REUNION DE LA DELEGATION DU MERCREDI 11 OCTOBRE 2000
Transports
Politique agricole et de la pêche
Communication de M. Jean Bizet sur la dissémination volontaire des organismes génétiquement modifiés
Communication de M. Jean Bizet sur le livre blanc sur la sécurité alimentaire (texte E 1405)
Elargissement
Communication de M. Jacques Oudin sur les grandes orientations de son rapport d'information sur la politique européenne des transports
La délégation m'a chargé de faire un rapport d'information sur la politique européenne des transports. Avant que nous examinions les conclusions définitives, j'ai souhaité vous présenter dès maintenant mes grandes orientations sur ce sujet.
Je vous livre ma réflexion à son stade actuel. Elle est encore susceptible d'évoluer à l'issue du déplacement que je dois effectuer la semaine prochaine à Bruxelles.
I. Je suis tout d'abord parti de cinq constats.
1. Premier constat : l'approfondissement continu du marché unique, le retour à la croissance dans tous les Etats membres et l'élargissement prochain de l'Union sont autant de facteurs structurels et durables de dynamisme de la demande de transports en Europe.
Sur la période 1990-1997, le PIB européen a augmenté annuellement de 1,8 % en moyenne, tandis que le trafic de passagers augmentait de 2 % par an et que le trafic de marchandises augmentait de 2,4 % par an. L'élasticité de la demande de transport par rapport à la croissance économique générale est donc nettement supérieure à 1.
2. Deuxième constat : l'accroissement des trafics concerne tous les modes de transport. Les transports entre l'Europe et le reste du monde se font essentiellement par la mer pour les marchandises, et par l'air pour les voyageurs.
Le trafic intérieur à l'Europe, pour les passagers, a augmenté entre 1970 et 1997 de 15 % par la route, de 3 % par le rail et de 58 % par l'avion.
Pour les marchandises, le trafic intérieur à l'Europe entre 1970 et 1997 a augmenté de 29 % par la route, de 22 % par la mer et de 10 % par le fluvial. Par le rail, il a diminué de 7 % sur cette même période. Mais le chemin de fer a retrouvé un trafic fret en croissance depuis 1994.
Il en résulte une évolution très nette de la répartition entre les différents modes. En 1970, le trafic intérieur de marchandises se faisait à 31 % par la route, à 21 % par le chemin de fer, à 8 % par la voie d'eau, à 5 % par pipe-line, et à 35 % par la mer. En 1997, la répartition était devenue la suivante : 43 % par la route, 9 % par le chemin de fer, 4 % par la voie d'eau, 3 % par pipe-line, et 41 % par la mer. La route et la mer accroissent de concert leurs parts relatives. Celles de la voie d'eau et du chemin de fer diminuent de moitié.
3. Troisième constat : l'espace européen des transports apparaît encore très fragmenté, tandis qu'une part croissante des infrastructures arrive à saturation.
Cette fragmentation et cette saturation concernent tous les modes : encombrement du ciel européen, concentration du trafic maritime dans les ports du Bénélux, difficultés du franchissement des Alpes et des Pyrénées, lenteur du fret ferroviaire...
4. Quatrième constat : les politiques nationales des Etats membres en matière de transports restent peu coordonnées.
Dans ce domaine, les égoïsmes nationaux restent très forts. En fait, la politique européenne des transports n'avance que par à-coups, sous la pression de crises successives. Pour le transport ferroviaire, cela a été la situation de quasi faillite simultanée de toutes les grandes entreprises ferroviaires européennes, au début des années 1990 ; pour le transport aérien, c'est l'encombrement actuel du ciel européen ; pour le transport routier, cela a été la fermeture du tunnel sous le Mont-Blanc en 1999, et c'est aujourd'hui la flambée du prix des carburants en Europe.
Les réseaux transeuropéens de transport arrêtés en 1996 sont révélateurs de ce défaut de coordination. Dans leur conception, ils résultent plus de la juxtaposition des schémas de transports nationaux que d'une véritable vision communautaire. Pour deux véritables succès que sont le Thalys et l'Eurostar, on compte surtout des échecs persistants. La France reste mal reliée au réseau fluvial européen, le franchissement des Alpes et des Pyrénées reste un problème, les corridors de fret ferroviaires n'ont pas suscité de forte demande...
5. Cinquième constat : l'intervention de l'Union européenne dans ce secteur est restée jusqu'à présent timide.
J'en veux pour preuve son caractère tardif. Bien qu'elle ait été prévue dès le début par le Traité de Rome, la politique communautaire des transports est restée longtemps en sommeil. Le réveil n'a eu lieu qu'en 1985, lorsque le Parlement européen a obtenu de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) la condamnation du Conseil pour défaut d'action dans le domaine des transports.
J'en veux également pour preuve l'absence de moyens budgétaires propres. Le financement des réseaux transeuropéens (RTE) reste très difficile : il repose quasi exclusivement sur les ressources budgétaires des Etats membres, dès lors que l'Union européenne n'a pas retenu l'idée avancée par Jacques Delors de recourir à l'emprunt.
De ce fait, la contribution communautaire au financement des infrastructures de transports est modique. Outre les fonds structurels et de cohésion, qui peuvent apporter une contribution substantielle mais localisée, une fraction du programme-cadre de recherche est consacrée aux transports et un apport de 10 % maximum est possible pour les grands projets relevant des réseaux transeuropéens.
Le coût total des quatorze projets retenus au Conseil européen d'Essen est estimé à 103 milliards d'euros. A ce jour, le financement n'est assuré qu'à hauteur de 47,5 milliards d'euros, soit 46 % des besoins. Et le taux d'exécution effectif n'est encore que de 25 %.
II. Sur la base de ces constats, j'ai ensuite identifié dans la politique européenne des transports quatre orientations qui me paraissent devoir être encouragées.
1. Première orientation : la libéralisation.
Jusqu'à présent, la politique des transports de la Communauté européenne a été essentiellement réglementaire, avec une priorité donnée à la libéralisation. Cette libéralisation a été organisée et complète dans le transport routier et fluvial, depuis 1993 pour les trajets internationaux et depuis 1998 pour le cabotage. Elle a été largement subie dans le transport aérien, sous la pression des Etats-Unis, qui ont commencé par multiplier les accords bilatéraux séparés, dits " open sky ", avec les pays européens. La libéralisation du transport aérien est devenue totale à partir de 1993 pour les liaisons internationales, et à partir de 1997 pour le cabotage. La libéralisation reste difficile dans le transport ferroviaire. La directive de 1991 prévoit un accès aux réseaux nationaux limité aux regroupements internationaux d'opérateurs, ou à des " corridors de fret " bien définis. En pratique, le chemin de fer reste l'apanage de compagnies nationales en situation de monopole de fait, qui coopèrent avec plus ou moins de bonne volonté.
2. Deuxième orientation : l'harmonisation.
La libéralisation réglementaire s'est accompagnée d'une politique d'harmonisation. Mais celle-ci est encore inégale. Elle a pu être assez poussée dans le domaine technique, relativement consensuel. Elle demeure timide dans les domaines fiscaux et sociaux, où les intérêts des Etats membres sont plus divergents. On vient d'en avoir encore une nouvelle illustration, lors du Conseil Transports de lundi dernier, avec l'impossibilité de parvenir à un accord sur le temps de travail des conducteurs routiers. Il en résulte des distorsions de concurrence de plus en plus gênantes entre pays et entre modes de transport. L'égoïsme des Etats l'emporte sur la logique communautaire.
3. Troisième orientation : la sécurité.
Parallèlement à son action de libéralisation et d'harmonisation, il existe une politique communautaire de sécurité dans les transports, qui a produit des résultats inégaux. L'intervention communautaire apparaît peu nécessaire dans les transports aériens et ferroviaires, qui gèrent eux-mêmes efficacement et de façon internationale leur sécurité. Mais un danger nouveau est apparu avec la saturation des aéroports européens, qui pourrait favoriser les catastrophes aériennes si rien n'est fait pour y remédier. L'intervention communautaire apparaît très subsidiaire par rapport aux politiques nationales dans le transport routier. Les résultats en matière de sécurité routière restent globalement insuffisants. Ils sont surtout très disparates selon les Etats membres, la France se situant parmi les plus mauvais. Là aussi, comme pour le transport aérien, la saturation des infrastructures est un facteur de risque supplémentaire. Enfin, elle reste en situation d'échec dans le transport maritime, comme nous venons de le voir, même si nous pouvons espérer bientôt des améliorations. Mais il a fallu une dizaine de catastrophes maritimes majeures pour que l'on assiste à une véritable prise de conscience en Europe.
4. Quatrième orientation : la définition de grands axes européens.
Je vous ai dit que les réseaux transeuropéens arrêtés en 1996 apparaissent plutôt décevants. Mais il ne faut pas abandonner cette voie pour autant. La coordination des infrastructures de transport décidée par les Etats membres reste plus que jamais une nécessité. La Commission vient d'élaborer une version actualisée des RTE, qui n'a pas encore été rendue publique. J'espère en apprendre plus à son sujet lors de mon prochain déplacement à Bruxelles. Mais j'espère qu'elle raisonnera directement à l'échelle du continent, en prenant en compte les besoins réels.
III. Par ailleurs, j'ai identifié quatre priorités qui me paraissent devoir être clarifiées.
1. Première priorité : la connaissance statistique.
La réflexion de la Commission européenne sur la politique des transports me paraît souffrir d'une lacune statistique. Elle ne dispose ni d'unités de mesure cohérentes, ni de données pertinentes pour le calcul de la tarification ou de la rentabilité des infrastructures de transport. En l'absence de chiffres, les propositions de la Commission reposent trop souvent sur des postulats non démontrés.
Je compte d'ailleurs rencontrer, lors de mon prochain voyage à Bruxelles, le fonctionnaire chargé de repenser les aspects statistiques et économétriques à la Direction générale des transports de la Commission.
2. Deuxième priorité : la tarification.
Dans son Livre blanc sur la tarification, la Commission européenne préconise de solliciter l'utilisateur plutôt que le contribuable, par une tarification au " coût marginal social ". Cette tarification intégrerait notamment dans les prix des transports les préoccupations environnementales.
