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Réunion de la commission des affaires européennes du mercredi 19 mai 2010



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Institutions européennes - Politique étrangère et de défense

Service européen pour l'action extérieure (E 5220)

Communication de M. Josselin de Rohan

M. Jean Bizet :

Je remercie le président Josselin de Rohan d'avoir accepté de nous présenter les réflexions de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le service européen pour l'action extérieure. La commission des affaires étrangères a adopté la semaine dernière une résolution sur le sujet qui va devenir définitive dans quelques jours. Notre commission n'a pas à intervenir dans l'adoption de cette résolution, mais il est indispensable que nous puissions avoir un débat sur ce sujet d'importance. C'est pourquoi j'ai demandé au président de la commission des affaires étrangères, qui est également membre de notre commission, de bien vouloir nous exposer les principaux points sur lesquels portent les négociations en cours sur l'organisation et le fonctionnement du service européen pour l'action extérieure ainsi que les recommandations figurant dans la résolution adoptée.

Sa présentation ainsi que le débat que nous pourrons ainsi avoir nous seront d'autant plus utiles que la réunion conjointe avec la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale et les parlementaires européens élus en France, qui aura lieu le mercredi 26 mai, portera notamment sur ce thème.

M. Josselin de Rohan :

Je vous présenterai d'abord l'origine de la création du service européen pour l'action extérieure, avant d'évoquer les principaux enjeux des négociations actuellement en cours au niveau européen. Enfin, je vous donnerai mon sentiment sur cette question.

Avec la mise en place du Président stable du Conseil européen et du Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, la création du service européen pour l'action extérieure constitue une innovation majeure du traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009. Ce service, souvent dénommé « service diplomatique commun », ne vise pas à remplacer les diplomaties nationales.

Chaque État membre conservera son propre ministère des affaires étrangères, son réseau diplomatique et consulaire, et continuera de conduire sa politique étrangère. L'objectif de ce service est de renforcer la cohérence entre, d'une part, les différents aspects, instruments et moyens de la politique extérieure de l'Union européenne, qui sont actuellement dispersés entre le Conseil et la Commission européenne, et, d'autre part, entre la politique étrangère de l'Union européenne et celle conduite par les États membres. Il s'agit également de favoriser l'émergence progressive d'une culture diplomatique commune, en rapprochant les points de vue et en confrontant les différentes traditions diplomatiques nationales.

Dès sa nomination en qualité de Haute représentante pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Lady Catherine Ashton, par ailleurs Vice-présidente de la Commission européenne, a indiqué que la création de ce service constituerait sa première priorité. Elle a présenté, le 25 mars dernier, un projet de décision du Conseil fixant l'organisation et le fonctionnement de ce service. D'après les traités, ce projet de décision doit être approuvé par les États membres à l'unanimité, avec l'approbation de la Commission européenne et après avis simple du Parlement européen.

Quels sont les principaux enjeux des négociations ? Ces enjeux sont de trois ordres.

Le premier enjeu porte sur la nature de ce service. Le Parlement européen défend l'idée selon laquelle le service européen pour l'action extérieure devrait être intégré au sein de la Commission européenne. Cette idée est toutefois rejetée par l'ensemble des États membres, qui considèrent que le service européen pour l'action extérieure doit être un service sui generis, équidistant de la Commission européenne et du Conseil. En effet, si ce service doit être placé sous l'autorité du Haut représentant, il doit également pouvoir assister le président du Conseil européen, ainsi que le président et les membres de la Commission européenne, dans l'exercice de leurs fonctions respectives, mais aussi et surtout, coopérer étroitement avec les États membres. Il ne peut donc pas être intégré à la Commission européenne. Cela implique l'autonomie de ce service en matière budgétaire et de gestion du personnel.

