Europe - Réunion de la délégation du 13 novembre 2001

REUNION DE LA DELEGATION DU 13 NOVEMBRE 2001

Télécommunications

Communication de M. Simon Sutour
sur les textes relatifs au « Paquet Télécoms »

Le « Paquet Télécoms » présenté par la Commission européenne le 12 juillet 2000 est un ensemble de textes qui comprend deux volets distincts :

1. D'une part, une proposition de directive concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques ;

2. D'autre part, un ensemble formé par une proposition de directive relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et les services de communications électroniques, assortie de six propositions de textes à caractère technique :

- une proposition de directive relative à l'accès aux réseaux de communications électroniques et aux installations associées ;

- une proposition de directive relative à l'autorisation de réseaux et de services de communications électroniques ;

- une proposition de directive relative à la concurrence dans les marchés des services de communications électroniques ;

- une proposition de directive concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques ;

- une proposition de décision relative à un cadre réglementaire pour la politique en matière de spectre radioélectrique dans la Communauté européenne ;

- une proposition de règlement relative au dégroupage de l'accès à la boucle locale.

Cet ensemble de textes est impressionnant, mais constitue néanmoins une simplification, puisqu'il est appelé à se substituer aux vingt-cinq directives qui régissent actuellement le secteur des télécommunications.

Je vous ai déjà présenté la proposition de règlement relative au dégroupage de l'accès à la boucle locale lors de ma précédente communication du 25 novembre 2000. Il y avait une urgence particulière à examiner ce texte en premier car, bien qu'entré officiellement en vigueur le 1er janvier 2001, il a été appliqué en France par anticipation, en vertu d'un décret en date du 22 septembre 2000.

Un an après, le bilan du dégroupage reste maigre. L'offre tarifaire faite par France Télécom, bien qu'elle ait été baissée d'office par l'Autorité de régulation des télécommunications (ART), est encore jugée trop élevée par les opérateurs concurrents. Alors que les centres de dégroupages nécessaires ont été équipés par France Télécom, quatre opérateurs seulement ont décidé de se lancer, sur 200 sites concentrés dans les grandes métropoles (35 sites dans Paris intra muros)

Pour le reste du « Paquet Télécoms », la négociation a avancé rapidement à l'issue des trois étapes importantes qu'ont représenté les Conseils Télécommunications des 4-5 avril, des 27-28 juin et des 15-16 octobre 2001. L'adoption définitive des textes est espérée avant la fin de l'année.

I. LE CONTEXTE DU MARCHÉ DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

La nouvelle terminologie de « communications électroniques » retenue par la Commission recouvre à la fois les télécommunications et les services de communication audiovisuelle, c'est-à-dire tous les réseaux terrestres et satellitaires, avec ou sans fil. Il s'agit du réseau téléphonique public commuté, du réseau internet, de la télévision par câble et des réseaux mobiles et terrestres de radiodiffusion.

Le marché des communications électroniques, qui est évalué à 200 milliards de francs pour la France, a connu des années d'euphorie, avec des taux de croissance à deux chiffres. L'année 2001 marque un retournement de conjoncture, qui a des répercussions sur la capitalisation boursière des entreprises du secteur. Les incertitudes liées à l'UMTS, la téléphonie mobile de troisième génération, freinent le rétablissement de la situation.

Les communications électroniques sont une industrie fortement capitalistique, où le jeu des économies d'échelle est important, ce qui ne la prédispose pas à la concurrence. Il s'agit aussi d'un marché segmenté. Certains secteurs, comme la téléphonie mobile, sont déjà très ouverts à la concurrence, tandis que d'autres, comme la téléphonie fixe, ne le sont encore que très partiellement - essentiellement sur les communications à longue distance.

Enfin, il s'agit d'un marché en transition, où le passage d'une situation de monopole à une situation de concurrence s'opère par l'intermédiaire d'une situation d'oligopole, qui pourrait être appelée à durer.

II. LE CADRE RÉGLEMENTAIRE GÉNÉRAL

1. L'application d'une pleine concurrence

La proposition de directive relative à la concurrence dans les marchés des services de communications électroniques vise à codifier et à simplifier dans un texte unique les cinq directives de libéralisation successivement adoptées depuis 1990. En pratique, la pleine concurrence a été introduite dès la directive 96/19/CE, qui a imposé aux Etats membres l'abolition des droits exclusif ou spéciaux. Le seul apport de ce texte concerne le marché des satellites, qui sera à son tour libéralisé.

2. Les pouvoirs des Autorités réglementaires nationales

La proposition de directive relative à un cadre réglementaire commun fixe les obligations incombant aux autorités réglementaires nationales.

Les Etats membres sont tenus de garantir l'indépendance des Autorités réglementaires nationales (ARN), qui doivent exercer leurs pouvoirs de manière impartiale et transparente. Leurs décisions doivent être susceptibles de recours. En France, l'autorité réglementaire est exercée à la fois par l'Autorité de régulation des télécommunications (ART), et par le Conseil de la concurrence, ce qui peut être source d'insécurité juridique pour les opérateurs. Les ARN doivent prendre toutes les mesures raisonnables visant à la réalisation de l'objectif fixé par la proposition de directive, à savoir l'instauration d'un marché ouvert et concurrentiel. Ces mesures doivent être proportionnées à cet objectif et respecter un impératif de neutralité technologique. La même proposition de directive prévoit par ailleurs des modalités de résolution par les ARN des litiges intervenant entre les entreprises.

3. L'attribution des licences

La proposition de directive relative à l'autorisation de réseaux et de services vise à remédier à la situation actuelle qui se caractérise par un assemblage disparate de quinze régimes nationaux très différents.

Ce texte propose de mettre en place une autorisation de portée générale, les seules exceptions à ce principe concernant la protection de la santé, de l'ordre public ou de la sécurité publique. Une fois autorisées, les entreprises sont habilitées à fournir des services de communications électroniques et à négocier l'interconnexion avec d'autres fournisseurs dans n'importe quelle partie de la Communauté.