Mais elle reste pour l'instant au stade des études et des voeux pieux. Aucune méthodologie commune n'a encore été arrêtée pour intégrer les aspects environnementaux dans les coûts des transports. On ne pourra rien faire si l'on n'a pas résolu le premier problème, celui de la connaissance statistique. En fait, les Etats membres semblent peu disposés à accepter les hausses de prix qui en résulteraient inévitablement, comme le débat actuel sur le prix des carburants en Europe vient de le montrer.
3. Troisième priorité : l'intermodalité.
L'Union européenne affiche un souci de rééquilibrage entre les modes de transport. Cette orientation s'est exprimée dans deux directions :
- un encouragement à l'intermodalité en général, c'est-à-dire principalement entre le chemin de fer et la route ;
- une incitation au transport maritime à courte distance, afin de décongestionner les axes terrestres.
Ces orientations de la Commission me paraissent justifiées, mais peu réalistes. L'intermodalité est indispensable, notamment en milieu urbain, aux points de congestion, et pour le fret à longue distance. Mais elle manque encore trop souvent de souplesse et de fiabilité, et entraîne des surcoûts. Ses progrès seront forcément lents, car ils ne peuvent pas se fonder sur une réglementation coercitive, mais uniquement sur une offre adaptée aux besoins des acteurs économiques.
Une chaîne intermodale vaut ce que vaut son maillon le plus faible. Actuellement, le problème majeur est celui de la fiabilité du maillon ferroviaire, qui est fragilisé par le cloisonnement des réseaux nationaux de chemin de fer.
4. Quatrième priorité : les financements.
La Commission européenne exerce un contrôle, dans le cadre de la politique de la concurrence, sur les interventions financières des Etats membres dans le secteur des transports.
Ce contrôle s'exerce dans tous les domaines : apurement de la dette des entreprises ferroviaires, subventions aux ports maritimes, affectation des redevances aéroportuaires, financement des concessions autoroutières... Tout récemment, nous avons vu la Commission s'inquiéter des aides que la France et d'autres Etats membres veulent fournir à leurs transporteurs routiers.
Cette action de contrôle est sans doute justifiée au regard de la politique de concurrence. Mais elle se traduit essentiellement par des interdictions, alors qu'une véritable politique européenne des transports nécessiterait surtout des actions positives.
Je suis favorable à une stricte application du principe de subsidiarité dans ce domaine. Chaque Etat membre doit pouvoir faire ce qu'il veut. Mais il est impératif que l'Europe se mobilise pour le financement des réseaux transeuropéens de transport.
IV. Enfin, je crois utile de formuler trois recommandations sur la position de la France.
1. Première recommandation : la France doit prendre conscience qu'elle constitue la plaque tournante des transports en Europe.
De par sa position géographique, la France est un point de passage obligé pour toutes les grandes liaisons de transport en Europe. C'est une évidence depuis toujours pour les transports terrestres, avec la question du franchissement des Alpes et des Pyrénées. C'est de plus en plus vrai pour le transport aérien, car la pratique des " hubs " se traduit par une concentration des vols internationaux sur quelques grands aéroports européens. Ce devrait être vrai pour le transport maritime, si l'avantage naturel de la position géographiquement avancée des ports français n'était pas neutralisé par leur moindre compétitivité par rapport aux ports du Bénélux.
Cette donnée géographique fondamentale confère à la France une responsabilité particulière en Europe. Nous ne devrions pas prendre une seule décision en matière d'infrastructures de transport sans raisonner à l'échelle européenne. Cette prise de conscience est particulièrement nécessaire, au moment où nous élaborons des schémas de service qui nous engageront pour des années.
2. Deuxième recommandation : bâtir les axes autoroutiers transeuropéens
Les efforts de l'Union européenne pour rééquilibrer la répartition du trafic entre les modes de transport et pour mieux prendre en compte les aspects environnementaux sont nécessaires. Mais il n'est pas pour autant possible de réduire l'effort d'investissement dans le secteur routier. Le dynamisme de la demande de transports est tel que, même si le transport ferroviaire réussit à doubler son trafic et si le ferroutage s'impose sur certaines liaisons, le trafic routier continuera de croître. C'est un fait dont il faut bien tenir compte.
Or, le réseau autoroutier français apparaît encore peu dense par rapport à celui des Etats membres voisins. Il est également incomplet d'un point de vue européen. L'Espagne, par exemple, a construit des kilomètres d'autoroutes au cours des dernières années, avec l'aide des fonds structurels européens ce qui lui a permis de passer au troisième rang devant la France. Mais elle demeure mal reliée au réseau autoroutier européen, en raison des lacunes du côté français des Pyrénées.
3. Troisième recommandation : la relance du fret ferroviaire
De tous les Etats membres, la France est celui qui a su le mieux enrayer le déclin relatif du chemin de fer. Le programme TGV est un grand succès technologique et commercial, qui est en train de faire école dans toute l'Europe. Pour les liaisons entre les grandes métropoles européennes, le TGV est une alternative crédible à l'avion.
Le grand défi qui reste à relever est celui du fret ferroviaire. Théoriquement, celui-ci devrait être compétitif sur les distances supérieures à 700 kilomètres, comme nous le montre l'exemple des Etats-Unis. Dans les faits, c'est la route qui prédomine. La France a donc encore beaucoup d'efforts à consentir pour revitaliser le transport de marchandises par chemin de fer. Si elle ne le fait pas, rien ne pourra se faire dans ce domaine en Europe. La réalisation de cet objectif suppose des progrès dans l'interopérabilité, la modernisation du service public ferroviaire, et la réalisation des investissements nécessaires dans les infrastructures.
Telle est ma première analyse de la politique européenne des transports. Pour l'instant, l'Union européenne n'a vraiment ni la compétence pour décider, ni les moyens de financer un réseau de transport cohérent à l'échelle du continent.
Mon sentiment est que, au stade d'intégration des économies européennes que nous avons atteint, il faudrait aujourd'hui porter cette politique à un niveau qualitativement supérieur.
L'Union européenne doit prendre exemple sur la méthode suivie par la Suisse, lorsque celle-ci a lancé ses projets très ambitieux de ferroutage à travers les Alpes. Ils se sont fixé des objectifs fondés sur une vision à long terme, et ont su dégager les financements nécessaires pour réaliser des investissements très impressionnants. Si nous voulons que la politique européenne réussisse, il nous faut adopter une approche comparable.
Compte rendu sommaire du débat
M. Aymeri de Montesquiou :
J'ai quatre questions à poser au rapporteur. Comment expliquer que la France, en dépit des grèves récurrentes à la SNCF, soit l'Etat membre qui a le mieux préservé la part du chemin de fer ?
Quelles sont les conséquences, notamment pour l'Allemagne, de l'abandon du projet de canal Rhin-Rhône pour la France ?
Va-t-on vers un " lissage " de la fiscalité des carburants en Europe ?
La différence d'écartement des voies ferrées en Espagne va-t-elle être supprimée, ou va-t-on s'y adapter ?
Mme Marie-Madeleine Dieulangard :
Je partage l'analyse du rapporteur sur l'absence de cohérence de la politique européenne des transports, qui est une simple juxtaposition des politiques nationales. Le refus de la proposition de Jacques Delors de financer les réseaux transeuropéens de transport par un grand emprunt signifie-t-il que l'Union renonce à toute ambition dans ce domaine ?
En attendant, je me demande si la France peut consentir d'importants investissements dans ses infrastructures de transport sans s'appuyer sur de claires perspectives européennes.
M. Robert Del Picchia :
Une perspective européenne existe quand même pour certains pays. Ainsi, l'Autriche, lorsqu'elle est entrée dans l'Union européenne, a souhaité conserver un certain contrôle du trafic routier entre le nord et le sud de l'Europe à travers le col du Brenner. En dépit des quotas et des contrôles environnementaux qu'elle a réussi à imposer, il passe en moyenne un poids lourd toutes les sept secondes au Brenner, de jour comme de nuit. L'Autriche s'est engagée à lever progressivement ces restrictions à la circulation d'ici à 2004. Mais j'ai l'impression que cet engagement, pris lors des négociations d'adhésion, ne sera pas tenu. Cette question a des conséquences directes pour la France, puisque les restrictions à la circulation à travers les Alpes posées par l'Autriche et par la Suisse détournent les camions les plus lourds et les plus polluants vers notre pays.
M. Hubert Haenel :
Je souhaiterais que l'on s'entende bien sur le terme de " libéralisation " au niveau européen. On ne peut pas livrer le secteur des transports aux seules lois du marché, mais il faut y intégrer tous les enjeux du développement durable.
J'estime essentiel que figurent en bonne place, dans un rapport d'information officiel du Sénat, les notions de service public et d'intérêt général.
En ce qui concerne les perspectives du fret ferroviaire, je voudrais signaler l'intérêt du nouveau concept de ligne TGV " mixte " développé par Réseau Ferré de France (RFF) pour le projet de liaison Rhin-Rhône, qui serait emprunté par les voyageurs le jour et utilisé pour le fret la nuit.
Enfin, comme vous, j'ai été très impressionné par le discernement des Suisses, qui ne veulent plus se contenter de restrictions réglementaires à la circulation des poids lourds, mais souhaitent " gommer les Alpes " par le ferroutage.
M. Simon Sutour :
Je crois indispensable une politique des transports volontariste. Si je considère la situation de mon département, le Gard, je constate que les camions roulent désormais sur deux files en continu vers Montpellier et l'Espagne, et commencent même à quitter l'autoroute pour emprunter les routes nationales des Cévennes, tandis que les dérogations à l'interdiction de circuler le dimanche se multiplient. Or, il est possible d'agir, comme le montre l'exemple du contournement ferroviaire de Nîmes, qui dégagera une nouvelle voie consacrée au fret. Je souhaiterais donc que votre rapport d'information soit plus volontaire.
M. Jacques Oudin :
Je n'ai pas dit qu'il est impossible d'infléchir les tendances spontanées du transport en Europe. Mais qu'il faudra une volonté de fer et des investissements colossaux.
