Réunions de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 12 novembre 2003
Conférence intergouvernementale
Audition de M. Dominique de Villepin,
ministre des Affaires étrangères,
sur la Conférence intergouvernementale (CIG) (*)
M. Dominique de Villepin :
La conférence intergouvernementale sur la réforme des traités européens, après six semaines de travaux marqués par deux sessions des chefs d'État ou de gouvernement et trois réunions ministérielles, aborde à présent une nouvelle phase de ses travaux. La présidence italienne vient d'entamer une série de consultations bilatérales qui doit l'amener à proposer, lors du conclave ministériel prévu à la fin novembre, un projet de compromis final.
Nous avons bien conscience que l'exercice en cours est délicat et incertain. Les sessions de la conférence ont été marquées, à ce stade, par de longs tours de table, où chaque délégation a pu exposer ses positions sur les différents sujets. Le caractère laborieux et souvent répétitif de cet exercice n'a guère permis de progrès, les délégations campant sur leurs positions. Ainsi, les lignes de clivage et les points de blocage n'ont pas changé depuis l'ouverture de la conférence. La négociation oppose clairement deux groupes d'États : ceux qui souhaitent préserver le résultat équilibré de la Convention, et ceux, plus nombreux, qui veulent rouvrir l'ensemble des points sur lesquels la Convention a proposé des innovations ou des progrès. J'observe au passage que ces lignes de force ne reflètent en rien la distinction artificielle entre « grands » et « petits » États, puisque les pays du Benelux sont aux côtés de la France, de l'Allemagne et de l'Italie, avec d'autres, pour défendre le projet de la Convention.
Les difficultés principales portent sur trois domaines, les institutions, les politiques et la défense. Sur les institutions, le débat des chefs d'État et de gouvernement lors du dernier Conseil européen a bien montré les deux points de blocage majeurs auxquels nous avons à faire face : la réduction de la taille de la Commission, sur laquelle une très grande majorité des États membres et adhérents souhaitent revenir ; le système de la double majorité au Conseil, que deux partenaires, l'Espagne et la Pologne, refusent fermement. Les nombreux contacts avec nos partenaires espagnols, le dernier en date à Carcassonne jeudi dernier pour le sommet bilatéral, n'ont pas laissé entrevoir à ce stade de flexibilité du côté de Madrid.
Sur tous ces points, les États qui contestent le projet de la Convention souhaitent en revenir aux dispositions du traité de Nice. Concernant les politiques, de très nombreux amendements ont été proposés, même par les partenaires qui ne souhaitent pas rouvrir le compromis institutionnel. Je note que beaucoup de gouvernements veulent revenir sur l'extension du champ de la majorité qualifiée proposée par la Convention, notamment en matière de droit pénal, dans le domaine social et dans le domaine fiscal. Il s'agit là, bien évidemment, de retours en arrière que nous ne pouvons accepter.
Enfin, certaines des nouvelles dispositions prévues en matière de défense demeurent source d'oppositions, même si les autres modalités font l'objet d'un consensus. Ainsi, aucune voix ne s'élève pour remettre en question la clause de solidarité, la création d'une agence des capacités et de l'armement ou l'élargissement des missions de Petersberg. De même, l'extension des coopérations renforcées au domaine de la défense, qui n'avait pu être obtenue à Nice, semble acquise. Les critiques de beaucoup de nos partenaires se focalisent en fait sur les deux modes de coopération spécifiques à la défense qu'a prévus la Convention : la coopération structurée et la coopération plus étroite en matière de défense mutuelle. Le principe de la coopération structurée est généralement accepté, mais beaucoup craignent d'en être exclus, notamment du fait que seuls les États participants délibèreront sur le fonctionnement de cette coopération et sur l'admission de nouveaux membres. Il y a là un certain nombre de malentendus qu'il nous faut lever, sans remettre en cause, naturellement, l'efficacité de cette coopération. J'ai bon espoir que nous y parvenions, d'autant que nous partageons l'objectif d'une coopération ouverte au sein de l'Union et transparente avec l'OTAN. La Convention a laissé à la CIG le soin de rédiger le protocole qui doit définir les critères et engagements permettant de préciser le contenu de cette coopération. C'est à cette tâche que doit maintenant s'atteler la CIG. En ce qui concerne d'autre part la coopération en matière de défense mutuelle, les critiques portent sur le principe même de cette coopération. Derrière ces divergences, se profile toujours la question essentielle de la relation entre la défense européenne et l'OTAN. Nous sommes attachés, pour notre part, à cette proposition de la Convention, qui revêt un caractère symbolique fort pour l'affirmation, dans la Constitution elle-même, d'une solidarité pleine et entière des Européens. Celle-ci ne nous semble en rien porter atteinte à la solidarité atlantique, comme le souligne d'ailleurs le projet de Constitution.
Face à ces difficultés, la France a choisi d'adopter une approche constructive et ouverte, marquée par un appui sans faille à la présidence italienne. Comme le Président de la République l'a indiqué dès l'ouverture de la CIG à Rome, la France souhaite que la Conférence s'écarte le moins possible du projet adopté par la Convention, parce que la Convention a été un exercice politique, démocratique et transparent auquel nous attachons beaucoup de prix ; également parce que le résultat de la Convention est inespéré et répond à l'objectif que nous nous étions fixé : apporter à l'Union plus d'efficacité, plus de démocratie et plus de transparence ; enfin parce que les premières discussions au sein de la CIG confirment que l'équilibre atteint dans le cadre de la Convention sera difficile à modifier. Au demeurant, la France plaide pour que toute demande de changement ne soit acceptée au sein de la Conférence qu'à la condition d'avoir fait l'objet d'un consensus.
Le projet de la Convention est naturellement perfectible. C'est pourquoi nous sommes prêts à y apporter quelques clarifications, strictement nécessaires, sur deux sujets institutionnels. D'abord, la présidence du Conseil des ministres, dont les principes pourraient être mieux définis dans le texte : le débat engagé au sein de la CIG montre toutefois que l'idée de présidence par équipes n'offre pas toutes les garanties nécessaires de coordination, et le débat pourrait être reporté à plus tard, seuls les grands principes du nouveau système étant inscrits dans le traité.