Les opérateurs que j'ai auditionnés accueillent très favorablement cette simplification des divers régimes d'autorisation. Cette harmonisation juridique tire les conséquences de la convergence technologique des différents modes de communications électroniques.

Les droits d'utilisation sont soumis uniquement à des conditions répertoriées en annexe de la directive, concernant par exemple une participation au financement du service universel, l'interopérabilité des réseaux, l'accessibilité et la portabilité des numéros, les règles de protection de la vie privée ou plus spécifiquement la protection des mineurs. Des taxes administratives peuvent être mises à la charge des entreprises au titre de l'autorisation générale qui leur est accordée. A l'issue du Conseil Télécommunications des 4-5 avril 2001, les quinze Etats membres ont supprimé l'exigence d'une répartition de ces taxes entre les entreprises en fonction de leurs chiffres d'affaires, pour s'en tenir à une logique de redevance. Les obligations spécifiques qui peuvent être imposées aux « opérateurs puissants sur le marché » sont distinctes juridiquement des obligations et des droits visés par l'autorisation générale.

4. Les obligations des « entreprises puissantes sur le marché »

La proposition de directive relative à un cadre réglementaire commun définit les entreprises considérées comme puissantes sur le marché : c'est le cas d'une entreprise qui se trouve, individuellement ou conjointement avec d'autres, dans une position de force économique qui lui permet de se comporter, dans une mesure appréciable, de manière indépendante de ses concurrents et de ses clients.

La même proposition de directive prévoit une procédure d'analyse du marché. Une ARN qui souhaite utiliser des définitions de marchés qui en diffèrent doit obtenir au préalable l'accord de la Commission. Le texte ne précise pas le pourcentage de parts de marché au-delà duquel il y aurait automatiquement position dominante, mais dans ses lignes directrices la Commission avance un seuil de 40 %, au-delà duquel il y aurait présomption de position dominante.

A l'issue du Conseil Télécommunications des 4-5 avril 2001, les quinze Etats membres ont décidé d'introduire dans la proposition de directive cadre le concept de « dominance collective ». Les ARN apprécieront, selon la méthode du faisceau d'indices, si deux ou plusieurs entreprises exercent une dominance collective, à partir des lignes directrices de la Commission et d'une liste de critères répertoriés en annexe II du texte : degré de maturité du marché ; croissance stagnante de la demande ; faible élasticité de la demande ; homogénéité du produit ; structures de coûts semblables ; absence d'innovations technologiques ; absence de capacités excédentaires ; liens informels entre les entreprises ; possibilités réduites de concurrence par les prix...

La proposition de directive relative à l'accès est sans doute le texte le plus contraignant pour les opérateurs historiques. Elle définit l'accès comme « la mise à disposition d'une autre entreprise, dans des conditions bien définies et de manière exclusive ou non exclusive, de ressources et/ou de services en vue de la fourniture de services de communications électroniques ». Ce texte fixe les droits et obligations des entreprises qui possèdent ou exploitent les réseaux, et de celles qui souhaitent s'y interconnecter ou y accéder. Il prévoit que les ARN ont le pouvoir d'imposer des obligations aux opérateurs désignés comme puissants sur le marché, en termes de respect des principes de transparence, de non-discrimination, de séparation comptable, de contrôle des prix et de comptabilisation des coûts.

5. La coordination de l'action des ARN

Une harmonisation informelle existe déjà entre les ARN, à travers l'action du Groupe des régulateurs indépendants.

L'article 6 de la proposition de directive relative à un cadre réglementaire commun instaure un mécanisme de coordination, qui fait obligation aux ARN d'organiser une consultation lorsqu'elles prennent des décisions affectant des tiers. Si une ARN envisage de prendre une mesure qui aura un impact significatif sur le marché, elle informe ses homologues et la Commission. Celles-ci disposent alors d'un mois pour réagir.

Initialement, ce texte accordait un droit de veto à la Commission, qui pouvait exiger d'une ARN la modification ou le retrait d'une mesure qu'elle aurait jugée injustifiée. Mais, lors du Conseil Télécommunications des 4-5 avril 2001, les quinze Etat membres ont unanimement rejeté cette tutelle de la Commission sur les ARN. Ils n'ont reconnu à la première que le pouvoir d'émettre des avis circonstanciés sur les décisions des secondes. La présidence belge vient de proposer un projet de compromis qui maintiendrait un droit de veto de la Commission sur certaines décisions des régulateurs nationaux. Mais ce droit de veto ne pourrait pas être utilisé si le groupe des régulateurs européens est d'accord avec la décision incriminée : cela revient à les rendre juges et parties. Le retour au texte initial de la proposition de directive apparaît donc préférable, afin de garantir une réelle harmonisation des pratiques des ARN en Europe.

6. La gestion du spectre radioélectrique

La gestion du spectre radioélectrique relève d'autres acteurs que l'Union européenne : au niveau mondial, l'Union internationale des communications (UIT), qui compte 189 Etats membres, et, au niveau du continent européen, la Conférence européenne des administrations des postes et télécommunications (CEPT), qui compte 43 Etats membres.

La proposition de décision relative à un cadre réglementaire pour la politique en matière de spectre radioélectrique vise à :

- créer un cadre d'orientation pour la planification stratégique et l'harmonisation de l'utilisation du spectre radioélectrique dans la Communauté ;

- assurer la diffusion coordonnée d'informations sur la disponibilité du spectre ;

- sauvegarder les intérêts de la Communauté dans les négociations internationales lorsque l'utilisation du spectre radioélectrique a une incidence sur les politiques communautaires.

La décision crée un groupe consultatif de hauts fonctionnaires chargés de donner des avis à la Commission, ainsi qu'un « comité du spectre radioélectrique », composé de représentants des Etats membres. La Commission propose des mesures afin d'harmoniser l'utilisation du spectre radioélectrique, ainsi que les méthodes d'assignation des fréquences. A ces fins, elle confie des mandats à la CEPT, dont elle peut rendre les résultats obligatoires pour les Etats membres.