En ce qui concerne le service public, les précédents de l'accès des tiers aux réseaux d'électricité et de gaz montre que ce n'est pas en s'arc-boutant sur les monopoles historiques qu'on le défend le mieux. Je m'efforcerai, dans mon rapport, de bien définir la notion de service public appliquée au secteur des transports.
Je ne m'interdirai pas non plus d'évoquer des mesures coercitives pour canaliser les trafics et mieux rentabiliser les infrastructures nouvelles. Mais je note que, si la Suisse a pu maintenir certaines restrictions à la circulation des poids lourds, c'est précisément parce qu'elle n'est pas dans l'Union.
Je suis convaincu qu'il y a aujourd'hui en Europe une volonté d'avoir une politique des transports plus dynamique. Mais je ne suis pas certain que la France et tous les autres Etats membres soient sur la même longueur d'onde. Les nationalismes restent très forts dans ce domaine.
M. Robert Del Picchia :
Le transport routier en Europe centrale et orientale pose beaucoup de problèmes. Les camions dans les pays candidats sont loin d'offrir le même niveau de sécurité et sont beaucoup plus polluants qu'à l'Ouest, tandis que les prestations de transport routier y sont beaucoup moins chères.
Politique agricole et de la pêche
Communication de M. Jean Bizet sur la dissémination volontaire des organismes génétiquement modifiés
Ma communication porte sur la proposition d'acte communautaire E 1485, qui est une proposition de directive sur les organismes génétiquement modifiés (OGM).
Nous avons été saisis de ce texte dans ces conditions particulières. Il a été présenté par la Commission européenne il y a deux ans. A l'époque, le Conseil d'Etat a jugé que ce texte n'avait pas de caractère législatif, et le Gouvernement ne l'avait donc pas soumis aux deux Assemblées dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution.
Mais, au début de l'été, l'Assemblée nationale s'est appuyée sur la révision constitutionnelle du 25 janvier 1999, qui permet au Gouvernement de soumettre aux Assemblées tout texte européen important même s'il ne relève pas du domaine législatif au sens strict, pour demander une transmission selon les règles de l'article 88-4.
Donc, la proposition de directive nous a finalement été soumise au mois de juillet. Mais, en deux années, les travaux des institutions communautaires ont beaucoup avancé : il y a déjà eu deux lectures du texte au Conseil, comme au Parlement européen, et la procédure de conciliation entre les deux branches législatives doit avoir lieu le 8 novembre, en vue d'une adoption vers la fin de l'année.
Il est donc bien tard et, à ce stade, une intervention de notre part n'aurait de sens que si nous voulions inviter le Gouvernement à s'opposer purement et simplement à l'adoption de ce texte. Tel n'est pas mon avis, et je vous proposerai donc de ne pas intervenir sur ce texte.
Cependant, compte tenu de la nature du sujet, qui suscite une très réelle inquiétude dans l'opinion publique, nous ne remplirions pas notre rôle si ce texte n'était pas évoqué devant la délégation, dès lors qu'il nous a été soumis.
Je voudrais donc, très brièvement, en décrire les principaux aspects et présenter les raisons pour lesquelles, me semble-t-il, cette proposition n'appelle pas d'opposition de notre part.
I - LE SYSTÈME ACTUEL
Le système actuel, en vigueur depuis 1990, distingue deux cas de figure :
- les disséminations d'OGM à titre expérimental ;
- les autorisations de mise sur le marché d'OGM.
Les disséminations à titre expérimental doivent faire l'objet d'une demande adressée à l'Etat membre compétent ; cette demande doit être accompagnée d'un dossier technique. L'Etat membre doit, dans les 30 jours, en adresser un résumé à la Commission européenne, qui le transmet aux autres Etats membres qui ont à leur tour 30 jours pour faire connaître leurs observations.
L'Etat qui instruit la demande dispose au total d'un délai de 90 jours pour accepter ou refuser la demande de dissémination. Il doit informer la Commission et les autres Etats membres de sa décision.
Les autorisations de mise sur le marché obéissent à une procédure complexe. L'Etat membre auquel la demande est soumise dispose d'un délai de 90 jours pour instruire la demande dans un premier temps.
S'il envisage de donner son consentement, il transmet le dossier à la Commission européenne qui le communique aux autres Etats membres. Si aucun Etat membre ne formule une objection dans les 60 jours, l'Etat instructeur autorise la mise sur le marché, qui vaut pour toute la Communauté.
Si au contraire un ou plusieurs Etats membres formulent une objection, l'affaire est renvoyée à la Commission européenne. Celle-ci peut proposer une décision, qui est alors soumise à un comité composé de représentants des Etats membres. Si le comité approuve la décision à la majorité qualifiée, elle entre en vigueur. Dans le cas contraire, la décision est renvoyée au Conseil. Le Conseil peut adopter la proposition de la Commission à la majorité qualifiée, mais il ne peut la rejeter qu'à l'unanimité. Si, dans un délai de trois mois, le Conseil n'a ni adopté, ni rejeté la proposition, c'est la Commission qui décide. Toutefois, l'Etat membre qui avait été saisi au début de la procédure doit contresigner la décision de la Commission. Il est néanmoins tenu de donner son contreseing, sauf s'il a eu entre-temps connaissance d'éléments nouveaux présentant un risque.
Enfin, il existe une clause de sauvegarde : après l'autorisation de mise sur le marché, tout Etat membre peut limiter ou interdire à titre provisoire la commercialisation d'un OGM s'il peut montrer l'existence d'un risque pour la santé humaine ou l'environnement. L'Etat membre doit saisir la Commission, qui propose alors une décision selon la procédure que je viens de décrire.
Ce système, dont vous aurez remarqué la grande simplicité, a eu pour effet pratique de faire remonter les décisions vers la Commission européenne. Seuls trois OGM (des variétés d'oeillets) ont été autorisés par absence d'objection des Etats membres. En revanche, quinze OGM ont été autorisés sur proposition de la Commission ; la décision a été approuvée dans 14 cas, à la majorité qualifiée, par le comité représentant les Etats membres, tandis que dans un cas - le maïs " Novartis BT 76 " qui a beaucoup fait parler de lui - la décision a été prise par la Commission seule, le Conseil n'ayant pas approuvé la proposition mais n'ayant pas été unanime à la rejeter.
En pratique, le système de décision est bloqué depuis 1998. Un moratoire de fait est appliqué, notamment sous la pression de la France, et les autorisations accordées auparavant ne sont pas complètement appliquées.
C'est pourquoi, en 1998, la Commission européenne a entrepris de remettre en chantier le système d'autorisation des OGM.
II - LA PROPOSITION E 1485
Le nouveau système qui est proposé s'efforce de surmonter le blocage actuel en entourant l'autorisation des OGM d'un cadre plus protecteur.
Tout d'abord, les considérants du texte font désormais explicitement référence au principe de précaution et soulignent la nécessité de garantir l'étiquetage et la traçabilité des OGM. Ces deux derniers points relèvent d'autres textes. A l'heure actuelle, l'obligation d'étiquetage est d'ores et déjà posée pour les semences et pour les produits finis. En revanche, la traçabilité n'est pas encore complètement garantie. Il sera donc nécessaire de compléter les législations communautaire et nationale sur ce point.
Ensuite, la procédure d'autorisation est sensiblement améliorée :
- une procédure de médiation est mise en place pour favoriser le consensus entre Etats membres sur la base de l'information la plus complète possible ;
- en cas de désaccord persistant, les comités scientifiques compétents doivent être saisis ;
- la clause suivant laquelle le Conseil doit être unanime pour rejeter une proposition de la Commission est supprimée ; désormais la règle de la majorité qualifiée s'applique pour adopter comme pour rejeter la proposition de la Commission.
Par ailleurs, des garanties supplémentaires de transparence sont apportées.
La consultation du public est désormais obligatoire, selon des modalités fixées par les Etats membres ; de même, le texte pose une obligation d'information du public pour les disséminations expérimentales.
Un suivi est également rendu obligatoire, sous la forme de plans de surveillance mis en oeuvre sous le contrôle des Etats membres.
Enfin, le texte prévoit de limiter la durée des autorisations de mise sur le marché. La durée exacte est un des points encore en débat entre le Conseil, qui prévoit dix ans, et le Parlement européen, qui propose douze ans. Quel que soit le chiffre retenu, ce butoir facilitera l'application des dispositions sur les plans de surveillance puisque, si ces plans n'étaient pas mis en oeuvre avec suffisamment de rigueur, l'autorisation ne serait pas renouvelée.
*
Au total, il me paraît clair que le texte proposé constitue un progrès par rapport à la situation actuelle et que nous n'avons donc pas à nous y opposer.
Sur le fond du problème, j'espère que ces nouvelles garanties permettront de surmonter le blocage actuel. A condition d'être entouré des précautions nécessaires, le recours aux OGM peut en effet être une source de progrès importants, et l'Europe commettrait une erreur en laissant aux Etats-Unis le monopole sur la recherche et le développement technologique dans ce domaine. En même temps, il convient de respecter la liberté des consommateurs en garantissant le respect des obligations d'étiquetage et de traçabilité. La combinaison de ces deux orientations - application du principe de précaution d'une part, étiquetage et traçabilité d'autre part -, me paraît constituer la base d'une dédramatisation du problème des OGM, dédramatisation que, pour ma part, j'appelle de mes voeux.
Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la communication
M. Hubert Haenel :
Vous avez raison de souligner les inquiétudes de l'opinion publique sur ce sujet. Il y a beaucoup de chemin à faire pour parvenir à la dédramatisation que vous souhaitez !
M. Jean Bizet :
C'est en effet un débat très passionnel. Mais nous devons être conscients des enjeux. Alors que l'Europe reste réticente face aux biotechnologies, les Etats-Unis progressent dans la recherche et déposent des brevets, ce qui est plus facile pour eux que pour nous. Nous sommes en train d'accumuler un retard analogue à celui que nous avions pris, il y a dix ans, pour les nouvelles technologies de l'information et de la communication.
