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REUNION DE LA DELEGATION DU MARDI 23 JANVIER 2001


Institutions communautaires

Audition de M. Jérôme Vignon, conseiller au secrétariat général de la Commission européenne, sur les réflexions de la Commission relatives à la gouvernance européenne

- site de la Commission européenne sur la gouvernance

 


Institutions communautaires

Audition de M. Jérôme Vignon, conseiller au secrétariat général
de la Commission européenne, sur les réflexions de la
Commission relatives à la gouvernance européenne

Compte rendu sommaire

M. Hubert Haenel :

Je suis particulièrement heureux d'accueillir M. Jérôme Vignon qui est chargé de conduire les réflexions de la Commission européenne relatives à la gouvernance européenne.

M. Jérôme Vignon a longtemps dirigé la cellule de prospective de la Commission à l'époque où Jacques Delors présidait cette dernière. Il a ensuite regagné l'administration française et est revenu auprès de M. Romano Prodi pour la préparation du Livre blanc sur la gouvernance européenne.

Je vous rappelle, mes chers collègues, que la Commission a défini la gouvernance européenne comme " l'ensemble des règles, processus et comportements touchant à l'exercice des pouvoirs au plan européen, en particulier la responsabilité, la lisibilité, la transparence, la cohérence et l'efficacité ". En d'autres termes, tout l'enjeu du débat sur la gouvernance consiste à examiner comment on peut " approfondir la démocratie dans l'Union européenne ".

L'objectif de la Commission était de publier un Livre blanc au milieu de l'année. Je laisse à présent la parole à M. Vignon pour qu'il nous dise l'état actuel d'avancement des réflexions de la Commission et le calendrier du déroulement des travaux à venir.

M. Jérôme Vignon :

Le terme de " gouvernance " est d'origine latine. Il vient de gobernare, qui a donné naissance à " gouvernement ". Ce mot a été anglicisé lorsque le français était en usage à la Cour d'Angleterre. Il est revenu ensuite en France. Il désigne l'art de gouverner. Ou, pour dire les choses autrement, la relation entre le fait de gouverner et la confiance. Il concerne ainsi l'éthique du pouvoir.

Le terme de gouvernance est aujourd'hui largement répandu : on parle de " gouvernance mondiale ", de " gouvernance territoriale ". Lorsque l'on parle de " gouvernance européenne ", cela désigne le fonctionnement des institutions communautaires (le Conseil, la Commission et le Parlement européen). La Commission a annoncé qu'elle adopterait un Livre blanc sur la gouvernance européenne au mois de juillet 2001. Elle en a confié la réalisation à une cellule que j'anime et qui s'appuie sur un réseau de groupes de travail constitué au sein de la Commission. Ce réseau est lui-même en relation avec des partenaires extérieurs. Je souhaite soumettre, à la fin du mois de février, les thèmes de réflexion du Livre blanc au collège des commissaires par le biais d'une communication sur les " options de la gouvernance ". J'ai suivi, en cela, l'ancienne tradition du Commissariat général au plan. Celui-ci élaborait un texte intermédiaire pour permettre aux instances politiques de se prononcer et, éventuellement, de réorienter le travail. Nous pourrons ainsi éviter un décalage avec la position de la Commission ou une éventuelle déception.

A ce propos, je voudrais dire un mot sur la déclaration des Chefs d'Etat et de gouvernement sur l'avenir des institutions, adoptée lors du Conseil européen de Nice. Ce document contient deux aspects :

- un aspect " classique " : la préparation d'un approfondissement constitutionnel de l'Union européenne par une Conférence intergouvernementale (CIG) ;

- un aspect procédural sur la manière de procéder, avec l'idée qu'il ne faut pas laisser aux seuls diplomates le soin de préparer ces changements constitutionnels. De la même manière qu'on a élaboré la Charte des droits fondamentaux, on devrait y associer le Parlement européen, les Parlements nationaux ainsi que la société civile.

