Réunion de la délégation pour l'Union européenne du jeudi 13 mars 2003

Réunion de la délégation pour l'Union européenne du jeudi 13 mars 2003

Budget communautaire

Justice et affaires intérieures

Audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'Intérieur,
sur l'état des négociations au sein de l'Union en matière d'asile, d'immigration et de contrôle des frontières et sur les travaux de la Convention en matière de sécurité intérieure

M. Hubert Haenel :

Le Sénat, et sa délégation pour l'Union européenne en particulier, se sont préoccupés depuis déjà de nombreuses années des questions de justice et de sécurité à l'échelle européenne. Ces questions sont aujourd'hui d'une brûlante actualité. Qu'il s'agisse de la menace terroriste, du trafic des êtres humains ou des autres formes de criminalité transnationale, les citoyens expriment des attentes particulièrement fortes à l'égard de l'Union européenne. Or, la réponse européenne tarde à venir ou reste très insuffisante au regard des enjeux, comme l'illustre le cas d'Europol. La coopération européenne en matière de sécurité intérieure avait pourtant connu des débuts prometteurs avec les accords de Schengen, mais, depuis, elle semble marquer le pas. Elle paraît même désormais en recul par rapport à la coopération judiciaire, qui a connu certains progrès depuis les attentats du 11 septembre, avec notamment le mandat d'arrêt européen

Ma première question consiste donc à vous demander comment se présentent les négociations au sein du Conseil sur les principaux sujets de discussion, comme l'asile, l'immigration et le contrôle aux frontières. Il semblerait, en effet, que, sur ces thèmes, les débats soient particulièrement longs et laborieux. Ainsi, l'accord obtenu sur le regroupement familial, lors du dernier Conseil Justice et Affaires intérieures (JAI), augurerait mal de progrès dans ces matières, si l'on en croit le commissaire européen Antonio Vitorino. De même, la création d'une police européenne aux frontières, demandée par la France, mais contestée par certains États, pourra-t-elle être repoussée sans cesse, alors que l'Union européenne est à la veille d'un élargissement sans précédent qui étendra ses frontières vers l'Est et vers le Sud ?

Le deuxième sujet sur lequel nous aimerions recueillir votre sentiment concerne les travaux de la Convention en matière de sécurité intérieure. Pour avoir moi-même participé aux travaux du groupe de travail chargé de ces questions au sein de la Convention, j'ai pu mesurer combien était forte la réticence de certains de nos partenaires. Cela me paraît très inquiétant car les opinions publiques ne comprendraient pas que, sur un sujet aussi essentiel, la Convention ne soit pas capable de dégager une volonté commune pour réaliser de grandes avancées. Je souhaiterais donc connaître votre sentiment sur les grandes orientations, comme l'avenir d'Europol et la question de son contrôle parlementaire ou la création d'un parquet européen. Je voudrais, à cet égard, saluer la récente contribution franco-espagnole, qui me paraît de nature à améliorer la coordination des aspects opérationnels. Par ailleurs, pensez-vous que nous pourrons réellement progresser dans ces domaines, dans une Europe à vingt-cinq ou trente États membres, sans recourir aux coopérations renforcées ?

M. Nicolas Sarkozy :

Les questions que vous soulevez sont particulièrement difficiles. Je voudrais donc les aborder de manière aussi technique que nécessaire, sans pour autant oublier leurs enjeux politiques. Car, s'il est une chose qui me frappe dans le fonctionnement de l'Union européenne, c'est la façon dont on se focalise trop souvent sur les aspects techniques. À agir ainsi, on en oublie presque les grands objectifs. Lorsque j'assiste à une réunion des ministres au niveau européen, j'ai d'ailleurs pour habitude de m'extraire des fiches préparées par mes collaborateurs car, ne comprenant pas moi-même bien souvent ce qu'il y a d'écrit, j'imagine mal pouvoir convaincre de leur bien-fondé mes partenaires européens. Il serait d'ailleurs intéressant de s'interroger sur les raisons de cette complexité. Je ne crois pas qu'elle soit le produit de l'Europe. Je pense qu'elle s'explique principalement par un manque de volonté politique. Lorsque cette volonté politique fait défaut et que les hommes politiques ne sont pas prêts à assumer leurs choix, cette indécision se reflète dans la complexité des textes susceptibles de multiples interprétations.

Après cette remarque préalable, je voudrais en venir au sujet de mon intervention. Pour ce faire, je distinguerai trois points.

1. L'harmonisation des législations en matière d'asile et d'immigration

Il convient, tout d'abord, de répondre à une question préalable : cette harmonisation est-elle nécessaire ? Je suis de ceux qui considèrent avec une forte conviction que cette harmonisation n'est pas seulement nécessaire, mais qu'elle est indispensable. Car, s'il n'existe pas d'harmonisation européenne dans ces matières, nous aurons à faire face non pas à un problème en matière d'immigration illégale, mais à deux difficultés. À l'immigration illégale en provenance des pays tiers, principalement d'Afrique, d'Europe de l'Est et d'Asie, s'ajoutent, en effet, les « mouvements secondaires », c'est-à-dire les flux d'immigrants clandestins entre les pays membres de l'Union, dus aux disparités nationales. Or, ces mouvements secondaires portent atteinte à la dignité des personnes concernées et sont contradictoires avec la nécessaire solidarité européenne. L'harmonisation des législations nationales en matière d'asile et d'immigration est donc, selon moi, une nécessité pour limiter les mouvements secondaires entre les États membres et pour maîtriser les flux migratoires.

