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Les réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne

15 mars 2000


Politique agricole et de la pêche

Communication de M. Marcel Deneux sur les propositions de la Commission relatives au plafonnement des restitutions à l'exportation de produits agricoles (E 1388)

Elargissement

Communication de M. Yann Gaillard sur la candidature de la Pologne à l'adhésion à l'Union européenne

Institutions communautaires

Communication de M. Pierre Fauchon sur la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : Charte des droits - Charte des devoirs

Elargissement


Politique agricole et de la pêche

 

Communication de M. Marcel Deneux sur les propositions de la Commission relatives au plafonnement des restitutions à l'exportation de produits agricoles (E 1388)

Dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, nous sommes seulement saisis, en principe, des textes comportant des dispositions de nature législative. Ce partage entre ce qui est législatif et ce qui ne l'est pas peut créer des situations compliquées. C'est le cas pour le sujet que je vais aborder aujourd'hui. De quoi s'agit-il ? Les accords de Marrakech ont prévu un plafonnement des restitutions à l'exportation de certains produits agroalimentaires. Pour mettre en oeuvre ce plafonnement, la Commission européenne a prévu deux types de mesures. Le premier type de mesures a été jugé législatif et a été soumis aux deux assemblées : c'est le texte européen E 1388. Le deuxième type de mesures, au contraire, ne leur a pas été soumis dans le cadre de l'article 88-4. Pourtant, ces différentes mesures forment un ensemble. C'est pourquoi, dans un but de simplicité et de cohérence, je vais aborder les propositions de la Commission européenne dans leur ensemble.

Tout d'abord, quels sont les produits concernés ? Il s'agit de marchandises dites, dans le jargon communautaire " hors annexe I du traité ", c'est-à-dire qu'elles ne sont pas couvertes par une organisation commune de marché. En pratique, ce sont surtout des produits de " deuxième transformation ". (La " première transformation ", c'est par exemple la transformation du blé en farine ; la " deuxième transformation ", c'est, pour suivre le même exemple, la production de biscuits à partir de cette farine). Ces produits de deuxième transformation (qui sont donc des confiseries, des biscuits, des boissons...) peuvent bénéficier de restitutions à l'exportation au prorata des matières premières agricoles qui sont utilisées pour leur fabrication. Ces restitutions sont destinées à compenser le surcoût, pour les industries agroalimentaires, qu'entraîne l'approvisionnement sur le marché communautaire, où les prix sont plus élevés que sur le marché mondial. Pour l'essentiel, trois secteurs de productions agricoles sont concernés : les céréales, le sucre et le lait.

Cependant, les engagements pris à l'OMC imposent un plafond au montant de ces restitutions. Ce plafond est dégressif. Durant les années 1995-1999, il n'a pas été atteint ; pour la campagne 1999-2000, la contrainte de l'OMC devient plus forte, mais comme il est possible de reporter sur cette année les restitutions non utilisées les années précédentes, cette contrainte n'est pas une véritable entrave. En revanche, pour la campagne 2000-2001, le plafond va diminuer encore et sera strict. Les restitutions pour les marchandises " hors annexe I " ne devront pas dépasser 415 millions d'euros, alors qu'elles sont de 570 millions d'euros en moyenne. Il est donc nécessaire de prendre des mesures permettant d'économiser environ 160 millions d'euros sur ces restitutions. Pour cela, la Commission européenne propose deux mesures :

- la première consisterait à favoriser ce que l'on appelle le " perfectionnement actif ", je vais y revenir à l'instant ;

- la seconde consisterait à supprimer ou à diminuer les restitutions sur un certain nombre de produits.

Chacune de ces mesures aboutirait à une économie de 80 millions d'euros environ.

La première mesure concerne donc le régime du " perfectionnement actif ". Le perfectionnement actif consiste à importer sans droits de douane des matières premières, à les transformer dans la Communauté, et à les exporter sans restitutions. A l'heure actuelle, le recours au perfectionnement actif est autorisé au cas par cas, en examinant au préalable si les " conditions économiques " sont réunies, c'est-à-dire si l'industrie de transformation ne peut se fournir sur le marché intérieur. La réforme consisterait, sur la base d'un bilan prévisionnel, à supprimer cet examen préalable dans la limite des quantités importées nécessaires pour économiser environ 80 millions d'euros de restitutions. Au-delà de cette limite, le système actuel serait maintenu. En un mot, tant que les 80 millions d'euros d'économies sur les restitutions ne seraient pas atteints, on présumerait que les " conditions économiques " soient réunies.

Cette proposition n'est pas sans inconvénients. Il y a tout d'abord un problème de contrôle : les quantités importées sans droits de douane doivent être effectivement exportées après transformation, et non revendues avec profit sur le marché communautaire. De plus, cette mesure ouvre une brèche de plus dans la préférence communautaire. Mais, dans la mesure où il faut bien respecter les engagements pris à l'OMC, cette solution paraît une formule acceptable, car elle a du moins l'avantage d'être dans l'intérêt de l'industrie de transformation communautaire.

La seconde mesure, quant à elle, tend à supprimer ou réduire les restitutions à l'exportation pour certains produits. Il s'agit tout d'abord de certains produits pour lesquels les restitutions ne paraissent pas indispensables : un effort de compétitivité doit permettre de les exporter sans restitutions. Divers produits sont concernés : yaourts aromatisés, bière, ketchup, whisky... Cette mesure ne paraît pas devoir poser de problème majeur.

Mais une mesure plus préoccupante concerne certains produits élaborés à partir de céréales et de sucre. Il s'agit principalement des amidons modifiés et des produits de l'industrie de fermentation que l'on trouve dans un grand nombre de préparations alimentaires. Ces produits ont un statut particulier : ils reçoivent des restitutions à la production pour atténuer le surcoût résultant, pour l'industrie, de l'approvisionnement sur le marché communautaire ; puis, s'ils sont destinés à l'exportation, ils reçoivent un complément de restitutions destiné à supprimer toute différence avec les coûts sur le marché mondial. La Commission européenne propose de supprimer ce complément de restitutions. Il y a là un motif d'inquiétude, spécialement pour la France, où les entreprises concernées sont de grandes unités de production qui emploient au total plusieurs centaines de salariés, et qui détiennent une maîtrise technologique qu'il est important de préserver. Or le régime actuel des restitutions participe à l'équilibre financier de ces entreprises, qui pourraient être tentées de se délocaliser si ce régime disparaissait.

Il convient de souligner que, si toutes les autres mesures envisagées sont prises -l'assouplissement du régime du perfectionnement actif, et la réduction ou la suppression des restitutions pour certains produits moins sensibles aux restitutions- la mesure concernant l'industrie de l'amidon et de la fermentation ne sera pas indispensable au respect des engagements pris à l'OMC. En effet, les baisses de prix décidées dans le cadre de l'" Agenda 2000 " adopté lors du Conseil européen de Berlin permettront une baisse des restitutions de base, ce qui ne rendra pas nécessaire la suppression des restitutions complémentaires pour respecter le plafond fixé par l'OMC.

Je vous propose donc que la délégation adresse une lettre à la Commission européenne pour lui demander de réexaminer sa proposition sur ce point. C'est en effet à la Commission européenne qu'il convient de s'adresser directement, car cette mesure relève de son pouvoir de gestion et ne réclame donc pas une décision du Conseil. Je précise que deux commissaires européens sont compétents pour cette mesure, M. Fischler au titre de l'agriculture et M. Liikanen au titre des entreprises.

*

Suivant la proposition de son rapporteur, la délégation a alors décidé l'envoi à la Commission européenne de la lettre dont on trouvera le texte ci-après.

 

 
 


___

 

DÉLÉGATION
POUR
L'UNION EUROPÉENNE


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Paris, le 15 mars 2000


 
 

Monsieur le Commissaire européen,

La délégation pour l'Union européenne a examiné ce jour les textes COM (1999) 625 et COM (1999) 717 relatifs à la limitation des restitutions à l'exportation de certains produits.

Les mesures proposées par la Commission européenne pour parvenir à cette limitation, qui découle des engagements pris par la Communauté au sein de l'OMC, nous paraissent pour la plupart justifiées.

Nous souhaitons cependant attirer votre attention sur un aspect précis de ces propositions, qui est la suppression des restitutions complémentaires accordées pour certains produits bénéficiant par ailleurs de restitutions à la production. Cette mesure, qui concerne notamment les amidons modifiés et les produits de l'industrie de fermentation, pourrait porter atteinte à l'équilibre financier de plusieurs grandes unités de production qui ont une importance particulière pour l'emploi et pour les débouchés agricoles dans le nord de la France. Une délocalisation de ces entreprises serait gravement préjudiciable aux régions concernées. Comme, à l'examen, il nous est apparu que cette mesure n'était pas indispensable pour obtenir le résultat souhaité en matière de limitation du montant des restitutions, nous souhaiterions que la Commission réexamine cet aspect de ses propositions.

Espérant que vous voudrez bien prendre en considération cette demande, nous vous prions d'agréer, Monsieur le Commissaire européen, l'expression de notre haute considération.

 

Monsieur Franz FISCHLER
Commissaire européen
COMMISSION EUROPÉENNE
200 Rue de la Loi
B-1049 BRUXELLES
BELGIQUE


Elargissement

 

Communication de M. Yann Gaillard sur la candidature de la Pologne à l'adhésion à l'Union européenne

Dans le cadre de la mission de suivi du processus d'élargissement de l'Union européenne à la Pologne qui m'a été confiée, je me suis rendu à Varsovie du 16 au 19 février derniers. J'ai eu la chance de pouvoir y rencontrer les personnalités les plus impliquées dans la préparation de l'adhésion polonaise ; qui plus est, ma visite s'est située, fort opportunément, à un moment important de la vie politique polonaise puisqu'un très long débat, consacré au travail de préparation de l'adhésion, se déroulait en même temps à la Diète.

Le Premier ministre, M. Jerzy Buzek, a présenté au Parlement l'action menée par le Gouvernement et a appelé l'opposition à la solidarité pour faire de l'intégration européenne une " cause nationale commune ". Enfin, il a proposé, et obtenu, que le Gouvernement, la Diète et le Sénat adoptent un accord permettant d'accélérer les travaux législatifs liés à l'intégration.

Je dois ici vous rappeler que des élections législatives doivent avoir lieu en 2001, des présidentielles en 2002, et que l'Union européenne est clairement devenue un enjeu électoral en Pologne. La situation politique est caractérisée par un gouvernement ressenti comme faible, appuyé sur une majorité de centre droit hétérogène cohabitant avec un chef de l'Etat néo-communiste. Pour que la majorité actuelle aborde cette échéance en position de force, elle a impérativement besoin d'un succès et doit pouvoir soutenir que l'adhésion polonaise aura bien lieu le 1er janvier 2003, date-symbole maintes fois retenue comme l'objectif de la Pologne. De même, si l'opposition devient la majorité en place au moment de l'entrée dans l'Union, elle a tout intérêt à ne pas freiner le déroulement des étapes préparatoires. Or, il faut savoir que, pour achever l'intégration de l'acquis communautaire dans la législation polonaise, le Parlement doit adopter 130 à 150 lois d'ici la fin de l'actuelle législature et 60 autres avant le 31 décembre 2002, ce qui constitue un travail considérable, nous sommes bien placés pour nous en rendre compte. Mener à bien cette tâche absorberait l'ensemble du travail législatif qui peut être matériellement réalisé sur cette période et ne permettrait pas d'entreprendre, en même temps, des réformes d'application nationale - ce qui n'est pas envisageable.

C'est pourquoi il a été décidé que les travaux législatifs d'intégration de l'acquis entamés par la présente Diète pourraient être achevés par la suivante, sans que celle-ci ait à recommencer l'ensemble du processus d'élaboration des textes. Par ailleurs, diverses mesures de rationalisation des travaux de transposition seront mises en oeuvre parmi lesquelles, éventuellement, une procédure simplifiée pour les lois techniques ne nécessitant pas d'arbitrage politique. Cette proposition, qui émanait de la Commission de l'intégration européenne, présidée par M. Tadeusz Mazowiecki, a bénéficié d'une large adhésion au sein du Parlement, à l'exception de quelques voix très critiques sur la marche forcée ainsi imposée à la Pologne qui sous-estimerait les " dégâts concrets " en résultant pour le pays.

