Les réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne
14 octobre 1999
Justice et Affaires intérieures
Elargissement
Justice et Affaires intérieures
Communication de M. Paul Masson sur la mise en oeuvre d'un espace commun de liberté, de sécurité et de justice à la veille du Conseil européen extraordinaire de Tampere
Les Chefs d'Etat et de Gouvernement de l'Union européenne vont se réunir les 15 et 16 octobre à Tampere, sous la présidence de la Finlande pour discuter des conditions de mise en oeuvre d'un espace commun de liberté, de sécurité et de justice.
Cette communication a pour objet d'informer la délégation sur les enjeux de ce premier Conseil européen extraordinaire uniquement consacré aux affaires de sécurité et de justice.
Elle comportera trois parties :
- l'historique du Conseil de Tampere
- la préparation de Tampere
- les enjeux politiques de l'Espace de Liberté, de Sécurité et de Justice (ELSJ).
I. L'origine du Conseil de Tampere
L'article 2 du traité signé à Amsterdam le 2 octobre 1998, entré en vigueur au 1er mai 1999, donne désormais à l'Union européenne l'objectif nouveau de se développer " en tant qu'espace de liberté, de sécurité et de justice au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d'asile, d'immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène " (article 2 du traité sur l'Union européenne).
A. La communication de la Commission européenne du 14 juillet 1998
Dès le 14 juillet 1998, la Commission européenne a publié une communication intitulée " Vers un espace de Liberté, de Sécurité et de Justice ". Cette communication souligne que le Conseil européen de Cardiff avait donné mandat au Conseil et à la Commission pour présenter un plan d'action sur " la meilleure façon de mettre en oeuvre les dispositions du traité d'Amsterdam relatives à l'établissement d'un espace de liberté, de sécurité et de justice ". Selon la Commission, " cette demande s'inscrit dans le cadre d'une démarche claire et ambitieuse : engager l'Union sur la voie de réformes qui la rapprochent du citoyen ".
Après avoir souligné l'opportunité unique créée par le traité d'Amsterdam grâce à la communautarisation de plusieurs domaines du troisième pilier du traité de Maastricht, la communication de la Commission rappelle le contenu de l'article 2 du traité d'Amsterdam. Selon elle, " l'objectif de la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures a été jusqu'ici étroitement lié à la libre circulation des personnes. Il a eu pour effet de concentrer les efforts sur des mesures destinées à compenser la perte des contrôles aux frontières internes... L'intégration de l'acquis de Schengen dans l'Union aura pour effet de doter cette dernière d'un socle pour le développement d'un espace de liberté, de sécurité et de justice dans le cadre de l'Union, ce qui représentera un véritable saut qualitatif ".
Pour la Commission, l'espace de liberté englobe à ses yeux l'acquis de Schengen, les politiques d'immigration et d'asile et l'intégration des ressortissants des pays tiers.
L'espace de sécurité concerne le fonctionnement d'Europol, la lutte contre la criminalité organisée et la lutte contre les drogues.
L'espace de justice englobe à la fois la coopération judiciaire civile et la coopération judiciaire pénale avec une prise en compte spéciale des procédures et des litiges transfrontaliers.
La Commission conclut en proposant :
· de rendre compatibles avec le nouveau traité, les propositions déjà sur la table, mais non adoptées avant Amsterdam ;
· d'assurer la cohérence avec les instruments déjà en vigueur en proposant des initiatives visant à développer ou compléter l'acquis existant, par exemple dans le domaine des visas ;
· d'utiliser au mieux l'expérience qu'elle a acquise dans les quelques matières où elle était compétente jusqu'à présent en attendant de la développer dans de nouveaux domaines où elle n'avait pas jusqu'à présent de compétence formelle ;
· de vérifier dans quelle mesure il convient d'élaborer un volet de renforcement juridique des politiques communautaires existantes ;
· d'assurer, dans l'ensemble des domaines d'action, l'équilibre entre la liberté, d'une part, et la sécurité et la justice, d'autre part.
A l'occasion de la publication de cette communication, l'ancien président de la Commission européenne, M. Jacques Santer, avait lancé devant le Parlement européen l'idée d'un Conseil européen extraordinaire. Lors de leur réunion informelle de Pörtschach en Autriche les 24 et 25 octobre 1998, les chefs d'Etat et de Gouvernement ont repris cette idée sur la suggestion du chef du gouvernement espagnol et décidé de tenir une réunion extraordinaire du Conseil européen, sous présidence finlandaise, à Tampere, les 15 et 16 octobre 1999.
B. Le plan d'action du Conseil du 4 décembre 1998
Le Conseil européen a adopté, lors de sa réunion tenue à Vienne, les 11 et 12 décembre 1998, " un plan d'action du Conseil et de la Commission concernant les modalités optimales de mise en oeuvre des dispositions du traité d'Amsterdam relatives à l'établissement d'un espace de liberté, de sécurité et de justice. ".
Ce plan d'action avait lui-même été adopté par les ministres du Conseil Justice et Affaires intérieures le 4 décembre précédent. Reprenant pour partie le texte de la communication de la Commission, ce plan d'action fixe les critères de sélection des priorités et énumère dans le détail cinquante et une mesures à prendre, soit dans un délai de deux, soit dans un délai de cinq ans, en matière de libre circulation des personnes (asile, frontières extérieures, immigration), de coopération judiciaire et pénale et de coopération policière.