À ce sujet, je voudrais faire une deuxième remarque préalable. Je suis convaincu que l'immigration est indispensable à la France. Je n'ai jamais cru au thème de l'« immigration zéro ». Tout d'abord, parce que cette conception n'est pas conforme à l'histoire de France et à sa grandeur. La France s'est construite dans la diversité. Que deviendrait la culture française si la France cessait d'accueillir des étudiants étrangers venus pour apprendre notre langue, nos traditions et s'inspirer de notre exemple. De plus, cette conception est totalement inefficace. Mais être favorable à l'immigration, cela implique d'être pour une immigration contrôlée, maîtrisée, voulue et non subie. Je trouve donc irresponsable l'idée véhiculée par certains d'après laquelle la France ne pourrait pas contrôler qui doit entrer ou non sur son territoire. Et d'ailleurs, le contrôle des frontières et la maîtrise des flux migratoires ne sont en rien contradictoire avec la construction européenne. Contrairement à une idée répandue, l'Europe ne représente pas un danger pour la France du point de vue du contrôle de son territoire. L'Europe est au contraire une chance pour améliorer ce contrôle. À quinze, on est plus forts que seul.

Lorsque je suis arrivé place Beauvau, j'ai dû m'occuper immédiatement de Sangatte. Dès mon premier entretien téléphonique avec David Blunkett, mon collègue britannique, le 17 mai, je lui ai proposé d'aller plus loin dans l'harmonisation des législations nationales sur l'asile et l'immigration. Il est évident que seule une politique concertée au niveau européen pourra réduire les flux d'immigration entre nos pays. C'est ce qu'ont décidé les chefs d'État et de gouvernement réunis à Séville lors du Conseil européen de juin. Les travaux du Conseil se poursuivent donc, conformément aux conclusions des Conseils européens de Tampere (1999) et de Séville (2002) et dans le cadre juridique prévu par le Traité d'Amsterdam.

a) L'asile

C'est en matière d'asile que les travaux ont le plus avancé. L'adoption du règlement Eurodac permettra, ainsi, la comparaison des empreintes digitales des demandeurs d'asile. Il ne s'agit pas d'une atteinte aux droits de l'homme, mais d'un système permettant d'éviter les demandes multiples d'asile présentées dans différents États membres. Je citerai également le règlement Dublin 2 qui permet de déterminer l'État responsable d'une demande d'asile ainsi que la directive relative aux conditions d'accueil des demandeurs d'asile.

Deux directives font encore l'objet de négociations. La première est relative aux procédures d'octroi et de retrait du statut de réfugié. L'objectif poursuivi est que tous les pays de l'Union européenne puissent offrir aux personnes à la recherche d'une protection internationale un niveau d'accueil et des procédures administratives comparables. Les discussions sont assez difficiles car les procédures d'asile sont actuellement très différentes entre les États membres. Par exemple, les délais de rétention administrative des étrangers en situation irrégulière sont très variables. Alors que ce délai est illimité en Allemagne, il est de six mois au Royaume-Uni et de seulement douze jours en France, qui connaît le délai le plus court. Vous pouvez imaginer dans ce contexte les difficultés soulevées par l'harmonisation des procédures. Or, il est nécessaire que les États membres atteignent entre eux un niveau d'harmonisation suffisant et qu'ils ne se satisfassent pas de mesures qui renvoient aux législations nationales le soin de fixer les règles. La seconde directive est relative au contenu du statut de réfugié et de la protection subsidiaire.

b) L'immigration

Dans le domaine de l'immigration, les travaux apparaissent plus difficiles.

En ce qui concerne l'immigration légale, il y a eu certains progrès. Le premier texte en ce domaine a été adopté lors du Conseil JAI du 27 février dernier. La directive relative au droit au regroupement familial détermine les conditions selon lesquelles un ressortissant de pays tiers, en situation régulière sur le territoire d'un État membre, peut faire venir les membres de sa famille, et définit les droits de ceux-ci. Si cette directive pêche par son faible niveau d'harmonisation, il a été cependant possible de préserver l'essentiel, à savoir l'intégration des membres de la famille des ressortissants de pays tiers qui bénéficient d'un titre de séjour.

Deux autres chantiers me paraissent importants. La directive relative au statut des résidents de longue durée, qui doit nous permettre d'harmoniser les conditions d'accès, les droits conférés et les garanties offertes contre l'éloignement aux ressortissants de pays tiers durablement installés dans un État membre de l'Union. Sur ces textes, on retrouve un clivage entre deux groupes de pays. Ceux qui privilégient l'intégration de ces étrangers et qui souhaitent les faire bénéficier du droit de s'installer dans un autre État membre en ayant accès à l'emploi, et ceux qui, au contraire, s'attachent à multiplier les conditions d'accès au statut, à limiter les droits qui y sont attachés et à refuser l'exercice du droit à la libre circulation dans un second État membre. La France appartient à la première catégorie de pays, qui se veut généreuse avec ceux des ressortissants d'États tiers qui ont fait preuve de leur volonté d'intégration et qui est attachée à ce que leurs droits ne soient en rien diminués, quel que soit l'État membre dans lequel ils résident.

La directive relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi salarié ou de l'exercice d'une activité indépendante n'a pas fait l'objet de discussions depuis quelques temps au sein du Conseil : ce texte vise à définir des critères communs pour l'admission des ressortissants de pays tiers à des activités salariées ou économiques indépendantes. Ces critères doivent reposer sur une analyse des besoins économiques pour les activités salariées et d'un effet positif sur l'emploi ou le développement de l'économie pour les activités non salariées. Cette directive pose en fait la question de la mise en place d'une politique européenne de l'immigration économique, qui est considérée par certains (Allemagne, Autriche) comme ne relevant pas des compétences de l'Union. De son côté, la France entend veiller au strict respect du principe de subsidiarité et s'opposer à la mise en place d'un dispositif trop rigide, qui ne répondrait pas aux besoins des États membres. Les traditions nationales sont en effet très différentes entre le Nord et le Sud de l'Europe.

