REUNION DE LA DELEGATION DU MERCREDI 13 DECEMBRE 2000
Politique étrangère et de sécurité commune
Institutions communautaires
Communication de M. Hubert Haenel sur la gouvernance européenne
Politique étrangère et de sécurité commune
Communication de M. Hubert Haenel sur la place de l'Union européenne au sein de l'Organisation des Nations unies
A l'invitation de M. Hubert Védrine, qui souhaitait encourager la présence de parlementaires français au moment où notre pays assure la présidence de l'Union, je me suis rendu au siège des Nations Unies du 1er au 5 novembre derniers à l'occasion de la 55e assemblée générale de cette organisation, baptisée " session du millénaire ".
Des nombreux entretiens auxquels j'ai pu participer, j'ai retiré le sentiment que l'Union européenne jouait désormais un rôle important au sein de cet organisme multinational, dans lequel elle a pris un poids réel, non pas seulement en raison de la puissance économique de chacun de ses membres, mais en tant qu'organe d'expression collective. Je vous rappelle que deux des Etats membres - la France et la Grande-Bretagne - sont membres permanents au Conseil de sécurité, un troisième (aujourd'hui les Pays-Bas, au 1er janvier 2001 l'Irlande) y étant associé selon le principe des participations tournantes.
Cette prééminence se manifeste sur le plan financier - notamment pour ce qui concerne la prise en charge des opérations de maintien de la paix (OMP) -, mais aussi, de plus en plus désormais, sur le plan politique.
I - L'EUROPE : PREMIER CONTRIBUTEUR À L'ONU
1. Comment se décompose le budget de l'ONU ?
Trois lignes sont à prendre en compte :
· Le budget bisannuel de fonctionnement, qui s'élève à 2,5 milliards de dollars : il est en croissance zéro depuis six ans, sous la pression des Etats-Unis qui font preuve d'une grande hostilité à l'ONU, le fait que chaque Etat, quelle que soit sa puissance, y dispose d'une voix n'étant sans doute pas étranger à cette attitude. La procédure budgétaire, qui dure une année, s'est achevée en décembre 1999 pour la période 2000-2001. Elle reprendra en janvier pour la tranche 2002-2003.
· Le budget des opérations de maintien de la paix, qui est en forte augmentation : il s'élève aujourd'hui à 2,5 milliards de dollars par an, après un pic important pour les années 1994-1995 (3,2 milliards de dollars en raison des interventions en Bosnie) puis une baisse en 1999, où il n'atteignait plus que 800 millions de dollars.
· Le budget relatif au fonctionnement des deux tribunaux spéciaux pour le Rwanda et pour l'ex-Yougoslavie, qui s'élève à environ 100 millions de dollars pour chacun d'entre eux.
2. Qui paie ?
Il faut tout d'abord rappeler que sont aujourd'hui en négociation de nouvelles clés de répartition des quotes-parts de chaque pays à ces trois budgets, dans un contexte difficile lié aux résistances américaines. En effet, la règle du jeu était, jusqu'à présent, que chacun cotisait en proportion de sa part dans le PNB mondial.
· Les Etats-Unis devraient donc mécaniquement fournir 30 % du budget de l'ONU : depuis longtemps, et très volontairement, ils n'en acquittent que 25 %, avec l'objectif de réduire prochainement leur participation à 22 %, voire 20 %, le porte-parole le plus célèbre de cette tendance étant le fameux sénateur Helms.
· Le Japon doit et paie effectivement une quote-part de 20 %.
· L'Union européenne contribue à 36 % du budget ordinaire de l'ONU. La participation de notre pays s'élève à 1,5 milliard de francs par an. La France est un bon payeur ; toutefois, cette année, elle accuse un certain retard pour sa contribution au budget des OMP en raison de la très forte croissance de cette ligne, qui correspond à un versement supplémentaire d'un milliard de francs, ce qui ne s'improvise pas dans le cadre de notre procédure budgétaire.
En revanche, les Etats-Unis versent leur cotisation avec retard pour témoigner de leur mauvaise volonté et les pays en voie de développement parce qu'ils ont des difficultés structurelles de paiement.
3. L'Europe soutient largement les opérations de maintien de la paix
Le budget des OMP ne comporte pas de dépenses fixes : son évolution subit des hausses ou des baisses en fonction de la situation politique sur le terrain, il n'est donc pas maîtrisable d'autant que les opérations actuelles consistent désormais dans la reconstruction des pays en crise, ce qui est long et coûteux, notamment en personnels. L'excellent rapport de M. Lakhdar Brahimi consacré à la réforme des OMP dans le cadre de l'ONU (août 2000) a montré l'étendue du travail à accomplir et les améliorations qu'il conviendrait encore d'apporter à ces procédures.
a) A quoi est aujourd'hui affectée la dépense ?
· Sur le budget prévu pour 2001 (2,1 milliards de dollars), quatre opérations d'envergure sont imputées :
- Timor (540 millions de dollars),
- Sierra Leone (510 millions de dollars),
- Kosovo (500 millions de dollars),
- Congo (280 millions de dollars).
· Le budget a deux fonctions : il assure le fonctionnement de la partie administrative des Nations Unies et il permet de rembourser les Etats des frais qu'ils ont engagés, en hommes (les casques bleus) et/ou en matériels.
· D'où une très grosse difficulté : en raison de la situation financière actuelle et de l'importance des arriérés (plus de 1,7 milliard de dollars à ce jour), des pays économiquement très pauvres ne sont pas remboursés de leurs avances, ce qui constitue une situation moralement et politiquement inacceptable.
Les débiteurs les plus importants sont : les Etats-Unis (pour 80 %) ; le Japon (300 millions de dollars, mais pour des raisons d'articulation budgétaire nationale avec l'échéancier onusien) ; la France (94 millions de dollars pour les mêmes motifs) ; l'Ukraine (191 millions de dollars) et la Russie (66 millions de dollars), en raison de leurs difficultés économiques...
Les créanciers sont essentiellement des pays en voie de développement (l'Inde pour 80 millions de dollars, la Jordanie, le Bangladesh, le Pakistan, la Côte d'Ivoire...), qui mettent beaucoup de personnel à disposition de l'ONU. La France est aussi en situation créditrice pour 30 millions de dollars, en remboursement de matériels fournis.
b) Quelle est la clé de répartition pour le financement des OMP ?
· Pour l'instant, l'Union européenne assume 39 % des OMP alors que le PNB européen ne constitue que 29 % du PNB mondial, de même qu'elle assure 50 % des fonds et programmes des Nations Unies et 54 % de l'aide publique mondiale au développement.
On constate donc que l'Union européenne fait preuve d'une beaucoup plus grande solidarité à l'égard des pays en difficulté.
· L'accord politique de 1973 a abouti au fait que les membres permanents du Conseil de sécurité acquittent une surcote compensant la décote accordée en contrepartie à un groupe de cent pays en voie de développement.
En conséquence, à titre d'illustration, l'Allemagne acquitte 9 % du budget, ordinaire et OMP, tandis que la France verse 6,5 % au budget ordinaire, mais 8 % au budget OMP.
Or, depuis cette date, l'évolution économique des pays " sous-imposés " a permis à certains d'entre eux d'effectuer leur décollage (Singapour, la Corée, les pays du Golfe...), bien qu'ils continuent de cotiser avec réduction.
· Quels sont les objectifs de chacun dans la renégociation des cotisations ?
- Pour les Etats-Unis, l'objectif affiché est de limiter leur participation à l'ensemble des budgets à 22 % ;
- Pour l'Union européenne, la position commune, depuis 1996, consiste à faire prendre en compte la richesse effective des pays et de revoir ces statistiques au plus tard tous les trois ans (la base actuellement retenue date de 1985). Toutefois, au sein des Quinze, on retrouve des attitudes classiques : certains Etats membres seulement sont disposés à augmenter leur quote-part (Italie, pays nordiques, Royaume-Uni), à condition que l'on bloque parallèlement l'augmentation de la ligne budgétaire afférente aux opérations de maintien de la paix (réserve que ne partage pas la France). Il faut aussi savoir que le Royaume-Uni, comme les pays du Nord de l'Europe, souhaitent ménager les intérêts américains. La position européenne n'est donc pas réellement unanime ; elle aurait en outre pour effet d'alourdir la charge des pays du Sud. Pour l'heure, en attendant les réactions de la nouvelle présidence américaine, la stratégie européenne demeure encore floue.
- Pour les pays en voie de développement, l'attitude générale consiste à s'opposer à toute augmentation de leurs cotisations. Les Etats-Unis jouent sur cette position pour renforcer la leur et essayer d'obtenir une plus grande prise en charge financière de la part de l'Union européenne.