Je vais citer de mémoire quelques chiffres : il y a en France 90 entreprises qui se consacrent aux biotechnologies, contre 3.000 aux Etats-Unis. Il y a soixante fois plus de personnes employées aux Etats-Unis qu'en France dans les biotechnologies (180.000 contre 3.000), pour un chiffre d'affaires à peu près 100 fois supérieur. De grosses erreurs de communication été commises. Cette défaillance nous coûte cher aujourd'hui ; il y a un risque sérieux de distorsion de concurrence dans un contexte d'internationalisation croissante des échanges. Cependant, la liberté des consommateurs doit être respectée par l'étiquetage et la traçabilité, sans quoi les blocages actuels ne pourront être surmontés.
M. Aymeri de Montesquiou :
Vous avez évoqué une consultation du public. Pourriez-vous apporter des précisions ?
M. Jean Bizet :
Le principe de la consultation du public est fixé par la directive, mais ses modalités relèvent des Etats membres. En France, des " conférences citoyennes " ont été lancées dans 66 départements par la secrétaire d'Etat chargée de ce secteur, Mme Marylise Lebranchu. Ces conférences regroupent des associations de consommateurs, des associations familiales, des représentants du monde rural et des scientifiques.
A l'issue de cette communication, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur le texte E 1485.
Politique agricole et de la pêche
Communication de M. Jean Bizet sur le livre blanc sur la sécurité alimentaire
Des crises comme celles de l'encéphalite spongiforme bovine (ESB) ou de la dioxine, des scandales comme celui des boues d'épuration, et des interrogations liées par exemple aux organismes génétiquement modifiés ou aux hormones ont rendu le consommateur plus méfiant et plus exigeant en matière de sécurité alimentaire.
Dans ce contexte, la Commission européenne a fait de ce sujet l'une de ses principales priorités. C'est ce que traduit le Livre blanc publié en janvier dernier. Ce document est d'abord un message adressé à des citoyens inquiets. Il formule plus de 80 propositions pour assurer " un niveau élevé de protection de la santé humaine et des consommateurs ".
Il concerne tous les stades de la chaîne alimentaire, ce que résume une formule qui revient souvent dans les propos de la Commission : la sécurité de la ferme à la table.
Les propositions contenues dans ce document reposent notamment sur les principes directeurs suivants :
- le principe de responsabilité d'abord, qui doit conduire à définir clairement le rôle de toutes les parties prenantes à la chaîne alimentaire. C'est ainsi que les fabricants d'aliments pour animaux, les exploitants agricoles et les opérateurs doivent assumer la responsabilité primaire de la sécurité alimentaire, en assurant une production et une commercialisation de produits sains ; les Etats, et pas seulement ceux de l'Union européenne, doivent mettre en place des systèmes de surveillance et de contrôle que Bruxelles, en l'occurrence la Commission, évaluera par des inspections au niveau national. Enfin, on ne saurait oublier les consommateurs eux-mêmes qui, rappelle le Livre blanc, " doivent aussi être conscients qu'ils sont responsables des conditions dans lesquelles ils stockent, manipulent et préparent les aliments " ;
- autre principe directeur du Livre blanc : la traçabilité des aliments destinés aux humains et aux animaux ;
- la Commission insiste également sur l'analyse des risques, notion qui englobe l'évaluation (notamment par des avis scientifiques), la gestion (par la réglementation et le contrôle) et la communication des risques.
Ces principes étant posés, quelles sont les principales initiatives annoncées dans le Livre blanc ?
La plus remarquée lors de la publication du Livre blanc fut sans conteste la création d'une autorité alimentaire européenne. Outre ce point, les principales propositions formulées par la Commission dans son Livre blanc peuvent se résumer en trois impératifs : des aliments sains, des contrôles efficaces, des consommateurs éclairés.
1. La création d'une agence alimentaire européenne
On ne peut a priori que souscrire à cette proposition : un organisme dont l'excellence ne serait pas contestée et qui serait indépendant des intérêts industriels et nationaux permettrait, par des avis eux-mêmes incontestables, de rétablir la confiance du consommateur.
Encore faut-il éviter un transfert du pouvoir réglementaire à une autorité, aussi éminente soit-elle, dont la responsabilité ne pourrait être mise en jeu. Cela pose la question du champ de compétences de la future agence. Celle-ci devrait être appelée à donner des avis scientifiques, à communiquer avec le public, à récolter et analyser des informations (notamment pour permettre à la Commission et aux Etats de réagir efficacement en cas de crise), mais en aucun cas à gérer elle-même les risques. La gestion des risques doit continuer à relever des institutions européennes : c'est au Conseil, le cas échéant en codécision avec le Parlement européen, qu'il appartient de légiférer ; c'est à la Commission qu'il appartient d'exécuter la législation communautaire. Tout cela impose des choix, qui supposent certes une analyse scientifique, mais aussi une appréciation plus large des souhaits et des besoins de la société.
C'est pourquoi je vous propose de nous prononcer pour une délimitation des compétences de la future agence qui exclue la gestion des risques.
Autre problème soulevé par ce dossier : celui du siège de l'agence. Plusieurs villes sont déjà candidates : Helsinki, Parme, Barcelone. Plusieurs villes françaises sont également sur les rangs : Lyon, Lille, Rouen, Nantes. Je peux aujourd'hui vous annoncer que Caen devrait aussi faire acte de candidature. Je crois qu'il serait bon que le Gouvernement se prononce rapidement pour l'une des villes françaises candidates afin que notre pays ne perde pas toute chance d'accueillir l'agence. Cette idée est reprise dans la proposition de résolution que je vous soumets.
2. Des propositions pour garantir des aliments sains
Pour atteindre cet objectif, la Commission consacrera une part importante de son action à l'amélioration de la sécurité des aliments d'origine animale. Considérant que cette sécurité commence par une alimentation animale saine, elle formule les propositions suivantes :
- mettre en place un système d'agrément des installations de production de produits pour animaux ;
- mieux lutter contre les zoonoses, c'est-à-dire ces maladies telles que la salmonellose ou la listériose qui peuvent être transmises à l'homme par des aliments contaminés. Cela passe notamment par la poursuite et même le renforcement des programmes d'éradication existants. Cela suppose bien entendu que l'on s'en donne les moyens, car cela coûte cher d'abattre un troupeau ;
- définir clairement les matériaux qui peuvent ou ne peuvent pas être utilisés dans la production d'aliments pour animaux. Aujourd'hui, il existe déjà une liste de produits interdits. Il conviendrait à tout le moins de la compléter rapidement, ne serait-ce que pour la mettre à jour. Mais, la Commission propose d'aller ensuite plus loin en établissant, non plus une liste des produits interdits, mais une liste positive qui énumérerait les produits autorisés pour l'alimentation des animaux. Cette idée semble rencontrer un certain scepticisme de la part des Etats qui considèrent qu'une liste positive devrait sans cesse être complétée pour tenir compte de l'apparition de nouveaux produits. Je dois admettre ne pas comprendre cette perplexité. D'abord, parce que la question de la mise à jour se pose autant pour une liste négative que pour une liste positive : pour chaque nouveau produit, il faut se poser la question de ses conséquences sur la santé. Ensuite, parce qu'il me semble que, tant que l'on n'a pas la réponse à cette question, tant que l'on ne sait pas avec suffisamment de certitude si un produit est sain, il vaut mieux ne pas l'autoriser. S'abstenir lorsque l'on ne dispose d'aucun renseignement, n'est-ce pas le premier impératif du fameux principe de précaution ? D'où ma proposition d'appeler de nos voeux l'établissement, d'ici quelques années, d'une liste énumérant les produits susceptibles de composer les aliments pour animaux.
Sur un plan plus général que les seuls aliments d'origine animale, on peut également mentionner, toujours pour assurer des aliments sains, l'annonce dans le Livre blanc d'un projet de règlement sur l'hygiène alimentaire. Cette intention a d'ailleurs été concrétisée par l'adoption d'une proposition que nous avons reçue cet été, sur la base de l'article 88-4 de la Constitution, sous la référence E 1529. Au-delà d'une codification de multiples textes existants, le futur règlement devrait rendre les opérateurs totalement responsables de la sécurité des aliments qu'ils produisent. En d'autres termes, chaque opérateur devra identifier les points critiques pour la sécurité alimentaire et adopter des procédures prouvant qu'il en maîtrise les risques.
Lorsque je me suis rendu à Bruxelles, au printemps dernier, j'ai attiré l'attention de la Commission sur deux difficultés susceptibles de résulter de ce texte. La première concernait le sort des PME qui n'ont pas forcément la possibilité de s'auto-contrôler par la nomination d'un " Monsieur " ou d'une " Madame Qualité ". La seconde difficulté concernait les fabrications traditionnelles du type " fromages au lait cru " ou " rillettes " : l'opinion française aurait, à juste titre, mal accueilli un dispositif qui les aurait menacées. C'est donc avec soulagement que j'ai constaté que l'article 4 de la proposition de règlement prenait en compte ces objections en autorisant les Etats à accorder des exemptions, notamment pour prendre en considération les méthodes de productions traditionnelles. Il s'agit de deux points essentiels, sur lesquels nous devons, me semble-t-il, rester vigilants. Il ne serait pas mauvais que nous le mentionnions dans une proposition de résolution.
3. Des propositions pour améliorer les contrôles
Toutes les décisions que pourront prendre les autorités européennes et nationales se révéleront vaines si des contrôles efficaces ne sont pas mis sur pied. Tel est également l'un des objectifs de la Commission. Il s'agit de faire en sorte que tous les maillons de la chaîne de production alimentaire fassent l'objet de contrôles officiels. Pour ce faire, constatant les lacunes de certains systèmes nationaux de contrôle, la Commission envisage une harmonisation par la définition d'un cadre communautaire.
Pour l'heure, les choses n'ont guère avancé en ce domaine. Cela me paraît révélateur de l'optimisme de la Commission qui a prévu, pour la mise en oeuvre du Livre blanc, un calendrier certainement trop serré.
4. Des propositions pour améliorer l'information des consommateurs
Enfin, la sécurité alimentaire passe par des consommateurs éclairés. Il importe donc que ceux-ci reçoivent des informations précises pour pouvoir choisir en toute connaissance de cause.