Deuxième point de clarification, le rôle et les attributions du ministre des affaires étrangères de l'Union, qui présidera le Conseil affaires étrangères : cette nouvelle personnalité devra assurer une meilleure articulation des différents aspects de l'action extérieure, qui relèvent actuellement du Conseil ou de la Commission. Il aura à sa disposition un service diplomatique européen, dont les fonctionnaires proviendront aussi bien du secrétariat général du Conseil que de la Commission et des administrations nationales. La CIG devra par conséquent définir le bon équilibre dans la position de ce futur ministre au sein du Conseil comme de la Commission. Ce ne sera pas là une tâche facile compte tenu du caractère novateur de cette fonction.
Concernant les politiques, nous avons proposé un nombre limité d'ajustements visant à renforcer la capacité décisionnelle de la zone euro, à élargir le champ de la majorité qualifiée en matière de -politique sociale et de fiscalité liée au marché intérieur (l'unanimité dans une Europe élargie risque en effet de nous empêcher de développer et renforcer le modèle européen de société), à assurer dans la procédure budgétaire annuelle un meilleur équilibre des pouvoirs entre le Conseil et le Parlement européen, et à mieux prendre en compte la spécificité des régions ultra périphériques, c'est-à-dire de nos départements d'Outre-mer, ainsi que des régions insulaires, afin de conforter l'effort de cohésion de l'Union à l'égard de zones au développement plus difficile.
Enfin, il est un sujet sensible sur lequel un petit nombre de nos partenaires souhaitent amender le texte de la Convention par l'insertion dans le préambule du projet de Constitution d'une référence à la religion chrétienne. Pour notre part, nous estimons que la rédaction proposée pour le préambule, faisant référence aux « héritages culturels, religieux et humanistes de l'Europe » sans détailler leurs différentes composantes, qui a pu être acceptée par tous, représente un bon équilibre entre les positions très diverses des partenaires au sein de l'Union. Dès lors, il ne nous semble pas opportun aujourd'hui de soulever de nouveau cette question délicate.
Nous sommes à l'écoute des préoccupations de nos partenaires et nous prenons toute notre part à la recherche de solutions, en particulier sur les sujets les plus difficiles. Sur la composition de la Commission, nous ne croyons pas qu'une Commission élargie soit un gage de collégialité et d'efficacité, et nous défendons par conséquent la formule mise au point par la Convention. Ceci dit, nous voyons bien que la plupart des États membres contestent à la CIG cette approche et continuent de réclamer un commissaire par État membre. J'observe également que la présidence semble vouloir prendre en compte cette tendance et n'exclut pas de faire sur ce point une proposition dans son prochain compromis. Si l'on devait ainsi revenir en arrière, en reculant même sur l'accord de Nice qui prévoit le plafonnement à terme du collège, alors il ne faut pas exclure que les « grands » États membres demandent à garder leur deuxième commissaire.
Sur la question du vote au Conseil, nous avons nous-mêmes consenti un effort important en acceptant le système de la double majorité. Il reflète la double nature démocratique de l'Union, union d'États et union de citoyens. C'est en outre un système clair et compréhensible pour les citoyens, qui donne à la France un plus grand poids. Il n'est donc pas question pour nous de retourner à la pondération de Nice et nous examinons d'autres solutions pour régler les difficultés de l'Espagne et de la Pologne, qui sont avant tout liées à leur souci de conserver les prérogatives d'un « grand » État.
En cherchant des solutions, il faut avoir bien conscience de trois facteurs : premièrement, avec vingt-cinq, et bientôt vingt-sept ou trente États membres, l'Europe a besoin d'être forte, réactive, efficace : il faut donc s'entendre sur une approche ambitieuse ; deuxièmement, l'Europe élargie, donc plus diverse, plus hétérogène, doit pouvoir agir de façon souple et diversifiée : c'est tout l'enjeu des coopérations renforcées qui doivent donner la flexibilité nécessaire ; enfin, si chacun entend faire prévaloir ses intérêts nationaux à court terme, nous prenons le risque très lourd de la paralysie et de l'échec.
Au terme de cette première phase de la Conférence intergouvernementale, la balle est à présent dans le camp de la présidence italienne. Après avoir apprécié les demandes de chaque État, il lui appartient maintenant de proposer les éléments d'un compromis global. La fermeté des positions affichées aujourd'hui par certains partenaires ne permet pas d'exclure un échec de la Conférence intergouvernementale. Tel serait le cas si l'on devait revenir aux arrangements institutionnels de Nice et renoncer à certaines des avancées de la Convention : présidence stable du Conseil européen, ministre des affaires étrangères européen, extension de la majorité qualifiée, approfondissement de la politique de défense, défense de l'identité culturelle... Dans cette hypothèse, la France préférera un constat clair d'échec à l'affadissement du niveau d'ambition par le détricotage du projet de la Convention.
Nous ne devons pas cependant nous en tenir à cette seule hypothèse. Il faut tout au contraire faire confiance à la capacité de la Présidence italienne de créer les conditions d'un consensus sur un texte qui soit le plus près possible de celui proposé par la Convention. Les éléments d'un possible accord existent dès lors qu'il y aura chez tous la volonté d'aboutir. Il est clair par ailleurs que la nature éminemment politique des discussions ne permettra pas de trouver les bases d'un accord autrement qu'au niveau des chefs d'État et de Gouvernement. Nous devons par conséquent nous armer de patience et faire preuve de détermination. Il reste un mois avant la conclusion de la Conférence, au Conseil européen de la mi-décembre à Bruxelles. Chacun des membres de l'Union mesure bien les enjeux de cette négociation et la conséquence qu'un échec ne manquerait pas d'avoir sur l'avenir de la construction européenne.
