Allez au contenu, Allez à la navigation

Recherche Recherche avancée

Les réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne

11 février 1999


Traité d'Amsterdam

Audition de M. Pierre Moscovici, ministre délégué auprès du ministre des Affaires étrangères, chargé des Affaires européennes, sur la présentation du projet de loi autorisant la ratification du traité d'Amsterdam


Traité d'Amsterdam

 

Audition de M. Pierre Moscovici, ministre délégué auprès du ministre des Affaires étrangères, chargé des Affaires européennes, sur la présentation du projet de loi autorisant la ratification du traité d'Amsterdam

Compte rendu sommaire

Cette réunion, à laquelle étaient associés les membres de la délégation, s'est tenue devant la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

M. Xavier de Villepin :

Je suis heureux de vous accueillir, Monsieur le Ministre, pour cette audition commune avec la délégation pour l'Union européenne.

J'ai plaidé, comme vous le savez, depuis de longs mois pour l'adjonction exceptionnelle d'un article 2 au projet de loi de ratification du traité d'Amsterdam, afin de souligner, de manière aussi solennelle que possible, la nécessité d'une réforme des institutions européennes avant tout nouvel élargissement.

Je m'étais réjoui de l'approbation du Gouvernement sur cette démarche et sur l'idée de l'élaboration de cet article 2, qui ne figure pas dans le projet de loi adopté par le Conseil des ministres, en concertation avec le Parlement. Je suis donc heureux que nous ayons aujourd'hui l'occasion de cet échange attendu, avant que l'Assemblée nationale n'examine le projet de ratification.

A mes yeux, cet article additionnel doit s'inspirer largement du contenu de la déclaration franco-italo-belge annexée au traité d'Amsterdam en en reprenant la substance. Je rappelle que cette déclaration réaffirme " la nécessité de progrès substantiels dans la voie du renforcement des institutions " et considère qu'un tel renforcement est " une condition indispensable de la conclusion des premières négociations d'adhésion ".

Ce débat doit aussi être l'occasion, me semble-t-il, de préciser le contenu de la réforme institutionnelle souhaitée par la France, ainsi que les modalités de préparation de cette réforme.

Cette réunion, à laquelle étaient associés les membres de la délégation, s'est tenue devant la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

Sur le premier point, l'essentiel doit reposer à mes yeux, dans un double objectif d'efficacité et de légitimité, sur la repondération des voix et sur l'extension de la majorité qualifiée.

Sur le second point, je crois que la méthode de la conférence intergouvernementale a montré les obstacles auxquels elle se heurtait et je pense que le recours préalable à des personnalités indépendantes (ou à un " comité des sages ") pourrait utilement faire progresser les débats.

Sur toutes ces questions, je souhaiterais recueillir l'avis du Gouvernement.

M. Pierre Moscovici :

Le Parlement, en approuvant, le 18 janvier dernier, la révision constitutionnelle, a ouvert la voie à la ratification du traité d'Amsterdam. Nous entrons donc, aujourd'hui, dans la seconde et dernière phase de cette procédure, dont je suis sûr qu'elle se déroulera dans un esprit aussi ouvert et constructif que celui qui a présidé à la révision constitutionnelle.

Je ne reviendrai pas sur le vote, mais il a clairement montré que près de 80 % de parlementaires n'adhèrent pas aux thèses souverainistes. Il nous faut maintenant aller de l'avant, en permettant à ce traité d'entrer en vigueur dès que possible. Tous nos partenaires, sauf les Grecs, qui terminent dans quelques jours, ont déjà achevé leurs procédures nationales.

Le traité d'Amsterdam, malgré ses défauts, sur lesquels je reviendrai plus tard, marque une étape de la construction européenne. Il s'inscrit dans la suite logique du traité sur l'Union européenne qu'il corrige et complète, et intervient à la veille d'une évolution profonde de l'Union qui, après l'élargissement, aura demain un autre visage.