La première option que je souhaite soumettre au collège est que la question de la gouvernance porte plus sur la manière de " mieux habiter et vivre " dans les institutions européennes, telles qu'elles fonctionnent actuellement, que sur l'aspect constitutionnel de la transformation de ces institutions. Il est nécessaire que le grand débat politique sur les finalités politiques, ouvert par les chefs d'Etat et de gouvernement lors du Conseil européen de Nice, soit éclairé par un débat, peut-être plus modeste, mais indispensable, sur la manière dont les institutions européennes fonctionnent ou, plutôt, dysfonctionnent actuellement. En effet, ces institutions n'utilisent pas assez la réserve de démocratie participative que l'Union européenne a pourtant suscitée depuis de nombreuses années par ses modes même de fonctionnement. Les sondages qui ont été publiés récemment soulignent le décalage entre ce qui est perçu par les citoyens des institutions, qui reste très mauvais, et les attentes par rapport aux grands enjeux de l'Europe, qui restent très élevées. Dans le contexte de la préparation de l'euro, il n'est pas prioritaire de se pencher sur le débat institutionnel, sur lequel se concentre, en général, le microcosme bruxellois ; il est préférable d'essayer de dégager les raisons pour lesquelles le fonctionnement quotidien des institutions (Commission, Conseil et Parlement européen) n'associe pas véritablement cette réserve démocratique d'expertise qui, pourtant, est un peu l'enfant de l'Europe.

Je voudrais insister sur le fait que quarante ans d'intégration européenne ont fait émerger de nouveaux acteurs européens qui, paradoxalement, ne sont pas pris en considération dans la façon de faire l'Europe au quotidien.

Ces nouveaux acteurs européens, ce sont, en premier lieu, les acteurs infra-nationaux. Il est frappant de constater l'attention et les réactions qu'a suscitées l'annonce du Livre blanc parmi les autorités régionales, locales ou urbaines, qu'elles soient organisées au niveau européen, au sein du Comité des Régions ou au sein d'organisations plus informelles comme le Conseil des communes et régions d'Europe ou le réseau euro-cités, ou qu'elles ne soient pas organisées au niveau européen, mais qu'elles disposent des moyens de se faire entendre, comme les Länder allemands. Certes, les entités infra-nationales sont, d'ores et déjà, fortement impliquées dans la mise en oeuvre de politiques européennes, qui sont, dans leur application, très décentralisées. Mais cette implication est mécanique, puisqu'il s'agit de la mise en oeuvre de politiques comme la politique régionale ou l'environnement, par exemple, alors même que, dans tous les pays de l'Union européenne, il existe un processus de " démocratie locale " ou de dévolution des pouvoirs qui accorde plus d'importance aux échelons de proximité territoriaux sous des formes très hétérogènes. C'est aussi vrai dans des pays dits " centralisés ", comme le Royaume-Uni ou la France, que dans des Etats de tradition plus fédérale, comme l'Italie, l'Allemagne ou l'Espagne.

La société civile, que l'on appelle plutôt en France " le monde associatif " ou les " ONG " (organisations non gouvernementales), a été aussi émancipée par le développement de la Communauté économique européenne. Notamment, le thème des droits de l'homme, de l'égalité des chances, qui sont des thèmes récurrents de la construction européenne, surtout depuis Maastricht et Amsterdam, ont montré à ces réseaux associatifs transeuropéens qu'ils avaient un rôle à jouer dans la définition des fondements mêmes de l'intégration européenne. Mais cela ne se reflète pas dans leur participation au processus consultatif.