Il faut donc se mobiliser, poursuivre le travail de contact et de persuasion auprès de tous nos partenaires, maintenir ferme nos convictions. Nous devons faire le pari de la raison et de la responsabilité pour trouver le chemin du succès. Ce sera la preuve, une fois de plus, que l'Europe peut parvenir, en dépit des difficultés, à des accords ambitieux et à des décisions courageuses.
M. Hubert Haenel :
Revoir la composition de la Commission pourrait constituer une ouverture en direction de la Pologne et de l'Espagne. Nous devons être conscients que, même pour l'opinion française, il sera difficile de faire accepter l'idée que la France passe de deux commissaires de plein exercice à, éventuellement, aucun.
Il me paraît indispensable de retenir une procédure de révision allégée pour les dispositions figurant dans la troisième partie du projet de traité constitutionnel. Peut-on raisonnablement espérer une avancée sur ce point ?
J'observe que certains pays membres remettent en cause les dispositions, pourtant à mon avis trop modestes, concernant la création d'un parquet européen collégial. Aller en ce sens constituerait un fort mauvais signal, alors que les opinions demandent plus d'efficacité dans la lutte contre la délinquance transfrontalière.
L'alinéa du préambule de la Constitution concernant les héritages religieux de l'Europe me paraît satisfaisant. Cette formule a recueilli le consensus : je doute que l'on puisse trouver un meilleur compromis. Pour apprécier ce compromis, on doit tenir compte également de l'article 51 de la Constitution, qui garantit que l'Union n'interviendra pas dans le statut des églises qui est de la seule compétence des États membres.
Comment envisagez-vous, Monsieur le Ministre, le calendrier de la ratification du traité constitutionnel dans notre pays ?
Enfin, les relations franco-allemandes évoluent vers une coopération de plus en plus étroite. Êtes-vous de ceux qui envisagent une intégration plus poussée entre les deux pays ?
M. Robert Badinter :
Ne soyons pas trop pessimistes. Il y aura très vraisemblablement un compromis. La question-clef pour l'avenir est celle de la révision. Si la troisième partie de la Constitution ne peut être révisée qu'à l'unanimité, avec ratification par chaque pays, on fige la Constitution d'une manière absurde. Il est aberrant de graver dans le marbre les dispositions, parfois de détail, qui régissent les politiques communes. Il nous faut au moins obtenir une différence de traitement entre les matières vraiment constitutionnelles, pour lesquelles l'exigence d'unanimité pourrait subsister, et les règles relatives aux politiques communes, pour lesquelles de la souplesse est indispensable.
M. Jean François-Poncet :
Le texte élaboré par la Convention suscite une levée de boucliers inattendue. Dans ce contexte, quelle stratégie adopter ? Comment diviser les opposants, isoler les récalcitrants ? Espérons que les Italiens feront preuve de leur maîtrise habituelle dans ce type de kriegspiel. Si un accord n'est pas trouvé avant la fin de l'année, la situation se présentera-t-elle plus favorablement sous la présidence suivante ?
La coopération franco-allemande irrite, mais c'est aussi un aiguillon pour la construction européenne. N'est-ce pas le moment de suggérer que, si la CIG échoue, la France et l'Allemagne sauront aller de l'avant ? Que pensez-vous de suggestions comme une représentation conjointe au FMI ou une représentation diplomatique conjointe à Washington et à Londres ? Les jugez-vous dignes d'attention ?
M. Pierre Fauchon :
Chaque pays membre veut être présent au sein de la Commission européenne, et cela me paraît légitime. La distinction, prévue par le projet de Constitution, entre des commissaires de plein exercice et des commissaires sans droit de vote, me paraît impraticable, surtout avec une rotation égalitaire entre les États membres. Comment envisager une Commission où des commissaires issus de pays de 60 ou 80 millions d'habitants n'auraient pas le droit de vote, tandis que des commissaires issus de pays comptant un demi-million d'habitants pourraient, quant à eux, voter ? Je sais bien qu'un commissaire ne représente pas l'État dont il est ressortissant ; cependant, peut-il ignorer d'où il vient ? Les commissaires sans droit de vote, n'ayant pas de responsabilité européenne, seront encore plus tentés de chercher leur légitimité dans des liens étroits avec leurs pays d'origine. Un tel système compromettra la capacité d'action de la Commission, qui ne pourra jouer son rôle moteur.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga :
Je partage l'essentiel des observations d'Hubert Haenel et Robert Badinter, qui ont représenté notre assemblée au sein de la Convention. La difficulté de réviser les dispositions sur les politiques communes va peser sur le débat national. Nous avons également besoin d'un vrai progrès en matière de coopération judiciaire et policière. Pour l'opinion, l'Union doit apparaître comme un rempart face à une délinquance internationale qui se développe.
M. Lucien Lanier :
Vu les tergiversations au sein de la CIG, ne faudrait-il pas envisager de rompre les discussions plutôt que d'accepter un mauvais compromis ?
M. Pierre Mauroy :
Je suis plutôt inquiet. En cas de référendum, je crains le pire. Comment accepter, dans le contexte actuel de croissance faible et de chômage en hausse, l'absence de tout progrès en matière de gouvernance économique et sociale dans le projet de Constitution ? Cette carence va peser lourd.
Il me paraît indispensable de recourir aux coopérations renforcées pour constituer une avant-garde. En particulier, la France et l'Allemagne doivent pouvoir aller plus loin ensemble pour préserver l'élan européen.
M. Pierre Biarnès :
Est-ce que nous ne nous sommes pas piégés nous-mêmes, dans notre volonté d'avoir à tout prix une Constitution pour rationaliser la construction européenne ? Aujourd'hui, on a le sentiment d'une impasse.
Ne vaudrait-il pas mieux repartir de l'avant avec ceux qui veulent vraiment aller plus loin ?