II - L'ÉMERGENCE D'UNE IDENTITÉ POLITIQUE EUROPÉENNE
1. La concertation s'organise
Même s'il n'est pas question de remplacer les voix des Quinze par une voix unique attribuée à l'Union, l'Europe a su développer les mécanismes de concertation nécessaires au rapprochement des points de vue.
· C'est ainsi que chaque vendredi, l'ambassadeur qui représente le pays assurant la présidence de l'Union réunit l'ensemble de ses homologues européens pour faire le point des dossiers en cours. Depuis que la France assure cette fonction, elle a essayé de " faire de la prospective " - et non de la rétrospective - en tenant informés ses partenaires de l'état d'avancement des sujets discutés. Cela dit, on ne peut pas encore considérer que ces sujets font réellement l'objet d'une étude commune, mais des progrès constants sont réalisés en ce sens.
· Depuis cinq années, le Conseil de l'Union dispose d'un représentant auprès de l'ONU au sein du " bureau de liaison du Secrétariat général du Conseil de l'Union européenne ", qui relève de la compétence de M. Solana et qui s'exprime au nom de la Présidence, quelle qu'elle soit. Cette fonction est assurée actuellement par l'ambassadeur britannique M. Frederick Moys, qui a créé le poste, et dont l'adjoint est espagnol.
2. Les prises de position sont le plus souvent communes
· Symboliquement, les discours officiels prononcés à l'ONU par des personnalités européennes sont délivrés " au nom de l'Union " ; je pense notamment à l'intervention de M. Solana devant le Conseil de sécurité voici quelques semaines, ou à celle de M. Védrine devant l'Assemblée générale le 12 septembre dernier, venant exprimer " le point de vue des Quinze ".
· Dans 95 % des cas, les résolutions sont adoptées à l'unanimité des Quinze, ce qui donne un poids important à l'Europe. Il n'est pas de résolution, de décision possible sans son accord : l'Union est désormais clairement perçue comme un bloc, ce qui peut d'ailleurs inquiéter ceux qui s'y trouvent extérieurs.
· Il faut d'ailleurs préciser que les pays associés, et notamment les pays candidats, peuvent s'aligner sur les positions de l'Union. A chaque fois que la France s'exprime au nom de la Présidence, la procédure d'alignement est lancée, ce qui signifie que le texte européen est adressé aux différentes capitales pour connaître leur sentiment et leurs intentions. Le fait de pouvoir s'aligner sur l'Union constitue un aspect essentiel de la politique étrangère de ces pays et il a été remarqué que tous les pays candidats - à l'exception peut-être de la Turquie - se sont, semble-t-il, fixé pour règle de " coller " aux positions européennes, sauf circonstance grave. L'effet de " bloc " est donc encore renforcé.
· Je ne voudrais toutefois pas vous dresser un tableau idyllique de la situation et j'y apporterai deux bémols.
D'abord, tout ce que je vous indiquais s'applique largement en matière de droits de l'homme, d'environnement ou d'aide au développement. La réalité est plus floue lorsqu'on aborde des sujets difficiles ; il en va ainsi pour la réforme du Conseil de sécurité, la poursuite de l'embargo irakien, où les positions françaises ne sont pas unanimement suivies, ou bien encore la question du désarmement, qui provoque l'éclatement des positions européennes suivant que les Etats membres sont ou non membres de l'OTAN, déclarés neutres ou puissance nucléaire.
Ensuite, il est clair et c'est le jeu de la négociation, que, lorsqu'on travaille à quinze, il est parfois nécessaire de se contenter du plus petit dénominateur commun. Mais, pour reprendre les propos de M. Védrine : " ce que nous perdons en précision, en netteté dans l'expression des positions, nous le gagnons en poids ".
3. La mise en oeuvre d'une politique étrangère et de défense commune contribue à la crédibilité de l'Union
Il va de soi que les mesures décisives prises cette année par l'Union pour se doter d'organes de décision et d'action politiques et militaires sont regardés avec beaucoup d'intérêt depuis New York.
La constitution d'une force projetable qui atteint désormais 100 000 hommes, dans le détail de laquelle je crois inutile d'entrer puisque nous l'avons évoquée à de nombreuses reprises au cours de nos réunions passées, et, plus encore, la décision prise à Feira d'organiser un " réservoir " de force de police opérationnelle en théâtres extérieurs concerne au premier rang l'ONU et l'organisation des opérations de maintien de la paix. Une séance de travail a d'ailleurs été organisée à Bruxelles récemment avec le secrétaire général, M. Kofi Annan, pour " mettre en musique " cette coopération nouvelle entre l'Union et l'ONU, et il faut y voir un signal extrêmement positif pour l'Europe.