Le deuxième enjeu porte sur le périmètre de ce service. La France considère que le périmètre du service européen pour l'action extérieure devrait être le plus large possible afin de permettre au Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité d'exercer pleinement son mandat. En vertu du traité, le Haut représentant, en sa qualité de vice-président de la Commission, a en effet la responsabilité de la coordination des aspects touchant aux relations extérieures au sein de la Commission européenne. Cela s'applique en particulier à l'aide au développement et à la politique de voisinage ou encore à la réponse de l'Union européenne aux crises.

Concernant les structures de la politique de sécurité et de défense commune, comme l'état-major de l'Union européenne, elles devraient faire partie du service européen pour l'action extérieure, tout en relevant directement de l'autorité du Haut représentant, afin de préserver l'autonomie de leurs chaînes de commandement. La France souhaite également que le service européen pour l'action extérieure soit chargé de superviser la programmation stratégique des différents instruments financiers, comme l'instrument européen de voisinage et de partenariat ou le fonds européen de développement. Cela permettrait à ce service de jouer le rôle d'un chef de file dans l'élaboration des grandes orientations de ces fonds, même si leur gestion devrait continuer de relever de la Commission européenne. Cette dernière est toutefois réticente à l'idée de confier la programmation de ces instruments au service européen pour l'action extérieure. Rappelons que l'aide publique au développement de l'Union européenne représente 2,2 milliards d'euros, alors que le budget de la politique étrangère et de sécurité commune est de l'ordre de seulement 280 millions d'euros.

En définitive, le compromis trouvé entre les États membres et la Commission prévoit que le service européen pour l'action extérieure participera à la programmation de ces instruments financiers, mais en liaison avec la Commission européenne et sous l'autorité des commissaires européens compétents.

Enfin, le troisième et dernier enjeu porte sur l'organigramme et la répartition des effectifs entre la Commission, le Conseil et les États membres. Le service européen pour l'action extérieure devrait comprendre plusieurs milliers d'agents, de 4 à 8 000, au sein d'une administration centrale à Bruxelles et dans les 135 délégations de l'Union européenne auprès des pays tiers et des organisations internationales. Ces agents proviendraient à la fois des services compétents du secrétariat général du Conseil, de la Commission européenne ainsi que des États membres.

Le poids de chaque institution au sein de ce service fait toutefois l'objet de fortes discussions. La Commission souhaite être fortement représentée. Elle est appuyée par le Parlement européen qui estime que, vu le nombre de politiques communautaires que les personnels auront à gérer, il est normal que la Commission en fournisse la plus grande partie. Le Parlement européen voudrait également que les diplomates nationaux détachés aient la possibilité de rester définitivement au sein du service pour éviter que ces diplomates ne restent sous l'influence de leurs administrations d'origine, ce qui reviendrait indirectement à les maintenir sous son contrôle. Si, dans un premier temps, les fonctionnaires issus de la Commission européenne et du secrétariat général du Conseil devaient être les plus nombreux, le personnel provenant des États membres devrait toutefois, lorsque le service aura atteint sa pleine capacité, représenter au moins un tiers des effectifs.

Enfin, la France souhaiterait que le Haut représentant soit assisté par un secrétaire général fort, à l'instar du secrétaire général du Conseil ou de la Commission. Ce secrétaire général aurait pour mission de faire fonctionner le service européen pour l'action extérieure au quotidien, notamment pendant les nombreux déplacements du Haut représentant à l'étranger. Cette idée, agrée au sein du Conseil, est toutefois contestée au sein du Parlement européen, qui souhaiterait que la représentation du Haut représentant devant le Parlement européen soit assurée à un niveau politique.

Où en sommes nous aujourd'hui ?