M. Dominique de Villepin :
Le débat sur la composition de la Commission européenne a fait ressortir deux exigences difficiles à concilier : le respect de l'égalité entre les États membres, et le souci d'efficacité. Les pays qui entrent aujourd'hui dans l'Union ont le sentiment d'avoir « acheté sur plan » et s'estiment lésés par les changements envisagés. Doit-on pour autant se résigner à une perte d'efficacité de la Commission ? Le Luxembourg a proposé une Commission de dix-huit membres, ce qui permettrait à chaque pays d'avoir deux fois sur trois un commissaire de plein exercice. C'est une piste intéressante. Il est clair que, notamment pour les nouveaux États membres, le fait d'avoir un commissaire facilite l'identification à l'Europe. Mais il n'est pas conforme à la logique de fonctionnement de la Commission qu'un commissaire représente son pays d'origine, et les nouveaux États membres seront sans doute déçus dans leurs attentes sur ce point. La priorité, en tout état de cause, devrait être donnée à la réactivité et l'efficacité de la Commission. En tout état de cause, il est nécessaire que le président de la Commission puisse organiser son équipe et que, pour cela, la Constitution conserve un minimum de souplesse.
La question de la révision est effectivement importante. Il faudrait une procédure plus légère pour modifier la troisième partie. Nous nous battrons dans ce sens, mais il y aura de vives oppositions. Les clauses-passerelles figurant dans le projet de Constitution sont un premier pas vers un système plus évolutif. La présidence italienne est sensible au problème. Elle a fait récemment une proposition qui permettrait de réviser certaines dispositions par une décision unanime du Conseil européen, avec une forme d'association des parlements nationaux.
Je reconnais que les dispositions concernant le parquet européen peuvent paraître restrictives ; néanmoins, elles constituent un progrès qu'il faudra préserver, puisque des oppositions subsistent. Les questions de justice et d'affaires intérieures sont assurément une des priorités des opinions publiques. La Constitution prévoit des décisions à la majorité qualifiée, ce qui devrait aider à progresser. Les coopérations privilégiées entre certains États membres sont également un instrument nécessaire pour avancer.
Pour ce qui est du calendrier de la ratification, on ne peut être complètement sûr que le projet sera mis en forme et signé avant la fin du premier semestre. Qu'il y ait ou non un référendum en France, il faudra en tout cas un large débat, ce qui suppose le temps nécessaire. Le problème principal du recours au référendum est le risque de voir le débat proprement européen éclipsé par d'autres questions. Le choix du moment sera un aspect essentiel.
Quelle doit être la stratégie de négociation ? D'abord, il convient de ne pas se précipiter pour formuler un projet de compromis. Ensuite, la décision doit être maintenue au plus haut niveau politique, en vue d'un accord global. Naturellement, le rapport des forces devra être pris en compte. Notre but est d'arriver à un accord au moindre coût, c'est-à-dire avec le moins de modifications possible. Les évolutions envisageables ne sont pas sans limite. Par exemple, l'Allemagne est fondamentalement attachée au système retenu pour le vote à la majorité qualifiée au Conseil. Il faut donc laisser rouler la balle, permettre aux revendications nationales de s'exprimer en maintenant certaines « lignes rouges » pour éviter les dérapages. Quoi qu'il en soit, nous entendons maintenir un lien très fort avec l'Allemagne - le document franco-allemand présenté à l'occasion du quarantième anniversaire du traité de l'Elysée a joué un grand rôle dans les travaux de la Convention - ainsi qu'avec l'ensemble des pays fondateurs.
Il est vrai que l'axe franco-allemand suscite une certaine irritation en même temps qu'il est un aiguillon indispensable. Mais l'aspect positif fait plus qu'effacer l'aspect négatif. Lorsque l'Europe est confrontée à une question vraiment difficile, on demande de toute part à l'Allemagne et à la France de s'entendre. L'Europe a besoin de savoir où elle va, l'Allemagne et la France pouvant dans bien des cas contribuer à identifier le chemin.
La création d'ambassades conjointes franco-allemandes soulève des difficultés juridiques, qui pourraient être contournées par la formule d'implantations conjointes. Pour ce qui est d'un siège commun au FMI - voire au Conseil de sécurité de l'ONU -, c'est un problème qui doit être examiné sans précipitation. La priorité doit être donnée au travail de fond, à l'harmonisation des positions ; les solutions institutionnelles suivront.
J'ai remarqué un certain pessimisme dans plusieurs des interventions. Le pire n'est tout de même pas sûr ! Nous devons garder l'espoir d'avoir une Constitution qui soit un cadre de référence pour tous, tout en se situant à un niveau élevé d'exigence. L'Europe doit être plus proche des citoyens, mieux prendre en compte leurs besoins de sécurité, de développement économique et de protection sociale. Pour cela, il faut une capacité de décision accrue, ce pour quoi la Constitution apporte un progrès en étendant le vote à la majorité qualifiée. Il est assurément nécessaire d'aller plus loin dans le domaine de la gouvernance économique. Les États-Unis ont des leviers d'action que nous n'avons pas ; il nous faut pouvoir obtenir un effet de masse dans nos interventions et introduire plus de cohérence entre politique budgétaire et politique monétaire. Le cas échéant, il faudra avancer à quelques-uns hors traité pour combler certaines lacunes.
Je ne crois pas que la démarche constitutionnelle soit un « piège », ou alors c'est le monde d'aujourd'hui qui est un piège. Car on ne peut arrêter la construction européenne à ce qu'elle a été jusqu'à présent. L'Europe se développe, elle est de plus en plus présente, nous avons besoin de l'organiser sur un plan constitutionnel pour obtenir plus d'efficacité et de démocratie. Ce n'est pas céder à un vertige !
Élargissement
Audition de M. Günter Verheugen,
membre de la Commission européenne,
sur l'élargissement et les futures frontières de l'Union (*)
M. Günter Verheugen :
Le grand élargissement de l'Union européenne est un processus qui revêt une dimension proprement historique, car il concerne une région qui a été longtemps dominée par des régimes communistes. Il était de notre intérêt que ces pays ne sombrent pas dans le chaos. Nous avons d'ores et déjà assuré cette stabilité politique sur ce vaste territoire qui va de la mer Baltique à la mer Noire, grâce à une transformation, unique en son genre, des modes de fonctionnement économiques et politiques de ces pays. Ils ont consenti des sacrifices importants pour réaliser cet objectif. Ils ont maintenant une économie de marché viable et ils jouissent de taux de croissance plus élevés que ceux des anciens membres de l'Union européenne.