C. La proposition de la Commission établissant un programme d'action communautaire pour promouvoir l'intégration des réfugiés
Le 16 décembre 1998, la Commission européenne a en outre présenté une proposition de décision du Conseil " établissant un programme communautaire pour promouvoir l'intégration des réfugiés ". Cette proposition est pour l'essentiel destinée à fournir une base légale aux lignes budgétaires (projets pilotes) qui ont été demandées par le Parlement européen et qui ont pour objectif :
· d'améliorer les conditions d'accueil des demandeurs d'asile et des personnes déplacées et de faciliter l'accès aux procédures d'asile dans les Etats membres de l'Union européenne ;
· de faciliter le rapatriement volontaire des réfugiés, des personnes déplacées et des demandeurs d'asile de l'Union européenne vers leur pays d'origine, ainsi que leur réintégration dans ces pays ;
· de soutenir financièrement l'intégration des réfugiés dans les Etats membres.
II. La préparation du Conseil de Tampere
Dans la perspective du Conseil de Tampere, une première réunion des ministres de la Justice et des Affaires intérieures (JAI) s'est tenue à Berlin, les 11 et 12 février 1999, pour établir une première liste de sujets à aborder par le Conseil européen.
Le Parlement européen a également organisé à Bruxelles une conférence interparlementaire les 24 et 25 mars 1999, à laquelle j'avais participé au nom de notre délégation. Au cours de cette conférence, il avait notamment été souligné que les parlements nationaux ne disposent que de six semaines pour examiner les propositions communautaires, alors que le Parlement européen dispose, lui, de trois mois.
A. Les groupes de travail du Conseil
Pendant l'été, les groupes de travail du Conseil " Coopération judiciaire civile ", " Comité stratégique (immigration, asile, frontières extérieures) ", " Comité de coordination de l'article 36 (ancien comité K4) " ont travaillé sur les contributions fournies par les Etats membres, la Commission et les organisations gouvernementales (HCR) et non gouvernementales. La France avait ainsi transmis une contribution écrite le 28 juillet.
Le 13 septembre, le Conseil Affaires générales s'est saisi du dossier sous présidence finlandaise. Une rencontre informelle de ministres JAI a ensuite eu lieu les 15 et 16 septembre à Turku où il a été procédé à des échanges de vues sur les thèmes de la criminalité financière (le blanchiment), la prévention de la criminalité, la coordination des enquêtes et des poursuites pénales, la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires, l'accès à la justice, le rapprochement des législations dans certains domaines du droit civil, la création d'un système européen unique dans le domaine de l'asile, la politique de réadmission, la lutte contre l'immigration illégale.
Le Conseil Affaires générales doit en outre adopter, avant le Conseil européen de Tampere, des plans d'action préparés par un Groupe à Haut Niveau sur l'Immigration et l'Asile, qui a été créé les 7 et 8 décembre 1998, sur une initiative de la délégation néerlandaise, " en vue de dégager une approche commune, intégrée et interpiliers ciblée sur les principaux pays d'origine et de transit des demandeurs d'asile et des migrants ". Les plans d'action qui seront présentés au Conseil Affaires générales et au Conseil européen concernent le Maroc, le Sri Lanka, la Somalie, l'Irak, l'Afghanistan, l'Albanie et les Balkans.
B. La lettre du Président de la Commission au Premier ministre finlandais
Le 22 septembre, le nouveau commissaire portugais en charge des matières de sécurité et de justice, M. Antonio Vitorino, ancien président de la commission des libertés publiques du Parlement européen, a fait une communication concluant à la nécessité, pour les chefs d'Etat et de Gouvernement, de se concentrer sur quelques grandes priorités susceptibles d'avoir une influence sur la vie quotidienne des citoyens et d'éviter d'établir à nouveau un catalogue des mesures proposées par les Etats dans leurs contributions écrites. Le collège des commissaires a approuvé ces propositions qui ont été transmises par son président, M. Romano Prodi, au Premier ministre finlandais dans une lettre du 23 septembre.
Dans sa lettre, le Président de la Commission se prononce pour la mise en place d'une procédure unique d'asile en Europe et pour une communautarisation de la convention de Dublin. Il évoque la possibilité d'utiliser la prochaine conférence intergouvernementale chargée de la poursuite de la réforme institutionnelle pour réduire la période transitoire qui permettra de passer au vote à la majorité qualifiée dans les matières couvertes par le titre IV du traité. En effet, le traité d'Amsterdam a fixé que, dans un délai de cinq après la mise en vigueur du traité, les décisions dans ces matières continuent à être régies par la règle de l'unanimité et que le passage à la majorité pourra, au bout de cinq ans, être décidé par un vote à l'unanimité du Conseil.
Cette lettre souligne que le Conseil de Tampere ne doit pas être ressenti par l'opinion " comme un sommet répressif ". La Commission attend en outre que le Conseil européen organise régulièrement de telles discussions sur ces questions, en particulier pour permettre d'y associer le Parlement européen. Le Conseil devrait par ailleurs tenir un tableau de bord permettant de constater les progrès accomplis. Enfin, la Commission se rallie aux trois thèmes principaux du Conseil de Tampere qui portent sur la criminalité financière, l'asile et l'immigration, l'espace judiciaire.
