Les réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne
14 juin 2000
Institutions communautaires
Institutions communautaires
Audition de M. Michel Barnier, commissaire européen, sur l'évolution de la Conférence intergouvernementale (*)
M. Michel Barnier :
Je suis heureux de reprendre l'habitude que j'avais prise, quand je participais à la précédente Conférence intergouvernementale, de rendre compte régulièrement au Sénat des négociations en cours, afin que l'activité de la Conférence intergouvernementale (CIG) ne soit pas clandestine comme l'avait été celle de Maastricht vis-à-vis du Parlement. J'ai pu entendre à l'époque des critiques sur ce que contenait le projet de traité d'Amsterdam, mais je n'ai jamais entendu de critiques sur le fait que le traité aurait été négocié dans la clandestinité. En ma qualité de représentant du Président Prodi, je tiens donc à informer régulièrement les Parlements sur l'état des négociations.
La Commission ne s'est pas privée de la possibilité qui lui est offerte de faire des propositions. C'est ainsi que, le 26 janvier dernier, elle a rendu publiques, après de longues délibérations, ses propositions pour la réforme des institutions, qui ont été accompagnées de projets de textes de traité ou d'amendements au traité. Cette réforme, je le rappelle, a pour objet de remédier à ce qui n'a pu être fait à Amsterdam. La négociation avait pourtant été convoquée en 1995 à Turin pour réformer les institutions. Mais, de manière paradoxale, le traité d'Amsterdam a porté en définitive sur tout sauf sur la réforme institutionnelle, faute de courage politique collectif et parce que les esprits étaient tournés essentiellement sur la mise en oeuvre de l'euro et la qualification de chaque pays. L'élargissement paraissait alors plus lointain et plus modeste.
L'ampleur et la rapidité de l'élargissement se sont accentuées. Nous ne parlons plus de quatre ou cinq pays avec un horizon imprécis ; nous parlons de douze pays qui vont accéder à la qualité de membres de l'Union européenne dans une période qui pourrait commencer à partir de 2002 ou 2003, date à laquelle l'Union sera en état de faire face à cet élargissement. Il s'agit donc d'un quasi doublement des Etats membres, d'autres pays -comme la Suisse ou la Norvège- pouvant en outre se joindre à ces douze candidats. Instruit par l'expérience, le Conseil européen a en outre concentré exclusivement la négociation sur les questions institutionnelles, précisant par ailleurs qu'on ne doit pas modifier l'équilibre entre les institutions. J'ajoute qu'il ne s'agit pas non plus de modifier les compétences dans l'Union.
Il s'agit donc de modifier, autant qu'il est nécessaire, la mécanique institutionnelle, de telle sorte que l'Union, qui aura doublé en taille, puisse fonctionner aussi efficacement qu'aujourd'hui. Nous nous attachons donc à chercher les réponses qu'implique cet élargissement pour chacune des institutions européennes : Conseil, Commission, Parlement, Cour des comptes et Cour de justice, Comité des régions, Comité économique et social. Vous disposez des propositions que j'ai préparées au nom de la Commission, ainsi que de mes réflexions personnelles sur les propositions du ministre allemand des Affaires étrangères, M. Joschka Fischer. Je serais naturellement très heureux de recevoir vos remarques ou vos critiques sur cette note.
Concernant le vote à la majorité qualifiée, de mon point de vue, le risque d'enlisement ou de blocage va être fortement augmenté quand l'Union va passer à 28 ou 30 pays pour la cinquantaine de décisions qui exigent l'unanimité. Il faut donc réserver l'unanimité aux quelques sujets institutionnels politiquement les plus sensibles. Il faut rappeler que nous n'aurions pas aujourd'hui de politique agricole commune, ni de politique d'environnement, ni de politique de sécurité maritime, si le droit de veto avait été maintenu pour ces domaines liés au marché intérieur. La présidence portugaise, qui a fait un bon travail d'éclaircissement sur cette question de l'extension du vote à la majorité qualifiée, a identifié 25 des 50 sujets qui recueillent plus ou moins la faveur de la moitié des Etats membres. Une partie de la fiscalité et de la protection sociale resterait seule en dehors de la majorité qualifiée.