Lors du Conseil « Affaires générales » du 26 avril dernier, les États membres sont parvenus à un accord politique sur l'organisation et le fonctionnement du service européen pour l'action extérieure. Le projet de décision n'attend plus que l'avis du Parlement européen pour pouvoir être adopté par le Conseil.Toutefois, ce projet risque de se heurter à une forte obstruction de la part du Parlement européen. Si, en vertu du traité de Lisbonne, la création de ce service nécessite une décision du Conseil après simple consultation du Parlement européen, les autres actes juridiques liés à la mise en place de ce service relèvent de la procédure législative ordinaire, c'est-à-dire de la procédure de codécision, qui place le Parlement européen sur un pied d'égalité avec le Conseil. Il s'agit, notamment, des actes relatifs à la modification du statut des fonctionnaires européens, à la modification du règlement financier et à la mise en place d'un budget propre à ce service. Or, le Parlement européen réclame que ces différentes propositions fassent l'objet d'un « paquet global », ce qui aboutirait à lui conférer un droit de veto sur tous les aspects relatifs à la création de ce service. Le Parlement européen menace donc de bloquer la mise en place du service européen pour l'action extérieure, s'il n'obtient pas satisfaction sur certaines de ses revendications.

Que faut-il en penser ?

La politique étrangère et de sécurité de l'Union européenne demeure une politique de nature intergouvernementale. Les revendications du Parlement européen, comme son souhait que le service européen pour l'action extérieure soit intégré à la Commission européenne, me paraissent donc excessives.

Ainsi, le Parlement européen a réclamé de pouvoir être associé à la nomination des chefs de délégation de l'Union européenne ou des représentants spéciaux, en procédant à leur audition, préalablement à leur désignation, sur le modèle du Sénat américain. Toutefois, cette demande, qui reviendrait indirectement à accorder au Parlement européen un droit de veto dans la désignation des chefs de délégation, a été rejetée par les États membres. Les traités européens ne confèrent, en effet, aucune compétence au Parlement européen pour exercer un contrôle d'opportunité sur l'action du service européen pour l'action extérieure. La déclaration n°14 annexée au traité de Lisbonne stipule d'ailleurs expressément que « les dispositions concernant la politique étrangère et de sécurité commune ne confèrent pas de nouveaux pouvoirs à la Commission de prendre l'initiative de décisions ni n'accroissent le rôle du Parlement européen ».

Dans ce contexte, on peut s'étonner qu'il soit prévu que le service européen pour l'action extérieure entretienne « des contacts de travail étroit » avec le Parlement européen, sans que soient mentionnés les Parlements nationaux. Comme l'a indiqué Pierre Lellouche, lors de son audition, le 2 février dernier, « les Parlements nationaux devraient jouer totalement leur rôle et faire entendre leur voix » à propos de ce service. C'est la raison pour laquelle je considère que les Parlements nationaux devraient entretenir des contacts avec ce service afin de pouvoir être informés de la politique étrangère de l'Union européenne.

Enfin, il me semble important que la France soit suffisamment représentée au sein de ce service, et cela à tous les échelons, et que la place du français soit garantie en tant que langue de travail et de communication.

*

L'effacement de l'Europe l'a conduite à être absente des grands concerts internationaux et incapable de peser sur les règlements des conflits majeurs. C'est pourquoi l'existence d'une politique étrangère commune est un impératif majeur. Le service européen pour l'action extérieure doit être l'instrument de cette politique. Sa crédibilité comme son efficacité impliquent qu'il ne soit pas, dès l'origine, victime des conflits de pouvoir et des querelles corporatistes. L'Europe mérite mieux, les citoyens européens aussi.

Compte-rendu sommaire du débat

M. Yves Pozzo di Borgo :

Le service européen pour l'action extérieure est une innovation majeure du traité de Lisbonne, et il est important que nous nous prononcions sur sa mise en place.

Je regrette que les États membres aient cédé en ce qui concerne l'importante ligne budgétaire de l'aide au développement, qui restera de la compétence de la Commission européenne. Il me semble que cela affaiblit d'ores et déjà le futur service.

Je voudrais également souligner que la mise en place du service européen pour l'action extérieure ne devrait pas aboutir à un affaiblissement du réseau diplomatique des pays les mieux dotés en la matière. La France est particulièrement concernée, puisqu'elle jouit du deuxième réseau diplomatique mondial. A cet égard, je souhaiterais savoir si les missions économiques entreront dans le périmètre du service européen pour l'action extérieure.