Nous sommes ainsi sur le point de réaliser non pas une réunification, mais une unité européenne qui n'a jamais existé dans l'histoire et qui ira de la Finlande à la Bulgarie, de l'Irlande à l'extrême sud de l'Europe. L'importance stratégique de ce processus est donc unique. Si on se réfère aux grands traités européens du passé, comme le traité de Westphalie de 1648, le Congrès de Vienne de 1815, le traité de Versailles, Yalta et Potsdam, l'élargissement en ce début du XXIe siècle peut être considéré comme un nouveau jalon dans l'histoire de l'Europe. Douze pays participent à cet élargissement ; dix adhèreront ensemble au cours de l'année 2004. Je ne pense pas que des problèmes de ratification se poseront, ni dans les États membres actuels, ni dans les pays candidats. Car, dans les nouveaux pays membres, la population s'est prononcée majoritairement par référendum en faveur de l'Europe avec des taux d'approbation compris entre 70 et 92 % des votants.
Pour cet élargissement, la Commission a mis en oeuvre de nouveaux instruments et de nouvelles méthodes afin de permettre le progrès simultané de la négociation et de la préparation des pays candidats, l'objectif étant que ces pays soient en état de respecter leurs obligations au moment de leur adhésion pour pouvoir pleinement jouir, à cette date, de leurs droits d'État membre. Les négociations ont été conclues partiellement l'année passée sur la base d'un pronostic d'achèvement de leur préparation pour le 1er mai 2004, pronostic qui s'est confirmé la semaine dernière. Certains retards ont certes été constatés sur trente-neuf points qui ont été communiqués aux pays candidats. Mais je suis certain que la plupart d'entre eux seront réglés au 1er mai 2004 ; pour les questions plus difficiles qui n'auront pas de solution à cette date, la Commission prendra les mesures de sauvegarde qui ont été prévues par le traité d'adhésion.
Les problèmes concernent trois domaines. Pour l'agriculture, les questions portent sur l'efficacité des agences de paiement des subventions ; si ces agences ne sont pas opérationnelles, alors elles ne seront pas dotées des moyens financiers prévus et cela devrait représenter pour les pays candidats une puissante incitation à la mise en place et au bon fonctionnement de ces structures. S'agissant de la sécurité alimentaire, des questions vétérinaires et phytosanitaires, le principe est également très simple : les produits qui ne répondront pas aux normes fixées ne pourront pas être exportés sur le marché intérieur et la Commission a les moyens de le vérifier. Enfin, diverses questions techniques portent sur quelques lois qui n'ont pas encore été votées, par exemple en matière de reconnaissance mutuelle des diplômes, notamment pour les professions de santé. La question de ces retards doit être relativisée lorsqu'on sait que les États membres actuels n'appliquent pas tous, de façon correcte, l'acquis communautaire dans son intégralité. La Commission engage à leur égard des procédures d'infraction quand elle constate des déficiences. Ainsi, à ce jour, 2 228 procédures d'infractions engagées par la Commission sont en cours.
Cet élargissement est celui qui aura été le mieux préparé et je suis certain que, après l'élargissement, les politiques communes pourront être mises en oeuvre sans difficultés particulières. Une deuxième vague de cet élargissement concernera ensuite la Bulgarie et la Roumanie - vraisemblablement en 2007 - puis éventuellement, dans une phase ultérieure, la Turquie. Ce calendrier suppose que le traité concernant la Bulgarie et la Roumanie soit signé fin 2005 et que ces deux pays aient achevé leur préparation d'ici cette date. J'insiste sur le fait que le nombre de chapitres qui ont été clos par eux ne préjuge en rien de leur degré de préparation. La Bulgarie a sans doute accéléré la clôture de certains chapitres, mais cela ne signifie pas que tous les problèmes sont résolus : elle a pris des engagements qui devront être tenus dans certains délais. Les deux pays ont encore beaucoup d'efforts à faire pour que leur système de gouvernance réponde aux normes européennes.
S'agissant de la Turquie, les chefs d'État et de gouvernement ont décidé en 1999 qu'elle pourrait devenir membre de l'Union européenne. Mais, comme les autres pays, elle doit respecter les critères politiques de Copenhague pour pouvoir engager les négociations d'adhésion, ce qui n'est pas encore le cas : démocratie réelle, État de droit, respect des droits de l'Homme et protection des minorités. Avant la fin de l'année 2004, la Commission présentera un rapport exhaustif sur le respect de ces conditions par la Turquie. Si les conclusions du rapport sont positives et si les chefs d'Etat et de gouvernements en décident ainsi, alors les négociations pourront être engagées. La Turquie a déjà réalisé des progrès impressionnants. Mais il existe encore un décalage important entre les réformes décidées et la réalité, notamment pour la torture, la protection des droits des minorités, les libertés d'expression et de rassemblement, etc. Il faut laisser à la Turquie le temps de remplir ces conditions. Si les pays membres décident d'engager les négociations, il faudra alors en envisager les conséquences pour le fonctionnement de l'Union européenne, notamment en matière de politique de sécurité et de défense car la Turquie a comme voisins des pays instables : Irak, Iran, Syrie. La question de la Turquie concerne aussi Chypre, qui sera membre de l'Union européenne à compter du 1er mai 2004. S'agissant de Chypre, le plan des Nations unies pourrait être mis en oeuvre si chacun fait preuve de bonne volonté. La Commission estime qu'il y a un lien politique entre la demande d'adhésion de la Turquie et le règlement de la question chypriote. Il serait très difficile de faire comprendre à l'opinion publique européenne que nous pourrions nous engager dans des négociations avec un pays qui ne reconnaîtrait pas un autre pays membre et qui, de plus, y stationnerait des troupes.
