membres ont également insisté pour que des solutions soient trouvées en priorité au niveau international, et non dans le cadre réduit de l'Union européenne. Il existe clairement une opposition entre un bloc formé par l'Angleterre, la Grèce, les Pays-Bas et les pays du Nord, qui font prévaloir la liberté de circulation sur les mers, et un bloc formé par la France, la Belgique et les pays méditerranéens, qui sont d'abord soucieux de sécurité maritime.

L'entrée prochaine dans l'Union européenne de Malte et de Chypre, qui disposent respectivement de la 5ème et de la 6ème flotte mondiale, risque de renforcer le camp de la liberté des mers au détriment de celui de la sécurité maritime. C'est pourquoi il est essentiel que l'Union européenne détermine de manière claire les obligations de tous les États membres en la matière, par le biais de l'Agence européenne de sécurité maritime.

Il manque aux mesures récemment annoncées un volet de lutte contre la pollution par les hydrocarbures. L'Union européenne devrait contribuer à l'organisation et au financement d'un dispositif de chalutage des nappes d'hydrocarbures, cette technique ayant fait la preuve de son efficacité, lorsqu'elle est déployée suffisamment rapidement.

IV. LES MESURES PRISES PAR LA FRANCE

La France est en retard dans l'application des dispositions communautaires. En ce qui concerne les inspections, notamment, elle est très en deçà de l'objectif fixé du contrôle de 25 % des navires étrangers touchant un port français. De 9 % seulement au printemps dernier, ce taux a pu être élevé à 14 % au mois d'octobre. Mais les progrès sont lents : à compter de son recrutement, il faut deux ans pour former un inspecteur, et encore deux ans d'exercice professionnel avant qu'il soit habilité à contrôler un navire étranger.

L'objectif est d'atteindre le taux d'inspection de 25 % des navires au mois de juin 2003, en recrutant des experts vacataires anciens navigants. Dès le 1er janvier 2003, 100 % des pétroliers de plus de quinze ans d'âge à simple coque faisant escale dans un port français seront contrôlés.

En ce qui concerne sa propre flotte, la France a interdit de recourir à des pétroliers de plus de quinze ans d'âge à simple coque depuis 2000. Elle va par ailleurs imposer le contrôle en cale sèche tous les deux ans et demi des pétroliers français de plus de quinze ans d'âge.

Ces mesures sont bienvenues, mais montrent bien toute la difficulté d'une amélioration de la qualité globale des bateaux naviguant dans les eaux européennes. Un État ne peut agir directement que sur la flotte arborant son pavillon. Avec les inspections, il dispose d'un moyen dissuasif seulement sur les navires étrangers faisant escale dans ses ports, pas sur ceux passant le long de ses côtes.

Le droit de la mer, qui consacre la liberté du « passage inoffensif », limite grandement les possibilités d'action à l'égard d'un navire longeant les côtes européennes tout en demeurant hors des eaux territoriales des États côtiers. La convention des Nations unies sur le droit de la mer de 1982, entrée en vigueur en 1995, autorise toutefois à repousser un navire constituant un danger au-delà des limites de la zone économique exclusive (200 miles marins).

C'est une possibilité prometteuse pour l'avenir. L'extension des contrôles dans la zone des 200 miles est sans doute l'avenir de la sécurité maritime. Encore faut-il avoir les moyens techniques d'identifier les navires dangereux (base de données + transpondeur sur le navire + radars à terre), puis d'intervenir en pleine mer.

La France est en train de procéder au renouvellement de ses stations radars et de sa flotte de patrouilleurs et de remorqueurs. Mais les régulations budgétaires de ces dernières années ont fait prendre du retard aux programmes concernés.