Cela soulève d'abord la question de l'étiquetage, et notamment de ce que l'on appelle l'étiquetage quantitatif des ingrédients. La Commission souhaite en effet que tous les ingrédients entrant dans la composition d'un aliment soient indiqués, ainsi que la part exacte qu'ils prennent dans la composition. Il n'y a pourtant pas de lien entre l'indication des quantités et la sécurité alimentaire : préviendra-t-on mieux les cas d'ESB en sachant que tel produit entre à hauteur de 1,2 % plutôt que de 1,5 % dans la composition d'un aliment ? Par ailleurs, la quantité d'un même ingrédient dans un aliment peut varier d'un jour à l'autre : ainsi, selon l'évolution des cours, le fabricant peut décider de substituer telle pulpe à telle autre. Enfin, une indication exacte du contenu d'un aliment poserait des problèmes au regard du secret de fabrication. Il faut donc se méfier de certaines fausses bonnes idées. Le mieux étant l'ennemi du bien, on peut se demander si une solution moins rigide ne serait pas préférable. Je pense à une indication par fourchette - sans jeu de mot - qui consisterait par exemple à citer les produits entrant dans la composition pour moins de 2 %, ceux contenus entre 2 et 5 %, entre 5 et 10 % etc. Je vous suggère donc que nous préconisions cette solution en demandant que l'étiquetage quantitatif des ingrédients se fasse par catégorie et ne conduise pas à l'obligation d'indiquer le pourcentage exact de chaque ingrédient.
Un autre aspect important de l'information des consommateurs a trait aux allégations. Il y a d'un côté les allégations dites fonctionnelles, sur les effets supposés bénéfiques d'un aliment pour une fonction corporelle (du genre " bon pour la digestion ") et, d'un autre côté, les allégations dites nutritionnelles, qui décrivent la présence, l'absence ou le niveau d'un aliment (du genre " sans gluten "). Il convient évidemment d'éviter que de telles allégations induisent le consommateur en erreur. D'où l'intention de la Commission de réfléchir à une éventuelle réglementation communautaire, mais, là encore, on attend des propositions concrètes.
*
J'en ai terminé avec la présentation des grandes lignes du Livre blanc. L'importance du sujet me paraît justifier que nous prenions une position officielle. Reste à savoir sous quelle forme. J'avais initialement pensé à des conclusions, lesquelles n'auraient porté que sur le Livre blanc. Mais les points sur lesquels je vous propose de nous prononcer ne seront pas tranchés avant plusieurs mois, pour ne pas dire plusieurs années (à l'exception du débat sur l'étiquetage quantitatif, qui pourrait être clos en novembre). La commission permanente compétente - la commission des affaires économiques - aurait donc, si nous la saisissions et si elle l'estimait utile, largement le temps d'instruire une proposition de résolution. Or, il me semble souhaitable que le Sénat bénéficie de son expertise. Par ailleurs, il est de notre devoir d'attirer l'attention de la commission des affaires économiques sur le fait que, contrairement aux apparences, le document E 1529 ne se limite pas à une codification à droit constant. C'est pour cela que je vous soumets une proposition de résolution, laquelle porte non seulement sur le Livre blanc, mais aussi sur le E 1529.
Compte rendu sommaire du débat
M. Hubert Haenel :
Je m'interroge sur votre proposition tendant à permettre aux Etats de prévoir des dérogations pour tenir compte des spécificités des PME et des exigences propres aux fabrications traditionnelles. Je comprends votre souci mais nous devons être sûrs que cela ne constituera pas une faille dans le dispositif.
M. Jean Bizet :
Dans mon esprit, cela vise surtout les productions traditionnelles bénéficiant de l'appellation d'origine contrôlée. Il y a une garantie dans la mesure où l'on précise bien que ces dérogations ne doivent pas remettre en cause l'objectif de sécurité alimentaire.
M. Lucien Lanier :
Prenons garde à ce que les exceptions ne deviennent si nombreuses que la règle en sera vidée de sa substance.
M. Simon Sutour :
Je suis extrêmement favorable à cette proposition de notre rapporteur. Il y a dans le Gard, comme dans tant de départements français, des petits producteurs, à l'instar de ceux qui font le pélardon, qui créent une véritable valeur ajoutée tout en travaillant dans des conditions géographiques difficiles. On leur a déjà imposé des contraintes qui ont conduit les plus âgés à cesser leur activité. Pourtant, nous savons tous ici que leurs fromages sont non seulement excellents, mais aussi sans danger pour la santé.
M. Aymeri de Montesquiou :
Je partage ce point de vue. On peut néanmoins se demander dans quelle mesure le souci de notre rapporteur n'est pas déjà pris en compte par la jurisprudence " Cassis de Dijon " selon laquelle la vente d'un produit est autorisée dans toute la Communauté dès lors qu'elle l'est dans un Etat.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard :
Cette proposition n'ouvre-t-elle pas la porte à de nombreuses dérogations qui poseraient problème au regard de l'hygiène ? Je ne suis pas sûre que les grands industriels menacent plus la sécurité alimentaire que les petits producteurs.
M. Jean Bizet :
Il me semble qu'une solution pourrait être trouvée dans une rédaction légèrement différente de celle que je vous propose. Peut-être pourrions-nous nous limiter à demander des dérogations pour prendre en compte les exigences propres aux fabrications traditionnelles qui sont faites dans les PME.
*
A l'issue du débat, la délégation a conclu au dépôt de la proposition de résolution dans les termes suivants.
Proposition de résolution
Le Sénat,
Vu l'article 88-4 de la Constitution,
Vu le Livre blanc sur la sécurité alimentaire adopté par la Commission européenne le 12 janvier 2000,
Vu le document E 1529 contenant notamment une proposition de règlement relative à l'hygiène des denrées alimentaires,
Approuve sans réserve l'objectif poursuivi par la Commission européenne de parvenir à un niveau élevé de protection de la santé humaine et des consommateurs,
Souhaite que la poursuite de cet objectif prenne en compte, dans toute la mesure du possible et sans remettre en cause la sécurité alimentaire, d'autres facteurs légitimes tels que la protection de l'environnement, le maintien des méthodes de production traditionnelles, l'approvisionnement alimentaire des régions soumises à des contraintes géographiques particulières ou la préservation de l'emploi,
Invite en conséquence le Gouvernement :
- à tout mettre en oeuvre pour qu'une agence alimentaire européenne soit créée dans les délais prévus par la Commission européenne, c'est-à-dire au plus tard en décembre 2001 ; à s'opposer cependant à ce que cette agence soit investie de la responsabilité de gérer elle-même les risques, laquelle doit continuer à relever des institutions européennes ; à proposer dans les plus brefs délais à ses partenaires de l'Union européenne la candidature d'une ville française susceptible d'accueillir le siège de cette agence ;
- à oeuvrer pour que la liste des produits ne pouvant être utilisés dans la production d'aliments pour animaux soit rapidement complétée ; à soutenir la Commission européenne dans son projet de substituer à terme à cette liste une liste énumérant limitativement les produits pouvant entrer dans la composition des aliments pour animaux ;
- à veiller à ce que le futur règlement relatif à l'hygiène des denrées alimentaires contienne une disposition permettant aux Etats, sans remettre en cause la sécurité alimentaire, de prévoir des dérogations pour prendre en considération les exigences propres aux fabrications traditionnelles faites par des petites et moyennes entreprises ;
- à défendre, sur la question de l'étiquetage quantitatif des ingrédients, une position qui ne menacerait pas la compétitivité des industries agro-alimentaires européennes, notamment par les risques qu'elle contiendrait au regard du secret de fabrication.
Elargissement
Communication de M. Aymeri de Montesquiou sur la candidature de la Bulgarie à l'adhésion à l'Union européenne
Dans le cadre de la mission de suivi du processus d'élargissement de l'Union européenne à la Bulgarie qui m'a été confiée par la délégation, je me suis rendu à Sofia du 1er au 6 juillet 2000. Mon programme comportait à la fois des entretiens avec des représentants des autorités officielles, des rencontres avec des membres de la société civile, et des visites de terrain.
J'ai pu m'entretenir avec M. Sokolov, Président de l'Assemblée nationale et du Conseil parlementaire pour l'intégration européenne, M. Kissyov, vice-ministre des Affaires étrangères et négociateur en chef avec l'Union européenne, M. Parvanov, chef du parti socialiste bulgare (PSB), M. Lutfi, vice-président de l'Assemblée nationale (parti turcophone du Mouvement des droits et des libertés MDL). J'ai également recueilli des informations auprès de la directrice du Centre international pour l'étude des minorités et des relations interculturelles de Sofia, spécialiste des Tziganes, du directeur de l'institut de sondages Gallup de Sofia, du Président de l'Association bulgare des hommes d'affaires internationaux, du président de la Fédération bulgare de rugby et du président de la deuxième organisation syndicale du pays, " Podkrepa ". J'ai en outre visité une PME, une exploitation vinicole et la centrale nucléaire de Kozloduy sur le Danube.
J'ai pu ainsi approfondir ma découverte d'un pays fort intéressant et très marqué par la période communiste. Selon le rapport du Commissariat Général du Plan sur l'élargissement de l'Union européenne de 1999, on estime que la Bulgarie, qui était au 25ème rang mondial avant guerre, a pris une génération de retard à la suite du communisme. Les débuts de la démocratie ont connu quelques soubresauts auxquels ne sont pas étrangers des phénomènes de corruption, ce qui a été le cas de la plupart des anciennes démocraties populaires. De l'avis même des autorités bulgares, l'adhésion du pays à l'Union européenne ne pourrait ainsi, au mieux, intervenir qu'en 2007.
Les points qui me semblent les plus importants, dans l'optique de l'adhésion de la Bulgarie, portent d'abord sur le retard économique de ce pays, sur la situation politique et la place de la corruption, sur les questions de sécurité et de justice, sur l'agriculture et sur le processus d'adhésion à l'Union européenne. J'aborderai également la question du nucléaire dans la ligne de mon dernier rapport sur « le nucléaire en Europe » que j'ai présenté récemment à la délégation, car c'est un élément essentiel de l'équilibre économique du pays.
1. Le retard économique de la Bulgarie
Au début de 1997, la Bulgarie était quasiment en état de faillite économique : inflation de plus de 1000 %, crise des banques et panique des épargnants - 90 % des flux de refinancement des banques commerciales à la Banque centrale n'étaient pas collatéralisés -, crise de change, contraction du PIB et chute de la production, de l'emploi et du niveau de vie d'une population vivant pour les trois-quarts au-dessous du seuil minimum de pauvreté, insolvabilité de la plupart des entreprises publiques, tensions budgétaires et menace d'insolvabilité de l'Etat.
En décembre 1996, le Gouvernement post-communiste démissionne. Après de violentes émeutes devant le Parlement en janvier 1997, de nouvelles élections en avril donnent la victoire électorale au parti de centre-droit (Union des Forces Démocratiques UFD) encore actuellement au pouvoir. Cette évolution politique coïncide avec la mise en place progressive, tout au long de l'année 1997, d'un régime de " Currency Board ", c'est-à-dire d'un système où la Banque centrale ne peut financer ni l'Etat, ni les banques, et où le taux de change est géré de manière fixe par une caisse d'émission (sur la base d'un rapport direct au deutsche mark de 1 000 léva pour un deutsche mark). La parité d'un DM pour 1 lev est entrée en vigueur le 1er juillet 1999.
Le système de « Currency Board » ne peut fonctionner que dans le cadre de règles strictes fixées par le Fonds Monétaire International et la Banque mondiale. Le pays ne dispose plus de marges de manoeuvre monétaire et la caisse d'émission impose une stricte discipline financière dans tous les secteurs de l'économie. La politique budgétaire reste le seul instrument possible d'ajustement, mais dans un cadre lui aussi très strict de limitation du déficit, proche de l'équilibre.
Grâce à cette politique de stabilisation et d'assainissement économique, la Bulgarie a renoué avec une croissance de l'ordre de 2,5 %, avec des estimations de 4 à 5 % pour les prochaines années, permettant ainsi au pays de redresser son produit national à 64 % du niveau de 1989. L'économie privée informelle est de l'ordre de 40 % du PIB. Le secteur public reste très archaïque et nécessite une complète restructuration. Le chômage atteint près de 18 % de la population active (700 000 personnes sur une population totale de 8,4 millions d'habitants).
Le recul récent des exportations de la Bulgarie (- 13 % en 1998 et - 6 % en 1999) s'explique certes par la crise russe et la guerre du Kosovo ; mais il est aussi le reflet de la faible compétitivité de l'économie. Le déficit de la balance des paiements courants se creuse à près de 10 % du PIB, et la dette externe avoisine les 80 % du PIB ; libellée à 60 % en dollars, la charge de la dette pèse d'autant plus lourd sur le budget que le dollar s'apprécie face à l'euro. Encouragée par l'attitude positive du FMI à son égard (prêt de 864 millions de dollars sur trois ans), la Bulgarie a récemment sollicité une conversion en investissements d'une partie de sa dette extérieure auprès du Club de Paris. Le montant de l'opération dépend des négociations bilatérales menées avec les 14 pays créanciers ; elle lui permettrait de diminuer la charge annuelle de remboursement qui est de l'ordre de 200 millions de dollars.
Il faut néanmoins rappeler que le pays dispose d'une excellente main-d'oeuvre, que les ingénieurs et les informaticiens sont nombreux, mais que cette intelligentsia aura tendance à continuer à émigrer si l'économie ne se rétablit pas rapidement et si le niveau de vie continue à rester trop bas. Les salaires nominaux sont en effet très faibles (entre 350 et 750 francs par mois), alors que le coût de la vie progresse en raison des exigences du FMI et de la Banque mondiale au regard de l'élimination progressive des subventions d'ici 2001. En 1999, les prix du chauffage ont progressé de 30 %, ceux des transports ferroviaires de 15 %, et ceux de l'électricité de 14 %.
2. Situation politique et place de la corruption
La Bulgarie a adopté une nouvelle Constitution en 1991. Le Président de la République, élu au suffrage universel, ne dispose que de pouvoirs de veto, relativement limités. Le régime parlementaire bulgare a été marqué par une grande instabilité jusqu'à la crise de 1996-1997 ; sept gouvernements se sont succédé en sept ans, conduisant à une alternance politique régulière : gouvernement socialiste (anciens communistes) en 1989-1990, Union des forces démocratiques (UFD) en 1991 et 1992, gouvernement à majorité variable soutenu par le parti turcophone de 1992 à 1994, retour des anciens communistes de 1994 à 1997, coalition de droite depuis les élections d'avril 1997. La coalition gouvernementale rassemble l'Union des forces démocratiques présidée par le Premier ministre Ivan Kostov, alliée au parti agrarien de Mme Moser et au parti Démocrate de M. Savov, remplacé après son décès en janvier 2000 par M. Pramatarski. La coalition détient 137 sièges sur les 240 que compte l'Assemblée nationale (53 pour le parti socialiste). Il est à noter que l'actuel président de la République, M. Petar Stoyanov, élu en novembre 1996, appartient également à l'UFD.
La question de la corruption est lancinante en Bulgarie. Tous mes interlocuteurs y ont fait allusion. Les principaux partis d'opposition - socialistes, parti turcophone et Eurogauche - ont ainsi adopté en juin de cette année un mémorandum demandant la transparence des opérations de privatisation : ils ont sévèrement critiqué les conditions de la privatisation de la compagnie d'aviation Balkan Airlines, de la principale banque publique Bulbank, de la compagnie bulgare de télécommunications BTK, de complexes touristiques et hôteliers (stations de ski ou de bord de mer)...
Le négociateur en chef pour l'adhésion de la Bulgarie à l'Union européenne, M. Bojkov, ancien Vice-premier ministre et ministre de l'Industrie en charge des privatisations jusqu'en décembre 1999, que le Président de la délégation et moi-même avions reçu au Palais du Luxembourg avant mon déplacement à Sofia, a finalement été sommé de remettre sa démission au Premier ministre le 9 juin dernier, en raison de malversations supposées dans des opérations de restitutions de biens menées alors qu'il était ministre. Le responsable des relations publiques auprès du Premier ministre, qui était notamment chargé de superviser la délivrance des licences de télévision et de radio, a démissionné cette année après la diffusion d'une cassette compromettante tendant à prouver une prise de bénéfice indue de sa part.
L'ancien ministre de l'Intérieur, le très populaire Bogomil Bonev, a d'ailleurs publiquement mis en cause, au printemps dernier, l'entourage direct - y compris familial - du Premier ministre dans d'autres affaires de corruption supposée. Les semaines qui ont suivi ma mission en Bulgarie ne furent pas non plus exemptes de " scandales " dont le plus récent implique directement l'épouse de M. Kostov, présidente d'une fondation de charité par laquelle auraient transité des fonds dont l'origine, tout comme la destination, sont douteuses. Il va de soi que les médias bulgares se repaissent de ces affaires, creusant un peu plus le fossé entre la sphère politique et l'homme de la rue.
Un rapport remis au Conseil de l'Europe laisserait entendre que 60 % de l'économie bulgare serait sous le contrôle de groupes mafieux, dont l'objectif n'est pas d'obtenir la propriété des entreprises, mais uniquement de ponctionner les profits qu'elles réalisent. Le secteur des douanes est très souvent cité à propos des trafics de cigarettes et d'armes, ce qui rend d'autant plus utile le soutien de pré-adhésion engagé par les douanes françaises sous la forme d'un jumelage Phare ; les fonctionnaires consciencieux font fréquemment l'objet d'intimidations, y compris au sein de leur propre hiérarchie. Des fondations privées, exemptées de taxes, participent en réalité à des opérations d'importations frauduleuses allant du pétrole aux parfums et alcools.
L'implication des administrations publiques dans ces opérations tient au régime d'autorisations multiples qui sont requises pour le fonctionnement des entreprises ; le secteur de la banque et de l'assurance n'échappe pas à ce climat ; la déroute bancaire de 1996 a été en partie le résultat du fonctionnement délétère d'établissements douteux appelés " pyramides financières ", qui ont bénéficié de crédits de complaisance et ont ruiné de nombreux épargnants. Aucun dirigeant de banque convaincu de corruption et ayant quitté le pays n'a fait l'objet d'une demande d'extradition de la part de la Bulgarie.
La fraude à la TVA semble être d'une grande ampleur aussi bien en termes d'absence de paiement qu'en termes de remboursement sur la base d'exportations fictives. Le nouveau code de procédure des taxes fiscales rendrait d'ailleurs encore plus facile ce type de manoeuvre, dans la mesure où il permettrait de remplacer les contrôles physiques des marchandises par de simples contrôles documentaires ; le ministère ne dispose en outre d'aucune base de données informatisées pour lutter contre la fraude.
Le contexte de corruption importante des pouvoirs publics en Bulgarie joue à l'évidence contre le redressement de l'économie ; les investissement directs, avec un flux de 510 millions de dollars en 1997, restent insuffisants pour assurer le décollage du pays (de l'ordre de 12,5 % du PIB pour près de 40 % en Hongrie). Compte tenu de la faiblesse de l'investissement domestique en capital, cette modestie des investissements extérieurs montre l'aspect crucial de la lutte contre la corruption.
La corruption est d'autant plus forte que le niveau de rémunération des fonctionnaires publics est faible : de l'ordre de 750 francs par mois pour un enseignant, de 500 francs pour un médecin ; les pensions de retraite sont comprises entre 90 et 250 francs par mois. Les indemnités, comme d'ailleurs les salaires dans les entreprises, sont fréquemment versées avec plusieurs mois de retard ou partiellement.
Les prochaines élections législatives auront lieu dans le courant de l'année 2001. La confiance de l'opinion dans le Premier ministre, qui était encore de 45 % d'opinions favorables contre 36 % d'opinions négatives au début de l'année, s'est brutalement détériorée après la divulgation d'affaires de corruption, et est maintenant de 19 % d'opinions positives contre 60 % d'opinions négatives. Pour autant, il semble qu'aucune formation politique ne bénéficie de cette désaffection à l'égard du gouvernement.
3. Les questions de sécurité et de justice
La Bulgarie est, avec l'Albanie et la Macédoine, le pays le plus méridional de l'Europe de l'Est. Elle possède des frontières communes, à l'ouest avec l'ex-Yougoslavie (365 km) et la Macédoine (180 km), au sud avec la Grèce (510 km) et la Turquie (307 km). Le Danube est au nord sa frontière naturelle avec la Roumanie (610 km). Au total, ses frontières sont de 2 385 km. Après son adhésion et celle de la Roumanie, elle assurerait alors le contrôle de 1 265 km de frontières extérieures de l'Union européenne. En l'état, la police des frontières bulgare est loin du niveau exigé par les Etats membres : manque de professionnalisme - 60 % des effectifs sont des conscrits -, manque de formation, de personnels qualifiés et de matériels, en particulier sur les frontières maritimes et sur la frontière verte.
Des changements incessants parmi les responsables de la police expliquent également le manque de motivation des policiers en uniforme, par ailleurs mal rémunérés et facilement corruptibles (68 enquêtes ont été engagées depuis 1998). Les équipements sont désuets, comme par exemple à l'aéroport de Sofia, en dépit de récents travaux ; la police des frontières ne surveille que 10 % du trafic maritime sur la côte de la mer Noire.
Cette situation est d'autant plus sérieuse que la Bulgarie est un pays de transit pour l'immigration illégale et pour les trafics de stupéfiants en provenance de la Turquie, de l'Iran et de l'Afghanistan (route des Balkans). Sur la route des " camions frigorifiques " en provenance de Turquie, on estime à 9 000 le nombre minimum de clandestins acheminés chaque année vers l'Europe (en direction notamment de l'Albanie et de l'Italie). Les trafics de femmes concernent les Russes et les Ukrainiennes à destination du Moyen-Orient, les Chinoises et les Nigérianes vers l'Europe du Nord. En outre, entre 20 000 et 50 000 personnes se trouveraient en séjour irrégulier en Bulgarie, et attendraient des opportunités favorables pour s'introduire dans l'Union européenne.
L'absence de visas avec la Géorgie, l'ex-Yougoslavie, la Roumanie, la Russie, la Tunisie et l'Ukraine, pays pour lesquels l'Union européenne exige actuellement des autorisations de séjour est un obstacle majeur à la levée des visas avec la Bulgarie. De même l'absence d'accords de réadmission avec la Géorgie, la Russie, l'Ukraine, le Monténégro, l'ex-Yougoslavie et la Turquie n'est pas conforme aux exigences de l'Union européenne. La lutte contre l'immigration et l'emploi clandestins est en outre quasiment inexistante.
La création, le 1er novembre 1998, d'un Bureau du renseignement financier et la perspective de mesures législatives élargissant ses pouvoirs d'investigation pourraient ouvrir le champ de la lutte contre le blanchiment d'argent sale provenant, notamment, du trafic de drogues et du crime économique. Au cours du premier semestre de l'année 2000, le Bureau du renseignement financier a reçu 333 indications de transactions suspectes.
Les actes de corruption impliquant des agents des douanes restent très importants (80 officiers ont été révoqués ou sanctionnés ces deux dernières années). La participation des douanes françaises au programme Phare de lutte contre la corruption douanière est particulièrement opportune. Outre les actions de formation et de déontologie, on pourrait sans doute envisager l'installation d'un ou plusieurs centres de coopération douanière et policière sur les frontières communes de la Bulgarie avec la Grèce et la Roumanie, voire même avec la Turquie, sur le modèle du centre qui est en cours d'installation sur la frontière entre l'Autriche et la Hongrie. Un système de traitement automatisé des documents douaniers devrait être disponible à la fin de l'année 2002.
Le fonctionnement de la justice pose également question. Les conditions déplorables de rémunération des juges expliquent sans doute, là encore, la mauvaise réputation du Conseil Supérieur de la Justice, créé en 1991, et des magistrats bulgares. On cite volontiers les nombreux cas où des criminels notoires multirécidivistes ont été relâchés de prison ou ont vu leurs condamnations suspendues pour des raisons de procédure. Le nombre de juges est insuffisant et leur formation laisse à désirer ; la nouvelle législation civile et pénale est incomplète et chaotique ; les magistrats sont inexpérimentés et les démissions sont nombreuses ; les procédures criminelles sont très longues et inefficaces pour les victimes, en particulier pour les jeunes victimes.
Les lacunes les plus flagrantes dans le code de procédure criminelle portent sur la pornographie enfantine, l'exploitation sexuelle des enfants, la protection des victimes et des témoins, la participation à une organisation criminelle, le trafic de stupéfiants, les fraudes budgétaires, la discrimination raciale, le blanchiment d'argent.
S'agissant des minorités, si la question turque (environ 900 000 Turcs ethniques en Bulgarie) semble en voie d'apaisement après l'ethnogénocide des années quatre-vingt où 1,2 million de Turcs avaient été contraints à l'exode pour échapper à la négation de leur identité culturelle et religieuse (baptisée alors le " processus de renaissance " par le régime affaibli de Todor Jivkov), en revanche l'insertion des Roms reste problématique. La communauté tzigane, forte de 300 à 600 000 personnes, selon des évaluations extrêmement fluctuantes, souffre d'un taux de chômage élevé (par endroit supérieur à 80 %) après la fermeture des entreprises d'Etat et des exploitations agricoles collectives qui les employaient du temps du régime communiste.
La pauvreté (qui touche près de 85 % de la population tzigane), l'analphabétisme, les conditions sanitaires et de logement déplorables contribuent à la marginalisation d'une population par ailleurs victime de discriminations de la part de l'opinion publique aussi bien que des institutions (de la part de la police en particulier).
Pour autant la Bulgarie, aidée par les organisations non gouvernementales, tente de réinsérer cette population mal protégée par l'administration. Un Conseil National pour les Questions Ethniques et Démographiques, créé à la fin de 1997, est, en théorie, en charge de la mise en oeuvre d'un programme cadre interministériel. Mais, faute de volonté politique davantage que de ressources financières, le programme reste encore largement lettre morte, alors même que le programme Phare (500 000 euros) et la Banque mondiale (483 000 dollars) sont depuis plusieurs mois impatients de mettre leur fonds à disposition de projets visant l'application du programme-cadre.
Une analyse globale de la question tzigane au niveau de l'Union serait particulièrement nécessaire avant l'engagement de nouveaux programmes en faveur des minorités Roms d'Europe centrale et orientale.
4. L'agriculture
La Bulgarie était, avant la seconde guerre mondiale, un des principaux pays agricoles de l'Europe. Même si les terres n'ont jamais été formellement nationalisées par le régime communiste, leur exploitation collective a laissé des traces profondes qui exigeront du temps pour être totalement effacées. La restitution des terres est pratiquement achevée, mais 24 % d'entre elles seulement font l'objet d'un acte notarié ; la constitution d'exploitations compétitives implique l'émergence d'un marché foncier qui fait actuellement défaut.
L'obstacle principal à l'amélioration de la productivité agricole tient à l'insuffisance des moyens financiers disponibles. L'absence de comptabilité des exploitations agricoles dissuade les banques d'intervenir dans le domaine agricole. Le fonds national pour l'agriculture, qui peut intervenir sous forme de crédits à court terme, est en réalité limité par les mesures drastiques de stabilisation monétaire, comme me l'a indiqué la vice-ministre de l'agriculture.
Des progrès ont cependant été enregistrés ces dernières années en matière de transposition législative, dans l'organisation des services vétérinaires et du contrôle de la qualité des fruits et légumes. Une loi sur les vins et les spiritueux de juillet 1999 a permis une réorganisation du système vitivinicole bulgare qui ouvre potentiellement le marché européen aux vins bulgares.
La Bulgarie doit encore accomplir des progrès sensibles en matière d'identification et d'immatriculation des animaux, d'inspection sanitaire aux frontières pour la prévention des maladies contagieuses, de rénovation des abattoirs, des établissements d'équarrissage et des entreprises de transformation de produits alimentaires, d'équipement des laboratoires vétérinaires, de statistiques agricoles.
5. L'adhésion à l'Union européenne
L'adhésion à l'Union européenne est un objectif commun à toutes les formations politiques bulgares. Retenue par le Conseil d'Helsinki dans le deuxième groupe de pays candidats, la Bulgarie a accepté les deux conditions principales fixées par la Commission européenne pour l'ouverture des négociations, à savoir la poursuite des réformes structurelles et la fermeture des tranches 1 à 4 de la centrale nucléaire de Kozloduy.
La Bulgarie s'est dotée des structures nécessaires à cette adhésion. D'une part, le Gouvernement a mis en place un Conseil de l'intégration communautaire qui rassemble l'ensemble des ministères concernés sous l'autorité du Premier ministre. D'autre part, l'Assemblée nationale a créé, le 23 février 2000, un Conseil pour les questions européennes qui est présidé par le Président de l'Assemblée nationale. Ce Conseil a le statut d'une commission permanente ; il est notamment chargé de l'examen des projets de loi du programme national d'adoption de l'acquis communautaire et du suivi des négociations d'adhésion. Il bénéficie du soutien technique de fonctionnaires spécialisés dans les questions communautaires.
Le rapport de la Commission d'octobre 1999 sur les progrès réalisés par la Bulgarie sur la voie de l'adhésion a noté que la part de l'Union européenne dans le commerce extérieur global de la Bulgarie augmente, puisqu'elle est passée de 44,7 % des exportations en 1997 à 60,3 % au premier trimestre de 1999, et de 38,7 % des importations à 49,3 %. Même si la Bulgarie est loin des autres candidats d'Europe centrale, dont la part des échanges avec l'Union européenne approche les 70 % du commerce extérieur, la tendance au rattachement au marché intérieur se confirme aux dépens du commerce avec les Balkans et la Russie.
Dans le cadre de la stratégie renforcée de pré-adhésion, la Bulgarie participe désormais aux programmes communautaires suivants : Jeunesse pour l'Europe, Socrates, Leonardo da Vinci, Save II, le troisième programme pour les PME, Kaléidoscope, Ariane, Raphael, la prévention du SIDA et la lutte contre le cancer, le cinquième programme-cadre de recherche, de développement technologique et de démonstration.