M. Roland Ries :

Je remercie Josselin de Rohan pour son exposé très clair et pédagogique qui nous aide à appréhender la complexité inhérente à la mise en place du service européen pour l'action extérieure.

Cependant, j'avoue que, à la lecture du rapport, j'ai éprouvé des difficultés à comprendre la nature du service qui doit se mettre en place et l'origine des agents qui vont le composer. Il me semble qu'il y aura d'un côté des recrutements secs et, de l'autre côté, des transferts d'agents de services existants en direction de ce nouveau service. On parle de 4 à 8 000 agents, ce qui est considérable. Connaît-on d'ores et déjà la part d'agents existants qui seront affectés au service et quel sera l'apport des agents extérieurs ?

En outre, j'ai entendu parler de la création d'une école de la diplomatie européenne, sur laquelle je souhaiterais avoir des précisions. Cette école serait-elle directement liée au service européen pour l'action extérieure ? En quoi consisterait-elle exactement ? De plus, où serait-elle localisée ?

M. Josselin de Rohan :

En ce qui concerne l'aide au développement, la gestion devrait en effet rester du ressort de la Commission ; toutefois, le service européen pour l'action extérieure devrait jouer le rôle de chef de file pour l'élaboration des orientations stratégiques de l'aide au développement.

Sur la question du recrutement, il y a une vraie bataille à mener.  En effet, la Commission européenne estime, pour les raisons que j'ai énumérées tout à l'heure, qu'elle doit fournir l'essentiel du futur corps diplomatique européen. Le Conseil veut aussi, naturellement, y déléguer ses propres représentants, tout comme les États. La proposition initiale était une répartition d'un tiers pour la Commission, un tiers pour les États membres et un tiers pour le Conseil. Tout est une question de proportion et d'équilibre. Il existe à ce propos une alliance objective entre la Commission et le Parlement européen. En effet, le Parlement estime que plus il y aura de fonctionnaires désignés par la Commission européenne, plus il aura de pouvoir pour en contrôler les nominations. C'est ainsi qu'il demande à entendre les chefs de délégation avant qu'ils soient nommés, selon la procédure à l'américaine. Or, cela ne résulte aucunement des dispositions figurant dans le traité.

Il s'agit à mon avis d'une demande abusive du Parlement européen. On peut d'ailleurs en concevoir aisément les conséquences négatives. Que se passerait-il si, au cours d'une audition devant le Parlement européen, un candidat à un haut poste diplomatique rudoyé et déclaré incompétent par les députés européens se voyait malgré tout nommé ? Cela porterait une atteinte indéniable à sa légitimité et à sa crédibilité. Donc, il est nécessaire de faire preuve de vigilance dans cette affaire.

Le Conseil reste l'organe souverain, l'organe décisionnel majeur. Il est donc normal qu'il ait un pourcentage suffisant d'agents issus de ses rangs pour faire entendre sa sensibilité. Nous devons au surplus souhaiter que les États aient leur mot à dire parce que, si ce n'était pas le cas, nous n'aurions plus que des diplomates anglophones. On nous dirait qu'il faut recruter des fonctionnaires qui parlent la langue mondiale, et que le français n'est qu'une langue régionale. Les documents de recrutement des fonctionnaires à Bruxelles sont d'ores et déjà exclusivement rédigés en langue anglaise, la plupart des réunions se tiennent en anglais, et l'on nous explique qu'il n'y a plus besoin d'interprète car tout le monde parle l'anglais ! Une bataille importante se joue donc à travers la répartition des effectifs et le mode de désignation des membres du service européen pour l'action extérieure.

De plus, les parlementaires européens militent pour que la Commission ait le maximum d'influence sur le budget. Ils ne veulent pas d'un budget autonome sui generis parce qu'ils sont en mesure de contrôler directement le budget de la Commission, étant co-décisionnaires du budget communautaire. Par conséquent, en contrôlant les moyens, ils orienteraient le service.

Ensuite, il ne faut pas qu'il y ait dès le départ un malentendu sur ce que doit être ce service. Il ne sera pas l'instrument d'une politique étrangère, de sécurité et de défense supranationale qui n'existe pas. Il a vocation à être un instrument de coordination entre les politiques des États membres. En effet, le traité de Lisbonne crée, non pas une fédération à l'américaine, mais une confédération d'États. Donc, le droit des États doit être préservé. De ce point de vue, l'instrument budgétaire est tout à fait important et les États, de façon tout à fait compréhensible, ne veulent pas que le budget du futur service soit absorbé par la Commission.

Il est indispensable de coordonner nos politiques. A cet égard, le service apportera une plus-value importante. En outre, pour répondre à Yves Pozzo di Borgo, cela permettrait sans doute d'éviter la concurrence dans le domaine économique entre les aides des États. Il est primordial qu'avant une réunion du Conseil de sécurité, nous puissions, par exemple sur le conflit israélo-palestinien, définir une approche commune. De même, il est très important que, dans d'autres organisations internationales, telle que l'OTAN, nous puissions adopter une position commune. Dans tous les cas, ce n'est certainement pas au Parlement européen de décider quelle doit être cette approche commune.

M. Robert del Picchia :

Le Parlement européen effectue pourtant de nombreuses tentatives en ce sens.

M. Josselin de Rohan :

Toutes les assemblées ont tendance, par définition, à vouloir étendre leur pré-carré et leur pouvoir. Il me semble que, si les parlements nationaux ne font pas attention, ils se retrouveront un jour devant le fait accompli d'une politique européenne de défense élaborée à Bruxelles, sur laquelle ils ne pourront plus se prononcer. Il faut donc être extrêmement prudent et vigilant.

Pour répondre à Roland Ries, je me demande si ce n'est pas l'ENA qui répand la proposition relative à la création d'une école de la diplomatie européenne. Nous pourrions effectivement faire une offre pour que la ville de Strasbourg accueille cette école. Il me semble que cette école devrait dispenser un cycle de formation européenne, lequel pourrait d'ailleurs être dispensé par l'ENA. Du reste, cela me semble une bonne idée, mais encore faudrait-il que cette formation soit conçue sous forme d'un cycle accéléré.

M. Roland Ries :

J'ai écrit à Mme Ashton au sujet de cette école de la diplomatie européenne. Selon elle, la création de cette école dépendra de la mise en place de ce service.

M. Yves Pozzo di Borgo :

Le débat sur la formation des cadres européens est mené depuis des années par plusieurs grandes écoles, telles que Sciences-po. Il est indéniable qu'une compétition mondiale existe à ce niveau. Elle ne concerne pas que les cadres diplomatiques, mais aussi les cadres économiques ou autres. Cette problématique est devenue un enjeu économique fort.

M. Roland Ries :

Je trouve l'idée tout à fait intéressante. Il existe aujourd'hui un département de l'ENA spécialisé qui accueille des étudiants de différents pays européens. Je voulais simplement savoir s'il y avait des propositions précises à l'appui de cette idée qui circule. Apparemment ce n'est pas encore le cas. Nous sommes totalement en amont des choses. C'est donc le bon moment pour effectuer des propositions.

M. Josselin de Rohan :

Il pourrait être utile, pour donner un peu de consistance à ce corps diplomatique, d'organiser une formation aux disciplines européennes. Cet enseignement serait dispensé en français, mais aussi en allemand. Il est vrai que nous avons un outil pertinent avec l'ENA. Il serait bon que la France émette des propositions sur ce thème en recherchant le soutien de Lady Ashton.

Mme Catherine Tasca :

Je voudrais remercier nos deux présidents pour l'organisation de cette réunion qui est particulièrement importante pour les membres appartenant à la fois à commission des affaires étrangères et à la commission des affaires européennes. Je salue le travail de Josselin de Rohan qui a beaucoup clarifié un projet source de multiples interrogations. Sa proposition de résolution a fait progresser des idées, notamment la nécessaire réintroduction des parlements nationaux qui faisait l'unanimité et qui est une préoccupation commune à nos deux commissions.