7. La protection des données personnelles

La proposition de directive concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée est une mise à jour de la directive 97/66/CE. Sans introduire de modification majeure, elle actualise les définitions afin de couvrir les nouvelles formes de communications électroniques.

Les données de localisation très précises ne pourront être utilisées qu'avec le consentement de l'intéressé, sauf pour motif de sécurité publique, de sûreté de l'Etat et de recherche d'infraction pénale.

Le texte traite par ailleurs de l'envoi massif de courriers électroniques non sollicités à des fins de prospection commerciale. Cette technique dite de « spamming », ou « pollupostage », sera en principe interdite, sauf à destination des abonnés qui souhaitent en recevoir. Ce système de consentement préalable explicite (« opt in ») est opposé à celui mis en place dans certains Etats membres et basé sur des listes d'opposition (« opt out »). Aucun accord n'a pu être trouvé à ce jour, et la proposition de directive relative au traitement des données personnelles a été disjointe afin de ne pas retarder l'adoption du reste du « Paquet Télécoms ».

Le principe de l'opt in me paraît plus protecteur de la vie privée. Mais il ne pourra pas constituer une barrière totalement efficace. En effet, il ne sera pas opposable aux entreprises établies dans des pays tiers. Il suffira donc de faire transiter les courriers électroniques non sollicités par les Etats-Unis, par exemple, pour atteindre sa cible.

Un autre point de cette proposition de directive faisant débat est l'équilibre à trouver entre la protection de la vie privée, dont découle le principe d'effacement à terme des données personnelles, et la protection de l'ordre public et de la sûreté de l'Etat, qui justifie leur conservation pendant un laps de temps suffisant. La priorité récemment donnée à la lutte contre le terrorisme a relancé la discussion entre les Etats membres sur ce sujet. Il me semble naturel, dans le contexte actuel, que les considérations de sécurité soient sérieusement prises en compte.

III. LE SERVICE UNIVERSEL

Les quinze Etats membres sont parvenus à un accord politique sur l'essentiel de la proposition de directive relative au service universel lors du Conseil Télécommunications des 27-28 juin 2001.

1. Une définition évolutive

Le service universel consiste à mettre certains services à la disposition de tous les utilisateurs sur le territoire de chaque Etat, indépendamment de leur position géographique, à un niveau de qualité spécifique et à un prix abordable.

Concrètement, en matière de communications électroniques, le service universel comprend un service de renseignements téléphoniques et un annuaire, la mise à disposition de postes téléphoniques payants publics, la possibilité d'effectuer des appels d'urgence gratuitement (le 112 dans toute la Communauté) ainsi que des mesures particulières en faveur des handicapés et des utilisateurs ayant des besoins spécifiques. Il comporte également la possibilité pour les abonnés de conserver leurs numéros de téléphone et la compatibilité entre eux des équipements de réception des programmes de télévision numérique. Les utilisateurs doivent pouvoir émettre et recevoir des appels téléphoniques locaux, nationaux et internationaux, des communications par télécopie et des communications de données, à des débits de données suffisants pour permettre l'accès à l'internet.

Le Parlement européen propose que les services opérateurs, et notamment les services de renseignement, soient offerts gratuitement. Il va sans dire que les opérateurs sont opposés à ce principe de gratuité, qui irait à l'encontre du développement attendu de ce type de service.

Dès le début des négociations, la France a voulu intégrer dans la définition du service universel la couverture mobile et l'internet à haut débit. Elle a été rejointe progressivement par l'Espagne, l'Italie, le Luxembourg, la Grèce et l'Irlande. Le Conseil économique et social a soutenu également l'inclusion de l'accès à internet dans le service universel, considérant que cela contribuerait à aider certaines catégories de populations défavorisées ainsi que les régions faiblement peuplées. Néanmoins, la position commune à laquelle sont parvenus les quinze Etats membres à l'issue du Conseil Télécommunications des 27-28 juin 2001 s'en tient au périmètre initialement prévu. L'article 15 de la proposition de directive prévoit un réexamen périodique du contenu du service universel, le premier intervenant deux ans après l'entrée en vigueur du texte et les suivants étant réalisés tous les trois ans.

2. Le financement

L'article 12 de la proposition de directive donne compétence aux ARN pour calculer le coût net du service universel. Le coût net correspond à la différence entre le coût supporté par une entreprise lorsqu'elle fournit un service universel et lorsqu'elle n'en fournit pas. Ce calcul se fonde sur les coûts correspondant aux services ne pouvant être fournis qu'à perte ou à des coûts s'écartant des conditions normales d'exploitation commerciale.

Le calcul du coût net doit prendre en compte les « avantages induits », pécuniaires ou non, pour l'opérateur de service universel. En pratique, il s'agit essentiellement de l'avantage commercial lié à l'inscription du logo « France Télécom » sur les cabines téléphoniques publiques. Mais, loin de voir dans la publiphonie un avantage induit, France Télécom la considère au contraire comme une charge croissante. L'expansion de la téléphonie mobile entraîne une chute du chiffre d'affaires de la publiphonie, qui diminue de 15 % par an. Ce phénomène incite France Télécom à diminuer drastiquement le nombre de ses cabines publiques, notamment dans les zones rurales, où elles sont le moins rentables.

Dans le département du Gard, par exemple, France Télécom a l'intention de supprimer 700 cabines publiques sur un total de 1 900, en invoquant les contraintes du passage à l'euro. Cette politique pose un problème de fond car ces cabines ont souvent été implantées avec l'aide publique du Conseil général. Certes, les maires ne sont pas totalement désarmés, puisque leur accord est requis avant la suppression de toute cabine dans les communes de moins de 2 500 habitants. Mais il me semble que le législateur n'a pas été suffisamment vigilant lorsqu'il a défini le service public des télécommunications.

S'agissant des modalités de financement du service universel, la proposition de directive laisse le choix entre deux solutions :

- un prélèvement sur le budget de l'Etat membre concerné. C'est la solution qui a la préférence de la Commission ;

- la constitution d'un fonds de compensation alimenté par tous les opérateurs. C'est l'option défendue par la France qui, avec l'Italie, est le seul Etat membre à avoir déjà mis en place un fonds de ce type.

La proposition de directive prévoit que le fonctionnement du fonds de compensation, administré par un organisme indépendant, doit respecter les principes de transparence, de distorsion minimale du marché, de non-discrimination et de proportionnalité. Les contributions versées au financement du service universel peuvent être mentionnées sur les factures adressées aux clients.

Au cours de la négociation, certains Etats membres ont émis la crainte que cette diversité des modalités de financement du service universel soit un facteur de distorsion de concurrence. La Commission s'est engagée à examiner tout particulièrement ce point lors de ses révisions périodiques.

3. Les obligations des opérateurs

Les opérateurs de service public s'engagent à fournir des prestations d'une qualité donnée. L'annexe III de la proposition de directive donne les définitions et méthodes de mesure d'une série de paramètres destinés à évaluer la qualité du service universel : délai pour le raccordement initial, taux de défaillance, temps de réparation d'une défaillance, temps de réponse pour les services de renseignements téléphoniques...

Des procédures de réclamation doivent être mises à la disposition du public.

L'article 19 de la proposition de directive investit l'ARN du pouvoir d'exiger la publication d'informations comparables, adéquates et actualisées sur la qualité des services. En effet, la concurrence à laquelle se livrent les opérateurs aboutit à une telle complexité dans les offres et les tarifs proposés que le consommateur ne s'y retrouve plus. Toutefois, les opérateurs craignent que cette exigence de comparabilité restreigne leur capacité d'innovation marketing.

4. Les droits des utilisateurs

La proposition de directive impose un degré élevé de transparence et d'information dans les services de communications électroniques. Les Etats membres doivent s'assurer que toutes les informations concernant la tarification et les conditions générales pratiquées par l'ensemble des fournisseurs de services de communications sont mises à la disposition du public. Les contrats doivent spécifier les conditions et la qualité du service, les modalités de résiliation et de cessation du service, les mesures de compensation et le mode de règlement des litiges.

5. Les interventions tarifaires des ARN

Selon l'article 9 de la proposition de directive, les ARN ont pour mission de surveiller l'évolution du niveau et de la structure des tarifs. Au vu des circonstances nationales, elles peuvent exiger des entreprises qu'elles proposent aux consommateurs des options ou des formules tarifaires qui diffèrent des conditions normales d'exploitation commerciale, dans le but notamment de garantir l'accès des publics fragiles aux services téléphoniques. Pour certains utilisateurs, les tarifs pourront s'écarter des conditions normales d'exploitation commerciale, en vertu de règles d'encadrement des prix ou de péréquation géographique.

*

En ce qui concerne le cadre réglementaire, les auditions que j'ai faites m'ont confirmé que le « Paquet Télécoms » constitue, dans son principe, une adaptation bienvenue à l'évolution du marché des télécommunications vers davantage de concurrence et vers l'unification technologique.

Mais mes interlocuteurs m'ont unanimement signalé un risque, important à leurs yeux, de surréglementation. Faute de pouvoir déjà appliquer le droit commun de la concurrence, le « Paquet Télécoms » propose d'en introduire les concepts dans la réglementation spécifique au secteur des télécommunications. Le maintien de ces deux législations parallèles, symbolisé par le dualisme entre l'ART et le Conseil de la concurrence, risque de produire des incohérences.

J'estime important de limiter au moins les risques de contradictions entre les autorités de régulation nationales, en accordant à la Commission le droit de veto que celle-ci demande afin de garantir un minimum d'harmonisation.

En ce qui concerne le service universel, il faut d'abord considérer comme un acquis important la reconnaissance par le droit communautaire des communications électroniques de cette notion chère à la France. Cela n'allait pas de soi, car les contraintes découlant de la géographie physique et humaine de notre pays ne sont pas celles d'autres Etats membres moins étendus et plus densément peuplés.

Je trouve dommage que la proposition défendue par le Gouvernement français d'étendre le contenu du service universel à la téléphonie mobile et à l'internet n'ait pas été retenue au cours de la négociation. On ne peut pas parler pour autant de service public réduit au minimum. Et la révision périodique du service universel pourra être l'occasion d'en enrichir le contenu.

J'ai quelques inquiétudes quant à la pérennité du financement du service universel tel qu'il a été conçu en France, c'est-à-dire par l'intermédiaire d'un fonds de compensation. Ce mécanisme m'est apparu contesté aussi bien par France Télécom, qui en est le bénéficiaire, que par ses concurrents, qui en sont les contributeurs. C'est pourquoi j'estime qu'il ne faut pas s'interdire par principe d'envisager le recours à un mode de financement budgétaire du service universel des télécommunications.

Compte rendu sommaire du débat

M. Robert del Picchia :

Le problème est que ces directives européennes sont dépassées le jour où elles sont adoptées. Ainsi, le processus de compression numérique de l'information risque de périmer l'UMTS avant même qu'il ne soit mis en place. A terme, on arrivera à faire transiter par les canaux téléphoniques classiques la même quantité de données que par ces autoroutes de l'information. Cette réglementation communautaire terriblement compliquée est mal ou pas appliquée. Mais une régulation reste nécessaire.

Mme Danielle Bidard-Reydet :

Je m'interroge sur le problème du financement du service universel. Ne va-t-on pas une nouvelle fois se tourner vers les collectivités locales ?

M. Simon Sutour :

Pour la couverture mobile, c'est déjà le cas, conformément aux conclusions du Comité interministériel à l'aménagement du territoire de Limoges. Ainsi, le département du Gard devrait consacrer trois millions de francs cette année à compléter sa couverture mobile.

Mme Danielle Bidard-Reydet :

Une réflexion me paraît nécessaire sur l'implantation des relais. Il n'est pas possible d'avoir les réseaux en triple.

M. Simon Sutour :

Une répartition est déjà prévue entre les opérateurs, qui se partagent les zones non couvertes.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe :

Je m'interroge au sujet de l'extension du service universel à l'internet à haut débit, qui risque de coûter très cher aux collectivités locales.

M. Simon Sutour :

Les contributions financières des collectivités locales sont sollicitées même en dehors de tout service universel, comme le montre la téléphonie mobile. Pour ma part, je ne trouve pas mauvais que l'on impose des obligations minimales aux opérateurs, l'internet à haut débit étant important pour l'aménagement du territoire.

Mme Maryse Bergé-Lavigne :

Je ne suis pas d'accord avec votre idée de recourir à un mode de financement budgétaire du service universel.

M. Simon Sutour :

Il me semble simplement qu'il ne faut pas s'interdire d'y recourir par principe, alors que c'est la solution retenue par la plupart des Etats membres de l'Union européenne. Mais j'accepte volontiers que cette idée ne figure pas dans le texte des conclusions que je vous propose d'adopter.

A l'issue de ce débat, la délégation a alors adopté les conclusions suivantes :

Conclusions

La délégation,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'accès aux réseaux de communications électroniques et aux installations associées, ainsi qu'à leur interconnexion (E 1548) ;

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques (E 1549) ;

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (E 1550) ;

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques (E 1551) ;

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et les services de communications électroniques (E 1 552) ;

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relative au dégroupage de la boucle locale (E 1 553) ;

Vu la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative à un cadre réglementaire pour la politique en matière de spectre radioélectrique dans la Communauté européenne (E 1 554) ;

Vu la proposition de directive de la Commission relative à la concurrence dans les marchés des services de communications électroniques (E 1560)

Sur la proposition de directive-cadre et les six propositions de textes communautaires afférentes :

Approuve l'harmonisation et la simplification proposées du cadre réglementaire des télécommunications électroniques dans la Communauté, qui complètent la réalisation dans ce secteur d'activités d'un marché intérieur concurrentiel ;

S'inquiète toutefois, pendant cette phase de transition, où une réglementation sectorielle tend vers l'application du droit commun de la concurrence,  des risques de surréglementation et d'incohérence entre les différentes autorités réglementaires nationales ;

Se déclare favorable au texte initial de l'article 6 de la proposition de directive relative à un cadre réglementaire commun, qui accorde à la Commission un droit de veto sur les décisions des autorités de régulation nationales ;

Soutient la mise en place d'un système de consentement préalable explicite (opt in) pour lutter contre l'envoi en masse de communications commerciales non sollicitées ;

Souhaite, en matière de conservation des données personnelles, que les considérations de protection de l'ordre public et de sûreté de l'Etat soient prioritairement prises en compte, sans que soit portée atteinte au principe de protection de la vie privée.

Sur la proposition de directive relative au service universel :

Rappelle son attachement à un service universel européen de communications électroniques, qui mette un ensemble de services défini en commun à la disposition de tous les utilisateurs sur le territoire de chaque Etat membre, indépendamment de leur position géographique, à un niveau de qualité adéquat et à un prix abordable ;

Se déclare favorable à l'extension du périmètre du service universel à la téléphonie mobile et à l'internet à haut débit ;

Souligne le caractère évolutif de la notion de service universel, en espérant que ses réexamens périodiques seront l'occasion d'en enrichir le contenu ;

Estime souhaitable, afin de les rendre incontestables, de préciser les modalités de calcul du coût net du service universel

Environnement

Communication de M. Serge Vinçon sur le texte européen
relatif à la promotion des organisations non gouvernementales ayant pour but la défense de l'environnement (E 1778)

Les deux premiers textes dont je vais vous entretenir traitent de l'association de la société civile à la politique environnementale de l'Union.

Par le premier, et dans la ligne de sa communication intitulée « Donner forme à la nouvelle Europe », la Commission propose de promouvoir de nouvelles formes de gouvernance, en associant plus largement les citoyens à la conduite des affaires européennes. Elle considère que les organisation non gouvernementales (ONG) pourraient favoriser cette recherche de transparence et de partenariat, notamment dans le domaine de l'environnement où elles auraient déjà démontré, par le passé, leur aptitude à jouer ce rôle. En particulier, elle estime que les ONG européennes de défense de l'environnement permettent de « placer le citoyen au centre des débats », sont des « partenaires de dialogue » représentatifs, dotés d'une capacité d'expertise et garants du respect de l'équilibre entre les différents intérêts en jeu, et qu'elles contribuent à informer le public sur la politique environnementale communautaire, dont elles surveillent la mise en oeuvre avec vigilance. Pour tous ces motifs, un premier programme de soutien financier aux ONG a déjà été mis en oeuvre, depuis le 1er janvier 1998, la période de son application expirant au 31 décembre prochain.

La présente proposition a donc pour objet de poursuivre cette politique sur la période 2002-2006. Elle est assortie d'une enveloppe globale de 32 millions d'euros, soit une somme trois fois plus importante que précédemment, destinée à une « population cible » de cinquante ONG réparties dans les Etats membres, comme dans les pays candidats désormais. Ce texte s'appuie sur un rapport d'évaluation du programme en cours déposé récemment par la Commission et concluant au « soutien massif » que celle-ci et les ONG consultées lui accordent. Toutefois, certaines faiblesses ont également été soulignées et demandent à être corrigées, concernant :

- la répartition des aides : elles sont majoritairement versées à des ONG situées en Europe occidentale et, de surcroît, mal réparties entre régions, entre petites et grandes ONG, entre ONG généralistes et spécialistes ; par ailleurs, les bénéficiaires sont les mêmes d'une année sur l'autre, à 80 %, et les critères de sélection seraient insuffisamment objectifs ;

- le processus de contrôle, mis en oeuvre à chaque étape du programme, serait d'une lourdeur excessive, occasionnant des retards de paiement ;

- la gestion financière du programme aurait entraîné des erreurs dans l'établissement ou l'imputation des factures ;

- l'absence d'un système d'audit bien défini, surtout si la gestion financière du programme doit être simplifiée ;

- enfin, la perspective de l'élargissement de l'Union et la nouvelle situation politique dans les Balkans doivent conduire à élargir le champ d'application du dispositif actuel.

*

Le nouveau texte prend en compte ces observations et propose les dispositions suivantes :

1. Bénéficiaires

Sont visées les ONG :

- indépendantes, sans but lucratif et ayant pour objet la défense de l'environnement ;

- qui réalisent leurs activités au niveau européen, dont elles couvrent au moins trois pays ;

- établies dans un Etat membre, un des pays candidats à l'adhésion ou un des pays des Balkans ;

- juridiquement constituées depuis plus de deux ans et dont les comptes ont été certifiés ;

- et dont les activités concernent quatre domaines (atténuation des changements climatiques ; nature et biodiversité ; environnement et santé ; utilisation durable des ressources naturelles et gestion durable des déchets), ainsi que la mise en oeuvre et l'application de la législation communautaire dans le domaine de l'environnement... soit, en réalité, le secteur de l'environnement au sens large.

2. Subventions

Les subventions accordées aux ONG des pays membres ne devront pas excéder 70 % de la moyenne des dépenses annuelles éligibles de l'organisation au cours des deux années écoulées, cette limite étant portée à 80 % pour les ONG des pays candidats et de la zone des Balkans. Ces subventions ne pourront en aucun cas dépasser 80 % des dépenses éligibles de l'organisation pour l'année en cours. Elles seront déterminées chaque année pour les organisations choisies par la Commission parmi les candidats à l'appel de propositions sur procédure de sélection.

3. Usage des fonds et contrôle

Les bénéficiaires sont libres d'utiliser les subventions comme elles le souhaitent, sauf - et c'est encore une chance - pour quelques dépenses non éligibles, comme les « activités criminelles ou illégales, les dépenses d'ordre privé ou les frais de représentation et dépenses inutiles ou inconsidérées ».

La Commission vérifie chaque année l'état certifié des comptes, réduit la dotation ou récupère le trop perçu le cas échéant. Elle effectue des contrôles sur place par sondage et l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) diligente les enquêtes nécessaires. L'existence d'irrégularités entraîne l'application de sanctions.

*

Que faut-il penser de cette proposition ?

Lorsque nous avions été saisis du premier programme, en mars 1996, notre délégation s'était montrée plus que réservée sur le principe de l'octroi de subventions directes par la Commission à des associations librement choisies par elle. Par ailleurs, elle avait observé que rien ne s'opposait à l'utilisation des subventions versées pour le « financement de la vie politique à l'échelon national ou local ». En conséquence, nous avions invité le Gouvernement à s'opposer à l'adoption de ce texte par la voie d'une proposition de résolution, ce qui n'a nullement empêché ladite adoption d'ailleurs.

C'est pourquoi je m'interroge sur la conduite à tenir, le texte proposé s'apparentant grandement au précédent et s'exposant aux mêmes critiques, assorti qui plus est d'une enveloppe financière considérablement augmentée. Estimez-vous utile que nous présentions à nouveau une proposition de résolution, sachant que la Commission, comme le Parlement européen, ainsi qu'un grand nombre d'Etats membres, le soutiennent avec ardeur ?

Si vous pensez que cette solution est excessive, une autre option concevable pourrait être de faire savoir au Gouvernement que, sans être hostiles à l'action des ONG, nous nous étonnons de l'importance du budget envisagé et de l'absence de réelles limites dans les conditions d'utilisation des fonds. Nous demanderions alors que l'enveloppe financière puisse être ramenée à de plus justes proportions et son usage mieux encadré.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Le problème que vous évoquez ici est bien réel. Lors de la mission d'études que j'effectuais l'année dernière à Sarajevo, j'avais plusieurs fois été alerté sur l'existence de multiples ONG actives sur le terrain, sans doute avec des objectifs très louables, mais fonctionnant avec des moyens financiers sur lesquels on n'effectuait pas ou peu de contrôles.

M. Robert Del Picchia :

Je suis pour ma part plus que réservé sur ce dispositif en matière d'environnement. On contrôle en effet très mal l'activité des ONG et il s'est même déjà produit que certaines d'entre elles, opérant dans des pays candidats, mettent en difficulté politique les Etats concernés - je pense notamment à l'exemple d'une centrale nucléaire en République tchèque, qui porte tort à la candidature de ce pays à l'Union européenne. J'avoue admettre assez mal que ces mêmes ONG puissent désormais fonctionner grâce à des crédits européens annuellement servis par les pays mêmes contre lesquels elles pourraient agir.

M. Serge Vinçon :

Ce risque est en effet réel ; je crois toutefois que, à la lumière de l'expérience tirée du premier programme financier, nous ne pouvons pas pour autant écarter l'ensemble du travail effectué par les ONG. Présenter une proposition de résolution hostile à ce dispositif marquerait peut-être une défiance excessive de notre part, sans pour autant emporter la conviction de nos partenaires européens.

M. Hubert Haenel :

Je crois également que cette attitude serait de mauvaise politique. En revanche, ainsi que l'indiquait notre rapporteur, et si vous en êtes d'accord, nous pourrions attirer l'attention du gouvernement sur la nécessité d'entourer le dispositif de toutes les précautions nécessaires pour garantir le bon usage des fonds européens ainsi distribués, en rappelant notre position de 1996.

Il en est ainsi décidé. M. Hubert Haenel a adressé à M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des Affaires européennes, la lettre suivante :

Annexe n°1 : lettre de M. Hubert HAENEL du 15 novembre 2001 :

Paris, le 15 novembre 2001

Monsieur le Ministre,

Au cours de sa réunion du 13 novembre dernier, notre délégation a procédé à l'examen du texte E 1778 relatif au programme d'action communautaire pour la promotion des organisations non gouvernementales ayant pour but principal la défense de l'environnement.

Nous avions déjà, en son temps, examiné la précédente phase de ce programme lorsqu'elle nous avait été soumise, en mars 1996, et nous avions déploré, alors, que la Commission puisse verser des subventions à des associations librement choisies par elle, sans fixer de réelles limites dans l'utilisation de ces fonds.

La présente proposition prévoit, il est vrai, une procédure de sélection plus rigoureuse, répondant ainsi à notre première préoccupation. Toutefois, au cours de nos débats, nous avons été plusieurs à souhaiter que toute l'attention nécessaire soit portée à la régularité et au bon usage des dotations européennes dont bénéficieront les ONG sélectionnées.

Cette observation se justifie d'autant plus qu'il nous est apparu que le budget prévisionnel joint à ce programme - 32 millions d'euros - était en très forte progression et mériterait peut-être d'être reconsidéré, compte tenu du faible nombre d'ONG susceptibles d'en bénéficier.

Il va de soi que ces quelques réflexions ne remettent pas en cause l'appréciation que nous pouvons porter sur le travail qu'accomplissent sur le terrain les ONG en matière d'environnement. Nous sommes en effet très conscients de son utilité pour améliorer la participation des citoyens européens à la prise de décision.

En vous remerciant de bien vouloir nous informer de la suite qui sera réservée à ce dossier sensible, je vous prie de croire, Monsieur le Ministre, à l'assurance de mes sentiments les meilleurs.

Hubert HAENEL

Monsieur Pierre MOSCOVICI
Ministre délégué chargé des Affaires européennes
37 Quai d'Orsay
75007 PARIS

Communication de M. Serge Vinçon sur le texte européen
relatif à participation du public à l'élaboration de plans et programmes relatifs à l'environnement (E 1672)

Ce deuxième texte a également pour objectif d'associer le public au processus décisionnel en matière d'environnement, qu'il s'agisse de particuliers, d'associations ou d'organisations non gouvernementales.

Il trouve sa justification essentielle dans le fait que la promotion de la participation du public à ce type de décision a été reconnue, au niveau international, dans une convention CEE-ONU, dite « convention d'Aarhus », signée par la Communauté le 25 juin 1998 et par tous les Etats membres.

Or, la Communauté a l'intention de ratifier cette convention et elle souhaite aligner, préalablement, le droit communautaire sur les dispositions de l'engagement international. En conséquence, elle propose d'ajouter une procédure de participation du public dans certains textes européens déjà existants qui prévoient l'élaboration de plans et programmes ayant clairement trait à l'environnement, notamment la directive de 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (dite « étude d'impact ») et la directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (dite « IPPC ») de 1996. D'autres textes sectoriels sont également visés, en matière de gestion des déchets ou de qualité de l'air.

L'obligation qui en découlera pour les Etats membres sera :

- d'informer le public du projet ou de la politique envisagée ;

- de l'habiliter à formuler des observations et des avis, avant la prise de décision ;

- de tenir « dûment compte des résultats de la participation du public », lors de l'adoption définitive.

*

Nous ne pouvons pas être défavorables à un dispositif d'ensemble prévoyant l'association de nos concitoyens aux préoccupations environnementales de l'Europe, dans le respect d'une convention internationale en voie de ratification par l'Union européenne et qui vient précisément d'entrer en vigueur.

La raison pour laquelle nous avions jusqu'alors réservé notre position tient au fait que deux autres textes environnementaux étaient en cours d'élaboration ou de mise en oeuvre et que nous étions soucieux de savoir comment serait organisée l'articulation entre les différentes directives. Il s'agit de :

- la directive du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programme sur l'environnement, que nous avions, en son temps, examinée en délégation ;

- la directive-cadre sur l'eau.

Le point qui semblait préoccupant était que ces deux textes prévoyaient leur propre mode d'association du public à la prise de décision et que l'on pouvait légitimement craindre des contradictions dans les différents dispositifs. Désormais, les travaux préparatoires laissent entendre que ces deux textes ne seront plus inclus dans le champ d'application de la présente proposition de directive ; nous pourrions donc lever notre réserve.

On observera toutefois que le secteur de l'environnement, par l'imbrication des réglementations qu'il suscite pour sa gestion, ne facilite ni notre travail d'expertise ni la compréhension de nos concitoyens.

M. Hubert Haenel :

Compte tenu de vos observations, et du fait que la convention internationale d'Aarhus doit être prochainement ratifiée par l'Union européenne, je crois en effet que nous pouvons procéder à la levée de la réserve parlementaire sur ce texte.

Il en est ainsi décidé.

Energie

Communication de M. Serge Vinçon
sur le texte européen relatif à la performance énergétique des bâtiments

Ce texte s'inscrit dans le prolongement du Livre Vert intitulé « Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique », présenté par la Commission le 29 novembre 2000, dans lequel elle soulignait les perspectives de dépendance énergétique croissante de l'Union vis à vis des productions extérieures. Observant par ailleurs l'impérieuse nécessité de limiter les émissions de gaz à effet de serre dans le cadre des engagements de réduction pris à Kyoto, elle concluait à l'utilité de promouvoir les économies d'énergie dans les secteurs du bâtiment et des transports.

Le présent texte propose donc un programme de limitation de la consommation énergétique dans les bâtiments, considérant que près de 41 % de la demande totale d'énergie sont consacrés aux secteurs résidentiel et tertiaire, et que le chauffage des locaux, la production d'eau chaude, l'éclairage et la climatisation absorbent la majeure partie de cette consommation.