Je souhaite aborder, pour terminer sur le sujet de l'immigration légale, la situation des ressortissants de l'Union européenne. Afin d'améliorer leur circulation dans l'Union européenne, la Commission entend rendre optionnelle la possession par tout ressortissant communautaire d'un titre de séjour pendant les quatre premières années passées dans un autre État membre, et obligatoire, au-delà de cette période, la détention d'un titre de dix ans qui deviendrait par la suite permanent. Dans la même logique, elle souhaiterait rendre impossible toute mesure d'éloignement à l'expiration de la période de quatre ans. Je ne peux souscrire à un tel projet. Je souhaite au contraire accélérer les travaux devant aboutir à la suppression de l'obligation, pour cette catégorie de personnes, de détenir un titre de séjour. Une telle intention avait été présentée sous présidence française en juillet 2000 et j'entends dès que possible la concrétiser. Le projet de loi sur l'immigration que je présenterai dans quelques jours au Conseil des ministres prévoira donc la suppression de cette obligation. Par ailleurs, j'estime nécessaire de conserver la possibilité de prendre une décision d'expulsion dans les cas où l'ordre public est gravement menacé. Là encore, j'estime qu'il faut être logique. L'Union européenne a pour objectif la libre circulation des personnes. Dès lors, comment expliquer que l'Union européenne imposerait des obligations particulières à des ressortissants de l'Union, alors qu'elle n'est pas capable de maîtriser les flux d'immigration clandestine ?

Dans le domaine de la lutte contre l'immigration illégale, les apports normatifs de l'Union européenne méritent d'être soulignés. À la directive harmonisant les sanctions pécuniaires à l'encontre des transporteurs qui acheminent des étrangers démunis des documents de voyage requis, se sont ajoutées la directive relative à la définition de l'aide à l'entrée, au transit et au séjour irréguliers et la décision-cadre relative au renforcement du cadre pénal pour la répression de telles infractions.

Je voudrais aborder aussi la question de l'éloignement des étrangers en situation irrégulière. Sur ce point, qui provoque parfois des polémiques dans certains milieux, je voudrais être très clair. À quoi servirait-il d'élaborer un statut uniforme des réfugiés au niveau européen, d'aller vers une politique commune d'immigration, si l'on ne traite pas la question de l'éloignement des étrangers en situation irrégulière ?

Il faut, en effet, établir une distinction entre les étrangers en situation régulière, qui doivent pouvoir bénéficier du regroupement familial et d'une série de droits, comme l'accès au marché du travail, et les étrangers en situation irrégulière, qui n'ont pas vocation à rester sur le territoire. La politique du nouveau gouvernement est claire sur ce point. C'est la raison pour laquelle j'ai proposé à mes partenaires européens de faire des « retours groupés européens ». Nous avons déjà commencé à mettre en oeuvre cette mesure avec les Britanniques, les Espagnols, les Allemands. Le débat sur les « charters » me paraît, à cet égard, absurde. Serait-ce mieux d'organiser le refoulement d'une vingtaine d'étrangers en situation irrégulière en vingt fois ? Cette mesure présente une acuité particulière face à des étrangers en situation de transit - comme l'illustre le cas de la zone de rétention administrative de Roissy, que j'ai visitée. Je considère donc que, confrontés aux mêmes problèmes, les pays membres de l'Union devraient « européaniser » ces vols groupés. Et pour ne pas laisser place à la polémique sur le respect des droits de l'homme, j'annoncerai demain aux représentants des associations de défense des droits de l'homme qu'ils pourront participer à ces vols européens groupés et témoigner des bonnes conditions de leur déroulement. Mais, que l'on n'attende pas du ministre de l'Intérieur qu'il ne fasse pas appliquer la loi, votée par le Parlement, qui doit être la même pour tous. Je n'ai ni la vocation, ni le droit, d'accepter sur notre territoire des personnes qui ne remplissent pas les conditions fixées par la loi.

Au sein du Conseil, je retiendrai tout particulièrement la proposition récente de la Commission, que j'avais réclamée à plusieurs reprises, consistant à régler les déséquilibres financiers résultant de la mise en oeuvre de la directive relative à la reconnaissance mutuelle des décisions d'éloignement. L'adoption rapide de cette proposition par les États membres devrait nous permettre d'utiliser pleinement les dispositions de cette directive et d'améliorer nos résultats en matière d'éloignement dans un esprit de solidarité européenne.

La question de la réadmission est également importante et je souhaiterais que la Commission soit plus rapide et plus efficace dans les négociations qu'elle mène avec les pays tiers (Maroc, Pakistan, Russie, Sri Lanka, Hong-Kong, Macao, Ukraine, Albanie, Algérie, Chine, Turquie). À ce jour, seuls trois accords ont été conclus, avec le Sri Lanka, Hong-Kong et Macao. C'est insuffisant pour ces accords négociés au nom de la Communauté européenne et qui sont des instruments indispensables à une politique migratoire crédible. Il est pour le moins normal que les pays membres qui accordent des visas de tourisme aux pays tiers, attendent en retour des mesures facilitant la réadmission des clandestins.