Quant aux pays des Balkans, ils ont vocation à adhérer à l'Union européenne ; mais ils doivent, comme les autres États candidats, remplir les conditions politiques et économiques de la stabilité régionale ; ils en sont encore loin aujourd'hui. Notre stratégie vise à les y aider et à les soutenir. Nous dépensons plus par habitant dans les Balkans que par habitant dans les futurs États membres. La Croatie est à part car elle a déjà formulé sa demande d'adhésion et elle fait actuellement l'objet d'une procédure très exhaustive de vérification de sa situation ; la Commission rendra publiques ses conclusions en mars prochain. Si la Croatie est prête pour les négociations d'adhésion, alors celles-ci pourraient être engagées sans attendre que les autres pays de la région aient atteint un degré suffisant de stabilité.
La Commission a également adopté cette année une proposition intitulée « nouvelle initiative de voisinage » pour les futurs voisins de l'Union européenne. Sa stratégie, acceptée par les États membres, repose sur la mise en place de contacts politiques et économiques étroits avec les pays avec lesquels nous aurons des frontières communes, terrestres ou maritimes, après l'élargissement sans que leur adhésion à l'Union européenne soit à l'ordre du jour. Cette stratégie concerne la Russie, la Biélorussie, l'Ukraine, la Moldavie et, dans l'espace méditerranéen, les pays qui vont du Liban jusqu'au Maroc. Elle s'appuie sur des plans d'action qui couvrent l'intégration économique, la création de zones de libre-échange, l'intégration éventuelle dans le marché intérieur, la coopération en matière d'affaires intérieures et judiciaires - pour lutter en commun contre la criminalité transfrontalière et l'immigration clandestine -, l'environnement, enfin la création de réseaux transfrontaliers dans les domaines des télécommunications et de l'énergie. En contrepartie, nous attendons de ces pays des réformes politiques et économiques.
Cette stratégie permettrait de réaliser un vaste ensemble économique comprenant plus d'un milliard de personnes. La frontière extérieure orientale de l'Union européenne correspondrait ainsi à l'ancienne frontière occidentale de l'ex-Union soviétique, allant du cap Nord, longeant la Finlande, les pays Baltes, la Pologne, la Slovaquie, la Hongrie et la Roumanie. Il ne s'agit pas de créer, quelques centaines de kilomètres plus à l'Est, un nouveau « rideau de fer », ni une frontière étanche qui nous séparerait de nos nouveaux voisins. Il s'agit au contraire de faciliter la coopération et de nouer des contacts avec ces pays.
M. Hubert Haenel :
Vous avez très justement rappelé que cet élargissement avait une portée symbolique et historique considérable. C'est l'unification du continent européen et c'est, pour la première fois dans l'histoire, une unification volontaire et pacifique de ce continent. La perspective de cet élargissement est tout à la fois la stabilité politique de toute l'Europe, un surcroît de croissance économique découlant du développement des échanges dans un ensemble de 450 millions d'habitants et, peut-être, un nouvel épanouissement culturel résultant de la réunion de l'ensemble des peuples qui ont contribué à façonner et modeler l'histoire de l'Europe.
Mais, au-delà de cet événement historique, nous devons garder les pieds sur terre et examiner avec réalisme les difficultés immédiates. Comme le souligne le rapport de la Commission, « l'adhésion à l'Union européenne a des répercussions sur la vie de tous les jours et ce qui se passe dans un État membre a des effets dans les autres. » Dans leur ensemble, les citoyens des Quinze se réjouissent de cet élargissement. Mais l'opinion publique est changeante. Si demain de graves difficultés surgissaient, si des menaces apparaissaient du fait de l'élargissement, l'opinion publique pourrait se retourner et manifester une certaine inquiétude au regard d'une sorte de « fuite en avant ». Il est certain que la Commission européenne a un rôle fondamental à jouer à cet égard, car c'est elle qui doit veiller à prévenir d'éventuels dérapages.
L'élargissement auquel nous sommes confrontés est d'une nature et d'une ampleur sans précédent de par le nombre, l'hétérogénéité des pays qui nous rejoignent et la rapidité du processus. À la lecture du « Rapport global de suivi » que la Commission vient de rendre public, j'ai constaté que la sécurité alimentaire était un des domaines suscitant des inquiétudes. Or, c'est là, à l'évidence, une matière extrêmement sensible pour nos citoyens. Et c'est un domaine où le traité d'adhésion rend possible l'introduction de mesures transitoires supplémentaires en cas de difficultés imprévues. C'est pourquoi je voudrais savoir si la Commission envisage de proposer, dans le domaine de la sécurité alimentaire, des mesures de sauvegarde. Si c'est le cas, j'aimerais que vous nous précisiez quelles mesures et selon quel fonctionnement ?
M. Xavier de Villepin :
Les dix pays qui vont nous rejoindre après le 1er mai 2004, à l'exception de la Slovénie, de la République tchèque et de la Slovaquie, ont des revenus inférieurs à la moitié de la moyenne communautaire actuelle. Ne pensez-vous pas que l'augmentation des écarts de revenus entre États membres devrait conduire à augmenter les ressources du budget communautaire pour éviter la création d'un malaise entre les États membres ?
M. Jean François-Poncet :
Les membres de la Communauté ont depuis très longtemps affirmé et renouvelé de façon constante l'affirmation selon laquelle la Turquie est un candidat possible. Mais, en France comme dans d'autres pays, la position des gouvernements est très largement contestée par les opinions publiques. Un référendum en France pour l'approbation de la Constitution européenne courrait de très grands risques si cette question n'était pas clarifiée. Avez-vous réfléchi à une solution qui ne serait ni l'adhésion, ni l'association ? L'association risquerait d'être considérée par la Turquie comme un refus d'adhésion à l'Union européenne, dont nous mesurons bien les conséquences politiques négatives pour le Moyen-Orient. Mais l'adhésion créera aussi des problèmes que nous cherchons à éviter.