Compte rendu sommaire du débat
M. Daniel Hoeffel :
J'ai écouté avec beaucoup d'attention votre propos et j'ai été agréablement surpris de votre présentation d'une Union européenne de plus en plus présente et entendue au sein de l'ONU. On peut toutefois se demander pourquoi, dans ces conditions, on conserve à l'esprit que cette organisation internationale demeure entièrement dominée, de fait, par les Etats-Unis.
M. Hubert Haenel :
Je vous indique que c'est un Français, M. Jean-Marie Guehenno, qui a été récemment nommé à un poste capital, celui de secrétaire général adjoint responsable des opérations de maintien de la paix. De même, si M. Bernard Kouchner quitte prochainement son poste de représentant au Kosovo, c'est à sa demande expresse, et c'est un Européen - en l'espèce un Danois - qui va lui succéder. Cela dit, nous savons bien l'influence américaine qui continue de s'exercer au sein des Nations unies.
Institutions communautaires
Communication de M. Hubert Haenel
sur la gouvernance européenne
L'intitulé de ma communication vous a peut-être un peu étonné. " La gouvernance européenne " est une expression nouvelle, en tout cas récente, qui peut paraître énigmatique. La Commission européenne en a donné une définition dans un document de travail publié en octobre dernier : elle désigne " l'ensemble des règles, processus et comportements touchant à l'exercice des pouvoirs au plan européen, en particulier la responsabilité, la lisibilité, la transparence, la cohérence et l'efficacité ".
Voilà qui peut paraître vague et général, pour ne pas dire un peu creux. Alors pourquoi aborder ce sujet ?
En réalité, si l'on regarde de plus près les documents de travail de la Commission, on voit que derrière ces formulations plutôt abstraites se trouvent des débats beaucoup plus précis, plus tangibles, concernant le fonctionnement de l'Union européenne.
Par exemple, dans le thème de la transparence, on trouve des questions telles que : l'accès du public aux documents, le fonctionnement du Conseil, la manière dont la procédure de codécision est mise en oeuvre, ou encore la lancinante querelle de la " comitologie ". Je vous rappelle que cette expression étrange recouvre la participation de représentants des Etats membres aux travaux de comités qui entourent et contrôlent la Commission dans l'exercice de ses pouvoirs d'exécution des règles communautaires.
Dans le thème de la responsabilité, on trouve des questions telles que la décentralisation, les relations avec la " société civile ", la procédure budgétaire européenne...
Voilà des thèmes sur lesquels nous pourrions avoir quelque chose à dire.
Or, la Commission a entrepris une grande réflexion sur la gouvernance européenne. Elle a même déclaré qu'il s'agissait là, pour elle, d'un des principaux chantiers des prochaines années. J'ai d'ailleurs rencontré cet été M. Jérôme Vignon, qui est chargé de la préparation du Livre blanc sur la gouvernance. M. Jérôme Vignon dirigeait la cellule de prospective de la Commission lorsque celle-ci était dirigée par Jacques Delors. Il est revenu auprès de M. Prodi pour la préparation du Livre blanc.
En réalité, la Commission européenne a pris conscience du fait que l'Union ne pouvait plus fonctionner, aujourd'hui, comme à l'époque où le principal enjeu était de construire le marché intérieur. Aujourd'hui la construction européenne aborde les questions de justice et d'affaires intérieures, la défense, le domaine social, la santé. De plus, l'Europe est devenue beaucoup plus tangible pour le citoyen : lorsque se produisent des catastrophes écologiques, ou des crises liées à la sécurité sanitaire, tous les citoyens se rendent compte que l'Europe peut prendre des décisions qui touchent à des domaines très concrets ; ce sera encore plus vrai, très bientôt, lorsque l'euro sera utilisé comme monnaie dans la vie courante.
Dans ce contexte, l'Europe doit réfléchir aux moyens d'être plus efficace, plus légitime, mieux comprise. C'est tout l'enjeu de ce débat sur la gouvernance. Il s'agit en fait d'examiner comment on peut " approfondir la démocratie dans l'Union européenne ".