2. La gestion des frontières extérieures de l'Union

Il s'agit là d'un sujet essentiel qui touche à la sécurité des citoyens de l'Union européenne. Il importe que les frontières extérieures de l'Union dans sa configuration actuelle, qu'elles soient maritimes, aériennes ou terrestres, soient mieux contrôlées. Il est également nécessaire que l'élargissement aux dix pays candidats ne se traduise pas par un déficit en matière de sécurité.

a) Le compostage des passeports et la biométrie

J'attache un intérêt tout particulier, dans le cadre de la lutte contre l'immigration illégale, au renforcement des contrôles à l'entrée dans l'espace Schengen. C'est la raison pour laquelle j'ai proposé au Conseil de l'Union européenne deux initiatives que je souhaite vous présenter.

Tout d'abord, le compostage systématique des documents de voyage. Il est indispensable d'apposer un cachet lors du franchissement d'une frontière extérieure de l'espace Schengen, à l'entrée et, si possible, à la sortie. Je ne vois pas d'autre moyen de contrôler le respect du délai de trois mois de séjour auquel sont soumis les ressortissants étrangers non soumis à visa. Je souligne également la nécessité, s'il est constaté que l'étranger se maintient au-delà de trois mois sur le territoire Schengen, et qu'il se place ainsi en situation irrégulière, qu'une procédure d'éloignement puisse être engagée à son encontre. Il y a une règle, il faut pouvoir la faire respecter. Le compostage permet cette vérification, la procédure d'éloignement sanctionne les infractions. J'ai d'ailleurs eu l'occasion de discuter de cette question avec le ministre de l'intérieur allemand, Otto Schily, lors du dernier sommet franco-allemand et celui-ci a paru sensible à cette initiative. Cet objectif de rendre le compostage systématique doit trouver une application concrète et rapide dans les faits. Cela suppose que soient clarifiées les règles de l'acquis Schengen en la matière, ce à quoi s'est engagée tout récemment la Commission européenne lors du dernier Conseil JAI du 27 février 2003. On donnera ainsi à ces dispositions toute la force et toute la transparence nécessaire.

Il nous faut, par ailleurs, trouver des techniques pour rendre plus fluide et plus facile la procédure des contrôles aux frontières extérieures, et pas seulement le compostage. Dans cette logique, ma seconde proposition concerne à la fois la maîtrise des flux migratoires et la lutte contre la délinquance et le terrorisme. Elle consiste à accélérer les travaux en matière d'introduction de données biométriques dans les documents de voyage, les visas et les titres de séjour. Les organisations criminelles sont en effet particulièrement impliquées dans la falsification des documents et la fabrication de faux papiers. J'ai d'ores et déjà proposé plusieurs mesures pour renforcer la sécurisation de l'aéroport de Roissy. Ainsi, j'ai demandé l'introduction, avant l'été, de la lecture optique qui accélère considérablement l'authentification des documents ainsi que l'usage de la biométrie par les compagnies aériennes sur la base du volontariat. Par ailleurs, nous avons engagé avec l'Allemagne un travail en commun qui a fait l'objet d'une déclaration conjointe présentée au Conseil JAI du 27 février. Nous voulons adapter les instruments juridiques concernant les visas de courte durée et le modèle uniforme de titre de séjour, afin que ceux-ci comportent des données biométriques, dans une puce ou un code-barre, qui permettent d'authentifier l'identité du porteur du titre. Il convient également de s'intéresser à la sécurisation des passeports et des autres documents de voyage. Nous entendons mettre en place dans les meilleurs délais une coopération technique renforcée entre les États membres afin de procéder à des expérimentations à grande échelle, éventuellement financées par la Communauté, et de disposer d'une expertise commune, indépendante et de qualité. L'objectif est que les États membres choisissent la technique biométrique la meilleure, ou à tout le moins des techniques compatibles entre elles. À cet égard, il importe peu que l'on choisisse la technique de l'iris, qui a la préférence de l'Allemagne, ou celle de l'empreinte digitale, qui est en usage en France. Ce qui compte, c'est de se mettre d'accord sur une de ces techniques au niveau européen. Cette déclaration commune a été bien accueillie par nos partenaires et par la Commission, ce qui augure bien des travaux à venir dans ce domaine particulièrement sensible, où nous accusons un retard certain, notamment par rapport aux États-Unis.

b) Le partage des charges dans le contrôle aux frontières extérieures

C'est un sujet essentiel, sur lequel il faut se montrer d'une grande compréhension et ne pas faire preuve d'égoïsme. Ma conviction personnelle est que la gestion des frontières extérieures n'est pas une question qui relève uniquement des États, mais qu'elle relève de l'Europe. Dès lors que seuls certains pays de l'Union européenne possèdent une frontière terrestre avec des pays tiers, la responsabilité du contrôle des flux migratoires à l'entrée de la zone Schengen est inégalement partagée. Il n'est pas anormal, dans ces conditions, d'aller plus loin dans la gestion intégrée des frontières de l'Union européenne. Le Conseil européen de Séville (juin 2002) a confié à la Commission européenne la réalisation d'une étude sur le partage entre les États membres et l'Union des charges de la gestion des frontières extérieures. Les résultats de cette étude devraient être connus au plus tôt en juin 2003, compte tenu des difficultés de méthode rencontrées dans cet exercice. Ceci n'empêche pas la présidence hellénique de lancer dès à présent le débat sur les critères selon lesquels le partage des charges devrait s'effectuer : situation géographique, pression migratoire, nature des frontières de chaque État membre... Certaines frontières, et donc certains pays, sont plus exposées que d'autres à l'afflux de migrants et supportent des charges particulières du fait d'une telle situation. Ces difficultés ne pourront que s'accroître avec l'élargissement. Certains pays auront à faire face à des responsabilités particulières, comme la Roumanie et la Bulgarie qui ont une frontière orientale avec l'Ukraine, le Moldavie et la Turquie. La France est donc favorable à une « mutualisation » des frontières extérieures.

c) Les centres opérationnels pilotes

Toujours dans le but de parvenir à une meilleure coopération entre les services en charge du contrôle des frontières extérieures, la France a participé à une étude de faisabilité conduite par la Commission et un certain nombre d'autres États membres. Cette étude a débouché sur la proposition de créer une quinzaine de centres opérationnels pilotes, retenant une vision qui va dans le sens d'une gestion intégrée des frontières extérieures de l'Union européenne plutôt que d'une juxtaposition de polices nationales aux frontières.