Je voudrais simplement rappeler les sujets, qui, pour le groupe socialiste, restent préoccupants, même si le travail de la commission des affaires étrangères les a un peu mieux cadrés. Il s'agit notamment du périmètre des compétences de ce nouveau service. De plus, comme il s'agit d'une création sui generis, nous nous interrogeons encore sur la capacité du service à assumer justement le périmètre le plus large possible. Cela a été évoqué pour les questions de développement et, là-dessus, nous restons malgré tout dans l'interrogation.

De même, bien que la commission des affaires étrangères ait précisé cette question, l'idée du rôle de chef de file du service nous préoccupe, dans la mesure où cela revient à octroyer au futur service un rôle politique éminent. Le texte de la résolution de la commission des affaires étrangères a précisé que ce rôle de chef de file en restera au stade de l'élaboration des orientations. Cela représente un progrès par rapport au point de départ.

Enfin, il reste pour nous une inquiétude, et l'ampleur de l'effectif envisagé ne fait que confirmer notre préoccupation. On aurait pu imaginer que ce service européen soit une sorte d'administration de mission, telles qu'on en a connu dans d'autres domaines. Or, dans le cas présent, on met en place une technocratie qui risque d'être lourde, et dont l'insertion entre les politiques gouvernementales, qui demeurent à la manoeuvre dans ce domaine, le Conseil, la Commission et le Parlement européen, nous paraît problématique à partir du moment où ce nouveau corps sera de grande taille, si on atteint notamment la fourchette supérieure de 8 000 fonctionnaires.

M. Josselin de Rohan :

Rien n'est facile. La multiplicité des acteurs ne favorise pas les choses. La présidence tournante ne sera pas supprimée. En revanche, certains pays de l'Union européenne ne disposent pas d'une représentation dans certains pays, et il ne me semble pas anormal que l'Union européenne puisse suppléer cette carence. Le problème tient à la question de la protection consulaire. Sur ce point là, les États ne sont pas d'accord, et surtout pas les Anglais.

L'aide au développement est un aspect de la politique étrangère. Concernant l'action culturelle extérieure de la France, nous avions demandé à ce que tout ce qui relevait du développement soit inclus dans le périmètre du service, mais il existe des réticences à ce niveau. Le Quai d'Orsay, mais surtout Bercy, n'acceptent pas ça. Il ne s'agit pas d'instrumentaliser la politique d'aide au développement. Il s'agit que le service ait son mot à dire sur les grandes orientations de la politique d'aide au développement. Certains considèrent que cette politique ne relève pas de la politique étrangère. D'autres ont au contraire une conception plus extensive de la politique étrangère. Sur le plan fonctionnel, il n'y a pas d'ambigüité, c'est la Commission qui gère tous les fonds de l'aide au développement. Le Conseil donnerait son avis sur les grandes orientations à travers la Haute représentante, ce que je ne trouve pas anormal.

M. Robert del Picchia :

Le rapport de Josselin de Rohan permet indéniablement d'y voir plus clair. Je voudrais exprimer mon inquiétude relative aux réactions des autres pays sur ce service. Le service européen pour l'action extérieure ne sera-t-il pas considéré dans certains pays comme le porte-parole de l'Union européenne, alors même qu'il ne reflèterait pas la position de l'ensemble des États membres sur un dossier ?

M. Josselin de Rohan :

Je pense que nous n'avons pas d'inquiétude à avoir de ce point de vue pour les pays disposant d'un important réseau diplomatique comme la France, le Royaume-Uni et l'Allemagne, qui leur permet de jouer un rôle autonome. Je le répète, le service européen pour l'action extérieure jouera un rôle utile de coordinateur, faisant en sorte que les États expriment leurs préoccupations, leurs points de désaccord et discutent des arguments des uns et des autres. Il est vrai que si on parvient, grâce à ce service, à parler d'une seule voix dans diverses instances, cela marquera un vrai progrès. Si, au contraire, c'est la cacophonie, cela marquera l'échec du service européen.