La Bulgarie a également bénéficié des aides de pré-adhésion du programme d'aide à la reconversion économique des pays d'Europe centrale et orientale (PHARE) pour 865,5 millions d'euros pour la période 1989-1999. Sur la période 2000-2006, la Bulgarie bénéficiera du doublement de l'aide de pré-adhésion, notamment dans le cadre du programme SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development) en faveur de l'agriculture et du développement rural, ainsi que du programme ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-accession) dans les domaines de l'environnement et des transports. En outre, la Bulgarie devrait bénéficier des ressources du Pacte de stabilité dans les Balkans, en particulier pour la construction d'un deuxième pont sur le Danube.
Le rapport de la Commission de 1999 concluait très négativement en matière d'aides d'Etat, de financement de l'agriculture, d'inspection vétérinaire, de santé publique, de ressources humaines et financières pour la mise en oeuvre de l'acquis communautaire, de marchés publics. Pour autant, les négociations d'adhésion ont été ouvertes avec la Bulgarie le 15 février dernier sur six chapitres. La réunion de la Conférence intergouvernementale du 14 juin dernier a confirmé la clôture provisoire de quatre chapitres (PME ; science et recherche ; éducation, formation et jeunesse ; PESC), c'est-à-dire de chapitres pour lesquels la Bulgarie a déjà intégré l'acquis communautaire sans demande de dérogations ; deux chapitres (relations extérieures, en raison de son accord de libre-échange avec l'ancienne République de Yougoslavie ; culture et audiovisuel en raison d'amendements restant à apporter à la loi bulgare sur l'audiovisuel pour la mettre en conformité avec la directive " Télévision Sans Frontières ") restent ouverts.
La Bulgarie souhaiterait ouvrir, sous présidence française, six chapitres pour lesquels elle a présenté ses positions de négociation : statistiques ; télécommunications ; droit des sociétés ; concurrence ; politique industrielle ; protection des consommateurs et de la santé. Au 10 octobre 2000, la Commission européenne n'avait présenté que deux projets de position commune de l'Union européenne (statistiques et télécommunications) pour la Bulgarie.
6. La centrale nucléaire de Kozloduy
La Bulgarie possède six réacteurs nucléaires de conception russe, dont quatre ne sont pas modernisables en raison d'importants défauts de conception. La centrale nucléaire de Kozloduy fournit plus de 40 % de la production électrique du pays et exporte une partie de l'électricité qu'elle fournit.
La Bulgarie a signé en 1993 un accord avec le Fonds multilatéral de sûreté nucléaire et la BERD qui prévoit la fermeture rapide des unités 1 à 4. Le gouvernement bulgare s'est par ailleurs engagé à arrêter les tranches 1 et 2 avant 2003, la tranche 3 en 2008 et la tranche 4 en 2010. La date précise de mise à l'arrêt des tranches 3 et 4 ne sera cependant fixée qu'à l'occasion du réexamen de la stratégie énergétique de la Bulgarie en 2002.
La Commission européenne dit comprendre, pour sa part, dans un memorandum signé par le Commissaire Verheugen et la ministre des Affaires étrangères Mme Mikhaïlova en novembre 1999, que l'arrêt des réacteurs 3 et 4 devrait intervenir avant 2006. Le Conseil a estimé, dans une déclaration annexée au procès-verbal du Coreper du 24 novembre 1999, que le versement de l'aide de 200 millions d'euros prévu entre 1999 et 2006 au titre du programme Phare (volet sécurité nucléaire) pour le démantèlement de la centrale de Kozloduy doit être subordonné à l'adoption d'un calendrier réaliste d'arrêt des tranches non modernisables.
La question de la modernisation des réacteurs de Kozloduy est primordiale, car il est inutile d'imposer la fermeture des tranches qui peuvent être sécurisées. Le rapport des autorités de sûreté d'Europe de l'Ouest sur la sûreté nucléaire dans les pays candidats à l'Union européenne de mars 1999 indique que : " La compagnie d'électricité a récemment proposé un programme de modernisation plus étendu pour les tranches 1 à 4 afin de leur permettre de rester opérationnelles jusqu'au terme de leur durée de vie prévue. Cependant, d'après les documents disponibles, les programmes d'amélioration de la sûreté existante ne seront pas suffisants pour ramener ces tranches à un niveau de sûreté jugé acceptable sur le plan international pour les réacteurs anciens. " L'Agence internationale de Vienne examine actuellement la faisabilité du programme de modernisation des tranches 1 à 4.
Les besoins domestiques et les exportations d'électricité sont assurés par la centrale de Kozloduy. La fermeture des réacteurs 3 et 4 serait très lourde à supporter pour l'économie bulgare et nécessiterait un soutien financier très important de la part de l'Union européenne. Seule l'existence d'un danger réel justifierait cette fermeture et non une analogie injustifiée avec la centrale de Tchernobyl. Les Bulgares seraient d'ailleurs les premiers concernés par un accident nucléaire.
Il en va différemment pour les tranches 5 et 6 pour lesquelles " les principales caractéristiques en matière de sûreté sont généralement comparables à celles des REP (réacteurs à eau pressurisée) en Europe de l'Ouest ". Une préoccupation importante subsiste néanmoins pour le stockage définitif des déchets nucléaires dont le principe a été décidé par le gouvernement en 1991, mais pour lequel aucune décision n'a encore été prise concernant le site et la conception de cette installation. Faute de quoi, les déchets sont actuellement expédiés en Russie dans des conditions de sécurité incertaine, selon certaines sources publiques.
En résumé, les efforts que doit mener la Bulgarie pour se rapprocher des standards européens sont considérables : sécurité nucléaire, environnement, agriculture, justice, police, traitement de la question rom, douanes, TVA, collecte de l'impôt et lutte contre la corruption des administrations publiques, surveillance des aides d'Etats, sécurité des transports maritimes....
La Bulgarie peut cependant compter, pendant toute la durée nécessaire à cette phase de transition, sur l'aide européenne de pré-adhésion qui a déjà contribué au rapprochement engagé par les autorités bulgares en direction de la législation européenne.
Il ne faut cependant pas sous-estimer l'ampleur de l'effort nécessaire pour rattraper un écart, en termes de compétitivité, de niveau de vie, de méthode, qui s'inscrit dans des délais plus proches de ceux de la génération que de la décennie.
Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la communication
M. Hubert Durand-Chastel :
Vous venez de nous faire une description très complète et très détaillée de la situation calamiteuse de la Bulgarie. Ceux de nos collègues du groupe parlementaire d'amitié m'ont laissé entendre que la situation était encore pire avant les élections de 1997. Il semblerait donc que la situation s'améliore. De plus, comme vous l'avez souligné, il existe un large consensus entre les partis politiques pour soutenir le processus d'adhésion à l'Union européenne.
La découverte récente de pétrole au Kazakhstan pose la question de l'évacuation de ce pétrole, soit par l'Iran, soit par la Turquie, soit par la Géorgie et la mer Noire. Dans cette dernière hypothèse, la Bulgarie pourrait être un point de destination de ce pétrole. Les Bulgares sont enfin très attentifs à la question des visas de court séjour qui leur sont encore imposés par l'Union européenne. J'aimerais connaître votre sentiment sur ces trois points.
M. Jean Bizet :
Concernant la centrale nucléaire de Kozloduy, j'aimerais savoir s'il existe une alternative à la fermeture des quatre premières unités.
M. Robert Del Picchia :
Le rapporteur a brossé un tableau très sombre de la Bulgarie ; pour ma part, je trouve qu'il est encore trop optimiste. Le degré d'influence des mafias dans l'économie est extrêmement inquiétant. J'en veux pour preuve le fait que la Bulgarie est le seul pays au monde à avoir légalisé le vol des voitures par un système interne particulier de déclaration de voitures étrangères.
Quant aux visas de court séjour, la Commission a certes proposé de supprimer la Bulgarie et la Roumanie de la liste noire des pays Schengen, mais nos partenaires s'y refusent en raison de la mauvaise surveillance des frontières extérieures et de l'importance de l'immigration clandestine dans ces pays. Enfin, en matière de sécurité nucléaire, je veux faire état d'incidents graves concernant les barres des réacteurs 1 et 2. Si je rejoins en définitive les conclusions du rapporteur, je suis cependant encore plus pessimiste que lui.
M. Aymeri de Montesquiou :
Je veux d'abord rappeler que la situation de la Bulgarie était catastrophique en 1997. J'ai évoqué l'inflation, qui était de 1000 %, les pénuries qui affectaient le pays, la baisse dramatique de l'investissement et la chute de la production intérieure. Si la situation s'est améliorée depuis cette date, elle n'en reste pas moins très difficile pour la population, dont une grande partie continue à vivre, avec des salaires de misère, sous le seuil de pauvreté. Certaines familles ne peuvent plus se chauffer l'hiver en raison de la progression des prix du chauffage. Les retraités vivent avec moins de 250 francs par mois.
Concernant l'évacuation du pétrole du Kazakhstan, la voie iranienne débouchant sur l'Océan indien est la solution la moins coûteuse par rapport à la route turque ou chinoise.
Pour les visas de court séjour, je souligne les problèmes qui subsistent avec la Bulgarie par rapport aux normes Schengen : absence de visas avec la Géorgie, l'ex-Yougoslavie, la Roumanie, la Russie, la Tunisie et l'Ukraine ; absence d'accords de réadmission avec la Géorgie, la Russie, l'Ukraine, le Monténégro, l'ex-Yougoslavie et la Turquie. J'ajoute que les conditions de surveillance des frontières sont loin des normes de l'Union européenne et que la Bulgarie est un pays de transit important pour l'immigration clandestine.
Sur le nucléaire, il faut constater qu'il n'y a pas à l'heure actuelle d'alternative à la centrale de Kozloduy ; mais au-delà des problèmes que nous connaissons sur les réacteurs, il faut aussi considérer la question du retraitement des combustibles irradiés ; l'intervention de la COGEMA serait un signal important pour la crédibilité de la candidature bulgare en matière de sécurité nucléaire.