Le projet de coordination pour les enquêtes sur les crimes et délits liés à l'immigration illégale et à la criminalité transfrontalière vise à mettre en place des procédures opérationnelles entre les États (réseau opérationnel d'experts, procédure pour l'échange d'informations, réseau d'enquêteurs associés en liaison avec Europol, etc.). C'est dans cet esprit par exemple que, à la suite des opérations « Babylone » visant au démantèlement des filières irako-kurdes sévissant dans le Calaisis, en fin d'année 2002, les éléments d'enquête recueillis par l'Office central de répression de l'immigration irrégulière et de l'emploi des étrangers sans titre (OCRIEST), qui dépend de la Direction Centrale de la Police aux Frontières, ont été communiqués aux autorités anglaises par une procédure prévue dans le projet de centre de coordination.

d) Vers une police européenne aux frontières

Ces travaux, et les résultats déjà obtenus dans la maîtrise des flux migratoires, montrent toutefois l'urgence pour l'ensemble des services de police chargés de l'immigration en Europe de constituer une véritable police des frontières. Cela ne signifie pas qu'ils doivent être inclus dans une sorte de corps de bataille unique et indifférencié dont la réalisation serait illusoire et l'efficacité incertaine. Cela signifie que chacune des polices aux frontières des pays de l'Union européenne et des pays candidats doit travailler à partir d'outils juridiques et administratifs harmonisés, de méthodes et de technologies communes et disposer en permanence de liaisons bien définies en fonction des missions réalisées ou des objectifs à atteindre. Tout cela est loin d'être réalisé, et il est nécessaire d'avancer désormais rapidement.

Quatre conditions doivent être remplies :

- Une vraie connaissance mutuelle des polices aux frontières afin de travailler efficacement ensemble sur des objectifs communs, notamment grâce à l'échange croisé de fonctionnaires, y compris en provenance des pays candidats à l'élargissement. Des équipes de policiers pourraient être ainsi envoyées en renfort aux frontières extérieures de l'Union pour un temps limité lorsque la nécessité s'en fait sentir.

- L'extension de ces acquis à toute l'Europe : je soutiens l'idée de créer un comité permanent de professionnels policiers qui serait chargé de veiller à ce que les États appliquent effectivement la réglementation communautaire. Dans cette optique, ce comité permanent deviendrait un organe capable non seulement de propositions, mais ayant également autorité pour faire appliquer ces normes décidées par le Conseil sur ses propositions.

- L'instauration d'une formation européenne commune sur la police aux frontières par le biais notamment du Collège européen de police.

- Enfin, un encadrement européen de l'investigation chargé de coordonner le recueil et l'analyse des informations et d'exercer une stimulation des services nationaux pour leur participation à des investigations multinationales. Europol pourrait jouer un rôle déterminant si une structure ad hoc était créée à cette fin en son sein.

3. Les positions françaises à la Convention sur la réforme des institutions communautaires

Le groupe de travail de la Convention dans le domaine JAI a abordé de nombreux sujets. Je souhaite ici en développer quatre : la question de l'avenir d'Europol, la proposition de créer un Comité de sécurité intérieure (COSI), l'indispensable évolution de la prise de décision vers le vote à la majorité qualifiée et, enfin, la coopération renforcée.

a) L'avenir d'Europol

Europol est une bonne idée, mais le bilan qu'on peut faire du fonctionnement d'Europol après quatre ans n'est pas satisfaisant. La place de la France au sein du dispositif (9 % des effectifs) n'est pas à la hauteur de sa contribution financière (16 % du budget) ; cette sous-représentation en personnel s'accompagne d'une sous-utilisation opérationnelle.

Nous en avons analysé les raisons : la complexité de la Convention rend la structure peu réactive, les services ont tendance à préférer les relations bilatérales, le système informatique d'Europol n'est toujours pas opérationnel, enfin des différences de culture policière entre États du Nord et du Sud de l'Europe, la structure fédérale de certains de ces États, et également, il faut bien le dire, un certain manque d'enthousiasme de notre part, qui s'explique par le cloisonnement entre les services.

Nous avons, face à la montée de la criminalité organisée transnationale, l'intention de réagir pour faire d'Europol un véritable outil doté d'une efficacité opérationnelle réelle. Pour cela nous préconisons plusieurs pistes :

- accélérer l'utilisation d'Europol par les enquêteurs français (information des utilisateurs, mise en place de personnes relais, simplification de l'accès à l'Office),

- faire évoluer le cadre juridique vers un service européen d'enquête de police judiciaire pour les infractions transnationales les plus graves : Europol ne se substituerait pas aux polices des États, mais recevrait un pouvoir d'injonction et de coordination.