Le dispositif présenté organise quatre séries d'obligations pour les Etats membres :

1. établir une méthodologie de calcul de la performance énergétique des bâtiments, conforme au cadre général qu'il détermine, cette performance devant être « clairement et simplement exprimée » ;

2. appliquer des normes minimales de performance énergétique aux bâtiments neufs et à ceux de plus de 1 000 m2 faisant l'objet d'opérations de rénovation, ces normes devant faire l'objet d'une mise à jour tous les cinq ans au moins pour tenir compte des progrès techniques ;

3. mettre en place un système de certification pour l'ensemble des bâtiments, destiné à établir un document descriptif de leur performance énergétique. Celui-ci devra être présenté au locataire ou à l'acheteur du bien privé, d'une part, ou être affiché dans les bâtiments publics, d'autre part ;

4. imposer une obligation de contrôle et d'évaluation spécifiques des chaudières et des installations de climatisation.

La Commission considère qu'il serait possible d'économiser environ 22 % de la consommation actuelle d'ici 2010 par la mise en oeuvre des mesures qu'elle préconise.

Je ne vous cache pas que je reste très perplexe devant cette proposition, dont les intentions sont certes très louables, mais qui semble d'un très haut niveau d'exigence.

Je m'interroge d'abord sur le bien-fondé d'une intervention communautaire en la matière. En effet, les caractéristiques de chauffage des bâtiments dépendent étroitement des conditions climatiques locales observées dans chaque Etat membre et vous conviendrez que le problème ne se pose pas dans les mêmes termes suivant que l'on se trouve aujourd'hui à Athènes ou à Stockholm, et demain, à Nicosie ou à Tallin. Conformément au principe de subsidiarité affirmé par l'article 5 du Traité instituant la Communauté européenne, l'action de l'Union ne se justifie que lorsque l'intervention des Etats membres ne serait pas suffisante pour atteindre le but poursuivi. Ce n'est, à mon sens, pas le cas, d'autant que, si l'on en croit l'exposé des motifs, dix Etats membres (dont la France) ont d'ores et déjà mis en oeuvre des dispositifs nationaux d'inspiration proche.

Par ailleurs, sur le fond, je ne suis pas persuadé qu'il soit facile et techniquement réalisable de mettre en oeuvre les différentes obligations, notamment celle de certification et de contrôle que j'évoquais précédemment. Il est en effet prévu, je cite le texte, « que des certificats de performance énergétique datant de moins de cinq ans doivent être mis à la disposition des acheteurs et des locataires de bâtiments neufs ou existants sur le lieu de construction, de vente ou de location. Pour les bâtiments publics et autres bâtiments fréquentés par le public, cette certification doit être renouvelée au moins tous les cinq ans et les certificats de performance énergétique doivent être affichés de manière visible pour le public. En outre, pour ces bâtiments publics, les températures intérieures recommandées et, le cas échéant, d'autres données relatives au confort d'ambiance, ainsi que les relevés des températures intérieures et des données relatives au confort d'ambiance effectives doivent faire l'objet d'un affichage visible ».

Prenons l'exemple du vendeur d'un bien immobilier français. Celui-ci doit déjà remettre au candidat acheteur le métrage exact de son bien, un certificat attestant l'absence d'amiante, un contrôle de la teneur en plomb des lieux et de la présence éventuelle de termites. Il s'agirait donc, ici, d'ajouter une contrainte supplémentaire, en l'occurrence un document d'une lecture probablement complexe. Dans le même sens, on voit mal l'intérêt que présente, pour l'usager d'un bureau de poste ou d'un cinéma, l'affichage des performances énergétiques du local qu'il fréquente quelques instants.

Par ailleurs, pour ce qui concerne les exigences spécifiques liées au contrôle régulier des chaudières et systèmes de climatisation, il ne m'apparaît pas évident d'admettre que ce niveau de détail d'application des mesures requiert l'intervention d'une directive européenne. Je vous rappelle que, selon le Traité de Rome, le principe originel de la directive est de lier « tout Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et quant aux moyens ».

Enfin, toutes ces mesures ont un coût, sûrement non négligeable bien que non chiffré, d'autant que le texte oblige les Etats membres à « mettre en place un système garantissant que la certification et le contrôle sont effectués par du personnel qualifié et indépendant ». Il conviendrait sans doute de le rapprocher du niveau des économies escomptées par ce dispositif pour apprécier l'utilité de celui-ci.

Pour tous ces motifs, j'aurais tendance à vous proposer de refuser purement et simplement ce texte en l'état, non pas qu'il pose des difficultés pour notre pays, mais pour des questions de principe, et d'adopter la proposition de résolution dont le texte vous a été distribué.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Ce texte, en effet, n'appelle pas d'autres commentaires que la présentation très complète que vous venez d'en faire. Je crois pouvoir dire, au nom de notre délégation, que c'est exactement ce que l'Europe ne doit pas faire si elle veut se rapprocher des citoyens et en être comprise.

M. Robert Del Picchia :

Je constate simplement que le lobby du bâtiment est très efficace à Bruxelles.

En conséquence, la délégation a conclu, à l'unanimité, au dépôt de la proposition de résolution suivante :


Proposition de résolution

La délégation du Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la performance énergétique des bâtiments (E 1751),

Vu l'article 5 du traité instituant la Communauté européenne, posant le principe de subsidiarité de l'action communautaire,

Considère qu'il n'est pas démontré que le contrôle de la performance énergétique des bâtiments, tant publics que privés, nécessite l'intervention de la Communauté ; que, bien au contraire, les Etats membres sont mieux à même d'apprécier, compte tenu des conditions climatiques locales, le bien-fondé des mesures à prendre pour limiter leur consommation énergétique ;

S'interroge, par ailleurs, sur la faisabilité technique du système de certification des bâtiments et de contrôle des installations de chauffage et de climatisation envisagé par le présent texte ;

Demande en conséquence au Gouvernement :

- de s'opposer à l'adoption de cette proposition de directive en l'état ;

- de suggérer à la Commission, compte tenu de l'intérêt financier et environnemental incontestable qui s'attache à limiter la consommation énergétique européenne, qu'elle procède par voie de recommandation en ce sens aux Etats membres.

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