III. Les principales options politiques
Beaucoup d'incertitudes subsistent sur les conclusions possibles du Conseil de Tampere dans la mesure où l'ajustement entre les différentes contributions nationales est un exercice difficile. Cependant, l'accord intervenu entre la France, l'Allemagne et le Royaume-Uni sur une contribution commune concernant l'asile et l'immigration fournira vraisemblablement une base aux conclusions du Conseil. Il est de toutes façons peu probable que le Conseil de Tampere aboutisse à nouveau à une nomenclature d'actions à mener dans le domaine du troisième pilier pour partie communautarisé ou en voie de communautarisation.
Notre délégation sera éclairée sur les conclusions définitives du Conseil de Tampere grâce à l'audition du ministre des affaires européennes qui aura lieu le 27 octobre prochain.
A. L'asile et l'immigration
Selon la contribution commune déposée par la France, l'Allemagne et le Royaume-Uni, la mise en place d'une politique européenne coordonnée en matière d'asile et d'immigration permettrait une meilleure maîtrise des flux migratoires et offrirait une perspective de pleine intégration aux étrangers régulièrement installés dans l'Union européenne.
La contribution souligne que la politique de maîtrise des flux migratoires ne saurait entamer la capacité de l'Union à accueillir les persécutés. Une harmonisation des procédures est proposée afin de déterminer la compétence du pays d'accueil pour l'octroi du statut de réfugié, et des droits qui l'accompagnent. S'agissant de la convention de Dublin relative au droit d'asile, la déclaration indique que " la compétence obligatoire de l'Etat responsable de l'entrée du demandeur d'asile sur le territoire de l'Union doit être rappelée sans ambiguïté ; en même temps, une évaluation précise de l'application de la convention de Dublin doit être faite et la mise en oeuvre d'un instrument plus efficace recherchée ".
Concernant les causes de l'immigration, la contribution insiste sur la nécessité de maîtriser les flux migratoires. A cette fin, les trois Etats demandent une politique commune en matière de visas ainsi qu'une coopération policière accrue pour lutter contre l'immigration clandestine et pour rendre plus efficaces les mesures d'éloignement des personnes en séjour irrégulier.
Une indication sur l'importance de ces flux migratoires est fournie par le dernier rapport du Comité exécutif Schengen du 2 juin 1999. Au cours d'un projet pilote dans le cadre de la coopération Schengen, baptisé "Itinéraires de l'immigration clandestine" qui s'est déroulé du 15 au 17 octobre 1998, les actions de police, qui étaient concentrées sur les principaux itinéraires et filières clandestines aux frontières terrestres, dans les trains et les installations ferroviaires ainsi que dans les aéroports, ont conduit à l'interpellation de 5000 personnes et d'environ 100 passeurs. Pour avoir un ordre de grandeur de la pression des flux migratoires qu'évoque la contribution commune de la France, de l'Allemagne et du Royaume-Uni, une extrapolation, avec les incertitudes qu'elle comporte, conduit à penser que le nombre d'entrées clandestines dans l'espace européen serait à l'heure actuelle de l'ordre de 910.000 personnes sur l'année mettant en cause près de 18.000 passeurs.
Chaque pays de l'Union devrait, selon la contribution, déterminer, en toute liberté, la capacité d'intégration qui conditionnera sa politique d'immigration ; les mesures communes à prendre dans les années à venir devraient tenir compte des situations particulières, géographiques et historiques de chaque pays. Il conviendrait également de mettre en oeuvre une politique de co-développement avec les pays d'origine des migrants, c'est-à-dire en apportant un soutien économique aux pays qui sont à l'origine de l'immigration.
Cette contribution s'oppose ainsi à la fois à l'option d'une politique " d'immigration zéro " comme à celle d'une " liberté totale d'installation ". Elle indique que les étrangers résidant de longue date et régulièrement dans un Etat membre ont vocation à y être pleinement intégrés en bénéficiant des mêmes droits que les nationaux en matière sociale, d'éducation et d'accès à l'emploi. Ces droits s'accompagnent de devoirs, par exemple le retrait du titre de séjour et l'expulsion en cas de menace à l'ordre public et à la sécurité.
Concernant les accords de réadmission, l'Allemagne estime que les Etats membres doivent conserver le droit de négocier des accords bilatéraux avec des pays tiers tant que le Conseil n'aura pas donné mandat à la Commission d'agir au nom de l'Union européenne sur la base du traité d'Amsterdam. L'Allemagne a en effet l'intention de conclure des accords bilatéraux de réadmission avec l'Inde, la Russie et la Turquie.
Enfin, un fonds de solidarité pour l'accueil des réfugiés pourrait être créé, l'option de répartition des réfugiés par quotas nationaux semblant écartée à l'heure actuelle. Ce fonds serait doté d'une enveloppe budgétaire de l'ordre de 50 à 70 millions d'euros.
B. La coopération policière
Concernant la coopération policière, des propositions ont été faites en vue de créer une académie de police européenne, sans qu'il soit encore précisé si cette action conduirait à la mise en place d'une école proprement dite ou d'un réseau d'écoles de police existantes. Europol verrait encore augmenter ses compétences en matière de lutte contre les contrefaçons de l'euro et contre le blanchiment d'argent.
C. L'espace européen de justice
Dans le cadre de l'ordre du jour du Conseil de Tampere, les principaux sujets concernés par l'espace européen de justice concernent l'accès des citoyens européens à la justice, la reconnaissance mutuelle des jugements et le rapprochement des législations, notamment dans le domaine du droit des contrats et de la propriété. D'autres thèmes comme la prévention de la criminalité urbaine, de la délinquance juvénile, de la criminalité financière et la coordination des enquêtes criminelles et des poursuites ont également été évoquéslors du Conseil informel JAI qui a eu lieu à Turku le 15 septembre.
De façon plus générale, s'agissant dela coopération judiciaire civile, qui a été communautarisée par le traité d'Amsterdam, les principales décisions à prendre portent sur l'amélioration et la simplification des actes judiciaires et extrajudiciaires, la solution des conflits de lois et de compétences et l'élimination des obstacles dans le déroulement des procédures civiles. Des règles minimales concernant les infractions et les sanctions pénales relatives à la criminalité organisée, au terrorisme et au trafic de drogue sont attendues.
S'agissant dela coopération judiciaire en matière pénale, deux voies sont possibles. Soit son maintien dans le cadre intergouvernemental avec un renforcement de la coopération opérationnelle entre les policiers et les magistrats. Soit son intégration dans un cadre européen avec la création d'un ministère public européen chargé d'abord de la centralisation de l'information judiciaire puis, ultérieurement, de l'exercice de l'action pénale publique devant les juridictions des Etats membres. La création d'un parquet européen compétent dans le domaine de la criminalité transfrontière impliquerait une harmonisation des législations et des procédures pénales ; de nombreuses questions restent en suspens concernant sa saisine, ses pouvoirs et ses relations avec la Cour de Justice des Communautés européennes.
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Ainsi, les principales évolutions à attendre du Conseil de Tampere concernent l'asile et l'immigration. Des politiques communes y sont attendues. Quelques évolutions sont également possibles en matière de coopération judiciaire. Le Conseil de Tampere pourrait conduire à des évolutions nouvelles dans le domaine de la sécurité intérieure, même si la Commission européenne, qui va mettre progressivement en place sa direction générale Justice et Affaires intérieures, est conduite, pour l'instant, à souhaiter une évolution très progressive en la matière.
En effet, la Commission n'est pas demanderesse d'une accélération du processus, car elle n'a pas encore la possibilité de le contrôler en l'état actuel de sa direction générale Justice et Affaires intérieures. L'accroissement de ses effectifs, qui devraient rapidement passer de 70 à 240 fonctionnaires, lui permettra dans un délai de deux ans d'être mieux à même de maîtriser cette évolution.
S'agissant de la coopération policière dans le cadre de Schengen, une certaine contradiction apparaît entre les ambitions affichées par le Conseil européen et les moyens dont disposent aussi bien le Conseil que la Commission pour faire fonctionner cette coopération.
D'un côté, la contribution commune indique que l'Allemagne, le Royaume-Uni et la France " souhaitent sur ce plan la réalisation des politiques suivantes : entre autres, la prévention des flux irréguliers, avec un haut degré de coopération policière, la participation des transporteurs et un contrôle efficace des frontières extérieures et des zones frontalières, sans préjudice, le cas échéant, du rétablissement des contrôles des frontières intérieures dans les conditions de l'article 2 paragraphe 2 de l'accord d'application de Schengen ".
D'un autre côté, l'intégration des groupes Schengen ne semble pas s'effectuer avec toute l'efficacité souhaitée, car le Conseil, dont les fonctions étaient surtout de nature procédurale, est mal préparé pour une tâche à caractère essentiellement opérationnel. C'est ainsi qu'on peut craindre des retards dans la mise en place du nouveau système informatique. C'est pourtant ce nouvel outil " Schengen 2 " qui devrait permettre l'intégration des données des nouveaux pays candidats à l'adhésion. Un tel retard conduirait inévitablement à la remise en cause des seuls réels progrès qui ont eu lieu grâce à la coopération Schengen.
Elargissement
Communication de M. André Ferrand sur la candidature de la Slovénie à l'adhésion à l'Union européenne
Depuis ma désignation comme responsable, pour la Délégation, du suivi de la candidature de la Slovénie, j'ai eu trois occasions d'approfondir cette mission par des contacts personnels.
Les 8 et 12 mai derniers, le Sénat a accueilli une délégation du Conseil national slovène, qui était invitée par le groupe d'amitié France-Slovénie présidé par notre collègue Serge Vinçon. J'ai bien sûr été associé au programme de cette visite. Le Conseil national est la seconde chambre du Parlement slovène. Composé de représentants des syndicats et des collectivités locales, il participe à la procédure législative et possède un droit d'initiative.
Les 18 et 19 mai derniers, le ministre slovène des affaires étrangères, M. Boris Frlec, a effectué une visite officielle en France. A cette occasion, il a eu un entretien avec notre ancien président Michel Barnier, auquel j'ai participé.
Enfin, les 28 et 29 juin derniers, j'ai accompagné le Ministre délégué aux affaires européennes, M. Pierre Moscovici, au cours de son déplacement en Slovénie. A cette occasion, nous avons eu des contacts avec de nombreux ministres et parlementaires slovènes, ainsi qu'avec le Délégué de la Commission européenne en Slovénie. Au cours des dernières années, les Slovènes, qui sont traditionnellement tournés vers les Allemands et les Autrichiens, ont densifié leurs relations avec la France. Ils ont particulièrement apprécié le soutien que notre pays a officiellement apporté à leur candidature à l'Union européenne et à l'OTAN.
A l'issue de ces diverses prises de contact, j'ai souhaité vous faire un premier point sur la candidature de ce pays à l'Union européenne. Mon sentiment général est que la Slovénie satisfait globalement aux conditions politiques et économiques de l'adhésion, mais que sa tâche de reprise de l'acquis communautaire reste importante.
Indubitablement, la Slovénie satisfait pleinement aux critères politiques de l'adhésion. Depuis son indépendance, elle a connu une vie démocratique placée sous le signe de la continuité. La participation des anciennes élites communistes au processus d'indépendance leur ont donné la légitimité nécessaire pour rester au pouvoir. Ainsi, M. Milan Kucan, le premier président de la Slovénie indépendante qui a été reconduit pour cinq ans en 1997, avait antérieurement présidé la ligue communiste slovène. De même, M. Janez Drnovsek, le Premier ministre qui a dirigé les trois gouvernements de coalition qui se sont succédé depuis 1992, avait antérieurement assuré la Présidence collégiale yougoslave.
La situation économique de la Slovénie est également un élément en faveur de sa candidature. Avec un revenu par habitant égal à 68 % moyenne communautaire, elle se classe en tête des PECO, et à un niveau comparable à celui de la Grèce ou du Portugal.
A la différence d'autres pays anciennement communistes, la Slovénie a une expérience ancienne de l'économie de marché, grâce à la spécificité de ce qui était le modèle économique yougoslave. Elle dispose d'un tissu diversifié d'entreprises de taille moyenne. Cela se traduit par une très grande ouverture sur l'extérieur. Les exportations constituent 48 % du PIB de la Slovénie. D'ores et déjà, l'Union européenne représente 60 % de son commerce extérieur.
La France se situe comme le troisième fournisseur de la Slovénie, derrière l'Allemagne et l'Italie, et comme son quatrième client, derrière la Croatie. Ces échanges commerciaux sont suscités pour l'essentiel par l'usine Renault de Novo Mesto, qui fabrique des Clio. Mais ils se diversifient rapidement depuis quelques années. Je vous signale d'ailleurs que le CFCE organisera le 9 décembre prochain une journée au Sénat sur les marchés de la Slovénie et de la Croatie.
Sur un plan macroéconomique, le déficit budgétaire est contenu à 1 % du PIB, tandis que l'inflation a été ramenée de 20 % à 7 %. En moyenne, la croissance a été de 4 % par an depuis 1993.
Pourtant, dans son premier rapport d'étape de novembre 1998, la Commission européenne a porté une appréciation relativement sévère sur l'état d'avancement de la candidature à l'adhésion de la Slovénie.
La Commission notait un ralentissement dans le rythme de transposition de l'acquis. Elle relevait que la Slovénie était le seul des six pays candidats participant au " premier train " d'adhésions à ne pas disposer d'un système de TVA. Elle estimait aussi que beaucoup restait à faire en matière de transparence des marchés publics, de libre circulation des capitaux, de droit de la concurrence, de privatisations et d'ouverture aux capitaux étrangers.
Enfin, la Commission estimait que peu de progrès avaient été faits en matière de réforme administrative, avec en particulier une justice en sous-effectif et mal formée. Ces déficiences hypothèquent la capacité de la Slovénie à transposer l'acquis communautaire.
Comment expliquer ce retard de la part d'un pays qui faisait jusqu'alors figure de favori pour l'adhésion à l'Union européenne ? Il y a tout d'abord un attachement très fort à la souveraineté nationale de la part d'un petit pays dont l'identité propre a toujours été niée au cours de l'histoire. On peut également considérer qu'il y a eu une mauvaise appréciation de l'ampleur des efforts requis par la classe politique slovène, qui se satisfaisait des bons résultats macroéconomiques du pays. Enfin, la forte culture du consensus propre à la Slovénie contribue à freiner le rythme des réformes. Ainsi, dans les entreprises socialement gérées, la privatisation s'est effectuée par échange de certificats au profit des salariés et des équipes dirigeantes, au détriment des investisseurs stratégiques, et notamment des investisseurs étrangers.
La tonalité critique du rapport de la Commission européenne a constitué un choc pour les dirigeants de la Slovénie. En effet, l'entrée dans l'Union européenne constitue l'objectif majeur de la Slovénie depuis son accession à l'indépendance en 1991. Les autorités slovènes se sont donné pour objectif officiel une adhésion au 1er janvier 2003.
Longtemps trop confiantes, elles n'ont pris conscience que récemment de l'impréparation réelle de leur pays dans de nombreux domaines. Une remarquable unité nationale s'est dégagée sur cette question. L'opposition s'est ainsi engagée à ne plus faire obstruction au Parlement aux projets de lois transposant l'acquis communautaire dans le domaine économique, comme cela avait été le cas au cours de l'année 1998.
Le programme national de reprise de l'acquis communautaire fixé en 1997 a donc été resserré, avec la fixation des priorités et un calendrier des réformes. La TVA a été introduite au 1er juillet 1999 et une importante réforme du secteur bancaire est en voie d'adoption. Au total, 240 lois et 630 décrets sont prévus. Pour tenir les délais, la procédure législative a été exceptionnellement accélérée. Mais la prudence reste de mise sur les sujets les plus sensibles, tels que la privatisation, la libéralisation des services publics, ou la libre circulation des capitaux. Des blocages sont toujours possibles, comme dans le cas des duty free aux frontières, auxquels les Slovènes ne veulent pas renoncer.
Dans le cadre de l'accord européen d'association signé le 10 juin 1996, quinze chapitres ont été ouverts à la négociation, dont huit sont d'ores et déjà clos. Toutefois, les chapitres restant à ouvrir sont parmi les plus difficiles : environnement, asile et immigration, agriculture, fonds structurels, libre circulation des personnes. L'équipe des négociateurs slovènes est assistée par vingt-cinq groupes de travail.
La Slovénie souhaite également être associée aux discussions sur la réforme institutionnelle de l'Union européenne. Avec une population de deux millions d'habitants seulement, elle craint particulièrement un affaiblissement de l'influence des petits pays au sein d'une Europe élargie. Mais elle est également soucieuse d'intégrer une Union en état de fonctionner. En effet, la Slovénie a gardé un mauvais souvenir de sa participation passée à des structures pluri-nationales qui se sont effondrées, qu'il s'agisse de l'empire austro-hongrois ou de la fédération yougoslave.
Enfin, la Slovénie s'est attachée à améliorer sa capacité administrative et juridictionnelle à reprendre l'acquis communautaire. Dans le cadre de la programmation PHARE 1998, treize jumelages institutionnels ont été mis en place, dont quatre concernent la France : création d'une agence d'intervention sur les marchés agricoles, réforme fiscale, réglementation des assurances, gestion de l'eau dans une perspective de protection de l'environnement.
Pour la programmation PHARE 1999, la Slovénie est intéressée à une coopération avec la France en matière de lutte contre le crime organisé, de contrôle financier, de contrôle des denrées alimentaires, de réglementation des médicaments et de cadastre.
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Les difficultés de la candidature de la Slovénie à l'Union européenne me paraissent instructives. Elles rappellent qu'il ne suffit pas qu'un pays candidat jouisse d'une vie politique démocratique et d'une économie de marché dynamique pour satisfaire ipso facto aux conditions de l'adhésion. La transposition de cinquante ans d'acquis communautaire dans une courte période de temps reste une tâche minutieuse et ingrate.
J'estime pourtant que les chances de la Slovénie de figurer parmi les premiers adhérents à l'Union européenne restent entières, car elle bénéficie d'un consensus politique intérieur en faveur de cet objectif et a su se remobiliser. Quant à la population slovène, elle me paraît d'ores et déjà parfaitement européenne dans ses valeurs et son mode de vie.
Toutefois, il ne faut pas se cacher que la période qui vient sera décisive. L'ouverture des négociations d'adhésion sur les chapitres les plus sensibles et la succession rapide des réformes pourraient finir par éroder le soutien de l'opinion publique slovène. Le Parti populaire, qui rassemble 19 % des voix, a pris certaines positions eurosceptiques en raison de l'impact prévisible de la PAC sur la situation des agriculteurs constituant son électorat.
Enfin, la candidature slovène a pris une nouvelle dimension géostratégique avec le récent conflit du Kosovo. En participant au Pacte de stabilité en Europe du Sud-Est, puis en rejoignant l'Union européenne, la Slovénie démocratique doit servir d'exemple à ses voisins balkaniques. Ce faisant, elle rappellera à ceux qui tendraient à l'oublier que la construction européenne est bien plus qu'une zone de libre échange, mais demeure une question de guerre ou de paix.
Compte rendu sommaire du débat consécutif à la communication
M. Robert Badinter :
Je suis convaincu que les Slovènes feront tout ce qui est nécessaire pour entrer dans l'Union européenne et s'y comporteront en " bons élèves ". L'une de leur particularité est une grande sensibilité écologique, qu'ils partagent avec les Autrichiens. Ils s'inquiètent d'ailleurs des conséquences de l'adhésion de leur pays pour leur environnement.
M. André Ferrand :
Les Slovènes se définissent d'abord comme des alpins, et ont beaucoup de traits communs avec les autres peuples des Alpes.
M. Lucien Lanier :
Le nationalisme ardent des Slovènes se rencontre également chez d'autres pays candidats. Je me demande quelles seront les conséquences pour l'Union européenne de l'intégration de ces nationalismes qui ont conservé leurs caractères du XIXe siècle.
M. Denis Badré :
La Slovénie partage un passé commun avec la Carinthie et la Styrie. Sa présence au sein de l'Union européenne pourrait poser des problèmes d'identité à ces deux provinces autrichiennes qui constateront qu'elles ne sont que deux régions d'un Etat membre au sein de l'Union tandis que la Slovénie sera un Etat membre.
M. Daniel Hoeffel :
Je crois que le nationalisme de la Slovénie est d'une nature différente de celui de la Pologne, de la Hongrie ou de la République tchèque. Il s'agit d'un nationalisme défensif, qui lui a permis d'échapper aux convulsions de l'effondrement de la Yougoslavie, et ne l'empêchera pas de jouer le jeu au sein de l'Union européenne.
Elargissement
Communication de M. Marcel Deneux sur la candidature de la République tchèque à l'adhésion à l'Union européenne
Les 30 juin et 1er juillet, j'ai accompli ma première visite à Prague en qualité de sénateur chargé par notre délégation de suivre la préparation de la République tchèque à l'adhésion à l'Union européenne.
Le Sénat tchèque, qui m'avait invité à me rendre à Prague quelques semaines auparavant, et l'Ambassade de France, n'ont pas ménagé leurs peines pour, en deux journées, me faire rencontrer un maximum d'interlocuteurs susceptibles de me donner une vision complète et objective de l'état de préparation de ce pays qui, je le rappelle, fait partie des Etats dits de la première vague, et peut donc prétendre à figurer dans le prochain élargissement. J'ai ainsi pu m'entretenir avec des membres ou représentants du Gouvernement tchèque, à savoir le Vice-Premier ministre, le ministre de l'Agriculture et le Vice-ministre des Affaires étrangères. J'ai également rencontré des collègues parlementaires : la présidente et plusieurs membres de la Commission pour l'intégration à l'Union européenne du Sénat et son homologue de la Chambre des députés, ainsi que, toujours au Sénat, les présidents des commissions des Affaires étrangères et des Affaires économiques. Par ailleurs, l'Ambassadeur de France à Prague, qui m'a lui-même fourni de précieuses indications, avait organisé un petit-déjeuner à la résidence avec des représentants des milieux d'affaires français.
Je dois dire que mes interlocuteurs m'ont paru avoir une vision réaliste des choses, et même, pour certains d'entre eux, un peu trop pessimiste. Il m'a même été dit qu'il n'y avait pas de pays candidat plus critique à l'égard de lui-même que la République tchèque.
Pour ma part, je suis plutôt enclin à partager l'analyse du délégué à Prague de la Commission européenne, que j'ai également rencontré : une préparation globalement satisfaisante sur le plan politique, mitigée sur le plan économique, et franchement décevante sur le plan de la reprise de l'acquis communautaire.
Sur le plan politique, tout d'abord, j'avais pu constater, à la lecture du rapport de la Commission européenne de décembre 1998, que celle-ci portait un regard nuancé sur les progrès accomplis par la République tchèque. Elle s'inquiétait notamment de la corruption et des lacunes du système judiciaire, tenant en particulier à l'insuffisante formation des magistrats et à la faible rémunération qui conduisait les procureurs à chercher un emploi en dehors de l'appareil judiciaire.
Le Gouvernement de M. Zeman, issu des élections législatives de juin 1998, a pris sur ces questions plusieurs initiatives rassurantes : dépôt d'un projet de réforme de la justice et lancement d'un programme de lutte contre la corruption. Les magistrats, m'a-t-il été dit, ont vu leur traitement considérablement augmenter. Le ministre de la Justice a fait de leur formation l'une de ses priorités. Bien entendu, des problèmes demeurent : le délai de jugement des affaires peut atteindre plusieurs années, les magistrats les plus expérimentés, qui étaient en fonction sous l'ancien régime, sont parfois soupçonnés d'avoir gardé leurs habitudes d'alors, tandis que les plus jeunes manquent par hypothèse d'expérience. Mais je crois que tout cela devrait se résoudre avec le temps.
Je serai moins optimiste sur le plan économique, en raison des graves difficultés que rencontre aujourd'hui le pays : taux de croissance négatif, creusement du déficit des finances publiques, hausse du chômage... Nous sommes bien loin des performances qui, il y a encore deux ans, conduisaient à parler d'un " miracle tchèque ".
Dans la perspective de l'adhésion à l'Union européenne, deux questions préoccupent plus particulièrement les autorités tchèques.
La première concerne l'agriculture qui souffre d'un grave déficit de compétitivité par rapport à celle des Etats membres de l'Union européenne. Certains responsables tchèques considèrent notamment que les termes de l'accord commercial, signé en 1995 avec la Communauté, serait très désavantageux pour leur pays. Ils déplorent également le manque de moyens financiers de leur secteur agricole, constatant que les subventions à l'agriculture tchèque représenteraient en proportion le quart de celles octroyées par les Quinze à leur agriculture. Cette situation leur paraît plaider en faveur d'une adhésion rapide car, observent-ils, plus l'adhésion sera tardive, plus ce déficit de compétitivité se creusera et plus l'Union européenne devra consacrer d'efforts pour le combler une fois que la République tchèque aura adhéré.
Le second problème d'ordre économique sur lequel mes interlocuteurs ont insisté concerne les relations avec leurs voisins slovaques. Nos amis tchèques sont déterminés à conserver l'Union douanière qui les lie avec la Slovaquie. En conséquence, si les deux Etats n'adhéraient pas en même temps à l'Union européenne, la République tchèque ferait tout pour obtenir une période transitoire permettant de maintenir cette situation jusqu'à l'entrée effective de la Slovaquie dans l'Union. Or, vous imaginez bien que Bruxelles refuse absolument d'envisager une période transitoire sur ce point.
Ces difficultés, qui ne sont pas les seules, ne doivent cependant pas masquer les efforts entrepris et les progrès réalisés sur le plan économique.
Déjà, en décembre dernier, la Commission se montrait fort rassurante sur la viabilité de l'économie de marché tchèque. En outre, le Gouvernement de M. Zeman a pris des initiatives, qui devraient être saluées par Bruxelles, pour restructurer l'économie tchèque. C'est ainsi que, répondant au reproche de timidité en matière de privatisation adressé par la Commission, il a relancé le processus de privatisation du secteur financier. Plus généralement, le Gouvernement a adopté au printemps un plan de revitalisation de l'industrie tchèque destiné à éviter la faillite des groupes industriels surendettés et à assurer la recapitalisation des grandes banques commerciales publiques dans la perspective de leur privatisation.
J'en viens à présent à ce qui m'a paru constituer le problème le plus délicat de la République tchèque dans sa préparation à l'adhésion à l'Union européenne. Il s'agit de ses difficultés à intégrer l'acquis communautaire dans sa législation. Il faut savoir en effet que la Constitution tchèque n'opère pas, contrairement à la nôtre, de distinction entre le domaine de la loi et celui du règlement : tout relève de la loi, le pouvoir exécutif ne pouvant au mieux que prendre les mesures d'exécution. Or, m'a-t-on fait savoir, pour respecter le rythme de reprise de l'acquis communautaire, plus de 2 700 textes devraient être intégrés dans la législation tchèque en 1999. Cela paraît irréalisable et cela l'est effectivement. La seule solution pour sortir de l'impasse -c'est en tout cas ce que je me suis permis de dire à mes interlocuteurs- consisterait à s'en remettre au pouvoir exécutif pour les milliers de dispositions, exclusivement techniques -telles que la largeur des baignoires dans les hôtels- et qui encombrent, bien inutilement à mes yeux, l'ordre du jour du Parlement tchèque.
Le Gouvernement, conscient de l'ampleur du travail à accomplir, avait déposé un projet de révision constitutionnelle qui visait à permettre au Parlement de déléguer au Gouvernement le soin d'adopter certaines mesures d'intégration de l'acquis communautaire. Cette solution, que l'on pourrait comparer à nos ordonnances, s'est malheureusement heurtée à l'opposition des parlementaires qui ont cru y voir une atteinte exagérée aux prérogatives du Parlement. Je me suis efforcé de les rassurer, de leur garantir que l'intervention du Gouvernement dans le domaine législatif -surtout dans des matières où le législateur, tenu par un texte communautaire précis, n'aurait en tout état de cause aucune marge d'appréciation- n'était pas en soi une entrave aux règles du jeu démocratique. Je leur ai décrit le dispositif de l'article 38 de notre Constitution, relatif aux ordonnances, en insistant sur le fait que la délégation donnée au Gouvernement par le Parlement ne privait pas ce dernier de son droit de regard puisque le Parlement peut refuser de ratifier les ordonnances.
Faute d'une modification de leurs méthodes de travail, j'ai bien peur que les responsables politiques tchèques ne soient jamais prêts pour faire partie du prochain élargissement. Combien de fois m'a-t-on dit que, sur tel et tel chapitre de l'acquis communautaire, nos amis tchèques risquaient de ne pas être prêts ? D'aucuns m'ont même dit que ce n'était pas propre à l'intégration de l'acquis et que, par exemple, la République tchèque, craignant de ne pouvoir faire face au " bogue " de l'an 2000, aimerait bien que celui-ci soit reporté à 2001... Au-delà même de cette course contre la montre plutôt mal engagée, j'ai cru déceler un autre facteur d'inquiétude dans le relatif manque d'intérêt, pour ne point dire le scepticisme, de la population au regard de l'adhésion à l'Union européenne. Les sondages démontraient, il y a quelques mois, que seule une faible majorité s'y déclarait favorable. Les événements de cette année 1999 n'ont guère dû améliorer les choses :
- la guerre du Kosovo, onze jours seulement après l'adhésion à l'OTAN, a associé malgré elle la République tchèque à un conflit qu'elle était loin d'approuver, et vraisemblablement ravivé un attachement à la souveraineté d'autant plus vif que celle-ci a été récemment et difficilement retrouvée ;
- la crise économique rend encore plus difficile l'acceptation par l'opinion publique de sacrifices pour une adhésion dont elle ne mesure pas forcément l'intérêt.
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Comme vous le voyez, mes chers Collègues, je me suis efforcé de dresser un tableau aussi objectif que possible de l'état de préparation de la République tchèque. Je ne voudrais surtout pas que la dernière partie de mon exposé décourage ceux qui, comme moi, souhaitent voir un jour cet Etat devenir membre de l'Union européenne. Certes, les problèmes sont nombreux, mais ils peuvent être surmontés. C'est dans une très large mesure une question de volonté : volonté de la part des Tchèques mais aussi de notre part, car il appartient à nous, citoyens de l'Union, d'aider les responsables politiques tchèques dans leur entreprise. Pour ma part, à mon modeste niveau, je m'efforcerai chaque fois que je le pourrai de souligner tout le bien que la construction européenne, au-delà des sacrifices qu'elle réclame, nous a apporté et nous apporte encore.