Beaucoup d'Européens convaincus craignent que l'élargissement ne conduise à une sorte de dilution de la Communauté et ne rende plus difficile l'objectif des fondateurs qui était de faire de l'Europe un acteur de plein exercice sur la scène internationale. Vous avez cosigné, avec Pascal Lamy, un article en faveur d'une union franco-allemande plus étroite qui pourrait être à l'origine de la constitution d'un groupe restreint d'États moteurs dans une Union élargie et j'aimerais savoir si ce projet est bien accueilli en Allemagne.
M. Robert Badinter :
J'apprécie pleinement les travaux considérables qui ont été menés par la Commission pour préparer l'élargissement. Je suis convaincu comme vous du caractère historique de cet événement, car c'est la première fois dans l'histoire de notre continent que l'Europe va vers son unification par la volonté des peuples, et non pas par la force des armes, sur la base du droit, et non pas par le moyen de la force.
Mais je ne partage pas totalement votre optimisme, car je crains que le Conseil européen n'ait pas pleinement maîtrisé le processus d'élargissement, faute d'avoir pu réaliser, avant, l'approfondissement institutionnel de la Communauté. Par ailleurs, je ne suis pas certain que la Roumanie soit plus avancée dans sa préparation que la Croatie. Surtout, pourquoi se précipiter pour intégrer Chypre, alors que l'on peut se demander si cette île est bien un État doté d'une Constitution acceptée par tous. Enfin, la question de la Turquie est la question majeure de cet élargissement. Les peuples européens, dans leur très grande majorité, ne sont pas prêts à accepter l'idée que les Turcs soient intégrés à part entière dans l'Union européenne. Si nous devions soumettre cette question au référendum en France, la réponse serait certainement très négative. Que signifie l'expression conditionnelle de l'adhésion de la Turquie ? Cela signifie-t-il que nous nous sommes déjà engagés à les intégrer dans l'Union européenne, auquel cas les peuples européens vont constater un jour que leurs gouvernements ont pris cette décision en 1999 sans les en avoir informés ? Nous aurons alors tous à en répondre devant nos électeurs et il faudra bien en tenir compte, notamment dans le prochain débat de ratification de l'élargissement, car, dans des États démocratiques, on ne peut rien faire sans les peuples. Sans les peuples, il n'y a pas de démocratie et sans les peuples européens, il n'y aura pas d'Union européenne.
M. Pierre Fauchon :
Je partage les incertitudes exprimées par mes collègues. J'ai l'impression, en entendant ceux qui se rendent dans les pays concernés par l'élargissement, qu'on a tendance à considérer les problèmes résolus dès lors que les gouvernements ou leurs administrations centrales déclarent se conformer aux règles que nous leur demandons d'appliquer. Les textes sont une chose ; les moeurs en sont une autre. La réalité de la vie politique et sociale, ce sont les moeurs et non les textes. Est-il vraisemblable que quelques années d'évolution permettent de rattraper un décalage de l'ordre du siècle ? Je ne suis pas le seul à en douter. Peut-on dépasser cette situation par la ferveur de l'élan et éviter d'aboutir à une sorte de vaste espace européen qui serait loin de répondre aux objectifs des fondateurs de la Communauté européenne ? Ne faudra-t-il pas alors songer à constituer un groupe restreint d'États qui seront les moteurs de l'Europe ?
M. Günter Verheugen :
On ne peut pas dire que cet élargissement a été précipité, car le processus a commencé il y a quatorze ans avec le premier gouvernement démocratique en Pologne, en 1989. Depuis cette date, la Pologne a engagé une politique très volontariste de réformes économiques et politiques. Les pays candidats pensent au contraire que cette période a duré bien trop longtemps, depuis que, à Copenhague, en 1993, le Conseil européen a défini les critères d'adhésion pour les pays d'Europe centrale et orientale. Des accords intérimaires ont été alors conclus, qui ont conduit à leur intégration économique et à l'ouverture de leurs marchés. Et c'est en 1997 qu'il a été décidé d'engager les négociations, tout d'abord avec six pays, puis ultérieurement avec six autres pays. Le processus est certes différent des autres élargissements, mais les méthodes appliquées sont aussi différentes.
Concernant la sécurité alimentaire, les entreprises agro-alimentaires sont classées en trois catégories sur base d'inspections menées sur place par des équipes composées d'experts de nos États membres. La première catégorie comprend les entreprises qui appliquent les normes européennes et qui peuvent exporter leurs produits sur le marché intérieur. La seconde catégorie comprend les entreprises qui ne répondent pas encore aux normes européennes, mais qui peuvent réaliser les investissements nécessaires pour y parvenir dans un délai de deux à trois ans ; si elles n'y parviennent pas à l'issue de ce délai, alors ces entreprises seront fermées. La troisième catégorie comprend les entreprises qui seront fermées d'office au moment de l'adhésion parce qu'elles ne peuvent pas répondre aux normes. La Commission a les capacités techniques et juridiques pour veiller à ce que les produits interdits ne viennent pas sur le marché intérieur. Le traité prévoit des sanctions pour les exportations de produits interdits ; le traité d'adhésion fournit en outre un instrument supplémentaire qui permettra à la Commission, sans délais de procédure préalable, de prendre la décision d'interdire les produits concernés et de fermer les entreprises.
Le niveau de vie des nouveaux États membres se situe loin en dessous de la moyenne communautaire. Les États représentent 23 % du territoire et 19 % de la population de la future Union européenne, mais seulement 5 % de son PIB. Un problème similaire existait lors des précédents élargissements avec l'Irlande, le Portugal ou l'Espagne ; les nouveaux États bénéficieront de la solidarité européenne pendant un certain temps, mais, comme pour les États membres actuels, les transferts du budget européen ne pourront excéder l'équivalent de 4 % de leur PIB.