*

Il convient en effet de rappeler que la " thérapie de choc " conduite par M. Leszek Balcerowicz a été lancée dès 1990 et qu'elle a produit des effets spectaculaires si l'on mesure le chemin déjà parcouru par la Pologne sur la voie de l'Union. Il ne faut pas davantage oublier qu'elle est le plus grand et le plus peuplé des pays candidats, ainsi que celui où l'agriculture est la plus puissante, ce qui constitue tout autant une chance qu'une difficulté pour elle.

La Pologne a très longtemps fait figure de " champion " de la course à l'Europe ; je vous rappelle qu'elle figurait initialement sur la liste de la " première vague ". Or, le rapport de la Commission de 1999 sur les progrès réalisés par la Pologne sur la voie de l'adhésion, publié en octobre dernier, s'est montré nettement plus critique que l'année précédente et les Polonais s'en sont émus.

I - Quels sont les sujets de tension entre l'Union et la Pologne ?

Je ne prétends pas traiter l'intégralité des questions en cours, mais juste évoquer les points essentiels.

a) L'intégration de l'acquis communautaire :

Après des années de progression, l'effort polonais semble marquer le pas, notamment pour ce qui concerne la question du marché intérieur et la libre circulation des marchandises : certifications de la conformité et des normes techniques, aides d'Etat... Certains de ces textes sont en attente depuis deux ans et ces délais pénalisent tant les producteurs européens que les producteurs polonais.

Comme le note sévèrement la Commission dans son rapport pour 1999, " depuis le dernier rapport, peu de progrès ont été enregistrés au niveau de l'adoption et de la mise en oeuvre de certaines dispositions essentielles au fonctionnement du marché intérieur... Notamment, l'absence évidente de progrès tant dans le domaine de l'évaluation de la conformité, de la certification et des réglementations techniques que dans celui des aides d'Etat, apporte la preuve qu'il reste des failles majeures dans le cadre juridique et institutionnel polonais ".

Le retard pris est sûrement pour partie imputable aux difficultés des institutions parlementaires et administratives et au manque de leadership politique. Ainsi, l'UKIE - office du comité d'intégration européenne qui est une sorte de SGCI polonais- vient de faire l'objet d'une réforme destinée à améliorer ses performances ; fin mai 1998, de graves retards en matière de reprise de l'acquis communautaire avaient conduit à une réduction de 34 millions d'euros, sur une enveloppe de 212 millions d'euros distribués par l'Union dans le cadre du programme PHARE, " les projets présentés n'étant pas compatibles avec les priorités définies dans le partenariat pour l'adhésion ". Cette " ingérence " de Bruxelles dans la politique polonaise avait alors sévèrement ébranlé l'opinion publique. En revanche, le programme pour 1999 respectant lesdites priorités, il a été doté à hauteur de 230,5 millions d'euros, mais sa mise en oeuvre reste subordonnée au respect de certaines reprises de l'acquis communautaire.

La réorganisation des travaux montre que les autorités polonaises ont pris conscience de la nécessité d'intégration de l'acquis communautaire. Je crois essentiel qu'elles réalisent que ces considérations techniques sont un préalable indispensable à leur adhésion et qu'il ne suffira pas d'une décision politique en faveur de la Pologne pour effacer cette difficulté.

b) Le problème de la frontière orientale

La Pologne compte 1.100 kms de frontière avec la Lituanie, l'Ukraine et la Biélorussie, frontière qui n'a jamais été vraiment gardée et qui deviendra, à terme, la frontière extérieure de l'Union. Les Polonais répugnent à l'idée de " reconstruire un mur " et éprouvent quelques difficultés morales à couper symboliquement le lien avec les Polonais de l'étranger, en Ukraine notamment, même s'ils affirment leur détermination à le faire et à utiliser les systèmes et matériels de contrôle et de surveillance fournis par l'Union.

c) Les questions d'environnement

Il s'agit là d'une question difficile pour laquelle les Polonais n'ont pas encore élaboré de stratégie claire. S'il n'y a pas de problème lié au secteur nucléaire, la difficulté première est celle de la pollution -très réelle- de la mer Baltique, qui inquiète fort les pays d'Europe du Nord -essentiellement la Suède. Sur le plan de la transposition des directives européennes, il reste beaucoup à faire en matière de qualité de l'air et, à un moindre degré, de qualité des eaux et de gestion des déchets. La Pologne considère que l'ampleur des problèmes ne permettra pas de tout régler en trois ou quatre ans et souhaite obtenir un délai de dix années pour atteindre les normes européennes.

d) La question des achats de terre par les étrangers

Pour l'heure, ce type d'achat doit encore être soumis à l'autorisation du ministère de l'Intérieur, pour des motifs historiques liés au souvenir des morcellements successifs de l'espace polonais, notamment à la suite du pacte germano-soviétique. Les autorités polonaises demandent des délais supplémentaires de dix ans pour se mettre en conformité avec les règles européennes.

e) Enfin, le point névralgique des négociations porte sur l'agriculture - le problème de la modernisation de l'agriculture se poserait d'ailleurs même en dehors de l'adhésion à l'Union.

L'agriculture occupe encore 25 à 30 % de la population active, mais n'assure que 5,2 % de la richesse du pays, montrant ainsi la faiblesse du revenu agricole. Cette forte part du secteur primaire dissimule toutefois une fraction importante de chômage, notamment celui des populations jeunes.

Les manifestations paysannes du début de l'année 1999 ont montré les inquiétudes du monde rural et ont conduit le Gouvernement à élaborer une stratégie de développement pour les six ans à venir, destinée à améliorer les conditions de vie et la compétitivité des exploitations agricoles.

Les structures agricoles restent archaïques : 56 % des exploitations font encore actuellement moins de vingt hectares et, selon les critères polonais, on est agriculteur dès lors qu'on possède un hectare de terrain.

