REUNION DE LA DELEGATION DU MARDI 24 AVRIL 2001
Politique régionale
Politique régionale
Audition de M. Michel Barnier, commissaire européen, sur les orientations d'une nouvelle politique de cohésion
Compte rendu sommaire
M. Hubert Haenel :
Nous allons consacrer cette semaine nos travaux à l'étude des deux problèmes essentiels auxquels l'Europe sera confrontée pour préparer son élargissement prochain :
- d'une part, les perspectives de réforme de la politique agricole commune, que nous aborderons demain lors d'une audition commune avec la commission des affaires économiques ;
- d'autre part, l'avenir de la politique de cohésion économique et sociale, dont notre ami Michel Barnier a bien voulu nous entretenir aujourd'hui.
Commissaire en charge de cette question difficile, vous avez présenté, voici quelques semaines, le deuxième rapport que la Commission a établi sur ce thème de la cohésion.
Le premier rapport avait posé les bases de la réflexion " Agenda 2000 " pour la période 2000-2006 ; le deuxième, par son intitulé même " Unité de l'Europe, solidarité des peuples, diversité des territoires ", pose clairement la problématique de la poursuite de l'objectif de cohésion dans une Europe élargie.
Les données de base sont connues : la volonté de cohésion économique et sociale, comme base de la construction européenne a été réaffirmée par le Conseil européen de Berlin ; la politique structurelle mobilise, depuis plusieurs années déjà, le tiers environ des dépenses communautaires. Comment doit-on préparer l'arrivée de nouveaux membres, dont les besoins sont sans commune mesure avec ceux révélés par les élargissements précédents, tout en maîtrisant l'évolution budgétaire européenne ?
Je ne doute pas que vous pourrez nous indiquer les pistes de réflexion à emprunter pour résoudre ce problème délicat qui s'apparente presque à la quadrature du cercle.
A l'issue de votre présentation et du débat qui s'ensuivra, je serais heureux que nous puissions également aborder, avec votre accord, la question de l'avenir de l'Europe sur laquelle votre sentiment nous sera précieux.
M. Michel Barnier :
L'élargissement de l'Union n'est plus une perspective lointaine : en 2005, 2006, elle comptera vingt-cinq ou vingt-six Etats membres au lieu de quinze. Douze pays sont en cours de négociations, et celles-ci sont menées sur un tel rythme que, très vite, on peut penser qu'il sera procédé à leur intégration effective. Cette étape nouvelle est sans commune mesure avec ce que nous avons déjà connu.
C'était l'un des grands sujets de la réunion de Nice que de réformer nos méthodes de travail dans cet objectif et je reparlerai volontiers avec vous de ce traité de Nice, de ses apports et de ses insuffisances. Dès la fin de la Conférence intergouvernementale, un nouveau rendez-vous a été fixé pour 2004, dont j'espère qu'il trouvera une issue plus audacieuse que celle acquise.
Mon mandat central porte sur la politique de cohésion qui mobilise une fraction importante du budget communautaire : elle s'élève à 215 milliards d'euros sur sept ans, soit 215 milliards de francs environ chaque année. C'est une politique importante, pas seulement budgétairement, mais pour la philosophie même qu'elle met en oeuvre.
Lorsque le marché commun est devenu marché unique, les Etats membres ont bien vu le risque qui pouvait en découler, celui de la concentration géographique des richesses, celui de voir se créer une Europe à trois ou quatre vitesses. On a donc mis en place une politique de solidarité : les paquets " Delors 1 et 2 " étaient la base des fonds structurels et de la politique de cohésion, dont le terme figure dans le Traité même.