Cette année 1999 est décisive à plus d'un titre. D'abord, l'euro vient d'être mis en place dans des conditions satisfaisantes, plus conformes en tout cas à notre vision politique et économique que ce que nous pouvions espérer il y a deux ans. A cet égard, et j'y reviendrai plus tard, le traité d'Amsterdam peut et doit contribuer à un meilleur équilibre entre le volet monétaire de la construction européenne et le volet relatif à la croissance et à l'emploi, sans lequel le progrès social, qui est au coeur du projet européen, ne serait qu'un vain mot.

En second lieu, l'année 1999 est décisive au regard des réformes que l'Union doit mener à bien dans le domaine du fonctionnement et du financement de ses politiques communes. La négociation de l'Agenda 2000 sera, après l'euro, et peut-être avant l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, le second temps fort de cette année pour l'Union.

Ensuite, il y a le processus d'élargissement. Lancé en 1998, ce processus va prendre, dans les prochains mois, un tour nouveau. On va, en effet, aborder les chapitres difficiles et entrer peu à peu dans le vif de la négociation.

Et puis, bien sûr, il y aura, au mois de juin, les élections européennes, porteuses d'espoir, à un moment où notre volonté est de rapprocher l'Europe de ses citoyens, de donner à ceux-ci les moyens et le goût de mieux participer à la construction européenne. Voilà, brossé à grands traits, le contexte dans lequel s'inscrit l'exercice de ratification que nous entamons aujourd'hui.

Venons-en tout de suite, si vous le voulez bien, au projet de loi qui vous est soumis et dont l'objet est l'autorisation de la ratification du traité d'Amsterdam. Je ne referai pas l'historique complet de la négociation qui a conduit à ce texte. Le traité de Maastricht prévoyait la convocation, en 1996, d'une conférence intergouvernementale. Celle-ci, préparée, dès juin 1995, par la mise en place d'un groupe de réflexion, le " Groupe Westendorp ", s'est ouverte officiellement, le 29 mars 1996, à Turin et conclue, le 17 juin 1997, à Amsterdam.

Signé il y a maintenant plus d'un an, le traité d'Amsterdam a déjà fait l'objet de travaux approfondis dans le cadre des débats de révision constitutionnelle préalable à sa ratification, en particulier au Sénat, avec les rapports de MM. de Villepin, de La Malène et Fauchon. Ce que nous en avons dit lors de ce débat, et bien avant déjà, demeure donc : Amsterdam est un traité difficile d'accès - le Conseil d'Etat n'a pas manqué de le déplorer. S'inscrivant dans la suite logique des traités précédents qu'il amende et complète, il ne peut être appréhendé de manière isolée.

En outre, ce traité est imparfait, puisqu'il comporte d'importantes lacunes, essentiellement dans le domaine institutionnel. J'y reviendrai. Je sais que c'est un point essentiel pour vous.

J'aimerais auparavant rappeler très rapidement, parce que cela me semble prioritaire dans le cadre de l'exercice qui nous réunit, en quoi ce traité est utile.

Il l'est, en premier lieu, par toutes les dispositions qui visent à prendre en compte les préoccupations des citoyens, au premier rang desquelles figurent l'emploi et le progrès social. A chacun de ces domaines, le traité d'Amsterdam consacre un chapitre spécifique.

En ce qui concerne l'emploi, plusieurs mesures ont pu être prises par anticipation. La définition des lignes directrices pour l'emploi, adoptées par le Conseil en décembre 1997, a permis dans les mois suivants, la définition de plans nationaux d'action pour l'emploi et l'évolution de ce processus, aujourd'hui, vers un " pacte européen pour l'emploi ".

Dans le domaine social, l'avancée majeure est l'intégration du protocole social dans le traité, rendue possible par l'attitude du nouveau gouvernement britannique. En outre, ce chapitre est complété par des dispositions en matière de lutte contre l'exclusion sociale.

Le traité traduit aussi la volonté d'une Europe plus respectueuse des droits fondamentaux des citoyens par un renforcement des dispositions relatives aux droits de l'homme et aux libertés fondamentales, de la clause de non-discrimination et du principe d'égalité entre hommes et femmes, ainsi que des droits sociaux fondamentaux ; ce sera aussi une Europe plus attentive aux attentes en matière de santé et d'environnement, grâce à des dispositions plus contraignantes pour les Etats et donc plus protectrices pour les citoyens. Le nouvel article relatif aux services publics va dans le même sens, puisqu'il reconnaît leur rôle particulier en termes de cohésion sociale et territoriale.

Je rappellerai aussi que les avancées intervenues dans le domaine du troisième pilier, dans la perspective de la mise en place d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, constituent un progrès car elles renforceront notre main dans la lutte contre l'immigration illégale, la criminalité organisée internationale et les trafics de toute nature. Elles permettront, en effet, l'adoption de réponses non seulement coordonnées, mais assises aussi sur des orientations politiques communes et des mécanismes plus efficaces.

L'intégration de Schengen dans le traité fournira, à cet égard, les acquis d'une expérience réussie, qui pourra être étendue à toute l'Union, actuelle et future.

Le traité prévoit aussi, par ailleurs, la création de nouveaux instruments dans le domaine de la PESC ainsi que la mise en place d'un " Monsieur ou Madame PESC ". Ces innovations renforceront la présence de l'Union européenne sur la scène internationale en lui donnant un visage et des moyens d'agir. En outre, les dispositions du traité ouvrent des perspectives de progrès dans le secteur de la défense.

Enfin, d'autres dispositions du traité méritent notre attention : la confirmation de Strasbourg comme siège du Parlement européen et la reconnaissance du statut des régions ultra-périphériques, très importante pour nos départements d'Outre-Mer.

Dans le domaine institutionnel, nous ne saurions ignorer, bien sûr, les avancées dans le sens d'une Europe plus démocratique avec, en particulier, des dispositions renforçant les pouvoirs législatifs du Parlement européen, mais prévoyant aussi une meilleure association des Parlements nationaux aux travaux de l'Union.

Par ailleurs, le mécanisme des coopérations renforcées constituera un instrument privilégié pour les Etats membres qui auront en commun la volonté d'aller plus loin dans la construction européenne.

Mais, puisqu'il faut parler aussi des sérieuses lacunes du traité dans le domaine des réformes institutionnelles, constatons qu'un chemin important a été parcouru depuis juin 1997, puisque désormais nos partenaires admettent la nécessité de reprendre les discussions pour trouver un accord sur les trois points de la déclaration franco-italo-belge (format de la Commission, majorité qualifiée et repondération). La Présidence allemande a ainsi confirmé son intention de présenter une proposition de calendrier et de méthode au Conseil européen de juin 1999, à Cologne.

Reste une lacune majeure que constitue l'absence de réforme institutionnelle d'ensemble. J'aimerais dire encore un mot à ce propos.

Comme vous avez pu le constater, le projet de loi de ratification comporte, conformément à la règle, un article unique. Nous avions évoqué ensemble, à plusieurs reprises, au cours des derniers mois, la possibilité d'un article 2, qui rappellerait la nécessité d'une réforme institutionnelle avant tout élargissement de l'Union.

Si vous confirmez votre souhait de formuler explicitement un tel rappel -et je ne doute pas que vous le voudrez-, le Gouvernement est tout à fait disposé à introduire un amendement, aux termes duquel serait soulignée la nécessité de réaliser, au-delà des stipulations du traité d'Amsterdam, des progrès substantiels dans la voie de la réforme des institutions de l'Union, préalablement à la conclusion des négociations d'adhésion. Le Gouvernement est prêt à écouter sur ce point vos suggestions, comme celles des députés. Mais vous savez combien notre marge de manoeuvre est limitée, puisque toute formulation qui s'apparenterait à une conditionnalité poserait un sérieux problème juridique. Par ailleurs, nos amis des pays candidats à l'adhésion, très attentifs à la position de la France sur l'élargissement, ne doivent pas pouvoir voir dans la rédaction qui sera retenue une marque d'hostilité à leur égard.

Voilà ce que je souhaitais rappeler quant au contenu de ce traité, dont nous souhaitons mener à bien la ratification, car les avancées qu'il contient, pour éclatées, parcellaires et insuffisantes qu'elles soient, ne sauraient être refusées. La mise en oeuvre anticipée de certaines d'entre elles en a prouvé l'utilité et nous invite, je crois, à aller de l'avant.

M. Claude Estier :

Pourriez-vous nous indiquer, Monsieur le Ministre, si le texte de l'amendement du Gouvernement a déjà été rendu public ?

M. James Bordas :

Nous avons reçu ce matin même le projet de loi autorisant la ratification du traité d'Amsterdam. Or, nous avons découvert dans l'exposé des motifs une affirmation qui pose question et qui concerne le délai de six semaines garanti aux parlements nationaux pour pouvoir s'exprimer sur les propositions législatives de la Commission.

Selon l'exposé des motifs, ce délai s'appliquerait uniquement au titre VI du traité sur l'Union européenne, c'est-à-dire au troisième pilier. Ce n'est pas ainsi que nous avions compris les choses. Il nous semblait, à la lecture du protocole annexé au Traité, que ce délai s'appliquait à toutes les propositions législatives présentées par la Commission européenne, et, par ailleurs, aux propositions de mesures relevant du troisième pilier.

Quelle est la bonne interprétation ? Ne faudrait-il pas clarifier ce point dès que possible pour qu'il n'y ait pas de contestation ?

M. Pierre Fauchon :

Je suis partisan d'un amendement, tout en sachant qu'il ne sera pas modifiable, parce qu'il nous permettra d'ouvrir le débat sur la réforme institutionnelle. Jusqu'à présent, on évoquait surtout la nécessité d'améliorer l'efficacité des institutions. Je crois qu'il faut désormais appréhender cette réforme dans l'objectif d'accroître la légitimité démocratique de celles-ci. La question s'est posée lors du récent vote qui aurait pu conduire à la censure de la Commission -qui n'est pas tout à fait un organe exécutif au sens où nous l'entendons- par un Parlement européen qui ne peut être dissous.

Tout cela me fait m'interroger sur la nature des institutions européennes et leur possible évolution.

M. Pierre Mauroy :

Le problème essentiel qui reste à résoudre est celui de l'aboutissement des négociations sur l'Agenda 2000. J'ai le sentiment qu'un accord pourrait être trouvé pour la fin du mois de mars, tant pour les aspects agricoles que sur le volet structurel. C'est, du moins, ce que j'espère car l'absence de compromis constituerait un échec, lourd de conséquences, pour la présidence allemande. Il faut impérativement que les Etats parviennent à surmonter leurs divergences actuelles et trouvent rapidement un terrain d'entente.

Mme Danièle Pourtaud :

Pourrais-je savoir où en est le processus de ratification du Traité d'Amsterdam dans les autres Etats membres ?

M. Xavier de Villepin :

La France sera le dernier ou l'avant-dernier pays à procéder à cette ratification. Sait-on si nos partenaires belges et italiens ont évoqué la question institutionnelle lors de leur propre procédure de ratification ?

M. Pierre Moscovici :

J'espère que la France devancera la Grèce dans le processus de ratification, mais je n'en suis pas certain. L'étape de l'intervention du Conseil Constitutionnel a quelque peu rallongé les délais...

M. Xavier de Villepin :

Je vous avais dit que nous nous y prenions trop tard !

M. Pierre Moscovici :

Si cela n'avait été que de mon fait... En tout état de cause, cette ratification est certes tardive, mais nous sommes tout de même dans l'épure.

La question de la réforme des institutions est évoquée par tous nos partenaires : Belgique, Italie, bien sûr, mais aussi Pays-Bas... Il existe une quasi-unanimité pour reconnaître l'existence d'un problème et se rallier au diagnostic établi en commun par la France, l'Italie et la Belgique.

A Monsieur Bordas, j'avouerai que je découvre le problème qu'il a soulevé à juste raison. Il faudra rappeler, dans le corps du rapport, que le délai de six semaines destiné à la réflexion des parlements nationaux est valable pour tous les textes législatifs proposés par la Commission.

Comme vous, Monsieur Fauchon, je pense que le problème institutionnel est de plus en plus aigu. La réforme institutionnelle n'est pas destinée uniquement à permettre l'élargissement : c'est une nécessité pour nous tous, pour que l'Union ne se trouve pas paralysée par la règle de l'unanimité. Le Parlement européen entretient un rapport ambigu avec le vote de censure ; celle-ci existe bien dans les textes mais elle n'a jamais été engagée contre la Commission. Ce qui me gêne le plus, en réalité, ce n'est pas tant que le Parlement européen veuille censurer la Commission, c'est plutôt qu'il envisage de censurer certains commissaires, et notamment un commissaire français. C'est la raison pour laquelle nous avons appelé les députés français à ne pas s'associer à cette initiative. Ce vote comportait une dimension antifrançaise indéniable.

La question qui se pose est celle de l'ampleur de la réforme à envisager. Si l'on veut aller au-delà des trois points envisagés dans l'analyse franco-belgo-italienne, les délais risquent d'être trop longs par rapport à l'échéance fixée pour l'élargissement.

Concernant l'article 2 du projet de loi de ratification, je vous dois des explications. D'abord, si ce texte ne comporte qu'un seul article, c'est parce que c'est la règle du genre et c'est aussi par respect pour le Parlement. L'Assemblée nationale ne pourra pas sous-amender le texte que nous proposons, M. Raymond Barre, alors Premier ministre, l'avait déjà expliqué lors du précédent de l'élection des députés européens au suffrage universel. Notre texte est bref et je puis d'autant plus vous en donner la lecture qu'il figure dans le journal Le Monde d'aujourd'hui : " La République française souligne la nécessité de réaliser, au-delà des stipulations du traité signé le 2 octobre 1997, des progrès substantiels dans la voie de la réforme des institutions de l'Union européenne préalablement à la conclusion des premières négociations d'adhésion. "

M. Xavier de Villepin :

Peut-on réfléchir à sa rédaction et vous proposer des modifications ?

M. Pierre Moscovici :

Bien sûr, mais l'honnêteté me pousse à vous dire que j'ignore ce qu'il en adviendra. Il s'agit bien d'un amendement gouvernemental.

Concernant le dossier Agenda 2000, je partage le sentiment de M. Mauroy sur l'urgence d'aboutir le 25 mars prochain. Je crois aussi que chacun doit faire des efforts en ce sens. Le problème est complexe, chaque pays cherche à préserver ses acquis ou à améliorer sa situation propre et il est pour moi évident qu'un bon accord ne pourra se faire aux dépens de la France et de son agriculture.

M. Xavier de Villepin :

Le débat sur Agenda 2000 a tout de même pris beaucoup de retard.

M. Pierre Moscovici :

Il nous reste six semaines, au cours desquelles de nombreuses réunions sont programmées. Je constate que, pour l'heure, la seule délégation qui ait fait mouvement est la délégation française en proposant la dégressivité comme alternative au cofinancement en matière de politique agricole commune. Je ne suis pas loin de penser, comme M. Dominique Strauss-Kahn, que la négociation n'a pas encore vraiment commencé.