Il existe en réalité deux agricultures : la petite agriculture de subsistance et une agriculture développée, aux normes européennes et susceptible d'être comparée au modèle de l'Union. Afin d'avoir une image exacte de cette répartition, le gouvernement envisage de répertorier les agriculteurs souhaitant se voir appliquer les règles communautaires -et un statut fiscal spécifique-, sur le modèle mis en oeuvre en Hongrie et en Lettonie.

La Pologne a demandé, en décembre 1999, l'application immédiate des prix et des aides de la PAC, tout en souhaitant bénéficier de dérogations pour les exploitations agricoles non compétitives et pour les questions vétérinaires.

Cette demande a paru d'un très haut niveau d'exigence. Il semble qu'une autre voie pourrait être explorée consistant à traiter différemment ces deux mondes ruraux : les 400.000 " gros agriculteurs " relevant de la PAC ; l'agriculture de proximité dépendant d'une politique régionale spécifiquement adaptée à ses besoins, compte tenu de la part importante de la population vivant encore dans les campagnes, de la quasi-absence d'exode rural et du fait que les agriculteurs tirent plus de 50 % de leurs ressources d'autres activités.

Le volet agricole fera donc prochainement l'objet de discussions complexes. Toutefois, les organisations agricoles françaises qui ont étudié les conséquences de l'entrée des PECO dans l'Union ne considèrent pas que le risque de déstabilisation des marchés soit considérable. Selon la note de l'APCA de février 2000, " la crainte concurrentielle par le potentiel de production des PECO doit être fortement relativisée ".

II - L'état d'avancement de la négociation

a) Le calendrier

La négociation comporte une trentaine de chapitres thématiques (transports, agriculture, environnement...). A ce stade, neuf chapitres, les plus simples, sont provisoirement clos (PME-PMI ; protection des consommateurs, télécommunications, relations économiques extérieures...), quatorze sont en cours d'examen et six sont à ouvrir (parmi les plus difficiles, incluant l'agriculture) sous présidence portugaise pour être traités durant la présidence française. Un trentième " chapitre balai " serait encore à élaborer.

La Pologne a présenté ses dernières positions de négociations le 16 décembre 1999, incluant notamment le volet agricole. La Commission analyse actuellement ce document, et établira un projet de négociation sur lequel les Etats membres lui confieront un mandat. La date prévue pour cette étape est celle du 14 avril prochain, que la Pologne trouve, pour sa part, un peu tardive. Elle avait d'ailleurs été très réservée à l'égard de la présidence finlandaise qui avait accordé l'ouverture de peu de chapitres de négociations et il faut savoir que chaque pays candidat surveille attentivement l'état d'avancement des négociations concernant les autres pays.

Par ailleurs, il est envisagé que la question de l'agriculture polonaise soit traitée à la fin du mois de mars en collège des commissaires, ce qui constitue une procédure exceptionnelle et témoigne de la complexité de ce chapitre.

b) Le mythe de la date d'adhésion

La Pologne s'est auto-fixé la date du 1er janvier 2003, ratification comprise, et souhaite que l'Union s'engage sur cette échéance afin de mobiliser sa population, ce que les Etats membres n'ont pas consenti à faire. Cela signifierait que les négociations soient bouclées sous présidence française -au plus tard, sous présidence suédoise- et l'attente à l'égard de notre pays est considérable.

Dans son discours devant la Diète, le Premier ministre a souhaité que la France prenne des mesures énergiques pour accélérer le rythme de la négociation et a fait appel à l'amitié franco-polonaise pour soutenir les efforts polonais : " Nous attendons de la présidence française, de la France avec laquelle nous avons tant de liens, une action ferme visant à formuler le paquet de négociation définitif, une présentation courageuse de l'objectif politique principal qu'est l'élargissement de l'Union européenne, suivant la tradition de la pensée politique française, libre de toute étroitesse, passant outre des obstacles économiques et techniques susceptibles de retarder le processus d'adhésion ".

Les interlocuteurs que j'ai rencontrés ont également insisté sur l'importance d'obtenir une date qui donnerait un sens aux sacrifices déjà consentis et à ceux qui devront être consentis encore. J'ai eu le sentiment, toutefois, qu'un glissement d'une année, jusqu'au 1er janvier 2004, est une donnée qui commence à être intégrée dans le schéma d'adhésion, dès lors que la Pologne reste parmi les premiers entrants.

Cette considération de calendrier se double d'une seconde question concernant la procédure de réforme institutionnelle de l'Union. Les Polonais sont préoccupés par la question de savoir si les deux processus -révision institutionnelle et ratification d'adhésion- seront successifs ou simultanés. Ils craignent en effet de subir de nouveaux retards résultant d'une lenteur éventuelle du processus de réforme institutionnelle et souhaiteraient que les deux mouvements puissent être conduits de concert -ce qui ne paraît pas concevable aujourd'hui, me semble-t-il.

c) Le soutien de l'opinion publique

On a beaucoup glosé sur l'évolution des sentiments de l'opinion publique polonaise à l'égard de l'Union européenne. Un sondage publié lors de ma visite montrait que 56 % de la population étaient favorables à l'adhésion à l'Union, contre environ 25 % d'euro-sceptiques et 19 % de sans opinion.

Il existe donc encore une franche majorité pro-européenne, mais qui s'est fortement dégradée depuis le lancement du processus où les euro-enthousiastes rassemblaient 80 % de la population.

Je crois qu'il faut relativiser ces statistiques. En réalité, les élites polonaises restent très favorables à l'entrée dans l'Union, tous partis confondus, à l'exception de quelques fractions populistes agricoles ou nationalistes. C'est la masse des indécis qui a fait baisser la portion favorable de l'opinion publique.

En outre, le Gouvernement actuel est perçu comme plutôt impopulaire, et ce rejet se répercute sûrement sur le projet d'adhésion. Par ailleurs, les efforts demandés à la population sont de plus en plus lourds à supporter. Les réalisations ont été spectaculaires sur la dernière décennie : le taux de croissance moyen annuel a avoisiné les 6 % en dépit des effets de la crise russe -soit le meilleur résultat des pays candidats. Les Polonais ont du mal à comprendre pourquoi il resterait encore tant à faire, surtout le monde rural qui est le moins sensibilisé aux enjeux de l'adhésion.

Enfin, il est important de rappeler que la Pologne était également candidate à l'entrée dans l'OTAN, ce qui a été réalisé le 12 mars 1999. Il est d'ailleurs symptomatique de constater que, devant le palais du chef de l'Etat, deux drapeaux sont levés côte à côte : celui de la Pologne et celui de l'OTAN. L'intégration dans l'OTAN n'a toutefois pas conduit à une baisse de l'intérêt pour l'adhésion à l'Union européenne.

*

La Pologne est à l'évidence un candidat à part. Il s'agit d'un grand pays, peuplé de près de 40 millions d'habitants, qui se positionne comme une sorte de trait d'union entre l'Europe occidentale et l'Europe de l'Est. Elle a une perception très nette de son rôle de futur grand Etat membre ; elle mène une vraie politique extérieure en Afrique noire, en Algérie, à l'égard des pays en développement...

Par ailleurs, l'équivalent d'un quart de la population polonaise vit outre-Atlantique (11 millions environ) et les Polonais sont très reconnaissants aux Etats-Unis d'avoir accepté leur intégration à l'OTAN rapidement et à coût zéro. Ils en éprouvent d'autant plus de difficultés à comprendre les exigences européennes, considérant surtout l'importance du volume d'échanges commerciaux d'ores et déjà réalisés avec l'Union. Celle-ci est de très loin le principal partenaire commercial de la Pologne : elle représente 66 % de ses importations et 68 % de ses exportations.

D'une certaine manière, sur le plan commercial, la Pologne fait donc déjà partie de l'Europe. C'est un peu la réponse que je faisais aux demandes de mes interlocuteurs qui s'interrogeaient sur la réaction de l'opinion publique française à leur entrée prochaine dans l'Union. Je pense m'être fait l'interprète de notre délégation en affirmant que l'on n'observe pas, auprès de nos compatriotes, une quelconque hostilité à l'adhésion polonaise et que cette question ne fait jusqu'à présent l'objet ni de contestation, ni même de débat au sein de notre pays. La Pologne a, historiquement, géographiquement, culturellement, une vocation européenne que personne ne dément, et nous nous sentons liés par des liens affectifs réels avec ce pays partenaire. L'excellent travail de notre collègue Philippe Marini au sein du Groupe d'amitié France-Pologne en témoigne.

J'ai toutefois voulu également être pragmatique et concret en soulignant que l'appartenance à l'Union entraînait aussi, pour les Etats membres, des contraintes techniques -pour ne pas dire technocratiques- dont il faut être conscient pour éviter des désillusions futures.

Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la communication

M. Marcel Deneux :

J'ai suivi, avec la plus grande attention l'exposé de notre collègue et j'y ai trouvé un certain nombre de points communs avec la situation tchèque dont j'assure le suivi. J'ai le sentiment que les pays candidats ne mesurent pas toujours, avec réalisme, l'étendue du chemin qu'il leur reste à parcourir pour être réellement prêts à entrer dans l'Union et qu'ils ont sans doute quelques illusions sur la manière dont ils vivront une fois l'adhésion effective. Dans leur propre intérêt, je crois vraiment qu'il faut que l'état de leur préparation soit jugé complet avant qu'ils intègrent l'Union. Dans cet objectif, il faut probablement accroître et intensifier les échanges que nous avons avec eux, sur tous les plans.

Par ailleurs, j'ai des renseignements plutôt alarmants sur le taux d'alphabétisation des populations. L'un de mes amis, président de la société Danone -implantée, il est vrai, aux limites orientales de la Pologne, à proximité de la Biélorussie- m'indiquait qu'il lui était extrêmement difficile de communiquer par écrit avec ses personnels.

M. Yann Gaillard :

J'ai rencontré, à Varsovie, un certain nombre d'industriels et la situation est en effet contrastée. Certaines entreprises sont satisfaites des échanges locaux, je pense notamment à la société Bonduelle qui travaille en partenariat étroit avec certains agriculteurs polonais.

M. Marcel Deneux :

Je confirme également que l'entrée de la Pologne dans l'Union n'inquiète pas particulièrement nos agriculteurs, en dépit de l'importance du secteur agricole polonais. Leur adhésion ouvrira, en effet, un marché de plus de 38 millions de consommateurs dans un pays en pleine croissance. Toutefois, je partage vos interrogations sur la viabilité d'un système agricole à deux vitesses.

M. Yann Gaillard :

Je dois reconnaître que cette éventualité m'a beaucoup préoccupé et que c'est une question que je n'ai pas manqué de poser à tous mes interlocuteurs. Cette perspective semble pourtant crédible, m'a-t-on répondu.

M. Lucien Lanier :

Cette réponse ne m'étonne pas ; je vois, en consultant la liste des personnes rencontrées, qu'elles sont toutes fortement impliquées dans l'aboutissement du processus d'adhésion.

Il suffit, d'ailleurs, de regarder une carte pour se rendre à l'évidence que constitue la présence de la Pologne dans l'Europe. C'est un pays qui compte et dont l'intégration ne fait aucun doute. Je suis toutefois plus réservé sur la date de leur entrée effective qui me paraît bien proche, en raison de l'ampleur de la tâche qui reste à accomplir.

M. Marcel Deneux :

Quelle est la contribution de l'Union à la préparation de l'adhésion de la Pologne ?

M. Yann Gaillard :

A partir de 2000, l'aide de l'Union comportera, outre le programme PHARE, le SAPARD (instrument en faveur de l'agriculture et du développement rural) et l'ISPA (instrument structurel de pré-adhésion).

Pour la période 2000-2002, les dotations prévues sont les suivantes : PHARE, 398 millions d'euros ; SAPARD, 168 millions d'euros ; ISPA, 300 à 370 millions d'euros.

M. Lucien Lanier :

Je constate que l'Allemagne est, de loin, le premier partenaire commercial de la Pologne. Je crois que nous devons veiller à ce qu'une aussi grande partie du territoire européen ne devienne pas, pour l'Allemagne, une zone d'influence exclusive.

M. Yann Gaillard :

Je crois plutôt que, pour le moment du moins, les Polonais sont plus attachés aux Etats-Unis qu'à l'Allemagne.

M. Hubert Haenel :

Je vous remercie, mon cher collègue, de cette très intéressante communication. Je crois qu'il serait très utile que, d'ici la présidence française, nous puissions disposer d'un document regroupant les comptes rendus d'analyse du processus d'adhésion se rapportant à tous pays de " l'ex-première vague ", ainsi qu'à l'ensemble des Etats baltes.


Institutions communautaires

 

Communication de M. Pierre Fauchon sur la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : Charte des droits - Charte des devoirs

La méthode d'élaboration de la Charte, où la France est représentée à l'échelon parlementaire -Assemblée et Sénat- tout comme à l'échelon gouvernemental, nous permet de formuler des propositions et de les porter à la connaissance des autres participants, que ce soit lors des réunions de la Convention chargée d'élaborer la Charte, où le Sénat est représenté par le président Haenel, ou bien sur le site Internet du Conseil de l'Union européenne, qui contient une page dédiée à ces contributions.

Il me semble qu'une des contributions possibles que nous pourrions apporter serait de proposer d'inclure dans la Charte non seulement un énoncé des droits, mais aussi un énoncé des devoirs des citoyens européens. Je dirai plus loin que, pour ce que je veux exprimer, le mot " responsabilité " est peut-être meilleur que le mot de " devoir ". Mais provisoirement, je vais m'en tenir au terme " devoir " qui été consacré par l'histoire.

1. Justification, dans l'abstrait, de cette proposition

La Charte va, pour l'essentiel, codifier les droits fondamentaux déjà reconnus. Elle va donc comprendre deux séries de droits :

- les droits-libertés (cf. Déclaration de 1789) qui énoncent principalement des limitations des pouvoirs des autorités publiques (leurs pouvoirs doivent être contenus dans certaines limites, et ne doivent pas pouvoir s'exercer de façon arbitraire) ;

- les droits-créances à contenu social, qui créent des obligations pour la société. Or cette deuxième catégorie de droits -qui a tendance à s'étendre (cf. le droit au logement)- implique, plus clairement encore que la première, des devoirs pour les citoyens.

Cette relations droits/devoirs est au coeur des sociétés modernes, qui reposent -à l'opposé des sociétés traditionnelles fondées sur des hiérarchies permanentes- sur un contrat implicite entre égaux, donc sur la réciprocité. L'idée même de " contrat social " suggère que les droits des citoyens impliquent des devoirs pour les mêmes citoyens.

2. Quelques éléments figurent, historiquement, dans le droit positif

Pour des raisons historiques, l'accent a été mis jusqu'à présent sur les droits plus que sur les devoirs, mais ceux-ci ne sont pas absents des déclarations successives :

- la Déclaration de 1789 précise dans son préambule que, si une déclaration est nécessaire, c'est que pour que " cette déclaration, constamment présente à tous les membres du corps social, leur rappelle sans cesse leurs droits et leurs devoirs ". Le contenu même de la Déclaration de 1789 fait place à la notion de devoir. Par exemple, " la liberté consiste à faire tout ce qui ne nuit pas à autrui " (article 4) : la garantie de la liberté individuelle est donc associée au devoir de respecter la liberté d'autrui. Je rappelle que l'abbé Grégoire avait proposé que la Déclaration de 1789 contienne un énoncé des devoirs. Sa proposition n'avait pas obtenu la majorité, mais une minorité substantielle l'avait soutenue.

- la Déclaration du 5 fructidor an III (1795, régime du Directoire) contient une déclaration des devoirs complétant la déclaration des droits. (Article premier : " La déclaration des droits contient les obligations des législateurs : le maintien de la société demande que ceux qui la composent connaissent et remplissent également leurs devoirs ").

- la Constitution de 1848 fait place également, dans son préambule, à la notion de devoir. (Article 6 : " Des devoirs réciproques obligent les citoyens envers la République, et la République envers les citoyens ". Article 7 : " Les citoyens doivent (...) participer aux charges de l'Etat en proportion de leur fortune ; ils doivent s'assurer, par le travail, des moyens d'existence, et, par la prévoyance, des ressources pour l'avenir ; ils doivent concourir au bien-être commun en s'entraidant fraternellement les uns les autres, et à l'ordre général en observant les lois morales et les lois écrites qui régissent la société, la famille et l'individu ").

- plus près de nous, le préambule de la Constitution de 1946 reprend, en des termes plus sobres, un aspect des devoirs mentionné dans la Constitution de 1848 : en effet, ce préambule, toujours en vigueur (puisque le préambule de la Constitution de 1958 y fait référence) précise que " chacun a le devoir de travailler ".

- la Déclaration universelle des droits de l'homme (ONU) proclamée en 1948 fait également place à la notion de devoir (article premier : les êtres humains " doivent agir les uns envers les autres dans un esprit de fraternité " ; article  29 : " L'individu a des devoirs envers la Communauté " ; il doit satisfaire aux exigences " de la morale, de l'ordre public et du bien-être général ").

- quelques constitutions européennes peuvent enfin être citées : celle de la République de Weimar (1919), la Constitution actuelle de l'Espagne (1978), la Constitution actuelle de la Pologne (1997), intègrent des déclarations des droits et des devoirs.

A ceux qui trouveraient un parfum " réactionnaire " à l'idée d'un énoncé des devoirs, on peut citer le troisième couplet de l'Internationale : " Pas de droits sans devoirs (...), pas de devoirs sans droits ". (Cf. aussi la proposition de l'abbé Grégoire en 1789).

3. Quel contenu donner à une déclaration européenne des devoirs ?

Je songe aux thèmes suivants :

- les devoirs civiques : voter, participer à la vie politique, s'informer, participer équitablement à l'impôt ;

- les devoirs économiques : travailler, participer à la création de richesses (ces devoirs sont une contrepartie nécessaire des droits sociaux, cf. Tony Blair) ;

- les devoirs socio-culturels : participer à la vie associative et culturelle notamment dans l'optique de la dimension européenne ;

- les devoirs vis-à-vis de l'environnement (devoirs vis-à-vis des générations futures) ;

- les devoirs envers autrui (tolérance, non abus de la liberté, entraide, devoirs envers les enfants et les personnes âgées).

4. Quelle opportunité ?

On peut certes discuter de l'opportunité d'un énoncé des devoirs. Les droits sont plus à la mode que les devoirs. Ne risque-t-on pas de " ringardiser " la déclaration européenne en y intégrant des devoirs ? Mais on peut penser aussi qu'une déclaration solennelle, faite pour durer, n'a pas à se plier à l'individualisme ambiant.

Deux arguments d'opportunité me paraissent pouvoir être avancés en faveur d'une déclaration des devoirs :

- la Charte européenne répond moins à un besoin juridique qu'à un souci politique. C'est un aspect de l'affirmation politique de l'Europe, un signal adressé aux citoyens et aux Etats membres (actuels et potentiels). Or un message rédigé seulement en termes de droits est-il un bon signal ? Par cette Charte, nous allons en quelque sorte exprimer la philosophie de la construction européenne. Est-ce que nous en donnons une présentation juste et honnête, en mentionnant seulement des droits et pas de devoirs ?

- Surtout, nous devons considérer la spécificité de la Charte européenne. Les diverses déclarations des droits dans les pays européens, et d'abord en France, ont surtout mis l'accent sur les droits parce qu'il s'agissait de les conquérir sur des régimes autoritaires, dont les pouvoirs n'étaient pas limités. L'Union européenne est dans une situation très différente. Elle n'est pas un empire. Elle repose sur une volonté commune de dépasser les affrontements et les haines entre les peuples européens ; elle est fondée sur la recherche d'une union toujours plus étroite entre les peuples, et non pas sur la volonté de limiter l'arbitraire d'un pouvoir préexistant ; elle est donc une construction, un véritable " contrat social " auquel participent des peuples d'une grande diversité, dont l'association doit être sans cesse consolidée et cimentée. Il me paraît donc particulièrement justifié, dans ce cas, d'insister sur la solidarité et la réciprocité, donc sur les devoirs. Je crois en outre que l'on pourrait corriger la connotation négative du terme de " devoir " en lui substituant la notion et le terme de " responsabilité ", qui a le mérite d'introduire une réflexion plus large et plus actuelle.

Compte rendu sommaire du débat

M. Emmanuel Hamel :

J'approuve l'idée que la Charte doit contenir à la fois des droits et des devoirs, notamment pour mettre l'accent sur l'exigence de solidarité. Mais le statut de cette Charte m'inquiète : elle ne doit pas doter Bruxelles de nouveaux pouvoirs de sanction.

M. Yann Gaillard :

J'approuve la position de Pierre Fauchon. Il est dans le rôle du Sénat de savoir prendre du recul pour poser ce type de question. J'ai été particulièrement intéressé par l'accent mis sur la notion de contrat social. C'est une notion que la philosophie anglo-saxonne contemporaine a réhabilité depuis John Rawls. Nous devons nous en inspirer.

Mme Danièle Pourtaud :

Je reconnais que la conscience de la citoyenneté pose aujourd'hui problème. Mais je reste réservée sur l'idée d'une déclaration des devoirs. Si, dans un texte censé favoriser l'adhésion à l'idée européenne, on mentionne par exemple le " devoir de travailler ", comment les chômeurs le ressentiront-ils ? De plus, des notions comme la solidarité, la fraternité, n'ont pas le même sens selon les sociétés ; en réalité, nous les comprenons en référence à notre propre histoire, notre propre culture. Sur les droits fondamentaux, il est plus facile d'être d'accord. Enfin, j'observe que vous n'avez pas mentionné l'impératif d'égalité hommes/femmes.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard :

Il est vrai que nous sommes dans une société où l'on a tendance à revendiquer des droits et à oublier ses propres responsabilités. Mais en mettant l'accent sur ce point, est-ce que l'on ne change pas l'objet de la Charte ? Est-ce que ce type de problème entre dans la mission définie par le Conseil européen de Cologne ? Va-t-on changer le titre même de la Charte ?

M. Jacques Oudin :

Ce débat a une dimension sociologique. Les dix commandements n'énonçaient que des devoirs. La déclaration de 1789 n'a énoncé que des droits. Nous devons songer au contexte social de 1789, avec des privilèges pour une partie de la société et des charges pour l'autre : cela explique la tonalité de la déclaration. Aujourd'hui, les droits ont pris toute leur place, et il n'y a plus de morale religieuse pour encadrer la société. Je crois donc utile de mentionner les devoirs fondamentaux, y compris le devoir de travailler. Celui-ci figure déjà dans notre droit, par le biais du préambule de la Constitution. La contrepartie de l'aide, de la prestation, doit effectivement être la recherche d'un travail ou d'une formation en vue d'un travail. Les responsabilités à l'égard de l'environnement doivent également être mentionnées, c'est fondamental.

Sur le statut de la Charte, je rejoins la question d'Emmanuel Hamel : comment sera-t-elle appliquée, par qui, sous quelle forme ?

M. Hubert Haenel :

On ne peut savoir aujourd'hui ce que sera la Charte, quel sera son statut, si ce sera un texte resserré ou développé. Rien n'est tranché. Nous pouvons précisément faire des propositions.

M. Marcel Deneux :

Il est utile de rappeler qu'invoquer des créances sur la société suppose d'accepter des responsabilités, même si cela paraît " ringard ". Je souhaite que la Convention soit saisie des suggestions de Pierre Fauchon.

M. James Bordas :

Je regrette que l'articulation entre la future Charte et les activités du Conseil de l'Europe en matière de droits de l'homme reste obscure. Une Charte propre à l'Union européenne est-elle vraiment indispensable ? Ne faudrait-il pas plutôt s'appuyer sur le Conseil de l'Europe ?

M. Denis Badré :

Bien sûr, il faudrait davantage préciser le contenu d'une déclaration des responsabilités ou des devoirs, mais Pierre Fauchon nous propose surtout une position de principe, et je le suis volontiers sur ce terrain. C'est tout le problème du civisme, de l'éducation à la citoyenneté. Je crois que les jeunes peuvent être intéressés par cette idée, et qu'il serait bon de faire réfléchir des jeunes élèves sur ce sujet, pour voir quels contenus se dégagent.

Les valeurs de la construction européenne -c'est un résultat de l'histoire, quelles que soient les croyances de chacun- découlent de la tradition judéo-chrétienne. L'homme reçoit une responsabilité, il a le monde à façonner. Pour ce qui est du devoir de travailler, ou de contribuer à la société, il faudrait peut-être s'inspirer de la formule de l'article 215 du Code civil pour la participation des époux aux charges du ménage, et dire que chacun a le devoir de contribuer à proportion de ses facultés. Un handicapé mental profond peut être utile à la société, lorsqu'un lien s'établit entre lui et une autre personne. La contribution à la société peut prendre bien d'autres formes que le travail rémunéré. L'idée directrice à retenir, me semble-t-il, c'est que chaque Européen doit se sentir comptable d'un espace social à rendre plus humain.

M. Lucien Lanier :

La France va prendre la présidence de l'Union, et elle reste le pays des droits de l'homme, même si notre déclaration a vieilli. Nous sommes fondés à vouloir apporter une contribution, qui doit être un rappel à la raison dans un domaine où règne souvent la logorrhée. On a dit à juste titre que l'éthique européenne avait, historiquement, un fondement judéo-chrétien.

M. Hubert Haenel :

Judéo-gréco-chrétien !

M. Lucien Lanier :

Il faut effectivement dégager les valeurs fondamentales de l'Europe, notamment dans l'optique de l'élargissement, qui ne doit pas conduire à ébranler cet héritage.

M. Pierre Fauchon :

J'admets volontiers qu'il serait difficile de rédiger une bonne déclaration des responsabilités. Mais en 1789, on a su aller vite, ou plutôt on a su s'arrêter, en estimant que le texte auquel on était parvenu, même imparfait, permettrait de faire passer le message voulu. J'approuve, bien sûr, l'inclusion du principe de l'égalité hommes/femmes dans la Charte. Pour ce qui est du devoir de travailler, je songe à une formulation plus actuelle et plus large, comme le devoir de contribuer à la croissance, au développement de la société, mais, en tout cas, il me paraît nécessaire d'affirmer cette responsabilité en lien avec l'énoncé des droits-créances.

L'idée d'une déclaration des responsabilités nous éloigne-t-elle de l'objet de la Charte ? Je ne le crois pas. Celle-ci a pour but de dégager et de réaffirmer les valeurs fondamentales de la construction européennes en énonçant des droits de base ; mais en soulignant que ces droits sont inséparables de certaines responsabilités, on ne revient en rien sur les droits : on donne plutôt un éclairage complémentaire sur leur signification. Les précédentes déclarations émanaient de sociétés qui s'émancipaient ; nous sommes désormais entrés dans un âge contractuel. Encore une fois, je mets à part -et, au-dessus- les libertés fondamentales : énoncer des responsabilités ne peut être un moyen de les restreindre en quoi que ce soit. Mais les droits comme le droit à la santé, au logement, à l'air et à l'eau pure, ne peuvent être proclamés sans souligner les responsabilités qui s'imposent en contrepartie. Je suis d'accord avec Denis Badré pour vouloir préciser ces responsabilités dans un esprit d'humanisme, et pour estimer qu'un dialogue avec des jeunes sur ce sujet pourrait être utile. Le fait que la France soit appelée à exercer bientôt la présidence aidera-t-il à ce que nos idées soient prises en considération ? Je l'espère. Mais je crois surtout utile d'envoyer à la Convention une contribution, et, selon l'accueil qu'elle recevra, nous verrons s'il faut aller plus loin et sous quelle forme.

M. Hubert Haenel :

C'est bien dans cet esprit que j'envisage de transmettre votre texte à la Convention.

Mme Danièle Pourtaud :

Je suis d'accord pour que ce texte soit présenté comme contribution à la réflexion, mais je souhaite qu'il soit signalé qu'il n'y a pas consensus sur le détail des propositions.

M. Pierre Fauchon :

Enfin, en réponse à James Bordas, je reconnaîtrai que des voix fort autorisées ont exprimé des doutes sur l'utilité de la future Charte, le Conseil de l'Europe leur paraissant le cadre adapté pour la protection des droits. Mais, maintenant, la Convention est lancée, et nous ne pouvons nous tenir à l'écart. Mieux vaut participer en essayant d'avoir une influence sur le résultat.


Elargissement

En février 1999, la délégation avait désigné douze de ses membres afin de suivre, pays par pays, le processus d'adhésion à l'Union européenne.

Sur la proposition de M. Hubert Haenel, la délégation a complété ces désignations de la manière suivante :

- M. Louis Le Pensec a été désigné pour Chypre en remplacement de M. André Rouvière qui a quitté la délégation ;

- M. Lucien Lanier a été désigné pour Malte en remplacement de M. Hubert Haenel devenu président de la délégation ;

- M. Robert Del Picchia a été désigné pour la Turquie qui a rejoint le processus d'adhésion à l'Union.

*

Le processus d'adhésion sera donc suivi par treize membres de la délégation :

- M. Aymeri de Montesquiou pour la Bulgarie

- M. Louis Le Pensec pour Chypre

- M. Maurice Blin pour l'Estonie

- M. Claude Estier pour la Hongrie

- M. Serge Lagauche pour la Lettonie

- M. Jean Bizet pour la Lituanie

- M. Lucien Lanier pour Malte

- M. Yann Gaillard pour la Pologne

- M. Marcel Deneux pour la République tchèque

- M. James Bordas pour la Roumanie

- Mme Danielle Bidard-Reydet pour la Slovaquie

- M. André Ferrand pour la Slovénie

- M. Robert Del Picchia pour la Turquie.