La Commission a décidé d'un calendrier pour sa réflexion. Son objectif est de publier un " Livre blanc " au milieu de l'année prochaine. Pour cela, elle a proposé à tous ceux qui le souhaiteraient de lui adresser leurs contributions ; ces contributions seront prises en compte dans un document d'étape qui doit être publié au mois de mars.
Il m'a semblé que nous pourrions saisir cette occasion d'un dialogue direct avec la Commission européenne. Je ne vous propose pas que nous nous engagions dans un vaste débat général sur la gouvernance européenne, d'autant que le délai dont nous disposons est limité. Mais je crois que - si vous en êtes d'accord - nous pourrions sélectionner quelques thèmes où, peut-être, nos expériences de parlementaires nationaux et d'élus locaux pourraient nous permettre de faire certaines observations utiles.
De manière tout à fait préliminaire, j'ai retenu quelques thèmes parmi ceux qui sont agités par la Commission européenne ; naturellement, ce choix n'a rien de limitatif.
Premier thème possible : la transparence et la lisibilité des politiques communautaires. Il s'agirait de réfléchir sur les mesures qui pourraient améliorer l'information du citoyen et rendre les politiques communautaires plus compréhensibles et plus contrôlables, et peut-être aussi d'examiner comment l'Union pourrait devenir capable de décider plus rapidement dans certains domaines lorsque les circonstances l'exigent.
Deuxième thème possible : comment mieux associer les citoyens. Dans cette rubrique pourraient être examinés les rapports avec la fameuse " société civile ", le rôle des élus, le dialogue social, bref, comment rendre plus légitime le fonctionnement de l'Union et comment favoriser la participation des citoyens aux grands débats européens.
Troisième thème possible : la décentralisation. Plusieurs questions pourraient être abordées sous cette rubrique : la Communauté doit-elle avoir des liens directs avec les régions - on a beaucoup parlé à un moment de l'" Europe des régions " - ? Doit-on prévoir à l'échelon européen une protection des compétences des régions - c'est une demande constante des Länder allemands - ? Comment faire pour clarifier les responsabilités entre l'échelon européen, l'échelon national et les échelons locaux pour que les citoyens puissent s'y retrouver ? Quel doit être le rôle du Comité des régions de l'Union européenne ?
Enfin, quatrième thème éventuel, celui de la participation à la gouvernance mondiale. Il est souvent question, désormais, de gouvernance mondiale avec les grandes conférences sur l'environnement, le rôle croissant de l'Organisation mondiale du commerce, l'importance du Codex alimentarius qui a d'ailleurs fait l'objet d'un rapport que notre collègue Jean Bizet a présenté devant notre délégation, ou la participation aux activités de l'ONU. Comment faire pour mieux comprendre et mieux contrôler ces différentes enceintes dont le rôle est tel, aujourd'hui, qu'on ne peut les laisser aux mains des seuls experts ?
Voilà donc quelques thèmes de réflexion possibles, que j'ai énumérés surtout pour donner des exemples des sujets que nous pourrions aborder si nous décidions de nous saisir de ce thème de la gouvernance.
Mais, si nous voulons intervenir sur ce sujet, il nous faut le faire avant la mi-février en sorte que notre contribution puisse être prise en compte par la Commission pour son rapport d'étape.
Je souhaiterais donc connaître votre sentiment à cet égard et, si nous décidons d'apporter notre contribution, je souhaiterais que ceux des membres de la délégation qui sont intéressés par un de ces thèmes me le fassent savoir d'ici la fin de l'année pour que nous puissions organiser nos débats en janvier et février.
Compte rendu sommaire du débat
M. Jean-Pierre Fourcade :
Il serait sans doute utile de prendre connaissance du rapport que vient d'élaborer le Conseil économique et social sur le thème de la gouvernance pour voir quelles sont les différences d'approche entre la gouvernance à la française et la gouvernance européenne, par exemple en matière de décentralisation.
M. Robert Badinter :
J'aimerais savoir si la réflexion de la Commission est centrée sur les organes européens tels qu'ils fonctionnent à l'heure actuelle ou tels qu'ils pourraient fonctionner à l'avenir.
M. Hubert Haenel :
La réflexion porte sur les deux aspects et les services de la Commission évoquent aussi certaines propositions qui exigeraient une nouvelle modification du traité. Il me semble que nous devrions entendre M. Vignon si vous en étiez d'accord. Je suggère également que cette audition soit préparée par des questions que certains de nos collègues pourraient poser dans leurs domaines habituels de compétence.