Sur la pondération des voix au Conseil, rien n'est tranché. Il n'y aura d'ailleurs d'accord sur rien au Conseil européen tant qu'il n'y aura pas d'accord sur tout. La position de la Commission, qui en a longuement débattu, est celle de la double majorité simple -moitié au moins des Etats et moitié de la population- formule à la fois compréhensible par les gens et susceptible de répondre aux besoins ultérieurs de l'Union. C'est le symbole même de la double légitimité des Etats et des peuples, même si elle est difficilement acceptable par les grands pays.
Concernant la question extrêmement sensible de la Commission, l'idée est que, à compter de l'élargissement, il doit y avoir un ressortissant de chaque Etat membre au sein de la Commission. C'est un changement important par rapport à la situation actuelle où les grands pays ont deux représentants. Les deux options sont un commissaire par Etat membre, soit tous en même temps, soit pas tous en même temps. Les conséquences de ces deux options sont très importantes l'une et l'autre. La première option, si elle est retenue, le sera pour longtemps ; ce qui voudra dire par exemple, un commissaire pour l'Allemagne et trois pour les Etats baltes, un pour la France et cinq ou six pour les pays issus de l'ancienne Yougoslavie. La Commission cessera alors d'être un collège comme elle l'est aujourd'hui, avec des commissaires égaux entre eux et intervenant sur l'ensemble des questions soumises à l'ordre du jour de la Commission. Je souhaite que la Commission reste un lieu de cohérence après l'élargissement. Avec la seconde option, il faudra nécessairement une hiérarchisation des commissaires, avec en quelque sorte une Commission dans la Commission.
La solution qui a ma préférence est celle d'un commissaire par Etat membre mais pas tous en même temps, de telle sorte que la Commission soit durablement fixée avec 21 ou 20 membres et qu'elle reste un collège. Il faut donc un système de rotation sur un pied d'égalité garantissant à chaque pays d'être représenté dans la Commission de la même manière que les autres. Chaque pays pourrait être assuré d'être représenté durant cinq mandats sur sept, c'est-à-dire à peu près vingt-cinq ans sur trente-cinq, dans une Commission où chaque commissaire aurait le même poids. Mon choix personnel tient au degré de confiance qu'inspirera la Commission, selon la solution retenue, dans dix, quinze ou trente ans, de la part des Etats membres, du Parlement européen et des Parlements nationaux.
Un progrès a été réalisé par les ministres des Affaires étrangères à Luxembourg cette semaine sur la question des coopérations renforcées, pour lesquelles la Commission s'est battue pour faire inclure ce sujet dans l'agenda d'Helsinki. Les coopérations renforcées existent déjà dans le traité d'Amsterdam ; mais il s'agit de les rendre plus faciles en supprimant le droit de veto et en permettant à un tiers des pays membres d'engager une coopération renforcée. Il faudra alors prendre garde à ce qu'en aucune manière, ces coopérations ne donnent la possibilité de revenir sur l'acquis communautaire. A 28 ou 30, nous ne pourrons pas tous avancer au même rythme à partir du patrimoine commun. La coopération renforcée permettra à des groupes de pays d'avancer sur tel ou tel sujet, par exemple sur la force européenne de réaction rapide, comme l'a mentionné le Président de la République française, ou sur le centre satellitaire de renseignements. On peut également imaginer une coopération renforcée en matière de justice, sur le modèle de ce qui a été fait avec Schengen dans le domaine de la coopération policière.
En dehors de ces quatre points, d'autres questions ne pourront pas ne pas être évoquées. D'abord la Charte des droits fondamentaux, qui fait l'objet d'un travail intense au sein de la Convention. Plusieurs Etats membres sont aujourd'hui opposés à l'idée de l'insérer dans le traité ; je pense qu'il serait dommage de ne pas donner à tout ou partie de cette Charte une force juridique ; sans doute sera-t-il difficile de le faire de manière précipitée à Nice.
La Commission a par ailleurs suggéré de procéder à une réorganisation et à une simplification des traités sur la base du travail de l'Institut de Florence. 95 articles suffiraient à traduire la matière actuellement dispersée dans 700 articles et 4 traités. Il sera difficile de faire de cette proposition le contenu d'un traité de Nice, mais l'idée qu'il faut, pour les citoyens, un texte enfin compréhensible et plus simple progresse. C'est une base de travail pour un exercice ultérieur qui pourrait être décidé à Nice et qui pourrait alors permettre également d'intégrer le contenu de la Charte et de fournir une liste des compétences européennes. Ce sont trois sujets de nature constitutionnelle qui pourraient être liés et examinés après le Conseil de Nice, sans mettre en question l'élargissement.
S'agissant de la question de la défense, la construction d'une identité européenne progresse aussi. Un grand pas a été franchi depuis la déclaration franco-britannique de Saint-Malo. Des décisions importantes ont déjà été prises comme la création d'un corps européen de 50 ou 60 000 hommes, la mise en place d'un comité militaire, la fusion des postes de secrétaire général de l'Union et de secrétaire général de l'UEO, la disparition programmée de l'UEO. Ces décisions doivent avoir une traduction juridique dans les traités, même si ce n'est pas la position du service juridique du Conseil. L'insertion de ces décisions dans les traités permettrait de saisir le Parlement européen et les Parlements nationaux dans ce domaine.
Sur les réflexions de M. Fischer, mon sentiment est que, s'agissant de l'avenir de l'Union européenne, le pire est la clandestinité et le confinement du débat entre initiés. Le ministre fédéral des Affaires étrangères de la République d'Allemagne a eu le mérite d'ouvrir plus largement le débat, même s'il n'est pas sans risque de le faire maintenant au regard de la négociation immédiate. Dans un premier temps, nous devons aboutir si possible à Nice dans la réforme immédiate du fonctionnement institutionnel pour autoriser l'élargissement et aussi pour permettre une réforme ultérieure plus profonde. La deuxième étape sera après celle de l'audace institutionnelle ouverte par les propos de M. Fischer. Le ministre français, M. Hubert Védrine, a posé lui aussi les bonnes questions en soulignant qu'il faut d'abord réussir la première étape institutionnelle à Nice.
Ce débat est salutaire quant au choix du meilleur chemin : fédéral, intergouvernemental ou communautaire rénové, qui a ma préférence, et qui consiste en un partage des tâches et des compétences -exécutives, législatives et juridictionnelles- comme l'avaient voulu les pères fondateurs de l'Europe. Cette solution a permis de mettre en place des politiques fédérales, comme celle de la monnaie, tout en respectant, à travers l'organe suprême qu'est le Conseil européen, les Etats-nations et l'avis collectif des chefs d'Etat et de gouvernement. Je pense que, pour un certain temps encore, nous devrons recourir au modèle communautaire tout en le rénovant.
M. Hubert Haenel :
Il est important pour nos concitoyens d'avoir un système institutionnel qui soit compréhensible, fonctionnant avec une réelle légitimité. Sur la CIG, je pense comme vous qu'il faut que la qualité l'emporte sur le calendrier. Un mauvais accord handicaperait l'avenir. Il doit également être clair qu'il ne pourra pas y avoir d'élargissement sans accord sur la CIG. Par ailleurs, il faut que les Parlements nationaux soient mieux associés aux réflexions et aux grandes décisions prises en amont.
Concernant les coopérations renforcées, je souhaiterais savoir s'il est envisageable qu'elles puissent être appliquées avec succès dans le premier pilier communautaire du traité.
Enfin, j'aimerais savoir si, de votre point de vue, l'accord-cadre conclu entre le Parlement européen et la Commission constitue un texte équilibré et s'il sauvegarde une certaine autonomie de la Commission par rapport au Parlement européen.
M. Daniel Hoeffel:
Quels vont être, dans le futur système institutionnel, la place et le rôle des collectivités territoriales et en particulier des régions ? Quel va être le rôle futur du Comité des régions ? Est-il envisagé de lui donner plus de compétences, quelle va être son articulation par rapport au Parlement européen ? Pourrait-il devenir, sous la forme d'une deuxième chambre, un contrepoids du Parlement européen, amorce d'un Sénat européen.
S'agissant de la Charte, j'émets le souhait que l'Union européenne puisse travailler en parfaite complémentarité avec le Conseil de l'Europe et ne cherche pas à tout prix à faire ce qu'a réalisé par ailleurs le Conseil de l'Europe.
M. Aymeri de Montesquiou :
Vous nous avez parlé avec enthousiasme de l'Europe. Mais on ressent une certaine frustration parce que l'on n'est pas certain d'aboutir à la meilleure solution. Nous héritons aujourd'hui d'une somme de petites lâchetés dont nous avons tous fait preuve, faute de décisions qui n'ont pas été prises il y a quelques années. Par exemple, avec l'acceptation des trois derniers Etats membres, la Finlande, la Suède et l'Autriche, sans avoir procédé à la réforme de l'Union européenne. Ma question est la suivante : travaille-t-on pour l'Union ou travaille-t-on pour les Etats ? Ce qui est bon pour l'Union n'est pas forcément bon -au moins à court terme- pour les Etats. J'ai l'impression qu'on se tourne plutôt vers un compromis que vers la meilleure solution. La formule d'un Comité de sages n'aurait-elle pas été préférable pour le choix de cette solution, qui pourrait être une constitution pour l'Europe. En tant qu'européen convaincu depuis longtemps, je me sens un peu frustré par l'absence d'idéal et de grandes décisions du genre de celles qui ont pu être prises dans le passé par de grands hommes politiques visionnaires. Ne faut-il pas prendre maintenant des solutions drastiques plutôt que des compromis incertains qui vont compromettre le futur de l'Union ?
M. André Ferrand :
Vous aviez pris l'excellente décision, quand vous étiez président de notre délégation, de faire en sorte que douze d'entre nous suivent le processus d'adhésion des Etats candidats. Aujourd'hui, les ambassadeurs de ces Etats viennent nous voir et nous font connaître leur attente, à l'occasion de la présidence française, sur le calendrier de l'élargissement. En 2002-2003, l'Union devrait être prête pour cet élargissement. Mais avons-nous une réponse plus précise pour ces pays ?
M. Xavier de Villepin :
J'aimerais vous interroger sur la délimitation des compétences entre le commissaire chargé des relations extérieures, M. Patten, et le Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune, M. Solana. D'une manière générale, pensez-vous que la Commission peut s'améliorer dans son fonctionnement après les critiques dont elle a été l'objet récemment ? Pour ce qui est de la défense, il est vrai que l'Europe a beaucoup progressé depuis Saint-Malo, notamment avec la décision britannique sur l'avion de transport ; mais nous sommes inquiets de voir une relativement faible volonté politique pour construire cette Europe de la défense lorsqu'il s'agit de la traduire dans les budgets nationaux. L'Allemagne consacre 1,5 % de son PIB à la défense, la France 2,8 %, la Grande-Bretagne un peu moins. L'organisation communautaire de la défense est certes satisfaisante, mais nous sommes loin du compte si nous prenons comme comparaison l'effort de notre partenaire américain, avec ses imposants budgets de recherche et de développement. L'un des plus grands drames pour l'Europe serait que les Etats-Unis mettent en oeuvre leur volonté de quitter le Kosovo.