Demain, après l'élargissement, l'Union comportera en plus un tiers de citoyens, un tiers de territoires physiques, mais seulement 5 % de richesses supplémentaires. L'ambition de la cohésion économique et sociale est interpellée par l'élargissement car nous constaterons qu'un troisième sous-groupe de membres va se former. Huit pays sur vingt-sept en principe se trouveront avec une moyenne de PIB par habitant inférieure ou égale à 40 % de la moyenne de l'Union à vingt-sept. Jamais un groupe de pays ne s'est trouvé ainsi " décroché " des autres. Les disparités vont donc être accentuées et cela posera un problème éminemment politique. Veut-on, oui ou non, préserver l'objectif de cohésion ? Comment ? En comptant sur les lois du marché, sur des transferts fiscaux, sur un budget réduit pour les plus pauvres ? Ou bien par une volonté de partage des richesses et de solidarité ? Ce choix n'est pas négligeable : pour moi, l'Union européenne n'est pas seulement un supermarché, c'est une communauté de valeurs, humaine, humaniste. Nous devons donc nous donner les moyens de préserver cette politique de cohésion. Les chefs d'Etat et de gouvernement qui ont solennellement décidé la réunification du territoire européen doivent se donner les moyens de défendre cette volonté ; et les moyens passent notamment par la politique agricole commune et la politique économique et sociale.
Je souhaite que s'ouvre un débat européen sur l'avenir de la politique de cohésion après 2006, puisque l'agenda arrêté par les chefs d'Etat et de gouvernement au Conseil européen de Berlin ne règle pas cette question pour après 2006. Afin d'éviter que nous ne nous retrouvions " le dos au mur " en 2005 confrontés à un débat uniquement financier, j'ai pensé utile d'entamer la réflexion dès aujourd'hui sur ce que sera l'Europe à vingt-sept. Ce choix est reflété dans le deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale que j'ai présenté le 31 janvier dernier au nom de la Commission européenne, et ce sera l'objet du forum sur la cohésion qui aura lieu les 21 et 22 mai prochains à Bruxelles sur ce thème réunissant près de mille cinq cents responsables issus des Etats membres comme des pays candidats.
Mon objectif est de montrer en quoi cette politique de cohésion a été utile et en quoi elle est nécessaire. Je suis soucieux d'ouvrir des débats et d'aller à la rencontre des gens. J'étais en Bulgarie voici quelques jours et, vu le niveau de vie national actuel, il me semble que seule l'Union offre une perspective d'avenir, dans leur pays, aux jeunes générations. De même, lors d'un déplacement en Irlande, j'ai constaté que les projets européens y ont permis la mise en route du programme de pacification. En France également, au titre de la politique régionale et de développement rural, nous percevrons 137 milliards de francs sur sept ans, dont 45 milliards pour l'objectif 2, l'objectif 1 ne concernant plus désormais le territoire métropolitain, sauf au titre du dispositif de soutien transitoire (phasing out).
· Actuellement, deux tiers des crédits disponibles vont à l'objectif 1, traduisant une volonté de concentration des moyens sur les régions dont le PIB est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire : l'Espagne, le sud de l'Italie, le Portugal, les Länder de l'ex-Allemagne de l'Est...
Or, la moyenne communautaire du PIB va chuter de 18 points, mécaniquement, après l'élargissement ; tous les entrants rempliront les critères de l'objectif 1 et des régions de l'Union à quinze, confrontées à de vrais problèmes structurels, n'y seront plus éligibles. J'ai là une vraie difficulté : faut-il continuer d'appliquer brutalement ce taux de 75 % ? Prévoir deux taux distincts, selon qu'on est ancien ou nouveau membre de l'Union, ce qui serait contraire à l'esprit de la construction européenne et à l'égalité des Etats membres ? Envisager un fort taux de " phasing out " ? Nous devons y réfléchir avec sérieux.
· Autre difficulté à trancher : actuellement, une règle du traité impose de limiter à 4 % de son PNB les crédits européens accordés à un pays afin de permettre l'absorption physique des fonds apportés. Le problème réside dans le fait que les PNB de référence sont extrêmement faibles et que l'application de la règle mathématique handicapera l'action possible.
· Troisième problème, encore : que doit-il advenir de la politique de l'objectif 2 actuelle ? Si l'on doit financer un objectif 1 très vaste, doit-on abandonner l'objectif 2 ? Au nom de la subsidiarité, certains estiment, en Allemagne notamment, qu'une politique structurelle n'est plus forcément nécessaire. Je plaide, pour ma part, pour la poursuite de l'accompagnement des régions qui rencontrent des difficultés spécifiques, sans pour autant figurer parmi les plus pauvres de l'Union. Pour cette raison, mon idée est de trouver les voies et moyens de préserver une politique de développement plus décentralisée, plus régionale pour les secteurs de l'objectif 2.
Le titre de mon rapport n'est pas un hasard : " Unité de l'Europe (ce qui ne signifie pas uniformité), solidarité des peuples et, pour la première fois dans un rapport de la Commission, diversité des territoires ". Je souhaite qu'on sache prendre en compte les particularismes territoriaux, ceux des zones de montagnes ou des îles par exemple. J'ai la même attitude à l'égard des villes : nous disposons déjà du programme Urban, ne doit-on pas le faire monter en puissance, de même pour Interreg et les régions transfrontalières ? Ce faisant, il pourrait être possible d'éviter cette procédure de zonage qui nous complique singulièrement la tâche. On peut aussi imaginer des politiques horizontales structurantes : par exemple, en créant un instrument pour l'accès à la société de l'information. Pour résumer la situation, je suis prêt à décentraliser les procédures, mais pas à supprimer la politique de cohésion car elle est symbolique d'une certaine idée de l'Union à laquelle je suis profondément attaché.
M. Aymeri de Montesquiou :
Vous avez parlé à plusieurs reprises de la politique agricole commune (PAC). Peut-il y avoir corrélation entre fonds structurels et politique agricole commune ? En effet, la ruralité est intimement liée à la politique agricole et le budget de la PAC, déjà important, ne permet pas de faire face, aujourd'hui, aux crises de l'ESB ou de la fièvre aphteuse. Y aura-t-il communication entre la PAC et les fonds structurels, pour aider le monde rural qui souffre ?
Ou bien encore, observant que la PAC est à bout de souffle, doit-on relancer la vieille idée du " double prix " ? Facétie pour Bruxelles, idée intéressante pour les ruraux, surtout du sud, je vous rappelle qu'elle consiste à considérer un prix plus élevé que le cours international pour le volume destiné à la consommation interne, afin de permettre aux agriculteurs de vivre décemment, et un deuxième prix, au cours mondial cette fois, applicable aux exportations. Je sais être en marge de votre propos par ces questions mais elles me paraissent fondamentales.
Enfin, j'aimerais connaître votre sentiment sur le traité de Nice, si décrié que certains considèrent qu'il faudrait même ne pas le ratifier.
M. Hubert Durand-Chastel :
Le sommet de Québec vient de s'achever durant lequel les Etats-Unis et le Canada, assurant 8 000 milliards de dollars de PIB, se sont trouvés face aux pays du sud du continent produisant environ 2 à 3 milliards de dollars de richesses seulement. Les deux " grands " développent une approche géographique, en trustant le commerce extérieur de leur partenaire mexicain d'abord, puis celui du Honduras, du Guatemala et du Nicaragua. Enfin, ils gagnent vers le sud, vers le Mercosur. En Europe, n'assiste-t-on pas à un processus comparable ? Notre approche est sans doute plus profonde, plus sincère, plus solidaire mais je trouve intéressant de comparer ces deux exemples. Les Américains souhaitent voir aboutir leur processus d'union économique en 2005 ; nous entreprendrons probablement notre élargissement en 2003, en vue de son achèvement en 2006. Les deux démarches ne paraissent-elles pas parallèles ?
M. Michel Barnier :
Je reste un ouvrier déçu du Traité de Nice : il comporte des avancées en matière de majorité qualifiée ou de stabilisation de la Commission, mais pas à la mesure d'une Europe élargie. Mon grand regret est le maintien de la règle de l'unanimité sur trop de politiques actuelles de l'Union, source d'impuissance et de faiblesse collectives. Mais ce texte reste utile, surtout à court terme. A nous d'ouvrir un débat populaire et citoyen pour l'étape de 2004 et de préparer différemment la prochaine Conférence intergouvernementale.
Sur la PAC, je connais l'idée du double prix, d'autres idées circulent aussi et je ne veux pas anticiper sur l'issue de ce débat. Le lien entre PAC et fonds structurels est réel. L'orientation " développement rural " sera accentuée dans la réforme de la PAC. Elle doit continuer son évolution, intégrer de nouvelles exigences, comme la sécurité alimentaire ou la prise en compte des agriculteurs. Ce débat n'est pas tranché, j'invite tous ceux qui le souhaitent à y prendre leur part car il est nécessaire que ce débat ne soit pas seulement celui des agriculteurs, c'est une question de société, au sens large du terme.
Je ne crois pas qu'on puisse comparer le marché unique européen et la démarche américaine d'absorption du Mercosur et de la zone andine. L'esprit qui y préside n'est pas de la même nature. Je n'ai rien contre le libre-échange américain, mais notre chemin est celui d'une vraie construction européenne. L'Union européenne de demain, ce sera cent millions de consommateurs de plus et seulement un grand pays supplémentaire, la Pologne avec quarante millions d'habitants soit à peu près la population de l'Espagne. Il faut expliquer les raisons politiques, économiques et sociales qui justifient l'élargissement à nos concitoyens afin qu'ils prennent la mesure de l'enjeu.
M. Simon Sutour :
La politique régionale, dans des régions comme la mienne (ex-objectif 5b, aujourd'hui objectif 2), a été positive, car bien gérée par les responsables locaux. On a su mieux répartir les crédits sur un territoire plus large et mieux utiliser les crédits sous-consommés précédemment. Pour nous, les fonds structurels sont bel et bien devenus structurants. Notre contrat Etat-Région est désormais une association de tous les intervenants, de l'Europe aux collectivités locales.
Sur le terrain, je puis vous dire que l'on appréhende l'échéance de 2006, de crainte que notre politique régionale se voie sacrifiée sur l'autel de l'élargissement. Je suis heureux de votre propos qui laisse entendre que nous, actuels bénéficiaires, disposerons encore de dotations ; j'ai noté les mots de " handicap naturel ", " dimension urbaine ", qui m'ouvrent des perspectives positives. Tout dépendra de la négociation Agenda 2007 et de la répartition opérée entre fonds structurels et PAC. Est-il réaliste de croire qu'il y aura des crédits disponibles pour les actuels Etats membres face aux immenses besoins des entrants ?
M. Paul Masson :
La question de fond est de savoir si l'outil européen actuel est adapté à votre, à notre ambition. Vous avez une mécanique : c'est la Commission. Est-elle assez dynamique et souple pour appréhender la question dans sa totalité ? Je ne le crois pas. Ce qui a été décidé à Nice est inadéquat : ma conviction est totale, rien ne pourra être fait avec l'outil de Bruxelles tel qu'il est, ni dans le système politique, ni dans le système technocratique. Avant de caresser ces grandes ambitions, en a-t-on les moyens ?
Le dispositif huilé, connu, efficace à six est resté le même qu'à l'origine, il a seulement été rendu plus compliqué. Des industriels répondraient très sereinement qu'il faut changer l'outil. Il faut sortir de la logique de la Commission. MM. Fischer et Chirac ont tracé des pistes, d'autres sont encore à explorer. Mais il faut sortir du conventionnel.
Vous vous êtes posé la question de savoir s'il fallait maintenir l'objectif 2. A mon avis, vu l'ampleur du problème, la réponse est non. Vous connaissez les difficultés locales que l'attribution des fonds européens pose régulièrement. Faut-il des projets structurants, dites-vous ? Oui, il ne faut même que cela. Mais comment mettre en oeuvre un ou deux bons projets et résister aux demandes ponctuelles de chaque commune ?
Il est clair qu'on ne peut affronter les grandes traversées européennes de la décennie qui vient avec les véhicules de l'après-guerre.
M. Maurice Blin :
L'élargissement est un immense défi. L'Europe peut-elle l'affronter ? J'en doute. Mais, en même temps, je me souviens de l'histoire, de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal et des obstacles que l'on anticipait. Pourtant, l'intégration s'est faite. Bien sûr, les nouveaux pays candidats sont d'une toute autre culture, d'une toute autre pauvreté que celle des précédents entrants.
Je rejoindrais volontiers mon collègue Paul Masson dans sa critique. Peut-on aborder politiquement ce problème avec les pistes que vous avez tracées ? Vous parlez de cent millions de consommateurs supplémentaires, mais avec leurs moyens, c'est proportionnellement quatre à cinq fois moins de consommation effective qui en découlera. La Grèce n'était pas plus prête à l'époque de son adhésion, mais c'était la Grèce, berceau de notre civilisation. Et vous voyez bien combien j'hésite sur la manière d'appréhender ce nouvel élargissement. Pourriez-vous dresser un argumentaire convaincant pour en défendre l'utilité ?
Techniquement, est-il envisageable de redéployer le budget européen pour alléger certaines lignes lourdes ou inefficaces et répartir les fonds ainsi libérés sur des lignes plus utiles ? Quel type de transfert financier pourra-t-on imaginer ?
Enfin, je voterai sans hésiter le traité de Nice, même si le pas est dérisoire, car il a le mérite d'être. Mais le maintien du droit de veto est un vrai handicap entravant la marche de l'Union. Je crains l'immobilisme, le chantage du plus petit pays membre. Pouvait-on obtenir autre chose que cet accord imparfait ?
M. Jean-Pierre Fourcade :
Nous sommes tous encore sous le coup du traité insuffisant de Nice, mais il fallait sans doute être idéaliste pour espérer obtenir mieux. J'ai trois questions rapides à poser :
- Telle qu'elle résulte de votre propos, la vraie question est de savoir si les fonds structurels peuvent à la fois financer des revenus et des infrastructures. A mon avis, il faudra choisir et l'arbitrage entre politique régionale et PAC sera difficile. Je crois personnellement qu'il faut mettre l'accent sur l'infrastructure plutôt que sur les revenus, quel est votre sentiment ?
- Quand je regarde une carte de l'Europe, je constate que l'erreur manifeste a été de promettre à la Turquie qu'elle pourrait entrer dans l'Union européenne : que dire au Maghreb, avec qui nous entretenons tant de liens, et que dire surtout aux Balkans ? Comment défendre, demain, ce no man's land que constituera le territoire de l'ex-Yougoslavie ? Il faut se rendre à la réalité : l'Union, à terme, ne comptera pas vingt-sept membres, mais bien plus, trente ou trente et un.
- Je suis moins pessimiste que mon collègue Masson pour ce qui concerne les outils institutionnels. C'est là affaire de volonté politique. Mais vous avez parlé d'une enveloppe de 215 milliards d'euros garantis pour la politique régionale et j'en suis moins persuadé que vous, en raison de la conjoncture mondiale et de l'évolution des perspectives de croissance européenne.
M. Hubert Haenel :
Pour revenir sur la question des Balkans, ne faudra-t-il pas la traiter à part, sur un mode sectoriel par exemple, par des contrats d'association spécifiques ?
Par ailleurs, votre collègue le commissaire Mario Monti a récemment souligné que les statistiques montraient que certaines zones de l'Union qui ont reçu des subventions très importantes n'avaient pas décollé, alors que d'autres l'avaient fait avec moins d'aides. Il en concluait que l'on avait trop tendance à mettre l'accent sur le montant des aides alors que celles-ci pouvaient être cause de distorsion et provoquer le soutien à des projets dont l'intérêt économique et social pouvait être douteux. Qu'en pensez-vous au regard de la politique menée grâce aux fonds structurels ?
M. Michel Barnier :
Il est vrai que c'est dans les zones les plus pauvres qu'il faut financer le plus grand nombre de projets. Pour autant, ce phénomène de déperdition est parfois observé, j'en faisais l'expérience en Calabre voici quelque temps.
Pour ce qui concerne les Balkans, c'est bien avec l'idée d'une Union future à trente ou trente-cinq que j'ai défendu le principe d'une Commission limitée dans son effectif. Que dire si, demain, l'Allemagne y dispose d'un seul commissaire et les Etats issus de l'ancienne Yougoslavie de six ou sept ? Quelle pourrait être la crédibilité d'une telle Commission vis-à-vis des pays tiers ? Le traité de Nice a limité l'effectif à vingt-six commissaires, c'est une solution convenable.
En matière d'intégration des Balkans, l'idée est de procéder par étapes. Nous venons de conclure un accord d'association avec la Macédoine, c'est le premier exemple du genre. Je crois profondément à la puissance d'intégration européenne ; elle a fait ses preuves autrefois entre la France et l'Allemagne ; elle continue de le faire aujourd'hui entre la Hongrie et la Roumanie, par exemple.
Pour répondre à vos interrogations légitimes sur la Turquie, je vous rappelle que la perspective de l'adhésion de ce pays remonte à 1963 ; elle a été offerte à la Turquie lors du tout premier contrat d'association signé par la Communauté. L'adhésion n'est pas pour demain, mais j'hésiterais à deux fois avant de revenir sur cette possibilité, compte tenu de l'apport objectif qu'elle présente dans nos relations.
Je suis soucieux de ne pas exclure l'objectif 2, pour des raisons de fond et pour des raisons politiques. Il me semble en effet gênant de donner aux régions les plus peuplées une vision de l'Europe qui se limite aux contraintes, aux réglementations et aux directives sans aucune contrepartie positive.
Les besoins résultant de l'élargissement sont immenses et la réponse passera en particulier par la PAC et la politique régionale. La difficulté tient au fait que l'on négocie d'abord l'adhésion, avant d'en chiffrer avec précision les conséquences financières. Pour la toute première phase, toutefois, 45 milliards d'euros ont d'ores et déjà été mis de côté pour faire face aux besoins.
Nice, je vous le disais, est un traité utile, mais de court terme. Il faudra se remettre à l'ouvrage, stabiliser la situation face à cette frénésie de réforme institutionnelles. Mais il me semble difficile de faire table rase du passé. Sans faire un plaidoyer pro-domo, la Commission fonctionne bien, je peux en témoigner. Les pères fondateurs ont eu une vision assez juste en créant une institution indépendante ayant le monopole de l'initiative. Je ne crois pas à une Commission qui ne serait que le secrétariat du Conseil, ni à l'idée de constituer un gouvernement sur une base intergouvernementale. Si l'on veut une autorité européenne, il faut créer une vraie autorité : je suis pour cette raison favorable à l'élection du Président de la Commission. Mon projet, ma vision est celle d'une " Fédération des nations unies d'Europe " et je souhaite que l'on sorte des ambiguïtés actuelles.
J'ai le sentiment, contrairement à M. Blin, d'une vraie unité culturelle dans l'Europe, voilà pourquoi je suis porté par cette grande ambition.
Pour 2004, je me devais d'ouvrir le débat maintenant afin d'éviter le choc financier entre la PAC et les fonds structurels, même s'il viendra, inexorablement. Notre honneur, c'est aussi notre politique régionale. Le budget de l'Union se consacre à 45,5 % à la PAC et à environ 35 % aux fonds structurels : effectivement, il n'y a pas de grande disponibilité pour un redéploiement. Après Berlin, les crédits structurels, auxquels s'ajoutent les crédits de préadhésion (ISPA : 7 milliards d'euros, par exemple) et les 45 milliards d'euros mis en réserve, correspondent à 0,45 % du PIB communautaire. C'est au moins le prix à payer, à partir de 2007, pour tenir l'objectif de l'élargissement.
Enfin, dans la politique que je souhaite impulser, j'aimerais faire davantage de " qualitatif " que de " quantitatif ". La société de l'information, la formation sont aussi très importants pour l'avenir de l'Europe auquel nous croyons.