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TurcRéunion de la commission des affaires européennes du mercredi 24 février 2010
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Candidature de l'Islande à l'Union
européenne
Audition de M. Thorir Ibsen, ambassadeur d'Islande en
France
M. Jean Bizet :
Monsieur l'Ambassadeur, je vous remercie d'avoir
répondu à l'invitation de la commission des affaires
européennes et je vous prie d'excuser le président Hubert Haenel.
Il est actuellement auditionné par la commission des lois dans la
perspective de sa nomination au Conseil constitutionnel par le président
du Sénat.
Comme vous le savez, la commission des affaires
européennes a chargé deux de ses membres, Colette Mélot et
Charles Gautier, de suivre la demande d'adhésion islandaise à
l'Union européenne. Nos deux collègues devraient d'ailleurs se
rendre à Reykjavik du 13 au 16 avril prochain. Votre audition doit
permettre à la commission de mieux appréhender les enjeux de
cette candidature qui survient notamment dans un contexte économique et
politique très troublé.
La candidature islandaise est souvent présentée
comme une candidature facile. D'une part, en raison de la faible population de
ce pays, les grands équilibres au sein du Conseil et du Parlement
européen ne seraient pas modifiés. D'autre part, l'Islande
étant déjà très liée à l'Union
européenne -elle est membre de l'Espace économique
européen ainsi que de l'espace Schengen - une part importante de
l'acquis communautaire a déjà été reprise.
Si cette candidature est sans doute plus facile que d'autres,
elle n'en est pas moins importante. Incontestablement, la culture islandaise
rattache ce pays à l'Europe. Son adhésion renforcerait
l'unité de la famille européenne et serait certainement
regardée avec attention par la Norvège, l'autre pays scandinave
non membre de l'Union. Enfin, la position européenne dans l'arctique
serait certainement renforcée. Toutefois, il ne faut pas croire que le
résultat est acquis. Plusieurs dossiers épineux existent.
L'intégration de l'Islande dans la politique commune de la pêche
est sans doute le principal écueil. Dans ce domaine, une adhésion
de l'Islande aurait un impact global, puisque les prises islandaises
représentent environ un cinquième des prises européennes.
Monsieur l'Ambassadeur, nous avons souhaité vous entendre pour que vous
nous décriviez l'état des relations entre votre pays et l'Union,
et, de manière générale, la perception du peuple islandais
à l'égard de l'Union européenne.
M. Thorir Ibsen :
Dans ma présentation, je récapitulerai les
étapes de la longue participation de l'Islande à
l'intégration européenne. Je montrerai comment cet engagement a
rapproché l'Islande de l'Union européenne, à tel point que
sa candidature à l'adhésion semble en découler tout
naturellement. Ensuite, j'essaierai de répondre aux nombreuses questions
posées par les implications de la crise financière en Islande par
rapport à sa demande d'adhésion.
La demande d'adhésion de l'Islande à l'Union
européenne constitue un événement historique pour le pays.
Pourtant l'Islande est depuis longtemps un partenaire actif du processus
d'intégration européenne. Membre fondateur de l'OTAN en 1949,
l'Islande est également membre du Conseil de l'Europe, de l'Association
européenne du libre-échange (AELE) et de l'Organisation pour la
sécurité et la coopération en Europe (OSCE). En 1994,
l'Islande a rejoint le marché unique en signant l'accord de l'Espace
économique européen (EEE) et a ensuite signé et mis en
application la Convention de Schengen en 1996. De plus, l'Islande réunit
tous les critères de Copenhague, et entretient de très bonnes
relations avec tous les pays membres.
La demande d'adhésion de l'Islande est donc
l'aboutissement logique de sa longue association avec l'Union
européenne. Ceci dit, on nous demande souvent si l'Islande souhaite
rejoindre l'Union européenne pour résoudre rapidement les
problèmes provoqués par la crise financière. Pour le dire
sans détours, la crise financière a été le
catalyseur de la demande d'adhésion. Mais ce n'est pas une
première : d'autres pays, comme par exemple nos amis nordiques en
Finlande et en Suède avaient fait leur demande d'adhésion
à une époque où ils avaient des difficultés
économiques. Toutefois, ce n'est pas la seule raison qui motive la
décision islandaise. Le contexte est la fois plus large et plus profond.
Les Islandais se sentent européens et le soutien à une demande de
candidature a augmenté constamment ces dernières années.
De plus, une grande majorité de syndicats, organisations patronales et
organisations non-gouvernementales sont favorables à une demande
d'adhésion islandaise.
Intégrer l'Union européenne, c'est faire un
grand pas pour un petit pays. Avant qu'une étape politique aussi
importante soit franchie, tout citoyen doit forcément évaluer les
intérêts de sa nation. Dans le cas de l'Islande, la population
craint surtout pour son secteur de la pêche et veut être sûre
que ce secteur stratégique continuera à profiter au pays. Il
reste que, sur dix-huit sondages menés ces dernières
années, quinze étaient en faveur d'une adhésion et
seulement deux y étaient opposés. Ces deux derniers sondages
reflètent surtout la colère et l'émoi de la population
islandaise suscités par l'affaire ICESAVE avec le Royaume-Uni et les
Pays-Bas.
La crise financière n'est donc pas la seule raison
derrière la candidature islandaise - mais elle a probablement
donné un coup de pouce dans ce sens. Il y a trois motifs fondamentaux
justifiant la candidature. Premièrement, la patrie de l'Islande, c'est
l'Europe. Nous avons un même héritage et une même histoire.
Nous partageons les mêmes valeurs démocratiques, nous croyons
à l'État de droit et défendons les droits de l'homme.
L'Islande est un membre à part entière de la famille
européenne. Deuxièmement, le contexte stratégique dans
l'Atlantique nord a rapidement évolué. L'adhésion de
l'Islande élargirait sa coopération avec l'Europe dans le domaine
de la sécurité et contribuerait à défendre les
intérêts mutuels de l'Europe dans le Grand Nord, qui comprennent
en plus de la défense militaire, la sécurité
environnementale, la sécurité maritime, la lutte contre les
pandémies et le crime organisé. Troisièmement, l'Islande
souhaite trouver une stabilité économique durable au sein de
l'Union européenne. Nous avons besoin d'une meilleure alternative
à l'instabilité inhérente de la monnaie islandaise. Pour
relancer l'économie islandaise, la demande de candidature, suivie de
l'adhésion, et plus tard de l'adoption de l'euro, sont essentielles.
Un soupçon plane néanmoins : la
coopération entre l'Islande et l'Union ne bénéficierait
qu'à la première. Cette théorie sous-entend que l'Islande
aurait profité du marché unique sans avoir contribué
à la construction proprement dite de l'Union, et que c'est au moment
où elle rencontre des problèmes financiers qu'elle veut
adhérer. Ce n'est ni vrai ni juste. On pourrait même avancer que
l'Islande, en devenant membre de l'EEE, a pris tous les risques liés au
marché unique sans avoir pu profiter de la solidarité
européenne qui accompagne l'adhésion.
Mais le plus important, c'est que l'Islande a contribué
à l'intégration européenne et à l'Union
européenne, d'une manière considérable pour une nation de
320 000 habitants. D'abord, l'Islande applique la législation du
marché intérieur de l'Union et participe ainsi à
l'expansion du marché unique. Ensuite, l'Islande met activement en
vigueur les accords de Schengen. Elle gère un poste-frontière
important qui contrôle une large proportion des passagers entrant dans la
zone Schengen en provenance de l'Amérique du nord. Troisièmement,
l'Islande apporte sa part au mécanisme financier de l'EEE (fonds
parallèle au fonds de cohésion de l'Union) et nous sommes heureux
de constater qu'il a profité à plusieurs États membres.
Quatrièmement, l'Islande a participé à la Politique
européenne de sécurité et de défense commune
(PESD), en prenant part aux opérations de gestion de crise dans les
Balkans. Enfin, l'Islande a toujours soutenu la Politique
étrangère et de sécurité commune (PESC), à
Bruxelles comme auprès des organisations internationales telles que
l'ONU, le Conseil de l'Europe ou l'Organisation pour la sécurité
et la coopération en Europe.
Je reviens sur notre demande d'entrer dans l'Union
européenne. La présidence espagnole a mis à l'ordre du
jour l'ouverture des pourparlers avec l'Islande. La Commission a donné
aujourd'hui un avis pour l'ouverture des négociations d'adhésion.
Le Conseil devrait se prononcer en mars prochain. Après une
récente rencontre de la Première ministre Mme Sigurðardottir
avec le président de la Commission européenne, nous sommes
certains que les chefs d'États de l'Union européenne seront en
mesure d'ouvrir les négociations d'adhésion avec l'Islande en
mars.
Mais qu'en retirera l'Union européenne ? Pourquoi
l'Union européenne devrait-elle inviter l'Islande à
adhérer ? Pour qu'une collaboration soit réussie, elle doit
être fondée sur des bénéfices réciproques.
L'Islande sait quels avantages elle pourrait retirer de son adhésion,
mais elle souhaite aussi apporter une contribution significative à
l'Europe en tant que pays membre, notamment dans des domaines
d'intérêts communs. Premièrement, l'Islande peut offrir une
solide expérience dans la maîtrise des énergies
renouvelables. Actuellement, 80 % de l'énergie que nous consommons
provient de nos ressources renouvelables géothermiques et hydrauliques.
Seul le secteur des transports dépend encore d'énergies fossiles
importées. Deuxièmement, pays de pêcheurs par excellence,
l'Islande a fait des progrès considérables dans le domaine de
l'utilisation durable des ressources marines. L'Union européenne, qui
est actuellement en train de mettre en place des réformes pour sa
Politique commune de pêche (PCP), pourrait en tirer avantage. En fait,
l'Islande a déjà détaché un expert national
auprès de la Commission. Troisièmement, dans le contexte
géostratégique, l'intégration de l'Islande
complèterait la position de l'Union dans le Grand Nord. L'Islande est le
seul pays situé entièrement dans la zone arctique : une
région destinée à jouer un rôle de plus en plus
important. D'une façon plus générale, l'Union
européenne, si elle s'ouvrait à l'Islande, accueillerait une
population jeune et dynamique avec une économie saine aux bases
solides.
On me demande souvent si les retombées de la crise
financière, et notamment l'affaire ICESAVE, sont de nature à
bloquer le processus d'adhésion. La réponse est non. Les
autorités compétentes de la présidence espagnole du
Conseil, du Royaume-Uni et de la Commission européenne ont bien
confirmé qu'il n'existait pas de lien entre la résolution de
l'affaire ICESAVE et la candidature islandaise.
Deux questions peuvent néanmoins se poser :
comment les autorités islandaises comptent-elles mieux réguler le
marché et sanctionner les personnes qui auraient violé la
loi ?
Premièrement, le Parlement a chargé une
commission indépendante d'identifier les causes de la crise bancaire en
Islande. Cette commission a convoqué plus de 140 personnes et a
recueilli plus de 300 dépositions volontaires. Elle soumettra son
rapport au Parlement dans les semaines à venir. Ses analyses seront
publiées et serviront à établir les
responsabilités. Elles serviront de base aux délibérations
parlementaires sur les mesures légales et administratives à
prendre pour éviter la répétition d'une telle crise
systémique.
Deuxièmement, le Gouvernement a désigné
un procureur spécial pour enquêter sur d'éventuelles
collusions. Le procureur est aidé dans sa tâche par des
spécialistes de renommée internationale, et travaille avec
Europol à La Haye, avec le Serious fraud office
(SFO) - l'organisme compétent pour lutter contre la corruption
et les fraudes graves - au Royaume-Uni, et avec les instances
luxembourgeoises.
Troisièmement, les comités de résolutions
des banques, aidés par des experts de plusieurs pays, cherchent à
localiser des fonds, notamment dans les paradis fiscaux.
Quatrièmement, l'Autorité des marchés
financiers en Islande a déjà réglé des cas moins
graves et elle est en train d'améliorer ses moyens de supervision et son
fonctionnement interne. Déjà, début 2009, le nouveau
gouvernement a renouvelé la direction des deux institutions de
supervision : la Banque centrale et l'Autorité des marchés
financiers.
Enfin, un projet de loi a été
présenté au Parlement visant à modifier radicalement le
système de régulation financière. Ce texte
élaboré à partir de recommandations d'experts
étrangers doit assurer à l'AMF islandaise et à la Banque
centrale un accès rapide à une information exacte sur les
nouvelles banques islandaises et autres établissements financiers. Il
leur donne par ailleurs des pouvoirs accrus. S'ajoutent à cela des
clauses spécifiques pour s'attaquer au système des bonus de
rémunérations et à celui des accords de licenciement pour
accroître la responsabilité des membres des conseils
d'administration.
A propos de l'affaire dite ICESAVE, l'Islande a conclu avec le
Royaume-Uni et les Pays-Bas, un accord d'emprunt pour couvrir l'indemnisation
des déposants d'ICESAVE. Sans revenir sur l'historique de cette affaire,
la situation présente est la suivante. Le Gouvernement et l'opinion
publique admettent que l'Islande doit honorer ses obligations internationales.
En même temps, il existe un mécontentement général
à propos des termes de l'accord passé avec le Royaume-Uni et les
Pays-Bas, en particulier le taux d'intérêt de 5,55 % qui a
donné lieu à des débats houleux au Parlement et dans
l'opinion.
Le gouvernement islandais a cherché à
renégocier les termes de l'accord. Cependant, les Islandais ont le
sentiment que les gouvernements du Royaume-Uni et des Pays-Bas n'ont pas pris
en compte les craintes de l'Islande que les termes de l'accord compromettent le
programme de reprise économique élaboré par le Fonds
monétaire international (FMI). Ensuite, pour beaucoup, le système
de garantie des dépôts de l'Union européenne ne
prévoyait pas un effondrement bancaire systémique, mais seulement
des faillites individuelles de banques. Le fait que les contribuables islandais
se voient obligés de payer pour le comportement irresponsable de
quelques banquiers insouciants alimente un sentiment général de
frustration.
Dans ce contexte, environ 25 % de l'électorat a
signé une pétition adressée au Président pour qu'il
soumette la garantie de l'État pour les deux emprunts à un
référendum, ce qu'il a fait. Le référendum aura
lieu le 6 mars. Les sondages indiquent que le non devrait l'emporter. Il
est vrai que demander à une population de payer 40 000 euros
par famille (soit 10 000 euros par habitant) n'est pas facile
à faire passer pour un gouvernement, surtout au moment où
celles-ci viennent de perdre une grande partie de leurs économies, de
voir les salaires diminuer, de voir grimper le coût de la vie et bondir
le taux de chômage.
Néanmoins, pour le rétablissement de
l'économie et l'avenir de l'Islande, il est crucial de continuer sur la
voie de la coopération internationale, du libre-échange et de
l'ouverture. Il est donc impératif que le contentieux ICESAVE ne remette
pas en cause notre coopération avec le FMI, ni le processus
d'adhésion de l'Islande à l'Union européenne.
La procédure d'adhésion à l'Union offre
un cadre pour atteindre une certaine stabilité économique et une
plateforme de dialogue entre les pays. Une participation active de l'Union
européenne pour résoudre cette affaire très
délicate témoignerait à nouveau du succès de sa
politique d'élargissement.
Mme Colette Mélot :
Il semblerait que des négociations soient
engagées entre les forces politiques islandaises pour trouver une issue
à l'affaire ICESAVE et éviter la tenue du
référendum le 6 mars. Compte tenu des délais
désormais très courts, est-il encore envisageable que le
référendum soit annulé ?
Par ailleurs, pouvez-vous nous indiquer quelles sont les
lignes de fracture au sein de la société islandaise à
propos de l'adhésion à l'Union européenne ?
M. Charles Gautier :
Dans le contexte de crise financière, le désir
profond de l'Islande est-il d'adhérer à l'Union européenne
ou d'intégrer à terme la zone euro ?
M. Denis Badré :
L'identité européenne de l'Islande est
indiscutable. Vous avez très bien montré ce que votre pays
pouvait apporter à l'Union. Toutefois, force est de reconnaître
que la période actuelle n'est pas idéale, l'Union étant
confrontée elle aussi à des problèmes financiers graves.
Ce constat me conduit à vous demander, à la
suite de mon collègue Charles Gautier, si, dans l'hypothèse
où il serait possible d'adopter la monnaie unique sans devenir membre de
l'Union, vous opteriez pour cette solution.
Je m'interroge aussi sur les raisons pour lesquelles l'Islande
n'a pas déposé sa candidature avant d'être frappée
par la crise financière.
N'y a-t-il pas un risque de voir se reproduire le
scénario de la Norvège qui, au terme du processus
d'adhésion, a finalement dit non par référendum ?
Par ailleurs, je m'inquiète des répercussions
éventuelles d'un examen trop rapide de la candidature islandaise qui
aboutirait à intégrer ce pays dans l'Union avant d'autres
candidats ayant pourtant déposé leur demande d'adhésion
bien plus tôt. La Croatie pourrait légitimement s'en irriter.
Enfin, je souhaiterais connaître votre vision de la
politique européenne de défense.
M. Roland Ries :
La crise financière mondiale a eu des effets variables
selon les États. Le cas de l'Islande est l'un des plus dramatiques.
Toutefois, vous avez évoqué dans votre propos introductif des
suspicions de fraude, voire de corruption. L'effondrement du système
bancaire s'explique-t-il, selon vous, d'abord par sa fragilité
systémique ou bien également par un ensemble
d'irrégularités à la loi ?
M. Thorir Ibsen :
Le référendum du 6 mars n'est pas
inévitable. Des discussions continuent avec le Royaume-Uni et, dans une
moindre mesure, les Pays-Bas pour obtenir un nouvel accord sur les conditions
du remboursement. Si un accord satisfaisant pour tous les partis islandais est
atteint, la tenue du référendum pourra être
annulée.
Au sein de la société islandaise, quelques
lignes de partage peuvent être identifiées. Les jeunes
générations et les urbains sont plus pro-européens que les
ruraux et les autres générations.
Savoir si le peuple islandais préfèrerait
adopter l'euro sans être membre de l'Union n'appelle pas de
réponse simple. Une telle hypothèse pourrait certainement
séduire les partis de droite qui ont jusqu'à présent
privilégié une coopération à la carte, par exemple
en intégrant l'espace Schengen ou l'EEE. Toutefois, une grande partie de
la population a toujours été favorable à une
adhésion à l'Union.
Les raisons pour lesquelles l'Islande n'a pas fait plus
tôt acte de candidature à l'Union sont complexes également.
Je relève néanmoins que, pour intégrer l'Union, il faut
que l'opinion et le gouvernement y soient favorables concomitamment, ce qui n'a
pas été souvent le cas.
J'ajoute que, très longtemps, l'insularité a
isolé l'Islande. La mondialisation au cours des quinze dernières
années l'a progressivement rapprochée du continent
européen.
Naturellement, l'Islande ne souhaite pas que sa candidature
irrite d'autres pays candidats. Nous ne demandons aucun traitement
privilégié. Certes, sur le papier, notre candidature pourrait
aller plus vite que d'autres, puisque notre législation intègre
déjà vingt-deux des trente-cinq chapitres de l'acquis
communautaire. Mais je suis certain qu'un équilibre pourra être
trouvé par rapport à d'autres pays candidats, notamment la
Croatie.
À propos de la politique européenne de
défense, je rappelle que l'Islande est un des États fondateurs de
l'OTAN. Nous soutenons le développement de la politique
européenne de défense. Mais elle n'a pas vocation à se
substituer à l'OTAN.
Enfin, pour répondre à votre question sur les
causes de l'effondrement du système bancaire, nous avons sans doute
commis plusieurs erreurs en privatisant trop rapidement les banques et en
adoptant une législation trop laxiste. Mais j'observe que, jusqu'en
2008, l'OCDE montrait l'Islande en exemple et que nous travaillions pour une
large part dans le cadre légal européen.
Mme Colette Mélot :
Vous n'avez pas évoqué la pêche ?
M. Thorir Ibsen :
La pêche est un problème moins grave que
l'affaire ICESAVE. Des solutions techniques pourront être trouvées
très certainement. Les principes de notre pêche sont ceux d'une
pêche durable. Je n'imagine pas que l'Union européenne souhaite
remettre en cause une politique qui préserve les ressources
halieutiques. Par ailleurs, aucun autre pays européen n'entretient le
même lien culturel avec la pêche que l'Islande.
M. Jean Bizet :
Je retiens de cette audition que les jeunes
générations sont pro-européennes et que l'adhésion
de l'Islande serait mutuellement bénéfique.
Nous serons attentifs aux conclusions des commissions et des
enquêtes en cours dans votre pays pour faire la lumière sur les
causes de la crise financière.