Faut-il des recettes plus importantes pour l'Union européenne, au-delà du plafond actuel de 1,27 % du PNB ? La question est actuellement en cours de discussion au sein de la Commission, mais elle ne sera d'actualité qu'en 2007, car l'élargissement est financé, jusqu'en 2006, dans le cadre des perspectives financières actuelles. Actuellement, le budget communautaire représente seulement 0,98 % du PNB, soit nettement en deçà du plafond de 1,27 %. La France paiera d'ailleurs moins de contributions à compter de la troisième année de l'élargissement qu'en 1999, grâce aux économies réalisées dans le cadre de l'Agenda 2000. Il serait difficile de demander actuellement à la France et à l'Allemagne de verser plus au budget communautaire alors que la Commission leur demande de diminuer leur déficit public dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance.
Concernant la Turquie, celle-ci est membre associé de l'Union européenne depuis quarante ans. Elle est le seul pays avec lequel l'Union européenne a une union douanière. Déjà, il y a quarante ans, le traité d'association entre la CEE et la Turquie a reconnu à cette dernière une vocation à adhérer, à une époque où les nouveaux États membres n'envisageaient même pas d'appartenir à l'Europe ! En 1997, le Conseil européen de Luxembourg a décidé de prendre en compte la demande d'adhésion de la Turquie. Depuis cette date, la Turquie est un pays candidat. Elle a refusé la démarche particulière qui lui était proposée par le Conseil européen, à mi-chemin entre le partenariat et l'adhésion, considérant que cette démarche était discriminatoire à son égard. En 1999, le Conseil européen a alors accepté de lui accorder les mêmes conditions qu'aux autres pays candidats. Il s'agit là d'une procédure démocratique, dans la mesure où, à terme, une éventuelle adhésion de la Turquie devra être ratifiée par les parlements de chaque État après avis favorable du Parlement européen.
L'attitude des gouvernements à l'égard de la Turquie a d'ailleurs beaucoup évolué ces dernières années, surtout après les événements du 11 septembre 2001 qui ont changé les rapports avec le monde musulman. La coexistence entre le monde occidental et le monde musulman sera l'un des grands enjeux du XXIe siècle. L'intégration de la Turquie donnerait l'exemple d'un État musulman qui est une démocratie, qui fonctionne comme un État de droit selon les normes occidentales, qui peut protéger les minorités et garantir les droits de l'Homme. Mais, comme tous les autres pays, la Turquie doit remplir les conditions requises pour l'engagement des négociations d'adhésion. Si le Conseil européen, sur base du rapport de la Commission, reconnaît en 2004 que ces conditions sont remplies, les négociations pourraient alors s'engager en 2005 pour s'achever, au plus tôt, en 2011. D'ici là, la Turquie risque d'avoir beaucoup changé. Les gouvernements ont un rôle d'avant-garde à jouer pour convaincre leurs opinions publiques. Ce n'est pas celui de la Commission. Quant à offrir à la Turquie un statut spécial sur le modèle de celui accordé à la Norvège - comme le souhaitait le Parti populaire européen (PPE) -, il me semble que c'est une mauvaise solution qui, pour l'heure, n'est pas acceptée par les dirigeants turcs. N'oublions pas que c'est la perspective de l'adhésion qui a déclenché la dynamique des réformes politiques en Turquie.
Je ne crois pas, d'une manière générale, que l'élargissement soit un obstacle à l'approfondissement, même si certains des nouveaux États ont, sur certains sujets, une opinion différente des autres États membres. Les nouveaux États membres conforteront le camp de ceux qui souhaitent une plus grande intégration de l'Europe. Évidemment, je soutiens la démarche en faveur d'une plus grande intégration de la France et de l'Allemagne, car c'est une évolution normale entre nos deux pays, mais je dois reconnaître aussi que la réaction est plus favorable en France qu'en Allemagne. C'est une bonne idée qui s'imposera nécessairement pour donner un nouvel élan à l'unification européenne.
Chypre est un problème épineux, mais c'est la présidence française qui a, en 1995, proposé Chypre au titre de candidat à l'adhésion. La République de Chypre est bien un État avec une Constitution solide. Ce gouvernement est certes le seul gouvernement de l'île internationalement reconnu, même si c'est Chypre, dans son ensemble, qui adhère à l'Union européenne. Un protocole va d'ailleurs être mis en oeuvre qui indiquera que le droit communautaire est appliqué uniquement dans la partie chypriote qui est dirigée par le gouvernement de la République de Chypre. Nous avons toujours espéré que cette perspective de l'adhésion faciliterait le règlement du problème chypriote et je pense que, dans les faits, cet espoir se réalisera.
S'agissant de la Croatie, ce pays ne fait pas partie des pays candidats, non pas qu'il soit très différent de la Slovénie, de la Hongrie ou de la Roumanie, mais parce que, sous la présidence de Franjo Tudjman, il ne remplissait pas les critères politiques de Copenhague.
Il est clair enfin que, ce qui compte, ce sont moins les textes que les faits. La Commission vérifie donc la réalité des engagements souscrits par les pays candidats. Elle a mandaté sur place plus d'un millier de collaborateurs pour les inspections et des vérifications. Il existe certes, dans ces pays, des disparités très importantes entre les villes et les campagnes, mais n'était-ce pas aussi la situation en France comme en Allemagne il y a une cinquantaine d'années ? Je ne crois pas que le fait qu'ils n'aient été libérés que depuis peu de la domination communiste soit un handicap à leur adhésion car, avec le même critère, l'Allemagne n'aurait pu rejoindre la Communauté en 1950, alors qu'elle n'avait qu'un an de démocratie. Les Polonais, les Tchèques, les Hongrois ont lutté au péril de leur vie pour leur liberté, non en paroles, mais dans les faits. Il y a douze ans les Lituaniens sont descendus dans la rue pour s'opposer, mains nues, aux chars soviétiques. Nous pouvons apprendre de ces peuples ce que signifie lutter pour la liberté et pour la démocratie ! Ces pays ont été victimes des idéologies les plus totalitaires, le fascisme et le communisme ; c'est pourquoi c'est une démarche de justice historique que de les accueillir dans l'Union européenne. Ils n'ont pas mérité d'être mis en quarantaine pour des régimes qui leur ont été imposés par la force.
Cette réunion s'est tenue en commun avec la Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées.