REUNION DE LA DELEGATION DU MERCREDI 15 MAI 2001
Elargissement
Communication de M. Serge Lagauche sur la candidature de la Lettonie à l'adhésion à l'Union européenne
Institutions communautaires
Echange de vues sur le document de discussion de la COSAC
Politique étrangère et de sécurité commune
Communication de M. Serge Vinçon sur la proposition de décision E 1583 relative à la coordination des interventions de protection civile
Elargissement
Communication de M. Serge Lagauche sur la candidature de la Lettonie à l'adhésion à l'Union européenne
Dans le cadre de nos travaux du suivi du processus d'élargissement de l'Union européenne, je me suis rendu en Lettonie du 28 au 31 janvier derniers, pour la seconde année consécutive.
De mon précédent séjour, j'avais gardé le sentiment d'une vocation d'appartenance naturelle de ce pays à l'Europe, mais j'avais aussi pris conscience de l'ampleur du travail qui restait à accomplir, surtout pour un pays qui demeurait psychologiquement marqué par son classement initial en « seconde vague » des pays candidats.
Si je n'ai pas varié sur le premier point, le second m'a paru en très nette évolution positive. J'ai perçu, me semble-t-il, un apaisement des inquiétudes lettones que l'on peut certainement mettre au crédit des résultats du sommet de Nice. A Riga, comme dans les autres pays candidats je suppose, la présidence française est considérée comme un grand succès et la Lettonie se sent désormais associée aux discussions.
L'inquiétude nouvelle des responsables lettons porte plutôt sur le fait que leur intégration puisse être artificiellement retardée pour permettre l'entrée, symbolique, de la Pologne dans l'Union dans le premier groupe des accédants.
Mon séjour s'est organisé, comme la fois précédente, en deux parties :
- une première série d'entretiens à Riga, avec les personnalités impliquées dans le processus d'élargissement, que j'avais d'ailleurs parfois déjà rencontrées l'an dernier ;
- une seconde partie axée sur un déplacement en province afin de prendre la mesure, autant que faire se peut, de la diversité, notamment économique du pays. Cette année, le choix s'est porté sur la région portuaire de Ventspils, située à l'ouest de Riga. Pour l'instant, la capitale continue de produire plus de 60 % du PIB, le chômage y est faible et les revenus deux fois plus élevés que dans le reste du pays (salaire moyen letton : 120 Lat, soit 1 400 francs environ), mais d'autres villes, dont celle de Ventspils, commencent à émerger.
1. L'état d'avancement des négociations
Celles-ci ont été officiellement ouvertes l'an dernier ; onze chapitres sont d'ores et déjà clos, à titre provisoire (1(*)). Les autorités lettones sont disposées à mener les négociations sur un rythme plus intensif encore et à ouvrir tous les chapitres durant la présidence suédoise avec l'ambition d'en clore cinq ou six supplémentaires avant son achèvement. Par exemple, la Lettonie considère qu'elle est prête dans le domaine de la justice et des affaires intérieures et qu'elle pourra l'être sur les dossiers des quatre libertés, l'un étant déjà clos (libre circulation des marchandises). Elle s'interroge d'ailleurs sur la capacité administrative de la Commission européenne pour traiter tous les chapitres que les pays candidats estiment satisfaisants.
Sur le plan de la procédure, il faut rappeler que la commission des Affaires européennes de la chambre unique (la Saeima) adopte formellement les positions de négociation qui sont ensuite retenues par le Gouvernement puis adressées à Bruxelles. Elle votait ainsi le dernier volet concernant le chapitre agricole lors de mon passage à Riga : toutes les demandes lettonnes sont désormais connues. Le Gouvernement considère que l'année 2001 sera décisive pour que le pays fasse la preuve de sa capacité d'intégration rapide à l'Union et continue d'afficher sa résolution d'avoir achevé son travail préparatoire au 31 décembre 2002.
La Lettonie souhaite, comme c'est le cas pour les autres candidats, disposer de périodes de transition, mais en justifiant dûment, dit-elle, chaque exception. Les secteurs qui lui posent le plus de difficultés tiennent surtout aux pêches, à l'agriculture et à l'environnement. Elle était le plus gros demandeur d'aménagements temporaires sur ce dernier secteur, mais a ramené ses demandes d'exceptions de vingt-trois à neuf.
En contrepartie, et cela n'a pas manqué de me surprendre, certains de nos interlocuteurs ont considéré qu'il ne leur semblait pas anormal que l'Europe puisse envisager également d'instaurer des périodes transitoires, par exemple pour ce qui concerne la libre circulation des personnes (demande d'un délai de sept ans formulée par l'Allemagne et l'Autriche en décembre 2000), encore qu'ils aient souligné l'absence de demande officielle de l'Union en ce sens au moment de mon séjour. Depuis lors, la Lettonie a fait savoir son hostilité à un dispositif rigide, mais pourrait admettre un régime flexible tout en prévenant qu'elle serait incitée à en tirer argument pour obtenir des compensations sur d'autres chapitres (les pêches par exemple).
2. Les secteurs difficiles
· L'environnement et les pêches
Globalement, la situation écologique du pays s'est beaucoup améliorée depuis dix ans, notamment en raison de la disparition de certaines industries sidérurgiques très polluantes et de la restructuration industrielle du pays (2(*)), mais il reste beaucoup à faire.
C'est la raison pour laquelle les autorités lettones souhaitent disposer de droits d'exception temporaires dans ce secteur, concernant notamment :
- le Golfe de Riga, qui souffrirait d'un manque de réserves halieutiques et pour lequel les Lettons souhaiteraient que les droits de pêche continuent d'être limités à leur flotte et à celle de l'Estonie ;
- les règles concernant la protection de la nature et de certaines espèces, car l'application des standards européens n'est pas compatible avec les caractéristiques de la faune locale, riche en loups ou en élans dans un pays dont le territoire est couvert à 40 % par la forêt ;
- plus sérieusement encore, les secteurs qui requièrent tout à la fois du temps pour implanter les infrastructures et de l'argent pour financer les installations sont plus particulièrement sensibles : la création de réserves d'essence, le traitement des déchets, le respect des directives sur la qualité des eaux ont été spécifiquement évoqués.
· L'agriculture
- Dans son rapport sur les progrès de la Lettonie pour l'an 2000, présenté le 8 novembre dernier, la Commission européenne a décrié assez vigoureusement la situation de l'agriculture lettone, ce qui a été mal ressenti sur place car, globalement, ce secteur d'activité n'est pas celui qui est le plus sensible parmi les pays candidats. En outre, ce secteur n'a pas été fondamentalement modifié depuis l'année précédente, et il n'avait pas donné prise, alors, à la critique. Certains y ont même vu une tentative de l'Union pour empêcher l'ouverture du chapitre de négociations relatif à l'agriculture.
- Indépendamment du processus d'adhésion, la concurrence agricole est telle que la surface moyenne des exploitations augmente progressivement. L'idée suivant laquelle les petites surfaces correspondraient à une agriculture de subsistance, mais pas à un centre de production agricole au sens européen du terme, a progressé dans les mentalités. Ce qui soulève un autre problème : la nécessité de développer, dans les campagnes, des emplois de service permettant de fournir du travail aux agriculteurs qui ne disposent que de très petites parcelles.
Actuellement, 170 000 personnes sont employées dans l'agriculture (sur 2,3 millions d'habitants, soit 7,4 % de la population). Les autorités lettones considèrent que, au vu de leurs besoins, il conviendrait de réduire l'emploi agricole de 100 000 unités. On estime que la moitié d'entre elles disparaîtra de manière naturelle : le problème se posera donc pour les 40 à 50 000 personnes restant. Parallèlement, et comme c'est le cas dans l'Union, les populations jeunes aspirent à quitter les campagnes et à entreprendre des études. Le problème de maintenir sur le sol des jeunes agriculteurs formés se posera également à plus ou moins longue échéance.
- La question du respect des normes vétérinaires et des normes sanitaires des abattoirs est encore difficile et mal perçue par les populations rurales. Le lien, désormais établi, entre santé humaine et normes agréées pour l'abattage n'existait pas à l'époque soviétique et, psychologiquement, les exigences européennes sont ressenties comme des moyens détournés d'affaiblir l'agriculture lettone.
Neuf sociétés de l'industrie laitière commercent déjà avec la France, ce qui a nécessité un très gros effort de mise aux normes. Mais les mentalités évoluent assez rapidement. Ainsi, quelques jours avant mon séjour, une entreprise laitière était suspectée d'avoir mis sur le marché des produits impropres à l'alimentation et les consommateurs ont eu le réflexe de demander à l'Etat de rendre des comptes sur cette affaire.
*
La troisième grande difficulté de la Lettonie se rapporte au manque de structures administratives au niveau central et au nombre excessif de collectivités locales. Je l'avais déjà mentionné lors de mon compte rendu de mission pour l'année 2000 et les choses n'ont pas progressé depuis lors. Cette situation rend difficile la gestion des crédits de préadhésion (Phare, Ispa, Sapard) qui triplent sur la période 2000-2006 et devraient atteindre entre 88 et 109 millions d'euros par an.
Enfin, dernier point à signaler, la lutte contre la corruption doit, selon la Commission, continuer d'être une priorité pour la Lettonie.
3. L'environnement international de la Lettonie
· Les relations avec la Russie
Le problème particulier aux Etats baltes, et plus spécifiquement encore à la Lettonie, est celui lié aux relations avec la Russie, à la recherche de normalisation de celles-ci et à la sécurité du pays. Les indications qui m'ont été données semblaient témoigner d'un climat plus favorable que l'an dernier, au moment où la Lettonie assure la présidence du Conseil de l'Europe. La situation demeure toutefois tendue, notamment pour ce qui concerne la délimitation de la frontière, non encore avalisée, ou l'adhésion éventuelle de la Lettonie à l'OTAN.
Par ailleurs, un autre terrain sensible des relations letto-russes concerne le « programme d'intégration de la société », qui vise l'intégration des minorités, notamment russophones. Ce programme a, si l'on en croit certains sondages d'opinion, rencontré un vrai succès et les Lettons aimeraient être soutenus pour sa conduite, par exemple par des pays partenaires membres de l'Union européenne.
Je vous rappelle que la Lettonie a pour caractéristique de compter une très forte fraction de sa population (environ 46 % aujourd'hui) non-lettone, dont une partie des membres a le statut de « non-citoyens ». Non sans mal, une nouvelle législation a été adoptée pour organiser l'intégration de ces « minorités », qui a reçu l'aval de la Commission.
J'ai participé à une réunion de travail au sein de la commission de la Naturalisation, rattachée au ministère de la Justice, qui gère les questions de naturalisation, de citoyenneté et coordonne le programme d'intégration de la société.
Cette structure dispose de bureaux dans différentes villes, d'un centre d'examen par région, et compte 169 employés. Son premier objectif est la naturalisation. A ses débuts, en février 1995, on comptait 735 000 non citoyens en Lettonie. Ce chiffre est actuellement de 551 000 (23 % de la population), à la suite de 40 000 naturalisations effectives, et, pour le solde (180 000 personnes), de mouvements démographiques (émigration, mortalité) ou de l'inscription des Lettons d'avant 1940 et de leur descendance auprès du département de la citoyenneté. Je vous précise par ailleurs qu'on n'acquiert pas la nationalité lettone automatiquement par le mariage.
La loi sur la citoyenneté, adoptée en 1994, a été modifiée à plusieurs reprises afin, d'une part, de permettre l'enregistrement des Lettons « historiques » sans qu'ils soient soumis au processus de naturalisation et, d'autre part, de simplifier celui-ci - avec une certaine efficacité d'ailleurs puisqu'il a concerné, en 2000, le nombre record de 14 900 demandeurs.
Sur les 551 000 personnes potentiellement concernées, il faut signaler, toutefois, que 200 000 d'entre elles sont âgées de plus de cinquante ans et ne souhaitent pas vraiment être « assimilées », leur statut de non-citoyen leur permettant légalement de vivre en Lettonie. On estime donc à environ 180 000 le nombre de personnes qui pourraient avoir recours aux services de naturalisation. On peut d'ailleurs penser que cette question est un problème de générations et que le temps réglera mécaniquement un certain nombre de cas.
Pour obtenir la nationalité lettone, il est demandé au candidat de maîtriser la langue lettone dans ses quatre capacités (lu, écrit, parlé, compris), de connaître la Constitution et l'histoire du pays, et de savoir le texte de l'hymne national. Les autorités considèrent que le niveau de difficulté linguistique à maîtriser est désormais adéquat : basé sur une échelle définie par le Conseil de l'Europe et allant de 1 à 6, il est considéré acquis au niveau 3, correspondant à une utilisation convenable du letton dans les actes de la vie quotidienne. Environ 200 000 personnes sont encore en dessous du niveau 1 et c'est à leur intention qu'est élaboré un projet de programme d'enseignement qui pourrait être joint au programme d'intégration sociale si les financements nécessaires étaient trouvés.
Enfin, dernière précision, depuis mon précédent séjour, deux nouvelles mesures sont entrées en vigueur, produisant des effets d'ailleurs contraires :
- d'abord, la Russie a décidé d'exiger un visa d'entrée sur son territoire pour les non-citoyens qui en étaient jusqu'à présent dispensés. Il est vraisemblable qu'il en résultera un mouvement de demande en faveur de l'acquisition d'une nationalité, et probablement, pour une part non négligeable, en faveur de la naturalisation russe ;
- ensuite, le gouvernement letton vient d'admettre que l'obtention du diplôme correspondant en France au brevet des collèges dispense de l'examen pour le certificat d'aptitude linguistique. Il semble, toutefois, que, à ce jour, cette équivalence ne vaille toujours pas pour le processus de naturalisation, mais uniquement pour l'accès à certains emplois, sachant que les entreprises lettones doivent recruter leurs employés en fonction de l'adéquation de leurs aptitudes linguistiques à l'emploi proposé.
Globalement, ce dossier sensible progresse, mais sans être encore entièrement satisfaisant. Je vous indique, ainsi, que la Saeima a récemment refusé, pour la seconde fois, de ratifier la convention-cadre du Conseil de l'Europe sur la protection des minorités nationales que la Lettonie a signée en 1995.
· Les relations avec les deux autres Etats baltes
Elles ont été marquées par une consolidation des liens, d'une part avec la Lituanie, dans la perspective d'une entrée qui pourrait être conjointe, d'autre part avec l'Estonie afin de profiter des dix-huit mois d'expérience que lui a conféré son classement initial dans le premier groupe des candidats. Toutefois, le discours officiel n'est pas toujours très clair. Il est à la fois rappelé que l'examen de chaque candidature doit être individualisé et que les retards des uns ne doivent pas nuire aux autres, mais aussi que les trois Baltes, sans constituer une entité, ont une histoire commune. Les réactions à l'éventualité d'une accession simultanée des trois partenaires ont beaucoup varié en fonction des sensibilités de nos interlocuteurs.
Avant de conclure mon propos, laissez-moi vous dire quelques mots de la ville de Ventspils, pour illustrer le « décollage » économique letton.
Sixième ville de Lettonie, Ventspils compte 45 000 habitants, dont 42 % de russophones, d'où un programme ambitieux et actif d'intégration de la société en faveur des minorités mené par les autorités locales. La situation géographique excellente du port autonome a fait la richesse de la ville. Son volume de chargement (35 millions de tonnes par an environ) en fait le plus grand port de la région de la mer Baltique.
Le trafic est essentiellement du commerce de transit provenant des pays de la CEI (Russie, Biélorussie, Ukraine) et concerne notamment le pétrole et ses dérivés. C'est ainsi que Ventspils est reliée par un oléoduc à la Russie, pour le pétrole brut et, subsidiairement, pour les produits raffinés. Les autres principales cargaisons concernent les potasses, les produits métalliques et les produits chimiques liquides.
De très gros investissements en infrastructures sont réalisés depuis quatre ans, notamment un important terminal de conteneurs en cours d'achèvement, pour conforter la compétitivité du port. Sa faiblesse tient toutefois au fait que son activité dépend à 90 % des mouvements d'exportation de la CEI.
Les autorités locales travaillent donc à accroître la production locale afin de limiter leur dépendance au commerce de transit. Les industries historiques - bois et pêche - sont en perte de vitesse, notamment en raison des effets de la crise russe, mais elles continuent d'être des domaines d'intervention prioritaires.
Enfin, un effort particulier a été conduit sur le plan environnemental afin de correspondre aux standards européens.
*
Globalement, selon les derniers sondages organisés fin 2000, 45 % de la population reste favorable à l'accession de la Lettonie à l'Union, soit une petite dégradation des opinions positives, et 30 % environ résolument hostile à ce stade du processus. Toutefois, les autorités lettones n'ont pas de doute sur le résultat positif pour l'intégration qui résultera de l'organisation, prévue pour 2003, d'un référendum sur cette question.
Deux petites informations concernant plus spécifiquement les relations franco-lettones pour finir :
- d'abord, le souhait renouvelé de la Lettonie d'accueillir plus souvent des personnalités françaises, la dernière visite officielle du ministre chargé des Affaires européennes remontant à 1997, tandis que la présidente de la République, Mme Vaira Vike Freiberga, est venue en visite officielle en France en mai 2000 ;
- d'autre part, le fait que la France ait enfin pu obtenir, non sans mal, le leadership d'un jumelage concernant le renforcement des capacités administratives pour le développement régional, dont la direction est confiée à la DATAR, et qui devrait être mis en place très prochainement.
Compte rendu sommaire du débat
M. Hubert Haenel :
Je vous remercie pour cette seconde communication concernant l'état de préparation de la Lettonie à son accession à l'Union. J'attache la plus grande importance au fait que nous soyons informés de la situation de nos partenaires de demain. Mieux se connaître, c'est aussi mieux se comprendre et c'est dans cet esprit que j'ai souhaité également l'organisation de rencontres avec les ambassadeurs des pays candidats en France et nos collègues chargés du suivi de chacune de ces candidatures.
Je vous indique, par ailleurs, pour répondre au souhait letton d'accueillir plus fréquemment la visite officielle de représentants français, qu'il est envisagé, semble-t-il, l'organisation d'un déplacement du Président de la République dans les trois Etats baltes au cours de l'été prochain.
M. Philippe François :
Des trois Etats baltes, quel est celui qui présente le plus fort niveau de développement économique ?
M. Serge Lagauche :
Le classement pourrait s'établir selon l'ordre suivant : l'Estonie, qui a bénéficié du soutien puissant de la Finlande, puis la Lituanie et enfin la Lettonie.
Toutefois, il s'agit de trois petits pays, dont les performances économiques sont finalement assez proches et que le bon sens, comme l'histoire, devrait conduire à intégrer à l'Union de manière simultanée. En tout état de cause, les problèmes qui pourraient en découler sont sans commune mesure avec ceux à attendre de l'entrée d'un grand pays comme la Pologne, forte de ses quarante millions d'habitants.
M. Pierre Fauchon :
Peut-on considérer que les relations entre la Lettonie et la Russie continuent de constituer un dossier sensible pour les autorités lettones ?
M. Serge Lagauche :
C'est effectivement l'une des préoccupations majeures des responsables lettons. L'apaisement des relations avec la Russie dépend largement du règlement des questions relatives aux minorités russophones - terme impropre, je vous le disais, compte tenu de l'importance de cette minorité, de sa forte présence dans les grandes villes et dans certains milieux d'affaires. Par ailleurs, j'ai pu le constater lors de ma visite à Ventspils, la dépendance économique de la Lettonie vis-à-vis de la Russie est loin d'être négligeable.
Institutions communautaires
Echange de vues sur le document de discussion
de la COSAC
Hubert Haenel :
La Présidence suédoise de la Conférence des Organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) a pris l'heureuse initiative de présenter un « document de discussion » en vue de la réunion de Stockholm (voir annexe).
Ce document, qui vous a été adressé, aborde deux grands thèmes :
- le premier est le rôle des parlements nationaux dans le débat qui s'est ouvert sur l'avenir de l'Union ;
- le second est la place future des parlements nationaux dans l'architecture européenne.
Nous sommes directement concernés par ces deux thèmes, et c'est pourquoi il m'a semblé indispensable que nous ayons un échange de vues à ce sujet.
I - LES PARLEMENTS NATIONAUX DANS LE DÉBAT SUR L'AVENIR DE L'UNION
Le document rappelle tout d'abord les initiatives déjà prises par différents parlements nationaux, dont le nôtre, pour animer le débat sur l'avenir de l'Union européenne.
Ensuite, il pose notamment deux questions :
- quel doit être le rôle de la COSAC dans ce débat sur l'avenir de l'Union ?
- faut-il mettre en place une Convention pour préparer la révision des traités, sur le modèle de celle qui a élaboré la Charte des droits fondamentaux ?
Sur la première question, le document de la présidence plaide pour un rôle important de la COSAC. Il souligne les avantages que présente la COSAC pour un débat organisé et équilibré :
- les parlements des Etats membres et des pays candidats sont tous représentés ;
- le Parlement européen est représenté ;
- la rotation de la présidence et le système de la troïka sont une garantie pour tous les participants.
Sur cette base, le document envisage deux évolutions intéressantes :
- il suggère de faire figurer le débat sur l'avenir de l'Union à l'ordre du jour de toutes les réunions de la COSAC jusqu'à ce que la prochaine conférence intergouvernementale - en principe en 2004 - soit lancée. On aurait ainsi une plus grande continuité des travaux, qui pourraient alors être planifiés. De la sorte, les travaux de la COSAC pourraient être préparés par des débats dans chaque Parlement national ;
- ensuite, le document suggère la mise en place d'un groupe de travail durable pour étudier les questions traitées dans le débat sur l'avenir de l'Union. Pour éviter de multiplier les réunions, ce groupe de travail pourrait recourir principalement aux échanges par voie électronique, en utilisant le site de la COSAC.
Pour ce qui est de la deuxième question, la mise en place d'une nouvelle Convention, le document de la présidence fait état de certaines interrogations, notamment sur le nombre de représentants de chaque parlement national, et sur leur habilitation à parler au nom de leurs parlements respectifs.
II - LE RÔLE DES PARLEMENTS NATIONAUX DANS L'ARCHITECTURE EUROPÉENNE
J'en viens au second grand thème abordé dans le document de la présidence suédoise, le rôle futur des parlements nationaux dans l'architecture européenne.
Le document rappelle que les décisions les plus importantes de l'Union restent soumises à l'approbation des parlements nationaux : révision des traités, adhésion de nouveaux membres, plafond des ressources propres...
En outre, tous les parlements se sont dotés d'un organe spécialisé pour suivre les questions européennes, et leur contrôle tend à s'intensifier pour deux raisons :
- la perspective de l'élargissement avec les mutations qu'il implique ;
- la coordination accrue des politiques économiques et budgétaires et des politiques de l'emploi.
Dans ce contexte, le document mentionne plusieurs points.
Le premier est celui du développement des contacts interparlementaires et de l'information réciproque, que ce soit entre les parlements nationaux eux-mêmes, ou entre le Parlement européen et les parlements nationaux.
Le second point évoqué est la création éventuelle d'une seconde Chambre composée de représentants des parlements nationaux. Le document mentionne les avantages et inconvénients de cette formule :
- les avantages seraient d'améliorer le lien avec les opinions publiques, d'apporter un surcroît de légitimité à l'Union, de favoriser une meilleure prise en compte du principe de subsidiarité ;
- les inconvénients seraient la vocation mal définie d'une seconde Chambre : ne ferait-elle pas double emploi avec le Conseil de l'Union ? Si son rôle était consultatif, serait-elle utile ? Si son rôle était contraignant, ne risquerait-elle pas de susciter des lourdeurs supplémentaires et des blocages ? De plus, sur un plan pratique, un double mandat européen et national serait-il gérable ?
Un autre point examiné est l'application du Protocole sur les parlements nationaux annexé au traité d'Amsterdam, qu'il serait possible d'améliorer en renforçant l'information des parlements nationaux et en respectant pleinement le délai de six semaines prévu pour l'examen des textes par les parlements nationaux. Je n'insiste pas sur ce point, qui est longuement examiné par le document suédois, car ce problème a été déjà largement débattu lors de la COSAC de Versailles, qui a fait des propositions précises. Or, le document suédois n'apporte pas d'éléments fondamentalement nouveaux.
*
En conclusion, je crois qu'il y a des éléments très positifs dans ce document :
- je crois que nous pouvons partager la volonté de faire participer de manière durable la COSAC au débat sur l'avenir de l'Union. C'est une grande affaire, où l'on ne peut adopter des conclusions à la hâte. Il faut prendre le temps de se comprendre, de sortir des malentendus et des préjugés ;
- pour la réunion d'une nouvelle Convention, le document fait preuve d'une certaine prudence et cela me paraît justifié. Une nouvelle Convention devra être soigneusement préparée, son objet et ses méthodes devront être bien précisées ;
- le débat sur une seconde Chambre n'est plus refusé. Il y a quelques années, l'idée était rejetée sans débat. Aujourd'hui, ce débat est considéré comme légitime, et c'est un progrès ;
- enfin, le document fait état de la volonté de certaines délégations de renforcer la COSAC elle-même, de lui voir jouer un rôle accru. C'est une évolution intéressante de la part notamment des pays nordiques, qui ont longtemps été assez réticents. Peut-être est-ce par cette voie que nous arriverons peu à peu à une sorte de seconde Chambre...
M. Jacques Oudin :
Vous avez raison de dire que le débat sur une seconde Chambre a longtemps été repoussé d'un revers de la main. C'était une situation paradoxale : les représentants démocratiquement élus refusaient d'examiner une proposition tendant à renforcer la démocratie. Mais si nous évoluons vers une forme de fédéralisme, il faut bien assurer une représentation des peuples, des Etats, des territoires, autrement dit faire en sorte que les citoyens se sentent représentés. Nous avons donc bien fait, il y a déjà plusieurs années, de lancer ce débat.
Maintenant que le sujet n'est plus tabou, nous devons veiller à ce que nos préoccupations soient bien comprises, à faire oeuvre de pédagogie. Il s'agit de rendre l'Union plus démocratique et plus légitime. Jusqu'en 1979, le Parlement européen procédait des parlements nationaux ; en 1979 est intervenue une coupure brutale et complète entre les parlements nationaux et l'Union ; aujourd'hui, il faut tenter de recréer un lien.
M. Pierre Fauchon :
Je m'intéresse également à ce thème. Lors de la réunion du Congrès qui a révisé la Constitution en vue de la ratification du traité d'Amsterdam, je l'avais évoqué dans mon intervention au nom de mon groupe. Il faut effectivement trouver une formule pour mieux associer les parlements nationaux. Mais le Conseil de l'Union joue à certains égards le rôle d'une seconde Chambre dans le système institutionnel européen, et nous devons veiller à ne pas compliquer encore ce système. C'est peut-être dans le cadre d'une réflexion sur la Constitution de l'Union qu'une solution pourrait être trouvée.
Quid de la COSAC ? Elle a le mérite d'exister. Mais elle ne doit pas être la grenouille qui veut se faire plus grosse que le boeuf. Je ne crois pas souhaitable qu'elle devienne quasi permanente et entreprenne de traiter tous les sujets. Je doute qu'elle soit un cadre adapté pour une réflexion institutionnelle d'ensemble. On évoque parfois le précédent du Congrès de Philadelphie : soit, mais songeons aussi au Congrès de Frankfort, qui fut un échec complet. La COSAC ne peut être utile qu'en traitant des questions bien ciblées, avec un minimum de préparation. Elle ne doit pas entreprendre de refaire le monde.
M. Daniel Hoeffel :
L'idée européenne sera mieux enracinée quand les parlements nationaux seront bien associés aux activités de l'Union. Les propositions que nous entendons Outre-Rhin - augmenter le rôle du Parlement européen et faire du Conseil de l'Union une seconde Chambre - ne règlent pas le problème de l'association des parlements nationaux.
Le mode d'élection du Parlement européen ne permet pas un enracinement des députés européens dans les pays membres. Au contraire, il les déracine : ils ont tendance à vivre en vase clos. Comme le cumul entre un mandat européen et un mandat national ou local est de plus en plus rare, les parlementaires européens se trouvent déconnectés des problèmes des citoyens. Le Parlement européen ne peut donc prétendre assurer à lui seul la démocratisation de l'Union. Transformer le Conseil en un Bundesrat européen ne règlerait pas non plus le problème : cela reviendrait à conserver le Conseil actuel tout en réduisant ses pouvoirs. Pour mieux assurer la légitimité de l'Union, c'est donc à une meilleure association des parlements nationaux qu'il faut recourir, d'autant que cette formule assurera en même temps, indirectement, une représentation des collectivités territoriales.
Je n'avais pas cette opinion il y a cinq ou six ans. Je vois évoluer les choses, et je crois qu'il est aujourd'hui nécessaire de renforcer de cette manière le soubassement démocratique de l'Union.
Politique étrangère et de sécurité commune
Communication de M. Serge Vinçon sur la proposition de décision E 1583 relative à la coordination des interventions de protection civile
Vous vous rappelez sans doute que, lors d'une précédente réunion tenue en octobre dernier, notre délégation avait examiné une proposition tendant à créer un dispositif de réaction rapide s'insérant dans le système européen de gestion civile des crises.
Suivant les indications de son rapporteur, Hubert Haenel, elle s'était alors montré plus que réservée sur ce texte, non pas sur ses objectifs bien sûr, mais sur les modalités présentées. En particulier, nous avions été d'accord pour considérer qu'il était anormal que la Commission dispose d'un grand pouvoir d'initiative, assorti d'une ligne budgétaire importante (12 millions d'euros), dans ce domaine d'intervention relevant du second pilier à gestion intergouvernementale qu'est la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).
Nous avions alors fait connaître notre hostilité par une proposition de résolution, que j'avais eu l'honneur d'instruire auprès de la commission des Affaires étrangères, laquelle l'avait adoptée, le 20 décembre 2000.
Depuis lors, et en dépit de nos observations, le dispositif de réaction rapide a bien été créé, le texte ayant été toutefois adopté avec certaines modifications, notamment une forte diminution de l'enveloppe budgétaire. Mais le rôle initiateur de la Commission en la matière n'a pas été remis en question.
*
Pourquoi revenir sur ce texte aujourd'hui ?
Parce que, dans la proposition « protection civile » dont je souhaite vous parler, on se trouve à nouveau confrontés au problème du rôle à accorder à la Commission, au sein d'un dispositif touchant cette fois au deuxième et au troisième piliers intergouvernementaux (PESC et JAI) de l'Union européenne.
A la suite d'une résolution du Conseil du 8 juillet 1991, l'assistance mutuelle entre les Etats membres en cas de catastrophe naturelle ou technologique a été organisée par la Communauté, dans le cadre d'un programme en faveur de la protection civile, renouvelé en décembre 1999, pour la période 2000-2004. Il faut ici rappeler que le domaine de la protection civile n'est pas totalement communautaire. Lors des négociations de Maastricht, il avait été déposé un projet de texte visant à inscrire, dans le Traité, un article spécifique à la protection civile. Mais aucun accord n'avait alors permis d'aboutir. En conséquence, la situation est restée la suivante : il existe une unité « protection civile » au sein de la direction générale « Environnement » et les questions de formation ressortissent au premier pilier. Mais les autres aspects - notamment celui touchant à la gestion des crises - relèvent de l'action du Conseil.
Il était apparu, à l'usage, que ce premier mécanisme, essentiellement axé sur la prévention, ne disposait pas d'informations suffisantes sur les ressources disponibles, donc mobilisables dans les Etats membres, et que son efficacité était entravée par les difficultés de communication entre les différentes équipes nationales. Le souhait d'améliorer ce dispositif étant partagé par tous les Etats membres, la Présidence française avait alors rendu publique une initiative en ce sens, relayée ensuite par la Commission dont le propre projet a été présenté en octobre 2000. C'est le texte que nous examinons : il s'agit d'une proposition de décision du Conseil instituant un mécanisme communautaire de coordination des interventions de protection civile en cas d'urgence.
· Le projet initial
Dans sa version originale, le texte proposait d'attribuer à la Commission le soin de recenser les effectifs rapidement disponibles en cas d'urgence, de préparer un programme de formation destiné à améliorer le fonctionnement des équipes, de constituer des équipes d'évaluation et de coordination, et de mettre en place un système de communication d'urgence entre les autorités administratives de la protection civile des Etats membres et ses propres services.
Ce faisant, on attribuait à la Commission un rôle de coordinateur au sein d'un dispositif qui continuait de relever de la responsabilité des Etats, chacun pouvant choisir de s'engager ou non sur une opération.
Le bon sens montrait qu'on pouvait en effet attendre une vraie valeur ajoutée de ce rôle d'interface, d'organisation du réseau et d'animation qui revenait à la Commission. Le budget accordé à ce mécanisme devait mobiliser, au maximum, 1,5 million d'euros par an.
· L'état des débats
Si je parle à l'imparfait, c'est parce qu'au cours des débats, le texte initial a totalement changé de philosophie. Nous ne disposons d'ailleurs même pas à ce jour d'un document complet en français. Le changement fondamental a été de prévoir que si l'urgence survenait dans un pays non membre de l'Union, celui-ci pourrait, de la même manière, demander l'aide de la Communauté. L'intervention couvrirait les besoins en secours, ainsi que l'aide humanitaire immédiate, et serait réalisée en collaboration avec ECHO, l'office humanitaire de l'Union. Il a très vite été imaginé d'avoir recours à ce dispositif dans le cadre de la gestion civile des crises, ce qui excède largement les préoccupations d'environnement de départ.
Or, dans cette hypothèse, on constate aussitôt que la Commission sort de son rôle d'interface, de centralisation des informations et de formation des équipes, pour accéder à un rôle plus moteur dans un domaine où elle n'est pas compétente.
Par exemple, dans le dispositif intra-communautaire, le texte prévoit un double circuit d'information et d'appel aux secours : soit les contacts s'établiront d'Etat membre à Etat membre en vertu d'accords bilatéraux, soit ils transiteront par la Commission, l'idée étant tout à la fois de conserver certains liens préférentiels, tout en disposant d'un interlocuteur unique. On peut supposer que ce double circuit sera maintenu pour les demandeurs hors Union : il serait en effet absurde de supprimer certains contacts privilégiés entre pays liés par une unité linguistique ou un passé historique commun. En même temps, l'efficacité pourrait commander de centraliser de facto l'information au niveau de la Commission. Comment ces deux circuits fonctionneront-ils ?
Par ailleurs, on ignore aussi qui sera chef de file en cas d'intervention en dehors du territoire de l'Union : la présidence en titre ? L'Etat demandeur ? La Commission ?
En tout état de cause, on se trouve ici dans un domaine d'intervention aux limites fluctuant entre protection civile, action humanitaire et gestion civile des crises. Il n'est pas impossible que, souhaitant éviter les dysfonctionnements de l'organisation des secours entre Etats, on lui substitue des doublons, voire des rivalités entre organismes communautaires intervenant à ces différents titres. On peut imaginer ainsi que l'agence communautaire ECHO ne souhaiterait pas être rattachée d'une manière ou d'une autre à un mécanisme intergouvernemental.
Bref, il résulterait de ce mélange des genres une intervention de la Commission tout à la fois sur le premier pilier - ce qui est normal - mais aussi dans les deuxième (PESC) et troisième piliers (JAI).
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Dernier point non négligeable : en conséquence de cette frénésie d'intervention potentielle, le budget du mécanisme a été notablement accru au cours des discussions préliminaires. On a envisagé 5, puis 10 millions d'euros par an, en prévoyant de financer sur fonds communautaires jusqu'aux transports des secours. Depuis lors, il semble que l'on soit revenu à des limites plus raisonnables de l'ordre de 3 millions d'euros - ce qui constitue tout de même le double du montant initial. Je vois d'ailleurs un caractère absurde à chiffrer la dépense annuelle de l'urgence : faut-il en déduire qu'une fois le plafond atteint, l'Union cesserait d'intervenir en cas de nécessité ? Par ailleurs, on peut légitimement se poser la question de savoir à combien s'élèverait la dépense totale sur ce type d'intervention, s'il faut y ajouter le budget propre de l'agence ECHO et les fonds disponibles au titre du dispositif de réaction rapide. C'est ainsi qu'on alimente les reproches d'opacité faits aux structures communautaires.
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Quel que soit le bien-fondé des motivations des Etats membres, il est singulier de constater que, à nouveau, la Commission pourrait se voir accorder des pouvoirs dans des domaines où elle n'est pas censée intervenir aussi directement.
Le fondement juridique avancé est, cette fois encore, celui de l'article 308 du traité, qui avait déjà été utilisé - abusivement selon nous - pour le texte « dispositif de réaction rapide ». En effet, cet article dispose que : « Si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet, le Conseil statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les mesures appropriées. » A l'évidence, ce texte vise le premier pilier de l'Union, et lui seul - ce que la Cour de justice a d'ailleurs confirmé dans son avis du 28 mars 1996.
Par ailleurs, comme un troisième texte, consacré à l'accompagnement des processus électoraux dans les pays tiers, fondé sur un dispositif analogue serait également à l'étude en ce moment même, je vois là une dérive fort préoccupante de l'organisation des institutions européennes.
A ce stade du débat, je pense inutile d'intervenir sur ce texte, les discussions en cours pouvant laisser espérer que ses dispositions seront ramenées à de plus justes proportions, notamment financières. Le Gouvernement français se montre en effet particulièrement vigilant sur ces questions. Mais s'il devait en être autrement, je ne manquerais pas de vous le faire savoir afin que nous modifiions notre position d'aujourd'hui.
Compte rendu sommaire du débat
M. Emmanuel Hamel :
Comment se manifeste la vigilance du Gouvernement français sur ce dossier ?
M. Serge Vinçon :
La France s'est trouvée à l'origine de cette proposition puisqu'elle avait elle-même présenté une initiative sur ce thème lorsqu'elle assurait la présidence du Conseil. Il n'était alors pas prévu de donner au champ d'application du dispositif de protection civile l'ampleur qu'il a prise au cours des débats successifs. C'est la raison pour laquelle notre Gouvernement - et celui d'autres Etats membres, d'ailleurs - s'est opposé à plusieurs dispositions nouvelles et veille avec la plus grande attention à contenir les risques de dérive que je vous indiquais. C'est aussi la raison pour laquelle je ne pense pas utile, à ce stade des discussions, de manifester notre opposition autrement que par les observations précédemment formulées.
Il va de soi qu'une évolution de ce dossier dans un sens qui pourrait paraître contraire aux textes et, plus largement, aux intérêts de l'Union, me conduirait à revoir ma position et à vous présenter, le cas échéant, une proposition de résolution.
(1) UEM, statistiques, politique industrielle, PME, science et recherche, éducation-formation-jeunesse, protection du consommateur et santé, relations extérieures, PESC, politique culturelle et audiovisuelle, libre-circulation des marchandises.
(2) Ainsi, la Lettonie produit désormais 30 % de moins de gaz à effet de serre qu'en 1990.