On peut dire que l'ensemble du processus consultatif européen est complètement sclérosé. Il a été conçu, à l'origine, à partir du Comité économique et social, d'une manière horizontale. On a ensuite développé le dialogue social, ce qui a donné lieu à la prise en compte des partenaires sociaux. Par ailleurs, les directions générales de la Commission européenne ont développé, dans le système très sectoriel et vertical de l'Union européenne, des formes de consultation efficaces, mais obscures, qui épousent les agendas sectoriels des différentes politiques communes. Or, les problèmes que pose la société civile sont des problèmes horizontaux et intégrés, comme l'environnement ou la lutte contre les exclusions. Ces problèmes ne font pas appel à telle ou telle action sectorielle, mais à la cohérence d'ensemble. Or, cette cohérence est plus facile à l'échelon national que dans l'Union européenne, où chaque formation du Conseil a sa propre autonomie et reste à l'intérieur de sa tour d'ivoire sectorielle. Ainsi, on a, d'un côté, des processus de consultation formels, intégrés, multiacteurs mais qui ne servent pas à grand chose, comme le Comité économique et social, voire le Comité des régions. Et, de l'autre côté, des processus de consultation efficaces, précoces, mais informels et sectoriels. Il y a donc un dysfonctionnement qui peut expliquer pourquoi la substance même des propositions législatives européennes n'est pas complètement irriguée par ce que peuvent proposer les acteurs de la société civile.

Autre nouvel acteur, un peu méconnu au niveau de Bruxelles : les administrations nationales et les délégations des parlements nationaux. Le Livre blanc a l'ambition de révéler aux commissaires et au microcosme bruxellois que, depuis dix ans, des choses nouvelles se passent et, en particulier, que les gouvernements hésitent, de plus en plus, à faire passer sous le manteau la transposition des directives. C'est de plus en plus par le biais de la représentation parlementaire, et à travers l'expertise des délégations pour l'Union européenne, que se fait, d'ailleurs de manière chaotique parfois, la transposition des directives en droit national. Autrement dit, on voit apparaître là une connaissance et une expertise en matière communautaire, qui n'existait pas il y a encore une dizaine d'années. Or, cette expertise est pas ou peu partie prenante à la conception des grands débats sur les enjeux stratégiques européens. Le Parlement européen ne s'appuie pas sur ce qui pourrait devenir un jour le réseau des parlements nationaux. Bien sûr, il existe des structures complexes, dont il faut peut-être retrouver l'usage, mais on est loin d'une mise en synergie des fonctions parlementaires nationales comme contributeurs à un débat public européen à la fois sur les enjeux des politiques et sur la mise en oeuvre des politiques communes. Dans la mesure où cette mise en oeuvre est de plus en plus le fait d'administrations nationales et régionales, avec davantage de marge de manoeuvre et de liberté, il serait concevable que, à terme, ce contrôle-là puisse aussi être exercé à travers les parlements nationaux.

Ces " nouveaux acteurs de l'Europe " ont été suscités par l'Europe mais ne sont pas véritablement associés à son fonctionnement qui reste prisonnier de structures formelles. Ces structures étaient indispensables pour établir la légitimité d'un ordre juridique supranational européen. Mais il faut maintenant essayer d'adapter progressivement la façon de faire fonctionner la machine européenne pour qu'elle puisse tirer le plein bénéfice de la participation de ces nouveaux acteurs.

Voilà l'argument politique que nous voulons développer auprès des commissaires. Certes, il y a le grand débat sur la Constitution de l'Europe dont, très certainement, nous ne pouvons pas faire l'économie. Mais ce débat ne pourra pas être traité sérieusement ni intéresser les citoyens européens s'il n'est pas précédé d'une remise à jour sérieuse et authentique de nos modes de fonctionnement quotidiens.

Le débat sur la répartition des compétences, tel qu'il est souhaité par les Länder allemands, présente l'inconvénient de traiter l'Union européenne comme si elle était déjà un Etat unique pour un peuple unique. Si l'on veut entrer dans le débat des compétences par la bonne porte, il faut davantage s'intéresser au débat sur les responsabilités, qui est une question différente. Si l'on admet que l'Union européenne continue d'être un projet, qu'elle se justifie par la réalisation de projets communs qui ne sont pas achevés comme l'élargissement, l'euro, ou la place de l'Union européenne dans le monde, si c'est cela l'essence de ce qui rassemble la diversité européenne et permet de partager les souverainetés, alors c'est par rapport à ces projets que l'on peut préciser les responsabilités respectives des échelons européen, nationaux, voire infra-nationaux. Ce n'est pas par une division abstraite et par matières, telle que nous y invite le droit constitutionnel classique, que l'on pourra faire passer la conception d'une Constitution pour l'Europe à très brève échéance.

Je vous ai donc exposé le fil conducteur de ce rapport. Mais sur chacun des thèmes de ce " mieux habiter les institutions ", on pourrait parler des incidences pour le Parlement européen et pour les parlements nationaux. La leçon que je tire personnellement de l'année écoulée, c'est l'irrésistible montée de l'acteur parlementaire, européen et national, comme un élément de la démocratie européenne.

M. Hubert Haenel :

On parle beaucoup du rôle du Parlement européen, mais on oublie souvent de dire qu'il existe une attente, une exigence même, de la part des Etats membres, en matière de renforcement du rôle des parlements nationaux. La dernière réunion de la COSAC (Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires) en a offert l'illustration avec l'adoption, à l'unanimité, de plusieurs recommandations sur ce point.

Pour résumer votre propos, vous dites qu'avant d'aborder la question de la future Constitution de l'Europe, il convient de dresser le bilan du fonctionnement actuel des institutions européennes et de prendre conscience de l'émergence de nouveaux partenaires dont, notamment, les parlements nationaux.

Je crois, pour ma part, que la réconciliation des citoyens avec l'Europe dépend en partie de l'accroissement du rôle des parlements nationaux. Cela ne passe pas forcément par la création d'une seconde chambre, d'un " Sénat européen ", dont vous pourriez, d'ailleurs, nous dire votre sentiment. D'ores et déjà, les parlements nationaux sont fortement impliqués dans les affaires européennes et ils ont acquis une certaine expertise en la matière, à travers les délégations pour l'Union européenne ou l'expérience de la COSAC.

M. Jérôme Vignon :

Ayant effectué, au cours de ma carrière, plusieurs allers-retours entre Bruxelles et la France, je suis souvent frappé de la méconnaissance de cette expertise extérieure par les fonctionnaires européens impliqués dans l'élaboration de la législation et des programmes communautaires.

Or, les travaux des parlements nationaux sont souvent d'une qualité remarquable. Je citerai, à cet égard, les travaux du Sénat français, comme ceux sur le passage à l'euro, la coordination macroéconomique, le gouvernement économique européen ou sur l'élargissement. Je citerai également la Chambre des Lords, dont le travail fait autorité et qui sert de référence à de nombreux universitaires. Je suis donc surpris de la méconnaissance de cette expertise au niveau des institutions européennes. Le fonctionnement actuel de prise de décision au sein de ces institutions est hiérarchique, mais il ne prend pas en compte l'existence d'une Europe en réseaux, constituée d'un réseau d'acteurs.

A propos de la création d'une deuxième chambre, la proposition la plus structurée est celle de M. Tony Blair. Il me semble important de souligner que celui-ci a rattaché cette idée au problème de la régulation institutionnelle du principe de subsidiarité. En effet, selon son idée, l'instauration d'une seconde chambre composée de représentants des parlements nationaux serait un modèle alternatif au modèle de la liste des compétences, qui est un modèle typiquement fédéral, préconisé par l'Allemagne. Le Premier ministre britannique considère, en quelque sorte, qu'il est trop tôt pour figer des listes de compétences entre les niveaux européen, national et infra-national, puisque l'Europe est toujours un projet inachevé. Il serait donc plus judicieux d'inscrire dans les traités ce principe et de confier à une seconde chambre le rôle de gardien de l'application de ce principe.

Cette idée de M. Tony Blair n'est certes pas sans arrière-pensées, mais elle a le mérite de poser le fond du problème. En effet, ce qui manque le plus au pacte constitutionnel européen, c'est une garantie effective du respect du principe de subsidiarité. Il faut reconnaître que les principes de subsidiarité et de proportionnalité, reconnus par le protocole du traité d'Amsterdam, ne sont pas respectés. Ainsi, la manière dont fonctionnent le Conseil européen et la Commission, à l'image de pyramides inversées, est en contradiction avec l'esprit même du principe de subsidiarité.

A cet égard, je prendrai comme exemple l'agenda du Conseil européen, de plus en plus chargé de matières techniques et sectorielles. L'épaisseur croissante du volume annuel de documents transmis pour approbation au Conseil européen est impressionnante. Personne n'est en mesure d'étudier ces documents. On peut ainsi se demander si l'Union européenne est véritablement fondée à promouvoir l'accès aux nouvelles technologies dès l'enseignement primaire, comme l'y invite le plan d'action " eEurope " ? La question du principe de la subsidiarité ne semble pas avoir été posée, lors du Conseil européen de Lisbonne qui a adopté ce plan d'action, ce qui a entraîné, par la suite, de fortes critiques de la part des Länder allemands, critiques justifiées à mon avis.

De manière générale, le débat public européen n'est pas structuré. Les citoyens ont raison de se plaindre de ne pas comprendre à quoi sert l'Europe et la direction qu'elle prend.

M. Maurice Blin :

D'abord, une question sur la subsidiarité. Vous avez dit qu'il n'était pas prudent d'engager, dès à présent, la réflexion sur l'avenir des institutions. Mais la subsidiarité est étroitement liée au fonctionnement des institutions. Je pense que la mauvaise image de l'Union européenne dans l'opinion est en grande partie la conséquence du non-respect de ce principe. Je citerai un exemple qui vient de mon département. L'Union européenne a tenté d'interdire la chasse traditionnelle aux grives, privilège que nous tenons de la bataille de Rocroi en 1643, au nom de la protection des oiseaux migrateurs. Cette tentative a soulevé une levée de boucliers dans mon département et je rappellerai que cela ne concerne que 5 % des oiseaux. Je ne crois donc pas que l'on puisse éviter de se poser la question centrale de la subsidiarité.

Ensuite une question sur la société civile. Vous avez dit que l'Europe est impopulaire car lointaine et qu'il faut donc la rapprocher des citoyens et des représentants de la société civile. Mais, la société civile étant contradictoire, ne craignez-vous pas une sorte d'anarchie ? L'Europe ne risque-t-elle pas de se diluer si elle se rapproche trop du terrain ? En bref, ne craignez-vous pas que l'Europe perde de vue le long terme pour répondre aux préoccupations à court terme des populations. L'Europe n'est-elle pas précisément l'institution qui a vocation à se projeter dans l'avenir et à le dessiner ? Je rappellerai également que les parlementaires nationaux sont justement à l'écoute de la société civile. Je crois que le Parlement national doit rester un intermédiaire.

M. Marcel Deneux :

Pourriez-vous nous dire quel pourrait être l'apport des nouvelles technologies de l'information et de la communication au fonctionnement des institutions européennes ?

M. Hubert Haenel :

Je voudrais rappeler la manière dont on est arrivé à l'élaboration de la Charte des droits fondamentaux. Il s'agissait, au départ, d'une initiative allemande motivée par des difficultés internes d'ordre constitutionnel. Au Conseil européen de Tampere, les chefs d'Etat et de gouvernement ont mis au point une méthode originale. La Convention chargée d'élaborer cette Charte était composée de représentants des gouvernements, de la Commission, du Parlement européen et des parlements nationaux. Cette méthode a ainsi permis d'associer des légitimités et des approches très différentes. Et elle a abouti à un résultat satisfaisant. Et il n'est pas certain que l'on aurait abouti à ce même résultat si l'on avait confié la rédaction de la Charte uniquement à des diplomates ou à des juristes.

On a l'impression que l'Europe, par hasard parfois, parvient à des résultats très positifs. Ce fut le cas pour la Charte des droits fondamentaux à l'élaboration de laquelle j'ai participé. La méthode de travail fondée sur une Convention doit-elle être renouvelée à l'avenir ? Peut-on s'en inspirer et, si oui, quels autres sujets pourrait-elle permettre d'appréhender ?

M. Jérôme Vignon :

La question de la subsidiarité est effectivement centrale. Une grande partie du désaveu à l'égard des institutions européennes, de la Commission ou du Parlement européen notamment, vient de ce sentiment d'abus. C'est le travail des institutionnalistes de déterminer s'il convient de prévoir une seconde chambre comme régulateur du principe de subsidiarité, alternativement à la question de la liste des compétences, par exemple. Nous organisons prochainement un séminaire sur la question " gouvernance-compétences " pour essayer de voir ce que l'on peut apprendre du fonctionnement des Etats fédéraux actuels sur ce pilotage de la répartition des compétences. Jusqu'à présent, on n'a pas suffisamment pris conscience du fait qu'une grande partie de l'obscurité et du sentiment d'abus que procurent les législations européennes ne vient pas tellement de la loi européenne - on ne propose plus tellement de directives, somme toute -, mais qu'il provient de l'inflation réglementaire. Celle-ci n'est pas visible car, dans l'ordre communautaire, il n'existe pas de différence entre le niveau de la loi et le niveau du règlement. C'est la comitologie qui règle ce qui, chez nous, en France, s'appelle les décrets d'application. Ce qui rejaillit à la figure des administrés, des agriculteurs, des associations, bref des acteurs de l'Europe, c'est justement ce niveau-là qui est en inflation, pour des motifs techniques, pour des raisons liées au nombre d'Etats ou à la diversité des situations. Ce niveau n'est pas réellement régulé par le principe de subsidiarité ou de proportionnalité. Il faut insister sur ce point : ce n'est pas à travers des dispositions d'ordre constitutionnel qu'on l'atteindra, mais c'est en montrant comment les choses, actuellement, fonctionnement mal. Pourquoi ne pas transposer à la réglementation européenne la méthode de traçabilité mise en place pour les bovins ? La question essentielle est celle de l'articulation des responsabilités et, en particulier, de voir comment se combinent la responsabilité exécutive de la Commission et du Conseil des ministres et celle des administrations nationales. Vu de Bruxelles, on pense que le Conseil des ministres équivaut aux Etats membres, donc aux administrations nationales. C'est inexact. Par exemple, pour ce qui concerne la France, le SGCI (Secrétariat général du comité interministériel pour les questions économiques européennes) fait partie du même ensemble que le Conseil des ministres et ne représente pas les administrations nationales. Si les directives " oiseaux " ou " habitats " sont si difficiles à appliquer en France, alors qu'elles ont été merveilleusement négociées, c'est parce que les acteurs chargées de cette application n'ont pas été parties aux négociations. La question est bien de savoir comment nous habitons les institutions. Si je n'avais pas été affecté, sur le terrain, à la DATAR, puis au SGCI, enfin à Bruxelles, je ne me serais jamais rendu compte que le Conseil des ministres et les administrations nationales ne sont pas deux choses semblables.

M. Hubert Haenel :

C'est exactement la question que nous venons d'évoquer lors de l'examen de la transposition des directives européennes en France.

M. Jérôme Vignon :

Exactement. Ce sont ces questions-là qu'il faut également aborder pour revenir à la grande question de la subsidiarité, et non pour l'éluder : savoir qui fait quoi, c'est-à-dire la répartition des responsabilités et leur articulation. On peut aussi trouver dangereux d'aborder la subsidiarité à travers la délimitation des compétences telle que le souhaitent les Länder allemands : on risque alors de passer à côté de cette formidable poussée de coopérations entre différents niveaux de gouvernement, que l'on observe dès que l'on traite de thèmes nouveaux comme le développement, la politique régionale, les nouvelles technologies, l'éducation...

Il n'est plus de responsabilités un peu importantes qui ne mettent en jeu les pouvoirs propres de chacun de ces niveaux, mais dans un processus de coopération, pas dans une démarche militaire où le niveau supérieur donne les consignes au niveau inférieur. Dans un univers fédéral, le niveau qui se voit attribuer une compétence est souverain pour celle-ci. Cette façon de tout séparer ne correspond pas de manière adéquate au fonctionnement des sociétés modernes.

Le sénateur Blin a soulevé un problème central qui nous vaut beaucoup de méfiance de la part du Parlement européen : l'exécutif n'est-il pas heureux, au fond, de lier des relations directes avec cette société civile qui ne demande qu'à être écoutée ? Ce faisant, il court-circuite la fonction de médiation et de délibération du Parlement et va dans le sens d'une société de l'éphémère, qui ne cesse de s'écouter elle-même. C'est un problème lourd, profond, qui n'est pas propre à l'Union européenne. Il a été abordé notamment dans le Livre vert préparé pour la Conférence des Présidents des parlements des Etats membres de l'Union européenne qui s'est réunie à Rome en septembre dernier sous la présidence de M. Luciano Violante, président de la Chambre des députés italienne. Ce texte, qui retrace le conflit entre la démocratie élective et la démocratie participative nous ouvre des pistes pour repositionner la responsabilité parlementaire par rapport aux processus de consultation et de participation. Pour l'instant, les processus de consultation efficaces - par exemple, celui de M. Pascal Lamy dans la négociation conduite à l'OMC, associant les organisations non gouvernementales - échappent à des évaluations en termes d'équité de la consultation et de responsabilité des gens que l'on consulte. Il existe des conditions démocratiques de la démocratie participative qui sont du ressort du Parlement et qui sont parfaitement exposées dans ce Livre vert.

De la même façon, pour pouvoir mieux réglementer, il faut confier à des agences exécutives - du type de l'agence de sécurité alimentaire - des fonctions que les exécutifs administratifs n'assument plus bien, par manque d'autonomie, de compétences ou d'ouverture à la diversité des problèmes qui se posent. Il revient alors aux parlements de vérifier que les mandats de délégation confiés à ces nouveaux organes sont correctement assumés, respectés, et que le contrôle que l'exécutif doit exercer à l'égard de ces agences est bien exercé. En conséquence, la fonction parlementaire trouve une autre place à laquelle, pour l'instant, elle n'est pas préparée. Cette nouvelle approche, préconisée par le Livre vert préparé pour la conférence des Présidents des parlements, permet de sortir de ce sentiment de rivalité ou de substitution qui serait très dangereux : rien ne remplace la démocratie représentative, élective, comme centre de délibération et de contrôle, mais, en même temps, il est vrai que la fonction d'expertise est devenue si complexe et si variée que l'on ne peut pas se passer d'une implication plus étroite de la société civile. Cela demande toutefois une régulation parlementaire.

Pour ce qui concerne l'apport des nouvelles technologies de l'information et de la communication, on note une contradiction forte entre les processus en réseau de la gouvernance et la question de la rapidité, de la transparence, de la synthèse qui est celle, au plus haut niveau, de la fonction politique. Nous essayons d'étudier, en analysant différentes expériences, comment l'usage de ces nouvelles technologies peut réduire cette contradiction entre complexité et visibilité. Il est un thème encore plus profond à ce sujet, que les référendums danois ont illustré, qui tient au fait que le débat démocratique est de plus en plus relayé, au-delà du Parlement, par des forums ouverts par des collectivités territoriales ou par des journaux, dans lesquels les citoyens s'expriment avec beaucoup de force et de vivacité. Or, la voix politique ne s'y fait pas entendre : dans le cas danois, l'avocat de l'Europe n'était pas là. Ceux qui portent la responsabilité de rendre compte des objectifs de l'Europe, des raisons pour lesquelles elle propose tel ou tel partage de souveraineté, doivent être présents dans cette forme nouvelle de débat démocratique. Lors de la seconde expérience danoise, les élites politiques étaient bien décidées à s'y prendre plus efficacement que lors du premier référendum, mais elles se sont trouvé débordées par la réalité du débat public.

M. Maurice Blin :

Je vous conseillerais de demander leur recette aux Suisses qui contredisent perpétuellement leurs dirigeants, lors de votations, sans que personne ne s'en trouve gêné ou troublé.

M. Jérôme Vignon :

Certes, mais la tradition de nos institutions européennes n'est pas propice à l'altercation ou à l'affrontement ; elle recherche plutôt le compromis.

M. Maurice Blin :

C'est parfaitement exact.

M. Jérôme Vignon :

Si nous voulons que nos enjeux soient pris au sérieux, considérés comme fiables par les opinions publiques, il faut qu'ils aient été débattus publiquement, de manière contradictoire. Or, les politiques de communication, telles que la Commission ou le Parlement européen les ont développées, sont des politiques de vente de l'Europe, de démonstration de son utilité. Cela ne suffit plus. Il faut vraiment que quelqu'un soit présent pour démontrer son sens. Dans les pays du Nord, on est surtout sensible à l'utilité des politiques, alors qu'au Sud, on préfère savoir dans quelle direction on est conduit. Mais je ne veux pas me montrer caricatural. La démarche " marketing " suivie pour l'instant est fragmentaire et, disons le, un peu misérabiliste. La fonction d'avocat de l'Europe n'est pas remplie, et cela concerne notamment la Commission.

Pour ce qui est, je reprends votre expression, de " l'Europe par hasard " résultant de la Convention, d'après ce que j'en sais, son point de départ venait surtout de la société civile, plus que des Länder. Pendant sa campagne, le chancelier Schröder a fait l'objet de demandes de la société civile pour qu'il intègre à son programme l'idée d'une Charte des droits fondamentaux. Il n'a donc pu faire moins que la proposer une fois élu. Ces mêmes éléments de la société civile ont alors exigé un processus plus ouvert dans lequel soient représentés les parlementaires, mais pas seulement les parlementaires.

Ceci n'enlève rien à votre suggestion d'élargir la procédure de la Convention à d'autres thèmes. Elle est d'ailleurs reprise largement aujourd'hui, y compris par les chancelleries, pour souhaiter son application lors de la phase préparatoire des conférences intergouvernementales. J'observe toutefois que M. Dehaene, l'ancien Premier ministre belge, a la sagesse de dire qu'on ne peut pas tout demander au processus de la Convention. On peut probablement en attendre une préparation de la discussion, sa structuration, mais de là à lui confier le soin de décider des matières éminemment techniques et, en même temps, politiques, du traité lui-même, cela me paraît très difficile.

La présidence suédoise, qui s'intéresse beaucoup aux procédures et aux processus, va se saisir de ce sujet, de la manière d'associer les parlements nationaux et la société civile à la préparation de la CIG. Les Belges auront ensuite pour mission de nourrir l'agenda lui-même, sur la base de ce qui a été arrêté à Nice.

M. Hubert Haenel :

Vous nous avez indiqué que vous prépariez un rapport sur le thème de la gouvernance européenne. Quelles sont vos propres échéances ?

M. Jérôme Vignon :

Ce n'est pas encore décidé formellement, mais le Président Prodi pourrait en dire quelques mots au Conseil européen de Göteborg et va certainement rendre public en juillet le rapport que nous établissons, si possible devant le Parlement européen, en formation élargie à d'autres éléments du Comité économique et social, du Comité des régions et de la société civile. L'objectif est de mettre en exergue la prise en considération de ces nouveaux acteurs, les parlementaires étant, en quelque sorte, des médiateurs, des fédérateurs, de ces nouveaux acteurs.

Ensuite, le souhait est que les propositions soient discutées au-delà de la Commission, avec le Parlement européen et les administrations nationales. Cette étape devrait durer encore un an et nourrir le débat constitutionnel lui-même.