- réfléchir à la création d'un Parquet européen et au recours aux coopérations renforcées dans le contexte de l'élargissement,

- prévoir un renforcement du contrôle des activités d'Europol,

- enfin, tout simplement, accroître la présence française au sein d'Europol en repensant le recrutement pour les postes opérationnels et l'affectation d'un haut fonctionnaire à l'un des deux postes de direction.

b) La question du vote à la majorité qualifiée

Le Traité de Nice prévoit le recours au vote à la majorité qualifiée pour certaines matières comme l'asile et la protection temporaire. La question de l'extension de cette règle à la plupart des matières relevant du Conseil Justice et Affaires intérieures se pose à nouveau dans le cadre de la Convention pour l'avenir de l'Europe. La France a pris position en faveur du vote à la majorité qualifiée par souci d'efficacité, pour supprimer le droit de veto dont dispose chaque État membre. En matière d'asile et d'immigration, les négociations sont, en effet, aujourd'hui très difficiles et longues, et les blocages, par un ou plusieurs États membres, fréquents. En conséquence les textes communautaires, quand ils sont finalement adoptés, sont peu harmonisants et peu contraignants. Ces difficultés ne feront que croître avec l'élargissement à dix nouveaux pays, alors même que, en matière d'immigration, seule une harmonisation forte des législations nationales est de nature à limiter les mouvements des migrants à travers l'Europe.

c) Les coopérations renforcées

Enfin, il ne faut pas exclure, a fortiori dans la perspective d'une Europe à vingt-cinq, le recours aux coopérations renforcées permettant à un nombre limité d'États membres d'aller plus loin et plus vite dans la réalisation de l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Cela ne signifie pas une Europe à deux vitesses. Je suis pour ma part très attaché à la possibilité de recours à des coopérations renforcées qui me paraissent considérablement plus souples et plus efficaces dans nombre de domaines, et je pense que je rejoins là vos préoccupations.

Compte rendu sommaire du débat

M. Xavier de Villepin :

Ma question porte sur l'immigration. Les États-Unis ont mis en oeuvre une politique de quotas par pays et une politique volontariste pour faire face à certains besoins de leur économie. Certains pays européens, comme l'Allemagne par exemple, ont également développé des partenariats avec des pays tiers, tels que l'Inde, pour recruter des travailleurs qualifiés dans certains secteurs, comme l'informatique. L'Europe pourrait-elle s'en inspirer ? Serait-il possible d'imaginer une politique d'immigration spécialisée en fonction des besoins pour faire face à la fois au défi démographique et au besoin de nos économies ?

M. Pierre Fauchon :

Comme vous le savez, notre délégation a, depuis plusieurs années, demandé avec constance aux différents gouvernements une accélération des travaux au sein de l'Union européenne en matière de lutte contre la criminalité transnationale, comme le trafic des êtres humains, le trafic de drogue, ou le blanchiment d'argent. Afin de lutter contre ces phénomènes qui sont en progression, il me semble que la seule manière qui soit réellement efficace passe par des moyens mis en commun au niveau de l'Europe. Le rapprochement, l'harmonisation ou la coopération ne sont pas suffisants. Il faudrait aller vers une véritable unification des droits pénaux et de la procédure pénale au niveau de l'Union. À cet égard, la demande engagée récemment par la Commission, s'agissant des règles de procédure, avec notamment le Livre vert sur les garanties de procédure, me paraît incomplète et insuffisante. L'unification devrait également concerner les poursuites avec la création d'un véritable parquet européen. Seule la création d'un tel organe permettrait d'avoir une vue d'ensemble dans des affaires de criminalité organisée transnationale. À terme, il faudra aussi envisager une unification des voies de recours.

Je dois dire que les travaux de la Convention sur ces questions, malgré l'investissement des représentants français, me semblent insuffisants. Mais je voudrais saluer l'initiative franco-allemande en matière de justice et d'affaires intérieures qui me paraît aller dans la bonne direction. À ce sujet, je voudrais faire une observation. Il est fréquent de s'abriter derrière le prétexte de la souveraineté pour refuser de progresser dans ces matières. Or, je constate que les parlements nationaux, qui sont les dépositaires de cette souveraineté, sont les premiers à appeler de leurs voeux des progrès rapides dans ces domaines. C'est le cas du Parlement français, à l'Assemblée nationale comme au Sénat, et de nombreux autres parlements, à l'exception peut être du Parlement britannique.

M. Alex Türk :

Je partage tout à fait votre sentiment sur la complexité de ces questions. Ainsi, la répartition actuelle entre les matières relevant du premier pilier et celles relevant du troisième pilier me paraît source de difficultés et d'inefficacité. Cette complexité se reflète dans les signes utilisés tels que Eurodac ou SIS (Système d'information Schengen).

Vous avez évoqué les problèmes soulevés par Europol. Il s'agit là d'un point important sur lequel je voudrais vous interroger. Comme vous l'avez justement indiqué, la France ne profite pas assez de cet instrument. Mais la situation de cet Office est paradoxale à plusieurs titres. Europol s'est considérablement développé en moyens budgétaires et humains. Il a conclu des accords avec des pays tiers, et ses prérogatives ont été très étendues. Or, on constate que cet organisme n'est en réalité pas contrôlé puisque toutes les formes de contrôle, comme le contrôle financier, politique ou sur le traitement des données sont très insuffisants. Il me semble donc que la réflexion sur les moyens de renforcer l'efficacité d'Europol, en lui octroyant des compétences plus opérationnelles, doit prendre en compte l'élément du contrôle sur Europol. Sur ce point, je voudrais connaître votre sentiment.

M. Robert Del Picchia :

J'ai une certaine expérience, tant personnelle que professionnelle, des problèmes posés par l'immigration illégale. Les personnes en situation irrégulière sont la plupart du temps les victimes de filières, de réseaux de criminalité organisée, qui sont impliqués dans ce trafic des êtres humains qui est une forme nouvelle d'esclavage. Par ailleurs, je connais bien les difficultés soulevées par la frontière orientale de l'Union. Ainsi, la frontière entre la Hongrie et l'Ukraine se caractérise par un manque de personnels et de moyens. Ces frontières orientales, comme celles de la Roumanie ou de la Bulgarie, sont utilisées par des passeurs qui relèvent de filières organisées en provenance d'Asie ou d'Afrique.

Pour renforcer les contrôles aux frontières extérieures, l'Europe doit s'engager, non seulement avec des textes législatifs, mais aussi sur les aspects opérationnels. En ce qui concerne les visas, je milite depuis longtemps pour une véritable politique du ministère des affaires étrangères en la matière. Enfin, je pense que la France et l'Europe devraient définir une politique de partenariat avec les pays d'origine de l'immigration.

Je constate, à cet égard, que le mot de quota est toujours tabou au sein des conférences européennes sur l'immigration, alors que beaucoup de pays, comme le Canada, pratiquent cette politique.

Mme Danielle Bidard-Reydet :

Je suis tout à fait consciente de la difficulté des questions soulevées par l'immigration clandestine. Comme vous l'avez souligné, les personnes concernées sont les victimes de réseaux organisés, de filières de passeurs mais aussi d'exploitation qui gèrent des ateliers clandestins où ils sont forcés de travailler dans des conditions intolérables. Mais je voudrais souligner que la lutte contre l'immigration clandestine doit agir non pas sur les effets, mais sur les causes. Or, les personnes en situation irrégulière sont souvent des personnes en situation de grande détresse qui ont été forcées de quitter leur pays pour des raisons politiques ou économiques. Ma question est donc la suivante : les États membres de l'Union, qui sont parmi les plus riches, ne pourraient-ils pas mener une politique commune en matière de développement dans les pays d'origine ?

M. Lucien Lanier :

J'aimerais attirer votre attention sur un phénomène qui me semble très préoccupant : la multiplication de petits noyaux de clandestins, qui me rappelle l'expérience que j'ai vécue à Champigny, il y a plus de trente ans, lorsque j'avais à faire face au plus grand bidonville de France.

M. Nicolas Sarkozy :

Comme Xavier de Villepin, je crois que la France devrait avoir un débat sans excès sur l'immigration. Mais actuellement les conditions de ce débat ne sont pas réunies dans notre pays. En effet, nous avons des prises de positions choquantes en provenance de deux extrêmes. D'un côté, les fanatiques de l'immigration zéro, comme M. Le Pen, qui tiennent des propos inacceptables. De l'autre côté, il y a des positions excessives de personnes qui crient au racisme à l'idée d'une maîtrise de l'immigration. Si, sur un plan moral, ces deux attitudes ne sont pas de même nature, elles me paraissent aussi choquantes l'une que l'autre et elles rendent impossible un débat serein sur l'immigration qui est pourtant nécessaire. Et, dans ce débat sur l'immigration, on ne peut écarter d'un revers de main le thème des quotas. Même si ce terme est réducteur. Je crois qu'il ne faut pas diaboliser cette idée. Il ne s'agit pas de « piller » certains pays en développement de leurs cadres qualifiés ou de considérer ce sujet comme un remède miracle. Mais d'étudier de manière approfondie ce que l'on pourrait mettre derrière cette idée.

Sur les questions de Pierre Fauchon, je voudrais faire une observation. Là encore, nous devons faire face à deux intégrismes : ceux qui veulent abandonner des pans entiers de notre souveraineté et ceux qui ne veulent rien céder. Dès lors, on se réfugie souvent dans le statu quo et dans l'immobilisme. C'est une maladie que l'on connaît bien en France à propos du réformisme.

Europol en offre une parfaite illustration. Pour renforcer son efficacité, certains proposent de tout fusionner. Dès lors, on ne fait rien. Pour ma part, je pense qu'Europol a vocation à devenir un organe de coordination qui devrait se construire non pas contre les polices nationales, mais avec elles. Il devrait avoir un rôle d'initiative, d'impulsion, de coordination, d'aiguillon, mais il n'a pas vocation à devenir une police européenne qui supplanterait les quinze polices nationales.

La question d'un Parquet européen soulève quant à elle des difficultés essentielles qui peuvent se résumer de la manière suivante : qui définit les missions de ce Parquet, qui contrôle ce Parquet et à qui rend-il des comptes ?

Cela rejoint la question d'Alex Türk, qui est un fin connaisseur de ce sujet, à propos du contrôle sur Europol. Il est juste de dire qu'actuellement Europol n'est pas contrôlé de manière suffisante, et je ne parle pas seulement du contrôle financier ou administratif, mais du contrôle politique sur cet organisme. Pas plus qu'il n'existe un gouvernement économique dans l'Union européenne, il n'existe une volonté politique dans ces domaines. Le Conseil JAI n'est pas en mesure de jouer ce rôle, car l'ordre du jour est encombré par des questions techniques. Il n'y a pas de place au sein du Conseil JAI, pour le débat politique au sens noble du terme. D'ailleurs, les ministres ne se répondent pas directement car on y procède à un « tour de table » où chacun fait une intervention qui n'est pas suivie par une discussion. Je considère donc qu'il est impératif de renouveler profondément les méthodes de travail au niveau européen. Au lieu de consacrer des heures à des questions techniques qui ne relèvent pas du niveau ministériel, les sessions du Conseil JAI devraient être consacrées à définir les priorités de l'action opérationnelle européenne. On pourrait ainsi fixer des priorités et des objectifs clairs à Europol et lui demander de nous rendre des comptes car qui doit définir la politique de sécurité au niveau européen ? À mon sens, cela relève de l'intergouvernemental et non de la Commission européenne car on touche là au coeur de la souveraineté des États. Cela pose d'ailleurs la question du rôle des parlements nationaux, sur lequel il y aurait beaucoup de choses à dire. Ainsi, les parlements nationaux devraient avoir leur mot à dire à propos du contrôle sur Europol.

Je partage l'observation de Robert Del Picchia et j'essaye de mettre en place des « filières positives » de retour des personnes en situation irrégulière car on ne peut mettre en place un système de retour sans l'accord des pays sources. Il y a des pays, comme la Roumanie, avec lesquels ce système fonctionne bien et je suis d'ailleurs reconnaissant aux autorités roumaines d'avoir publiquement pris position en faveur du retour de leurs ressortissants en situation irrégulière. Je crois que Lucien Lanier sera d'accord avec moi pour constater que la situation s'est considérablement améliorée à propos des prétendus mendiants roumains. Il y a toutefois des pays avec lesquels ce système fonctionne moins bien, comme le Mali où la diaspora joue un rôle très important dans le PNB (rôle évalué à 60 millions d'euros par an). Ainsi, dans la région de Kayes, que j'ai visitée, plus de 10 % de la population se trouve à Paris et notre ambassade à Bamako doit faire face à près de 150 demandes de visa par jour.

Enfin, pour répondre à Danielle Bidard-Reydet, je suis également sensible à la détresse des personnes concernées. J'ai passé récemment une partie de la nuit dans la zone de rétention de Roissy, à discuter avec des personnes en situation irrégulière, et j'ai été bouleversé par le récit de plusieurs de ces personnes, en majorité ivoiriens ou chinois. Je ne crois pas cependant que la réponse à leur souffrance consiste simplement à leur accorder un titre de séjour. Je leur ai dit que la France ne pouvait les accueillir tous et j'ai dû faire face à l'incompréhension de ces femmes et de ces hommes. Je crois donc, comme vous, qu'une politique de co-développement est indispensable. Il ne s'agit pas seulement d'une question de morale, mais aussi de notre propre intérêt. Nos économies produisent en effet des biens de plus en plus complexes, alors que ces pays ont besoin de consommer des biens de plus en plus primaires et qu'ils doivent faire face à une explosion démographique. C'est tout l'enjeu du retour volontaire que j'ai développé depuis mon arrivée au gouvernement.

Budget communautaire

Communication de M. Denis Badré sur l'avant-projet
de budget rectificatif n° 1 au budget 2003

M. Denis Badré :

J'ai souhaité que nous évoquions en délégation l'avant-projet de budget rectificatif (APBR) n° 1 pour l'exercice 2003.

L'élément principal de cet avant-projet de budget rectificatif est une dotation de 32 millions d'euros en crédits d'engagement et de 10 millions d'euros en crédits de paiement destinée à la réduction de la flotte de pêche, dans le cadre de la réforme de la politique de la pêche adoptée lors du Conseil « Agriculture et pêche » des 16-20 décembre 2002.

Je rappelle que le coût total, pour le retrait de 8 592 navires, est estimé à 1,376 milliard d'euros dont 712 millions d'euros de contribution communautaire.

L'essentiel de la mesure d'incitation au déchirage des navires de pêche est financé par la reprogrammation des fonds structurels pour les années 2004 à 2006. La Commission estime toutefois nécessaire un financement complémentaire dès 2003 pour engager la réforme, et propose pour ce faire de mobiliser l'instrument de flexibilité afin de pouvoir dépasser le plafond des perspectives financières pour la rubrique n° 2.

Nous ne saurions accepter ce dépassement des plafonds des perspectives financières, qui doivent demeurer intangibles. C'est pourquoi je vous propose d'adresser une lettre à la ministre déléguée aux Affaires européennes afin de lui faire part de notre désapprobation à l'égard de ce texte budgétaire.

M. Maurice Blin :

Je partage votre analyse. Comment l'Europe pourrait-elle nous imposer ce qu'elle se refuse à elle-même ?

À l'issue de cette réunion, la délégation a autorisé la publication de la lettre reproduite ci-après :

Madame la Ministre,

C'est avec surprise que les membres de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, réunis le 13 mars 2003, ont pris connaissance du contenu de l'avant-projet de budget rectificatif n° 1 pour l'exercice 2003.

L'élément principal de cet APBR est une dotation de 32 millions d'euros en crédits d'engagement et de 10 millions d'euros en crédits de paiement destinée à la réduction de la flotte de pêche, dans le cadre de la réforme de la politique de la pêche adoptée lors du Conseil « Agriculture et pêche » des 16-20 décembre 2002.

Or, l'essentiel de la mesure d'incitation au déchirage des navires de pêche est financé par la reprogrammation des fonds structurels pour les années 2004 à 2006. La Commission estime toutefois nécessaire un financement complémentaire dès 2003 pour engager la réforme, et propose pour ce faire de mobiliser l'instrument de flexibilité afin de pouvoir dépasser le plafond des perspectives financières pour la rubrique n° 2.

Pour notre part, nous estimons que les plafonds des perspectives financières doivent demeurer intangibles et que l'instrument de flexibilité n'a pas été conçu pour ce genre de dépenses. C'est pourquoi je tiens à vous faire part de notre opposition à cet APBR tel qu'il est présenté.

Je vous prie de croire, Madame la Ministre, à l'assurance de ma considération distinguée.

Hubert HAENEL

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