À l'issue de cette communication, la délégation a adopté les conclusions suivantes :

Conclusions

La délégation pour l'Union européenne du Sénat,

Après avoir procédé à l'examen des implications de la catastrophe du Prestige pour le dispositif européen de sécurité maritime, la délégation pour l'Union européenne :

- prend acte du fait que l'Union européenne a déjà adopté toute une série de mesures de nature à renforcer la sécurité maritime, à la suite de la catastrophe de l'Erika en 1999 ;

- déplore toutefois que ces mesures ne soient pas encore entrées en vigueur, et appelle à leur application anticipée ;

- estime que la France doit se montrer exemplaire dans la transposition et la mise en oeuvre de toutes les dispositions communautaires, surtout si elle veut pouvoir plaider de manière crédible pour un renforcement supplémentaire des normes européennes de sécurité maritime ;

- appelle à la vigilance, à l'heure où l'Union européenne s'apprête à accueillir Malte et Chypre, responsables respectivement de la 5ème et de la 6ème flotte mondiale, les obligations des États membres à l'égard de leur propre flotte devant être très précisément définies par la nouvelle Agence européenne pour la sécurité maritime ;

- se déclare favorable à la mise en place d'un système de contrôle renforcé et, si nécessaire, de limitation du trafic des navires transportant des marchandises dangereuses dans la zone économique exclusive des 200 miles ;

- souhaite que l'Union européenne incite financièrement les États membres à se doter de stations de déballastage dans les ports accueillant des pétroliers, ainsi que de dispositifs de chalutage des nappes d'hydrocarbures en cas de catastrophe maritime.


Politique agricole et de la pêche

 

Intervention de M. Jacques Oudin sur les négociations
concernant la politique commune de la pêche

M. Hubert Haenel :

Vous m'avez indiqué que vous souhaitiez compléter votre communication par quelques mots sur l'état des discussions sur la réforme de la politique commune de la pêche (PCP).

M. Jacques Oudin :

En effet, une des conséquences catastrophiques du naufrage du Prestige concerne les possibilités de pêche dans la zone concernée. C'est pourquoi je crois utile d'évoquer aujourd'hui l'état des discussions concernant la réforme de la politique commune de la pêche, d'autant que le Conseil Agriculture/Pêche de la semaine prochaine devrait être déterminant.

· Lorsque nous avons examiné le projet de réforme de la PCP, en juillet dernier, nous avons adopté des conclusions mettant l'accent sur quelques points :

- le maintien du principe de la stabilité relative, selon lequel les totaux admissibles de capture (TAC) sont répartis en quotas nationaux en fonction de références historiques :

l'harmonisation des contrôles et des sanctions, car à l'heure actuelle l'intensité des contrôles est très variable, et les sanctions ne sont pas toujours prononcées quand elles seraient justifiées ;

- le maintien des aides publiques au renouvellement et à la modernisation des flottes ;

- la fixation des TAC, à l'issue d'une véritable concertation, avec un débat contradictoire, sur le plan scientifique, et une consultation des professionnels ;

- la limitation de la pêche minotière, qui constitue un prélèvement important sur la ressource halieutique ;

- enfin, la reconnaissance du rôle de la pêche dans l'aménagement équilibré du territoire.

Ces différents points nous avaient conduits à soutenir le Gouvernement dans son opposition à la réforme radicale proposée par la Commission, qui avait essentiellement pour objectif une réduction drastique des capacités de pêche (retrait de 8 600 navires conduisant à la disparition de quelque 28 000 emplois). Cet objectif a été confirmé dans une récente communication de la Commission européenne (E 2136).

· Où en est-on aujourd'hui des discussions ?

Jusqu'à présent, le groupe des « amis de la pêche » regroupant six États membres a continué à former une minorité de blocage (Espagne, France, Grèce, Irlande, Italie, Portugal). Les discussions ont peu progressé, sauf en ce qui concerne le renforcement des contrôles pour lequel une formule d'« inspections croisées » est à l'étude. Les points les plus sensibles de la négociation restent l'accès aux zones de pêche et les aides publiques à la modernisation et au renouvellement de la flotte.

Des points importants à nos yeux, comme l'amélioration des avis scientifiques et la limitation de la pêche minotière, n'ont guère de place dans les discussions. L'aspect le plus préoccupant est que le groupe des « amis de la pêche » risque de se fissurer sur la question de l'accès aux zones de pêche. Après la catastrophe du Prestige, l'Espagne risque de relancer ses revendications d'accès à de nouvelles zones de pêche, notamment la zone irlandaise. La France, qui est favorable au statu quo, se trouve en position inconfortable entre deux alliés qui n'ont pas les mêmes intérêts.

Enfin, la Commission a proposé un plan drastique de réduction de la pêche du cabillaud en mer du Nord. Ce plan prévoit une diminution de 80 % des captures autorisées.

On voit qu'entre le naufrage du Prestige et la volonté de réduire très fortement les capacités de pêche, le monde de la mer se trouve doublement sinistré. Le Sénat se doit d'appuyer totalement la démarche de fermeté qu'a eue jusqu'à présent le Gouvernement sur le dossier de la pêche, de manière à ne pas pousser toute une profession au désespoir.

Un élément particulièrement important, dans une optique à long terme, est de remédier à l'insuffisance notoire des protocoles de recherche et d'analyse. Aussi longtemps que les études scientifiques sur l'évolution de la ressource resteront aussi limitées qu'aujourd'hui, il ne sera pas possible de réguler l'effort de pêche sur une base rationnelle et acceptable par tous.


Élargissement

 

Communication de M. Hubert Haenel sur la prorogation des aides publiques au secteur de l'acier en République tchèque (E 2148)

La Communauté européenne et la République tchèque ont signé en octobre 1993 un accord européen, qui vise notamment à autoriser, à titre exceptionnel, le versement d'aides publiques au secteur sidérurgique tchèque pour une période de cinq ans débutant rétroactivement le 1er janvier 1992. Ces aides étaient subordonnées aux conditions suivantes :

- l'aide devait contribuer à la viabilité des entreprises dans des conditions normales de marché à la fin de la période de restructuration ;

- le montant et l'importance de l'aide étaient limités aux niveaux strictement nécessaires pour rétablir cette viabilité et sont progressivement diminués ;

- le programme de restructuration devait être lié à un plan global de rationalisation et de réduction des capacités en République tchèque.

La période initialement autorisée par l'accord a expiré au terme des cinq années prévues, soit le 31 décembre 1996. La République tchèque, qui avait demandé sa prorogation en février 1998, a continué d'octroyer des aides publiques à la restructuration de son secteur sidérurgique, enfreignant les dispositions de l'accord signé en octobre 1993. C'est seulement en juin 2002 que la Commission européenne a soumis au Conseil une proposition de décision prorogeant la période initiale à compter du 1er janvier 1997, c'est-à-dire rétroactivement, jusqu'à la date d'adhésion de la République tchèque à l'Union, ou au plus tard au terme de huit années, soit jusqu'au 1er janvier 2005. Cette proposition de décision a été transmise au Parlement français sous le numéro E 2022 et notre délégation a décidé le 4 juillet 2002 de ne pas intervenir sur ce texte.

De juillet à octobre 2002, la Commission européenne et les États membres ont examiné le programme de restructuration du secteur sidérurgique tchèque ainsi que les plans de viabilité pour les trois entreprises sidérurgiques concernées. La France est largement intervenue dans cet examen et a obtenu certaines modifications touchant notamment le nombre d'entreprises bénéficiaires, la durée et le champ des aides versées.

La Commission européenne propose dans le texte E 2148 de valider ce programme de restructuration et de fixer définitivement la période de prorogation des aides entre le 1er janvier 1997 et la date d'adhésion. Le ministre des Affaires étrangères m'a saisi d'une demande d'examen en urgence de ce texte par une lettre en date du 2 décembre 2002. Or, le Gouvernement ne fournissait à l'appui de sa demande ni information quant au fond du dossier ni justification quant à l'urgence d'une adoption rapide du texte. Je note d'ailleurs que ce texte avait été transmis au Conseil par la Commission le 31 octobre mais n'a été déposé au Sénat que le 2 décembre 2002. J'ai donc indiqué au Gouvernement que je ne pouvais pas « donner mon accord pour que la France participe dans les jours suivants à l'adoption de ce texte ».

Dès qu'il a reçu ma réponse, le Gouvernement nous a fait parvenir les informations qui nous manquaient, en particulier sur les négociations d'adhésion en voie de conclusion. Ces dernières prévoient en effet que le chapitre « Concurrence » ne peut être clos qu'après accord sur la validation a posteriori des aides versées depuis 1997 au secteur sidérurgique tchèque. C'est également à cette occasion que le gouvernement m'a indiqué avoir obtenu des corrections importantes quant aux entreprises concernées par les aides et au volume de celles-ci.

Aussi, afin de ne pas pénaliser la République tchèque dans son processus d'adhésion, je vous propose d'indiquer au Gouvernement que la délégation accepte que le texte soit adopté lors du prochain Conseil, même si le délai qui nous a été laissé pour son examen ne dépasse guère une semaine.

Annexe : lettre de réponse de M. Haenel au ministre des Affaires étrangères à la demande d'examen en urgence du texte E 2148.

Paris, le 4 décembre 2002

Monsieur le Ministre,

Par lettre en date du 2 décembre 2002, vous avez saisi la délégation pour l'Union européenne d'une demande d'examen en urgence du texte E 2148, déposé le même jour, relatif à la prorogation des aides publiques au secteur de l'acier en République tchèque. Ces aides avaient été autorisées à titre exceptionnel par l'accord européen signé avec ce pays en 1993, pour une période de cinq ans débutant rétroactivement le 1er janvier 1992 et sous certaines conditions. Cette période s'est achevée le 31 décembre 1996.

Une proposition de décision a été soumise au Conseil en juin 2002 pour proroger cette période et nous avons alors appris que la République tchèque (comme la Pologne, la Bulgarie et la Roumanie) avait continué de verser ces aides depuis le 31 décembre 1996, contrevenant ainsi aux dispositions des accords européens. La délégation a examiné le 4 juillet 2002 ce texte sous le numéro E 2022 et il a été adopté par le Conseil le 29 juillet dernier. Nous avions alors décidé de ne pas intervenir.

La présente proposition contient deux dispositions :

- elle valide l'avis de conformité donné par la Commission européenne au programme de restructuration du secteur sidérurgique tchèque au regard des conditions fixées dans l'accord européen ;

- elle fixe la prorogation de la période pendant laquelle ces aides sont autorisées. Pour éviter tout vide juridique, cette prorogation débute le 1er janvier 1997 et s'arrêtera à la date d'adhésion de la République tchèque à l'Union, au plus tard au terme de huit années.

La décision du Conseil du 29 juillet 2002 n'a pas été publiée au Journal officiel et ne nous a pas été communiquée. L'avis de la Commission sur le programme de restructuration tchèque ne l'a pas été non plus. Le SGCI m'a pourtant indiqué que d'intenses discussions avaient eu lieu sur ces sujets. Pour l'ensemble de ces raisons, considérant l'urgence limitée qu'il y a à fixer une période de huit années à compter du 1er janvier 1997, alors même que la Commission européenne n'a proposé cette prorogation qu'en 2002, il ne me semble pas possible, en l'absence d'informations complémentaires, de donner mon accord pour que la France participe dans les jours qui viennent à l'adoption d'un texte qui a été transmis au Conseil le 31 octobre et soumis au Sénat le 2 décembre.

Je vous prie de croire, Monsieur le Ministre, à l'assurance de ma considération distinguée.

Hubert HAENEL