M. Michel Barnier :
Je crois important d'expliquer les raisons de la nécessaire réforme institutionnelle qu'a évoquée Hubert Haenel ; la CIG est bien le préalable par lequel il faut passer pour pouvoir élargir l'Europe. En rappelant ce préalable, le Président de la République comme le Premier ministre de la France ont souligné leur attachement à cette réforme indispensable. Mais je ne peux pas apporter de réponse sur le calendrier de l'élargissement comme me le demande M. Ferrand. La Commission ouvre actuellement des chapitres difficiles de négociation, comme celui de l'acquis communautaire de Schengen dans le cadre de la Justice et des Affaires intérieures -asile, immigration, frontières. Il ne peut pas y avoir d'exception, ni de raccourci dans la reprise de l'acquis communautaire, et il est par conséquent trop tôt pour fixer un calendrier d'adhésion. Il y a actuellement un vrai travail d'explication et de contact à faire avec les pays candidats, et les efforts que vous déployez comme rapporteurs sur l'état des négociations d'adhésion sont très importants pour lever les incompréhensions, les impatiences, ou les risques politiques qui apparaissent ici ou là et qu'il faut bien mesurer. Nous devons respecter ces pays et nous devons encourager ces contacts.
Il peut y avoir des coopérations renforcées sur le premier pilier, par exemple en matière d'industrie d'armement qui se rattache au premier et au deuxième pilier ; mais les conditions de fond devront être respectées, sous le contrôle de la Commission, afin qu'on ne revienne pas sur l'acquis communautaire. Quant à l'accord-cadre entre la Commission et le Parlement, il préserve l'équilibre entre les institutions.
Pour faire suite à la remarque de Daniel Hoeffel, j'ai bien l'intention d'intensifier le rôle et l'écoute du Comité des régions. En revanche, je suis plus réservé sur l'idée d'une deuxième chambre, comme le propose M. Fischer, même si on peut imaginer que les parlements nationaux soient plus présents quotidiennement sur les questions européennes dans le cadre par exemple d'une COSAC rénovée, dont la saisine serait obligatoire pour le respect de la subsidiarité, dans le cadre d'une sorte de navette après une première lecture par le Conseil. Quant à la deuxième chambre, devrait-elle être l'émanation des collectivités territoriales ou des parlements nationaux ? Réussissons le premier stade de la réforme immédiate et ouvrons le débat pour l'avenir.
J'éprouve parfois moi aussi de la frustration comme M. de Montesquiou. La méthode Monnet reste valable, contrairement à ce que pense M. Fischer ; elle permet d'écouter et de respecter les Etats nations tout en fixant des objectifs à l'Europe avec des résultats forts, comme la monnaie, à condition qu'existe une volonté politique. Sur le travail de la Commission, les critiques ne sont pas exemptes d'arrières-pensées provenant de personnes qui ne sont pas des adeptes de la méthode communautaire. La Commission est un lieu de cohérence au milieu des forces centrifuges qui seront encore plus grandes après les élargissements. Beaucoup de critiques adressées au Président Prodi sont injustes.
Quant à la question de la délimitation des compétences entre MM. Patten et Solana, peut-être ressentira-t-on un jour le besoin de rassembler ces fonctions au sein de la Commission et non plus de les partager entre le Conseil et la Commission. Pour l'heure, cette question me semble prématurée, le plus urgent étant de fournir les moyens budgétaires communautaires à la Politique étrangère et de sécurité commune. L'indépendance européenne n'est pas encore acquise dans ce domaine et un effort budgétaire s'impose effectivement aux Etats membres. C'est pourquoi je trouverais normal que l'éventuel traité de Nice comporte une traduction de ces avancées en matière de défense commune.
(1) Cette réunion s'est tenue en commun avec la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées.