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Réunion de la commission des affaires européennes du mardi 25 mai 2010



 

 

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Institutions européennes

Adhésion de l'Union

européenne à la convention européenne
de sauvegarde des

droits de l'Homme

Communication de M. Robert Badinter sur le mandat de

négociation (E 5248)

 

Nous sommes saisis d'un projet de décision qui tend

à permettre à la Commission européenne d'engager des

négociations avec les instances du Conseil de l'Europe en vue de la

conclusion d'un accord international qui permettra à l'Union

européenne d'adhérer à la convention européenne de

sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH).

Je rappelle que cette adhésion a été

expressément prévue par le traité de Lisbonne. Il n'est

donc plus temps de débattre de son utilité. Il reste à en

définir les modalités. Ce n'est pas le plus simple et l'on peut

d'ores et déjà anticiper que les futures négociations

prendront du temps. Le processus de ratification sur lequel je reviendrai

pourra être plus long encore.

Toujours est-il que l'Espagne a souhaité que ce mandat

de négociation puisse être adopté avant la fin de sa

présidence. Le Conseil sera donc appelé à se prononcer le

3 juin prochain. D'emblée, je veux souligner que cette

précipitation sur un sujet aussi complexe me paraît mal

venue.

1/ Quelles sont les principales

caractéristiques du système de la convention européenne de

sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales

(CEDH) ?

Entrée en vigueur en 1953, la CEDH a consacré

une série de droits et libertés civils et politiques (droit

à la vie, à la liberté et à la sûreté,

à un procès équitable, au respect de la vie privée

et familiale, liberté de pensée, de conscience et de religion,

d'expression, de réunion et d'association, droit à un recours

effectif, interdiction de discrimination...). Elle a aussi instauré

un dispositif visant à garantir le respect de leurs obligations par les

États contractants. La France a ratifié la CEDH le

3 mai 1974. Elle a adhéré au droit de recours

individuel des citoyens le 2 octobre 1981.

Initialement, la procédure de traitement des

requêtes comportait un examen préliminaire par la

commission européenne des droits de l'homme (mise en place en

1954) qui, en cas d'échec d'un règlement amiable,

transmettait un rapport au comité des ministres. Avant 1994, les

particuliers ne pouvaient pas saisir la Cour européenne des droits de

l'homme (instituée en 1959). Le protocole n° 9 a

permis de soumettre leur cause à un comité de filtrage

composé de trois juges, chargé de décider si la Cour

devait examiner la requête. Il a fallu attendre 1998 et le protocole

n° 11 pour que la procédure devienne totalement judiciaire et

que la compétence de la Cour soit obligatoire. Je précise que,

depuis l'entrée en vigueur de la convention, 14 protocoles

additionnels ont été adoptés.

Le système de la convention subit une pression

croissante. Fin 2009, 119 300 requêtes étaient pendantes

devant la Cour. Quatre États sont l'objet de plus de la moitié

des requêtes : Russie (28,1 %), Turquie (11 %), Ukraine

(8,4 %) et Roumanie (8,2 %). Avant l'entrée en vigueur du

protocole n° 11, en 1998, l'ancienne Cour avait rendu moins de

1 000 arrêts. La nouvelle Cour en a prononcé plus de

12 000. Face aux délais excessifs de traitement des requêtes,

les États contractants ont élaboré le protocole

n° 14, en mai 2004. Il prévoit un filtrage des

requêtes par un juge unique et des formations judiciaires plus

réduites de manière à ce que les juges puissent se

consacrer davantage aux affaires les plus importantes ou les plus urgentes. Ce

protocole a été ratifié dans les deux ans par tous les

États à l'exception de la Russie qui a attendu janvier 2010

pour ratifier.

A l'occasion d'une conférence organisée à

Interlaken (Suisse) les 18 et 19 février 2010, les

47 États membres du Conseil de l'Europe ont par ailleurs

adopté un plan d'action pour améliorer le fonctionnement de la

Cour.

2/ Comment se présente le processus

d'adhésion de l'Union européenne à la

CEDH ?

Le traité de Lisbonne prévoit que

« l'Union européenne adhère à la convention

européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés

fondamentales. Cette adhésion ne modifie pas les compétences de

l'Union telles qu'elles sont définies dans les

traités. » (article  6 § 2).

Cette disposition est complétée par le protocole

n° 8 qui encadre l'adhésion. Celle-ci devra préserver

les caractéristiques spécifiques de l'Union et du droit de

l'Union, notamment en ce qui concerne les modalités de sa participation

aux instances de contrôle de la CEDH et les mécanismes

nécessaires pour garantir que les recours soient dirigés

correctement contre les États membres et/ou l'Union selon le cas. Selon

le protocole n° 8, l'accord d'adhésion devra donner plusieurs

garanties : non affectation de la répartition des

compétences entre l'Union européenne et les États membres,

préservation de la situation individuelle des États membres

à l'égard de la CEDH, préservation du monopole de la Cour

de justice sur l'interprétation des traités. En outre, une

déclaration annexée au traité souligne la

nécessité de préserver les spécificités de

l'ordre juridique de l'Union et appelle au renforcement du dialogue

régulier entre la Cour de justice et la Cour européenne des

droits de l'homme.

Au niveau du Conseil de l'Europe, le protocole n° 14

(article 17) à la CEDH, qui entrera en vigueur le 1er

juin, prévoit expressément la faculté pour l'Union

européenne d'adhérer à la convention. Une fois

signé, le traité d'adhésion devra être

ratifié par les 47 États membres du Conseil de l'Europe. Le

processus sera donc inévitablement très long et complexe. Sur la

procédure à suivre au sein de l'Union, l'article 218 du TFUE

prévoit expressément que le Conseil devra statuer à

l'unanimité sur l'accord d'adhésion et que celui-ci devra

être approuvé par le Parlement européen. En outre, la

décision portant conclusion de l'accord devra être

approuvée par les États membres

« conformément à leurs règles

constitutionnelles respectives. »

3/ Quelles sont les enjeux en cause et quelle

appréciation peut-on porter sur le mandat de

négociation ?

Quelques remarques préliminaires tout d'abord. Il

s'agit d'un mandat de négociation. Ses termes sont donc relativement

généraux. On ne peut en attendre un degré de détail

équivalent à celui d'un accord d'adhésion.

J'observe néanmoins que le mandat d'adhésion qui

nous est soumis est particulièrement peu précis, voire

évasif sur plusieurs sujets essentiels, alors même que les

traités et le protocole n°8 précité encadrent

rigoureusement les conditions d'une future adhésion à la CEDH.

Les représentants du ministère de la justice que j'ai

rencontrés m'ont toutefois informé que la version initiale du

projet de mandat était l'objet de discussions quotidiennes et que les

dernières versions avaient été sensiblement enrichies. Les

références à la lettre du protocole n° 8

seraient plus complètes. En outre, il est probable que le Conseil

adoptera simultanément une déclaration relative aux règles

internes à l'Union nécessaires à la mise en oeuvre de

l'accord d'adhésion.

Plusieurs questions sont envisagées dans le document

qui nous a été transmis. Je me concentrerai sur cinq questions

qui correspondent aux enjeux les plus importants.

a) Les compétences de

l'Union

D'abord, les directives de négociation

précisent que l'adhésion ne devra affecter ni les

compétences de l'Union ni les attributions de ses institutions. C'est

une exigence qui résulte tant de l'article 6 § 2 du

traité que du protocole n° 8. Elle devra être

scrupuleusement respectée au cours des négociations. Les

dernières versions du projet de mandat sont plus explicites sur ce

point. Elles préciseraient aussi que l'Union ne peut pas être

condamnée par la Cour de Strasbourg pour ne pas avoir adopté un

acte ne relevant pas de sa compétence.

b) La situation des États

membres à l'égard de la convention et

de ses protocoles

Comme le spécifie également le protocole

n° 8, l'adhésion ne devrait pas avoir pour effet de modifier

la situation des États membres à l'égard de la convention

et de ses protocoles. Tous les États membres ont ratifié la

convention, mais tous n'ont pas ratifié certains protocoles, tandis que

plusieurs d'entre eux ont formulé des réserves sur la convention

elle-même ou sur certains de ses protocoles.

Or, l'article 216 § 2 du TFUE

précise que « les accords internationaux conclus par

l'Union lient les institutions de l'Union et les États

membres. » Les directives de négociation proposent de

résoudre cette difficulté en prévoyant que l'accord

d'adhésion ne créera des obligations qu'à l'égard

des actes et des mesures adoptés par les institutions, les organes ou

les organismes de l'Union.

Cette solution ne semble pas très satisfaisante, compte

tenu de l'imbrication des législations nationales et des actes de

l'Union.

Une autre solution offrant une meilleure

sécurité juridique consisterait à prévoir que

l'Union ne peut adhérer qu'aux protocoles ratifiés par tous les

États membres. Pour les autres protocoles et les futurs, l'Union

pourrait y adhérer à la condition que tous les États

membres donnent leur accord.

c) La participation de l'Union européenne

aux mécanismes du Conseil de l'Europe

intervenant sur la CEDH

La participation de l'Union sur un pied

d'égalité avec les États membres aux mécanismes du

Conseil de l'Europe intervenant sur la CEDH constitue un autre enjeu. Les

directives de négociation envisagent le droit pour l'Union de disposer

d'un juge au sein de la Cour européenne des droits de l'homme. Il serait

sélectionné parmi trois candidats proposés par l'Union.

Cette demande paraît légitime dès lors que la convention

prévoit expressément (article 20) que

« la Cour se compose d'un nombre de juges égal à

celui des Hautes Parties contractantes. »

Pour la Commission européenne, il devrait s'agir d'un

juge permanent à temps plein (et non d'un juge « ad

hoc ») qui siégerait dans les affaires dirigées

contre l'Union ou concernant le droit de l'Union mais aussi dans les autres

affaires, ce qui pourrait susciter des réserves ou des réactions

d'États européens, telle la Russie, qui pourraient être

condamnés par un juge représentant l'Union européenne

à laquelle ils n'appartiennent pas.

Je rappelle que la convention (article 22)

prévoit que « les juges sont élus par

l'Assemblée parlementaire au titre de chaque Haute Partie contractante,

à la majorité des voix exprimées, sur une liste de trois

candidats présentés par la Haute Partie contractante. »

Les directives de négociation envisagent donc qu'un nombre

approprié de membres du Parlement européen soient

autorisées à participer aux séances de l'Assemblée

parlementaire du Conseil de l'Europe, lorsque celle-ci procédera

à l'élection des juges.

En outre, l'Union devra être autorisée à

participer, avec un droit de vote, aux réunions

du comité des ministres du Conseil de l'Europe, lorsque le

comité exercera des fonctions prévues par la convention.

d) La participation de l'Union européenne

aux instances devant la Cour de Strasbourg

Les directives de négociation prévoient par

ailleurs la mise en place d'un mécanisme de co-défendeur

permettant à l'Union d'être codéfendeur à une

instance devant la Cour européenne dès lors que le recours contre

un État membre mettrait en cause le droit de l'Union.

Dans certains cas, en effet, la violation

présumée de la CEDH par un État membre concernera un acte

adopté conformément à une obligation résultant des

traités ou du droit dérivé. En outre, l'Union devra

pouvoir être liée par un arrêt de la Cour européenne

des droits de l'homme dont l'exécution impliquera d'abroger ou de

modifier la disposition litigieuse du droit de l'Union. La Commission

européenne fait valoir que le mécanisme de la tierce

intervention, prévue par la convention (article 36), qui

permet à une Haute Partie contractante dont un ressortissant est

requérant de présenter des observations écrites et de

prendre part aux audiences,  ne permettrait pas d'atteindre ce

résultat. En effet, dans ce cas, l'arrêt ne pourrait être

prononcé qu'à l'encontre du seul État membre. Or celui-ci

ne serait manifestement pas en position d'abroger ou de modifier l'acte

litigieux de l'Union.

Mais je dois dire qu'après y avoir beaucoup

réfléchi et à la lumière des auditions auxquelles

j'ai procédé, je suis très réservé sur la

mise en place d'un tel mécanisme du co-défendeur.

Voyons les choses concrètement. Compte tenu de la place

du droit communautaire dans le droit des États membres, ce

mécanisme conduira nécessairement à une intervention de

plus en plus fréquente de l'Union dans les instances devant la Cour

européenne des droits de l'homme. Mais, surtout, il aboutira à ce

que l'Union européenne en tant que telle soit condamnée assez

régulièrement par la Cour de Strasbourg. On voit bien la

portée politique considérable qu'auraient de telles

condamnations. Ce n'est pas la même chose de condamner un État

pris individuellement et de condamner une union d'États qu'est l'Union

européenne !

Pour écarter ce risque, le mécanisme de la

tierce intervention me semble préférable. L'Union pourrait venir

en soutien d'un État membre lorsqu'elle estime que le droit de l'Union

est véritablement mis en cause. Libre à la Cour européenne

des droits de l'homme ensuite de souscrire à ce point de vue ou de

l'écarter.

Certes, un inconvénient de cette solution est que

l'Union ne serait pas liée par l'arrêt de la Cour. Juridiquement,

c'est incontestable. Mais politiquement, on voit mal l'Union ne pas tirer les

conséquences d'un arrêt dont le dispositif affirmerait la

non-conformité du droit de l'Union à la convention. L'effet utile

sera identique.

e) Le monopole d'interprétation du droit de

l'Union par la Cour de justice

Une question encore plus délicate concerne le monopole

d'interprétation du droit de l'Union par la Cour de justice. Comme on

l'a vu, le protocole n° 8 précise que l'accord d'adhésion

devra préserver ce monopole d'interprétation.

A ce stade, les directives de négociation retiennent

une formule assez générale pour que la question de l'intervention

préalable de la Cour de justice soit traitée « de

manière adéquate » lors des négociations,

même si les dernières versions du projet de mandat semblent plus

fermes.

Reste à traduire cette intervention préalable

dans l'accord puis dans les procédures juridictionnelles. La Commission

européenne fait valoir que, lorsque l'acte juridique en cause sera mis

en oeuvre par une instance de l'Union, cette intervention préalable de

la Cour de justice sera suffisamment garantie par la disposition de la

convention selon laquelle un requérant ne peut saisir la Cour de

Strasbourg qu'après épuisement des voies de recours internes.

Lorsque l'acte juridique en cause sera mis en oeuvre par un

État membre, la Commission européenne souligne qu'une juridiction

nationale statuant en dernière instance est tenue de saisir la Cour de

justice à titre préjudiciel de toute question relative à

l'interprétation du droit de l'Union. Dès lors, estime-t-elle,

les cas dans lesquels un renvoi préjudiciel ne serait pas

opéré devraient se présenter très rarement.

M. Jean-Paul Costa, président de la Cour de Strasbourg, m'a

d'ailleurs indiqué que seulement 6 à 7 % des affaires devant

la Cour recoupaient des domaines relevant du droit de l'Union. Ces chiffres

doivent néanmoins être pris avec précaution, car ils ne

tiennent pas compte du fait que désormais la Charte européenne

des droits fondamentaux a la même valeur que les traités.

En outre, le refus d'opérer un renvoi

préjudiciel pourrait constituer une violation du droit à un

procès équitable garanti par l'article 6 de la convention. La

Commission européenne envisage également que la Cour de

Strasbourg puisse elle-même interpréter l'obligation

d'épuisement des voies de recours interne comme impliquant que la Cour

de justice soit saisie d'une question préjudicielle.

Je crois pour ma part qu'il faut aller plus loin et

préciser que la Cour de justice devrait être saisie d'une question

préjudicielle par la Cour de Strasbourg, si elle ne l'a pas

été auparavant.

J'ajouterai que la prise en compte du droit primaire

(traités) de l'Union dans l'examen de conventionnalité

ne sera pas sans poser des difficultés. Dans un arrêt Mathews du

18 février 1999, la Cour européenne a

considéré qu'elle pouvait effectuer un tel examen. Le

Gouvernement français aurait pour sa part souhaité que le droit

primaire soit exclu. C'est également ma position.

*

En conclusion, je vous propose d'affirmer, sur les principales

questions en cause, les principes qui devront guider les négociations

qui vont s'ouvrir.

Le sujet est important. Il aurait mérité une

proposition de résolution que la commission des lois aurait pu examiner.

Malheureusement, compte tenu des délais très brefs avant la

décision du Conseil, nous sommes obligés de faire part

très vite de nos observations au Gouvernement par la voie de

conclusions.

Dans ces conclusions nous devons d'abord regretter la

précipitation qui entoure l'adoption du mandat de négociation.

Rien ne la justifie. L'extrême complexité du sujet et l'absence

d'urgence devraient au contraire inviter à prendre le temps de la

réflexion.

Je crois aussi indispensable d'affirmer - cela pourrait

peut-être figurer dans la déclaration du Conseil - que le projet

d'accord d'adhésion devra être soumis pour avis à la Cour

de justice de l'Union européenne, comme le permet l'article 218 du

traité, afin qu'elle s'exprime sur la compatibilité de l'accord

d'adhésion avec le droit primaire de l'Union.

Sur le fond, une priorité doit guider les

négociations qui vont s'engager : écarter autant que

possible tout risque de conflit entre les deux ordres juridiques. Rien ne

serait pire que de voir les deux cours se déjuger. Au contraire, la

complémentarité et la spécialisation doivent

prévaloir.

A cette fin, il est impératif d'affirmer le monopole

d'interprétation du droit de l'Union par la Cour de Luxembourg. Pour y

parvenir, la proposition du juge Timmermans, prévoyant un

mécanisme de recours préjudiciel automatique entre la Cour de

Strasbourg et la Cour de Luxembourg dès lors que le litige appellerait

l'interprétation du droit de l'Union, est une solution

intéressante.

La Cour de justice interprèterait l'acte de l'Union et

contrôlerait sa conformité au droit primaire. En revanche, pour

éviter d'être déjugée par la Cour de Strasbourg,

elle ne se prononcerait pas sur la conformité de l'acte à la

convention européenne.

L'accord d'adhésion devrait en outre prévoir que

la Cour de Strasbourg est liée par l'interprétation de l'acte par

la Cour de Luxembourg. Parallèlement, il me paraît

préférable d'exclure le droit primaire issu des traités de

l'examen de conventionnalité opéré par la Cour de

Strasbourg.

Toujours dans le même souci d'éviter les

confrontations entre l'ordre juridique de l'Union et celui de la convention

européenne, une certaine prudence s'impose avant de s'engager vers la

création d'un co-défendeur. En effet, par ce mécanisme,

l'Union risque de se trouver quasi systématiquement attrait devant la

Cour chaque fois qu'un État membre est mis en cause. En

conséquence, elle pourrait être régulièrement

condamnée. Pour les raisons que j'ai indiquées, une telle

situation serait à mon sens désastreuse. Je crois donc

préférable de s'en tenir à la procédure de la

tierce intervention.

J'ajouterai que tout le domaine de la politique

extérieure de sécurité commune devrait être

expressément exclu du champ d'application de l'accord d'adhésion.

Comme on le sait, la Cour de justice n'est elle-même pas

compétente dans ce domaine. Il serait paradoxal de reconnaître la

compétence d'une juridiction extérieure à l'Union, tout

aussi respectable soit-elle !

 

Compte rendu sommaire du

débat

M. Jean Bizet :

Il paraît indispensable de préserver le monopole

d'interprétation de la Cour de justice sur le droit de l'Union. Dans le

cas contraire, on irait vers de très grandes difficultés et

même vers une mise en cause du crédit moral de l'Union

européenne.

M. Denis Badré :

Je remercie le Président Badinter pour sa

présentation qui m'a paru lumineuse. J'ai précédemment

travaillé sur ce sujet dans le cadre de l'assemblée parlementaire

du Conseil de l'Europe. C'est la première fois que j'entends une

présentation aussi claire.

Je rappelle qu'au sein du Conseil de l'Europe, il n'a

été possible de travailler réellement sur cette question

qu'une fois le protocole n° 14 ratifié par la Russie. Cela laisse

entrevoir la perspective d'une négociation très longue sur

l'adhésion de l'Union européenne à la convention

européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés

fondamentales. On peut même craindre que la Turquie n'utilise la

ratification de l'accord d'adhésion comme monnaie d'échange dans

le cadre des négociations en vue de son adhésion à l'Union

européenne.

L'adhésion de l'Union européenne à la

convention n'est pas une fin en soi, il faut trouver le bon

équilibre.

Sur la question de la désignation d'un juge de l'Union

européenne, je rappelle que les juges de la Cour européenne des

droits de l'homme sont désignés par l'assemblée

parlementaire du Conseil de l'Europe. Cette procédure fait débat

au sein de l'assemblée parlementaire, certains pays souhaitant la

supprimer. Pour ma part, je souhaite que l'on en reste là et surtout que

l'on n'aille pas vers la désignation des juges par les pays membres

eux-mêmes. Je crois qu'il faut aussi éviter que le juge

désigné par l'Union européenne n'intervienne

systématiquement sur les affaires dans lesquelles l'Union est en cause.

Ce serait un précédent fâcheux.

Je partage les réserves exprimées par le

Président Badinter sur la procédure du co-défendeur. Le

fait que l'Union européenne soit actuellement au milieu du gué

explique les difficultés que nous rencontrons à faire

siéger dans les mêmes instances l'Union européenne avec les

États membres.

Le contexte financier difficile que connaît l'Europe

doit conduire l'Union européenne et le Conseil de l'Europe à

travailler davantage ensemble. C'est pourquoi j'estime que l'Union

européenne a commis une erreur en créant une agence des droits

fondamentaux. Le débat sur l'adhésion de l'Union à la

convention européenne est une bonne occasion de clarifier les relations

qu'elle entretient avec le Conseil de l'Europe.

Je souscris pleinement aux conclusions proposées par le

Président Badinter qui permettent tout à la fois de

définir des principes intangibles tout en ouvrant des perspectives.

Mme Fabienne Keller :

Je remercie le président Badinter pour sa

présentation très claire. Comment pourra-t-on faire partager les

préoccupations qu'il a exprimées par les autres États

membres ?

La force obligatoire reconnue à la Charte des droits

fondamentaux par le traité de Lisbonne posera aussi la question de la

cohérence des jurisprudences respectives de la Cour de justice et de la

Cour européenne des droits de l'homme. Ne faudrait-il pas envisager dans

ce domaine un mécanisme de renvoi préjudiciel vers la Cour

européenne des droits de l'Homme ?

Je considère également que l'accord

d'adhésion donne une bonne occasion de clarifier les rôles

respectifs de l'Union européenne et du Conseil de l'Europe. Il faut

aussi être attentif aux évolutions en cours au sein du Conseil de

l'Europe où la Russie exerce une influence croissante.

M. Pierre Fauchon :

Je partage votre sentiment sur le co-défendeur ;

ce serait une boîte à chagrin ingouvernable.

En réalité, nous avons deux procédures

qui sont hétérogènes et qui n'ont ni la même source

ni les mêmes objectifs. C'est pourquoi leur interférence conduit

à des problèmes insolubles. Cependant, ces débats me

paraissent un peu académiques alors que l'Union européenne se

trouve au bord du gouffre.

Mme Alima Boumediene-Thiery :

L'affirmation de la primauté de la Cour de justice dans

l'interprétation du droit de l'Union et la mise en place d'un

mécanisme de renvoi préjudiciel entre les deux cours ne

risquent-elles pas de mettre en cause la hiérarchie des règles de

droit ?

M. Robert Badinter :

Sur ce point, je rappelle que le monopole

d'interprétation de la Cour de justice résulte des traités

et qu'il est clairement affirmé par le protocole n° 8 du

traité de Lisbonne en ce qui concerne l'adhésion de l'Union

européenne à la convention européenne de sauvegarde des

droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Il est vrai qu'un problème de cohérence peut se

poser avec la Charte européenne des droits fondamentaux qui ne poursuit

pas toujours les mêmes buts que la convention. Lors des débats de

la convention européenne constituée en vue de

l'élaboration du traité constitutionnel, l'idée avait

été de prévenir des interprétations

différentes sur un même texte au sein de l'Europe. C'est pourquoi

on avait considéré que, pour ce qui concerne les droits

fondamentaux, c'est l'interprétation de la Cour européenne des

droits de l'homme qui devait prévaloir. Mais il ne faut pas lui donner

la faculté d'interpréter le droit de l'Union. Toute rupture du

monopole d'interprétation de la Cour de justice serait fatale.

Je partage l'analyse selon laquelle l'accord d'adhésion

doit permettre d'éclaircir et d'approfondir les relations entre l'Union

européenne et le Conseil de l'Europe. Il est vrai que l'on ne

s'intéresse pas assez à ce qui se passe au Conseil de l'Europe.

C'est pourquoi la Russie a pu accroître son influence au sein de cette

instance. Cela peut paraître paradoxal quand on sait que la Russie est le

pays qui fait l'objet du plus grand nombre de plaintes devant la Cour

européenne des droits de l'homme et qu'en outre, elle n'a toujours pas

ratifié le protocole n° 6 sur l'abolition de la peine de

mort.

Je ne partage pas le pessimisme excessif de notre

collègue Pierre Fauchon sur la situation de l'Union

européenne.

M. Jean Bizet :

Je propose que le Président Badinter assure le suivi de

cette question pour le compte de notre commission. Je regrette que les

délais très courts dans lesquels nous avons dû travailler

ne permettent pas d'en saisir la commission des lois, mais je suis sûr

qu'elle examinera de près les conclusions que nous allons adopter. Je

déplore aussi que la présidence espagnole se soit engagée

aussi vite sur un sujet aussi complexe, comme elle l'a fait également

sur l'ouverture de négociations avec le Mercosur.

*

À l'issue de ce débat, la commission

a adopté à l'unanimité les conclusions

suivantes :

 


Conclusions

La Commission des affaires européennes,

Vu la recommandation de décision du Conseil autorisant

la Commission à négocier l'accord d'adhésion de l'Union

européenne à la convention européenne de sauvegarde des

droits de l'homme et des libertés fondamentales (SEC (2010) 305

final) ;

- compte tenu de l'absence d'urgence et de

l'extrême complexité du sujet qui justifierait une

réflexion très approfondie, regrette la précipitation qui

entoure l'adoption de ce mandat de négociation ;

- juge indispensable que le projet d'accord

d'adhésion soit soumis pour avis à la Cour de justice de l'Union

européenne, comme le permet l'article 218 du traité, afin qu'elle

s'exprime sur sa compatibilité avec le droit primaire de

l'Union européenne ;

- considère qu'il est impératif d'affirmer

le monopole d'interprétation du droit de l'Union par la Cour justice de

l'Union européenne, conformément aux dispositions expresses du

protocole n° 8 au traité de Lisbonne ;

- demande, à cette fin, que l'accord

d'adhésion précise que, dans toutes les instances mettant en

cause le droit de l'Union européenne, la Cour européenne des

droits de l'homme sera tenue de respecter ce monopole d'interprétation,

et qu'elle devra, par la voie d'un mécanisme de renvoi

préjudiciel, saisir la Cour de justice de l'Union européenne

dès lors que le litige appellerait l'interprétation du droit de

l'Union ; que ce renvoi préjudiciel sera effectué de plein

droit sur demande de l'Union européenne ;

- estime que l'accord d'adhésion devra indiquer

que, dans le cadre de ce renvoi préjudiciel, la Cour de justice de

l'Union européenne sera appelée à interpréter

l'acte de l'Union en cause dans l'instance pendante devant la Cour

européenne des droits de l'homme et à contrôler sa

conformité au droit primaire ; que la Cour européenne des

droits de l'homme sera liée par l'interprétation donnée

par la Cour de justice ;

- considère que l'accord d'adhésion devrait

expressément exclure le droit primaire de l'Union européenne, tel

qu'il résulte des traités, de l'examen de conventionnalité

opéré par la Cour européenne des droits de

l'homme ;

- émet des réserves sur le mécanisme

du co-défendeur et juge préférable de prévoir, au

bénéfice de l'Union européenne, la mise en oeuvre du

mécanisme de la tierce intervention prévue par l'article 36 de la

convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des

libertés fondamentales ;

- juge nécessaire d'exclure expressément le

domaine de la politique extérieure et de sécurité commune

du champ d'application de l'accord d'adhésion. 

 

Politique régionale

Avenir

de la politique de cohésion

Communication de MM. Yann Gaillard et

Simon Sutour

 

M. Yann Gaillard :

Simon Sutour et moi-même avions réalisé en

2004 un rapport d'information sur les perspectives d'évolution de la

politique de cohésion après 2006 (Quels fonds structurels

après 2006 ?). Nous sommes entrés dans la programmation

financière 2007-2013 depuis trois ans et, déjà, s'amorcent

les discussions sur les prochaines perspectives financières.

L'objectif premier de la politique de cohésion reste

d'accroître la compétitivité et l'emploi dans toutes les

régions d'Europe et d'accélérer en parallèle la

convergence des régions qui accusent toujours un retard de

développement.

A ce titre, cette politique de cohésion est

fondamentale sous l'angle économique, social et territorial de l'Union

européenne, et il nous a paru opportun de prendre position très

en amont sur la future politique régionale, afin qu'elle ne constitue

pas la variable d'ajustement des négociations à venir. Celles-ci

s'annoncent en effet particulièrement difficiles en raison des

situations budgétaires critiques dans tous les États membres.

Au cours des auditions que nous avons menées à

Bruxelles au mois de février, nous avons pu constater que les

problématiques principales n'ont pas tellement changé depuis

2004, même si le contexte a évolué plutôt dans le

mauvais sens.

Plusieurs questions se posent : quelle sera la place

accordée à la politique de cohésion dans les prochaines

perspectives financières ? Doit-on conserver l'architecture en

trois piliers de la programmation 2007-2013 ? Quelle valeur ajoutée

peut apporter la cohésion territoriale, rajoutée dans le

traité de Lisbonne, à la politique de cohésion ? Il

est primordial de mener une réflexion globale, tant sur l'avenir de la

politique de cohésion, que sur le budget de l'Union, puisque les deux

éléments sont étroitement liés.

Le but de cette communication est de vous présenter les

enjeux et les termes du débat ainsi que les positions en

présence, et de marquer la volonté de notre commission de

prendre position dès maintenant dans les discussions à venir.

Pour ma part, je vous présenterai un bilan de la

politique de cohésion et le contexte politique et budgétaire des

futures négociations, avant que Simon Sutour ne vous en expose les

enjeux, ainsi que les positions en présence et les perspectives

d'avenir.

Je voudrais tout d'abord effectuer quelques rappels

préliminaires concernant les grandes masses de la politique

régionale pour la période 2007-2013.

Pour la période 2007-2013, une enveloppe de près

de 350 milliards d'euros (prix courants) a

été prévue pour la politique de cohésion,

représentant 36 % du budget communautaire, qui se répartissent

à peu près en parties égales pour l'Europe des 15 et pour

l'Europe des 12 nouveaux États membres entrés depuis 2004.

L'allocation des fonds est définie autour de trois

objectifs qui sont répartis ainsi :

plus de 80 % pour la convergence,

qui vise à soutenir le développement des régions les plus

pauvres dont le PIB par habitant est inférieur à 75% de la

moyenne communautaire. C'est ce qu'on appelle l'objectif 1 ;

- près de 16 % pour la

compétitivité régionale et l'emploi, dont le but

est de renforcer la compétitivité et l'attractivité des

régions non couvertes par l'objectif

« convergence ». Il s'agit de l'objectif 2 ;

- 2,5 % pour la coopération

territoriale européenne, qui vise à poursuivre

l'intégration du territoire de l'Union européenne en s'appuyant

sur la coopération transfrontalière, transnationale et

interrégionale.

En outre, la programmation 2007-2013 prévoit une

affectation des crédits à des thèmes prioritaires

s'inscrivant dans le cadre de la stratégie de Lisbonne pour la

croissance et l'emploi, à hauteur de 60 % pour la convergence et 75

% pour la compétitivité régionale et l'emploi au sein de

l'Union. Afin d'atteindre ces objectifs de dépenses, le règlement

général des fonds structurels fixe des actions prioritaires

fléchées « Lisbonne + ». Ces actions portent

sur les thèmes de la recherche et de l'innovation, la

société de l'information, les énergies renouvelables, la

capacité d'adaptation des travailleurs, l'amélioration de

l'accès à l'emploi et l'inclusion sociale.

Enfin, la période actuelle se caractérise par la

simplification de certains aspects de la gestion, à

travers la suppression du zonage et la réduction à trois

instruments financiers, contre plus de cinq pour la programmation

précédente : le fonds européen de

développement régional (FEDER), le fonds social européen

(FSE) et le fonds de cohésion.

La France bénéficie sur cette période

d'une enveloppe globale s'élevant à 14,319 milliards

d'euros (soit 4,1% du total) se répartissant en 52 programmes

de la façon suivante :

3,19 milliards d'euros au titre de la

convergence pour les quatre régions d'Outre-mer affectés

à quatre programmes FEDER comprenant pour chacune des régions une

allocation traditionnelle FEDER de 481,7 millions d'euros afin de compenser les

surcoûts liés à la

l'ultrapériphéricité et quatre programmes FSE ;

10,257 milliards d'euros pour la

compétitivité régionale et l'emploi pour

vingt-hui programmes pour les régions métropolitaines,

répartis en vingt-deux programmes régionaux et quatre programmes

plurirégionaux (Massif central, Alpes, Loire et Rhône)

financés par le FEDER, un programme national FSE largement

déconcentré à hauteur de 85% dans chacune des

régions et un programme national d'assistance technique couvrant tous

les objectifs de la politique de cohésion en France. La France

est le principal bénéficiaire de l'enveloppe

compétitivité (objectif 2), soit 18,66 % du montant de

l'enveloppe pour cet objectif ;

872 millions d'euros pour la coopération

territoriale financée par le FEDER permettant de financer huit

programmes au titre du volet transfrontalier et sept programmes au titre du

volet transnational. 10,833 millions d'euros sont affectés

obligatoirement à l'instrument de voisinage et de partenariat (IEVP), en

vue de l'ouverture aux pays voisins de la Méditerranée.

Notre pays est également le premier bénéficiaire

au titre de l'objectif de coopération territoriale, à hauteur de

10 % de l'enveloppe.

Quels sont les changements apportés par le

traité de Lisbonne dans le domaine de la politique de

cohésion ?

L'article 174 du traité introduit le concept de

cohésion territoriale, en complément de la cohésion

économique et sociale. De plus, il conforte la compétence

partagée entre l'Union et les États membres dans un objectif de

solidarité (article 2). Enfin, il étend la procédure

législative ordinaire (codécision Parlement-Conseil) à

tous les règlements traitant les fonds structurels. Le

changement est de taille puisqu'il permet désormais au Parlement

européen de peser de tout son poids dans la détermination des

règles qui régiront l'utilisation des fonds structurels dans

l'Union européenne.

Quel est le bilan de la politique de

cohésion ?

Elle présente des acquis indéniables,

économiques et démocratiques, qui justifient pleinement sa

prorogation, dans ses trois dimensions, au-delà de 2013.

Quels sont ses acquis économiques ?

Sur la période 2007-2013, la politique régionale

permettra de mobiliser plus de 85 milliards d'euros en faveur

de la recherche et de l'innovation. Cela représente un triplement de ces

investissements par rapport à la programmation précédente.

La politique européenne de cohésion joue donc évidemment

un rôle majeur en matière de modernisation du tissu

économique et d'investissement.

De plus, les programmes communautaires apportent une valeur

ajoutée considérable par rapport aux fonds nationaux. En

fournissant à nos régions un financement stable sur une

période de sept ans, ils financent des projets qu'il ne serait

peut-être pas possible de développer sans un soutien

européen. En effet, le caractère pluriannuel de la programmation

offre un cadre solide à toutes les parties prenantes et permet de lancer

des approches innovantes. Il garantit que la politique structurelle s'oriente

bien vers des objectifs et priorités stratégiques et

préserve du danger que représente une politique d'aide à

court terme. A titre d'exemple, un rapport de synthèse sur la politique

de cohésion, publié le 19 avril dernier par la

Commission européenne, indique que les 123 milliards d'euros provenant

du FEDER (qui intervient sur les trois objectifs), investis entre 2000 et 2006,

ont permis la création de 1,4 million d'emplois,

la construction de 2000 km d'autoroutes et l'approvisionnement de

14 millions de personnes en eau potable de meilleure qualité.

Enfin, d'après le 4ème rapport sur la cohésion

économique et sociale, entre 2000 et 2006, chaque euro investi par la

politique de cohésion a mené, dans les régions de

l'objectif 1 (convergence), à une dépense additionnelle moyenne

de 0,9 euro. Dans les régions de l'objectif 2

(compétitivité régionale et emploi), la dépense

peut représenter jusqu'à trois fois le montant investi,

grâce aux règles du cofinancement et du partenariat. La politique

régionale est donc un levier indispensable pour nos régions en

termes d'aménagement du territoire. C'est pourquoi la France est

particulièrement attachée à cet objectif 2.

Au-delà, la politique de cohésion revêt un

enjeu démocratique. En effet, elle constitue un pilier du processus

d'intégration européenne et veut permettre aux citoyens de

s'identifier au projet européen, car elle est l'expression

visible de la solidarité européenne. Elle contribue

ainsi à créer un sentiment de citoyenneté

européenne et favorise le développement régional dans un

cadre économique et social commun. Il y a donc aussi ici un enjeu

supérieur, que nous qualifierions « d'argument de

coeur », pour reprendre l'expression de notre collègue Simon

Sutour : la politique de cohésion permet d'améliorer la

perception de l'Union européenne par nos concitoyens sur le terrain.

Quel est le contexte des futures négociations

sur la politique de cohésion, dans le cadre de la prochaine

révision des perspectives financières ?

Les réflexions et les travaux sur l'avenir de la

politique de cohésion après 2013 ont commencé dès

2007, sous la présidence allemande de l'Union européenne.

D'après nos interlocuteurs de la DG Budget, le rapport de force dans les

négociations à venir serait un peu plus favorable qu'au cours de

la période précédente.

La Commission a ainsi organisé un forum sur le sujet en

septembre 2007. A cette occasion, elle a lancé une consultation

auprès de tous les acteurs régionaux et les États membres,

close le 31 janvier 2008, destinée à cerner les contours d'une

future politique de cohésion répondant aux nouveaux défis

et nourrir, parallèlement, la réflexion à venir dans le

cadre de la clause de réexamen du budget communautaire. La Commission a

confié une étude à un groupe d'experts indépendant

conclue par la parution en avril 2009 de « L'agenda pour une

politique de cohésion réformée », ou

rapport Barca. Ce document propose un programme de réforme de la

politique de cohésion. Il expose d'abord les fondements de cette

politique avant de formuler des recommandations en vue d'une réforme

globale pesant sur dix « piliers ». Il s'inscrit dans une

démarche approfondie de réflexion sur l'avenir de la politique de

cohésion après 2013.

Les présidences slovène, française,

tchèque et suédoise ont poursuivi ce processus de

réflexion à travers des forums et des conférences sur la

cohésion territoriale et le futur de la politique de cohésion. La

présidence espagnole entendait poursuivre l'approfondissement de la

réflexion.

Qu'en est-il du contexte

budgétaire ?

Le cadre des prochaines perspectives financières sera

défini dans un contexte budgétaire particulier. Le plafond actuel

est de 1,23 % du PIB. En 2005, l'objectif affiché était de

tendre vers 1% du PIB, ce qui aurait été possible s'il n'y avait

pas eu la crise. Mais, en raison de la crise, le PIB a cru plus faiblement que

prévu et on atteindra les 1,13 % du PIB à la fin de la

période. Cela pèsera forcément sur les

négociations. Nous ne disposons pas de marges supplémentaires

pour dépenser davantage au niveau européen. La PAC et la

politique régionale représentent 75 % du budget de l'Union.

En retenant l'hypothèse d'une absence de croissance de la masse globale

du budget, la question est de savoir qui va payer l'augmentation des

crédits en faveur de la recherche et de l'innovation ambitionnée

pour la prochaine programmation ? Les dépenses dites de

compétitivité (recherche, innovation...) seraient en effet

appelées à doubler, mais en l'absence de financement

supplémentaire, il conviendrait certainement de piocher dans les

crédits dévolus à la PAC et à la politique

régionale. Au total, le lourd contexte budgétaire et financier

impliquera très certainement des pressions fortes sur la politique de

cohésion, comme l'a prouvé le non-papier de la Commission du mois

de novembre 2009.

En effet, ce document de travail officieux de la Commission

européenne, divulgué par la presse préconisait, entre

autres, une réorientation majeure des priorités de

dépenses de l'Union européenne, avec davantage d'efforts sur la

croissance et l'emploi, le climat, la recherche-développement, la

sécurité énergétique et les programmes

transnationaux. Pour cela, outre un démantèlement de la politique

régionale européenne, renationalisée et

réservée aux États les plus pauvres, le projet de

communication proposait une réorganisation sectorielle des politiques

européennes qui faisait fi de la dimension territoriale et du principe

de cohésion territoriale. Selon un premier calcul, le

résultat des orientations proposées dans ce projet serait que les

deux tiers des régions européennes qui bénéficient

actuellement de la politique de cohésion en seraient exclues, soit 200

régions sur 271 concernant 16 États membres sur

27 ! Cette position est totalement inacceptable par la France et

par d'autres pays. En effet, sacrifier la dimension régionale de la

politique de cohésion ne va pas seulement à l'encontre du

développement, mais reviendrait aussi à abandonner le principe

de cohésion territoriale, mis en exergue par le nouveau traité.

La France n'a guère apprécié les

premières propositions informelles de la Commission ; c'est

d'ailleurs ce qui a motivé en partie notre démarche. Cela dit, le

directeur général de la DG budget nous a quelque peu

rassurés en nous expliquant que ce document de travail, s'il avait

abouti, aurait connu des modifications, notamment pour ce qui touchait à

la politique agricole commune et à la politique régionale, car il

reflétait la position d'un service à moment donné, sans

arbitrage général. Néanmoins, cela nous prouve qu'il

existe à Bruxelles des personnes résolument opposées

à la politique de cohésion. Il importera donc d'être

très vigilant.

Qu'en est-il du calendrier de

négociation ?

Le commissaire chargé de la politique régionale,

M. Johannes Hahn, a récemment précisé le calendrier des

travaux au sein de la Commission : le réexamen budgétaire

sera connu au troisième trimestre 2010, puis le cinquième rapport

sur la cohésion comportera en novembre 2010 de premières

orientations sur les intentions de la Commission pour l'avenir de la politique

de cohésion. Les propositions législatives n'interviendront

ensuite qu'au cours de la première moitié de 2011.

Quels sont les enjeux pour la France ?

La position française n'est pas encore établie

et sera tributaire de notre situation de contributeur net au budget

communautaire. D'où l'intérêt d'engager au plus tôt

un dialogue avec les institutions européennes, au moment où

celles-ci commencent à élaborer leurs futures propositions. La

France est dans une position délicate. Elle est aujourd'hui un

contributeur net, avec 19 milliards d'euros, pour un retour de 14 milliards

d'euros dont 9 milliards au titre de la PAC. Donc, toute baisse du soutien

à l'agriculture affecterait le bilan global de la France. Cet aspect

sera sans doute l'un des pivots de la négociation à venir et

guidera les arbitrages de notre pays.

M. Simon Sutour :

Je vais vous présenter les principaux enjeux des

négociations à venir. La politique de cohésion, compte

tenu du contexte budgétaire que vous a présenté Yann

Gaillard, risque d'être amputée d'une partie de ces

crédits. Quels sont alors les enjeux des prochaines perspectives

financières pour la politique de cohésion, et comment se

présentent les négociations ?

Nous avons identifié deux problématiques

principales pour la politique de cohésion au-delà de

2013 : d'une part, le risque d'une suppression de l'objectif 2 et d'une

renationalisation partielle de la politique régionale ; d'autre

part, la question des régions en transition.

1) Le risque pesant sur l'objectif 2

Le risque principal des négociations à venir

pèse clairement sur l'objectif 2, contrairement à l'objectif de

coopération territoriale, qui n'est pas menacé et sera même

probablement revalorisé. Pourquoi ? Comme la Commission l'a

expliqué, il existe une masse critique nécessaire pour cette

politique. Il est question d'augmenter la coopération territoriale. Du

coup, l'objectif 2 risque d'être diminué, d'autant plus que

certains pays s'opposent à la pérennisation de l'architecture

actuelle en trois piliers et envisagent de supprimer le second pilier, estimant

que la politique régionale ne devrait se focaliser que sur les

régions les plus pauvres. Il s'agit donc de se mobiliser pour garantir

la pérennité d'une aide sérieuse à des

régions non éligibles à l'objectif 1.

Pourquoi maintenir l'objectif 2 ? Il convient à

notre avis de perpétuer le large soutien accordé dans le cadre de

la politique de cohésion aux régions relevant de l'objectif

« compétitivité régionale et emploi »,

dans la mesure où celles-ci renferment d'importantes poches de

pauvreté, et où les inégalités sociales et

territoriales s'y sont creusées dans toute l'Europe. En outre, ces

régions fournissent une contribution importante à la mise en

oeuvre de la stratégie de Lisbonne. Enfin, il nous semble que la

suppression de l'objectif 2 irait à l'encontre du principe de

cohésion territoriale.

2) La question des régions en transition

L'important effet de seuil entre les actuels objectifs

« convergence » et « Compétitivité

régionale et emploi » amène à se poser la

question des régions « intermédiaires ». Ce

sujet important a été abordé au cours de la réunion

des ministres chargés de la politique régionale, le 19

février dernier. La Présidence espagnole y a en effet

présenté un document de travail qui envisage la mise en place

d'un « mécanisme de transition plus juste, qui assure un

traitement similaire pour les régions qui sont dans des situations

similaires ». Le Commissaire a indiqué à cette

occasion que des réflexions étaient en cours sur les

régions en transition, notamment concernant les régions dont le

PIB par habitant se situe entre 75 % et 90 % de la moyenne

communautaire. Selon le commissaire Hahn, la prise en compte de ces

régions intermédiaires par les Fonds structurels dépendra

néanmoins des marges de manoeuvre budgétaires dont la politique

de cohésion pourra disposer. D'où l'intérêt de se

mobiliser suffisamment tôt.

Le Parlement européen et la Commission ont reconnu

explicitement la situation particulière des régions qui ne seront

plus éligibles à un soutien maximal au titre de l'objectif de

convergence après 2013, à travers la notion de

« région en transition », qui désigne

à la fois les territoires relevant actuellement du soutien temporaire et

du soutien transitoire, ainsi que les régions dont le soutien arrivera

à terme à l'issue de la période de programmation

2007-2013. Ils approuvent ainsi l'élaboration de solutions

ciblées sur ces zones.

En tout état de cause, l'aide aux régions qui

abandonnent pour la première fois l'objectif de convergence doit

être garantie, quelle que soit la future architecture de la politique

régionale et ses objectifs respectifs. Il nous faudra donc militer

auprès de la Commission et du Conseil pour qu'ils conçoivent un

système plus global d'aide transitoire progressive aux régions

qui dépasseront bientôt le seuil de 75 % du PIB, afin de leur

conférer un statut plus clair et davantage de sécurité

dans leur développement. Un tel mécanisme pourrait prendre la

forme d'un objectif « intermédiaire » entre les

actuels objectifs « convergence » et

« compétitivité régionale et emploi »,

afin de couvrir l'ensemble des régions dont le PIB serait compris entre

75 et 100 % de la moyenne communautaire, et constituerait une piste

intéressante pour améliorer l'éligibilité d'un

grand nombre de régions aux fonds structurels. Comment financer un tel

mécanisme ? Dans ce contexte budgétaire difficile, nos

interlocuteurs de la Représentation permanente française à

Bruxelles ont attiré notre attention sur un point très important,

susceptible de donner quelques marges de manoeuvre budgétaires pour le

financement d'un tel instrument. Ils estiment ainsi qu'au sein de la politique

régionale, à architecture constante, à

l'échéance 2013, la plupart des régions aujourd'hui

éligibles à l'objectif 1 ne le seront plus, en raison de l'effet

de seuil. Or, 80 % des fonds de la politique régionale vont

aujourd'hui vers ces régions. 50 milliards d'euros

d'économies pourraient être réalisables de ce fait sur 7

ans, soit 15 % du budget actuel de la politique de

cohésion. Cela représente un montant très important qui

pourrait précisément servir à financer le mécanisme

de transition. Ces 50 milliards d'euros susciteront sans aucun doute des

convoitises. Il faudra se battre pour garantir l'affectation de ces

crédits ou d'une partie d'entre eux au financement de la politique

régionale.

Quelles sont les positions en présence sur

l'avenir de la politique de cohésion dans le cadre des prochaines

perspectives financières ?

Globalement, le Parlement européen a

pris parti pour une politique de cohésion couvrant toutes les

régions au-delà de 2013. En outre, celui-ci jouera certainement

un rôle crucial dans les négociations à venir, à

travers les nouveaux pouvoirs budgétaires dont il dispose avec le

traité de Lisbonne. Au sein même du Parlement, c'est la commission

du développement régional, présidée par l'ancienne

commissaire à la politique régionale, Mme Danuta Hübner, qui

aura la plus grande influence. Celle-ci a d'ailleurs récemment

indiqué que le Parlement européen souhaitait faire

connaître rapidement son point de vue sur l'avenir de la politique de

cohésion, sans attendre les propositions de la Commission prévues

en 2011. Un groupe de travail spécifique a ainsi

été créé au sein de la commission REGI, dont les

conclusions seront débattues fin juin par celle-ci. Plus

généralement, Mme Hübner a indiqué que le Parlement

européen était très attaché à ses nouvelles

prérogatives institutionnelles. Nous aurions par conséquent

intérêt à développer la concertation avec lui sur ce

sujet. En revanche, Mme Hübner s'est montrée plutôt

réservée sur la question d'une meilleure prise en compte des

régions « intermédiaires » par la future

politique de cohésion. Il pourrait être intéressant de

rencontrer Mme Hübner afin de dialoguer avec elle sur ce thème, car

le soutien du Parlement européen représenterait un atout

important.

Le Comité des régions a quant

à lui adopté au cours de sa session plénière du

mois d'avril un avis sur l'avenir de la politique de cohésion. Il s'agit

de la première position officielle d'un organisme européen sur la

question. Ce document soutient qu'il conviendra de continuer à allouer

une partie substantielle du budget européen au financement d'actions

à caractère structurelles dans les collectivités

régionales et locales. A ce titre, l'objectif

« compétitivité régionale et emploi »

doit continuer d'aider toutes les régions de l'Union à renforcer

en premier lieu l'innovation, la cohésion sociale et la

compétitivité en leur sein. Le Comité des régions

se prononce également en faveur du maintien des principes de la

politique de cohésion que sont le système de gouvernance à

multiniveaux, la programmation pluriannuelle, le partenariat, la concentration,

la gestion des programmes fondée sur des indicateurs et

l'évaluation. Enfin, il recommande de développer davantage le

principe de subsidiarité, en renforçant le rôle des

collectivités locales et régionales à tous les stades de

la programmation, de la mise en oeuvre et de l'évaluation de la

politique de cohésion.

La plupart des États membres n'ont pas

encore arrêté de position officielle. Cependant, la réunion

des ministres chargés de la politique régionale à

Saragosse a permis de clarifier certaines positions. En effet, le document de

travail de la présidence espagnole prend clairement parti pour une

politique de cohésion continuant à s'adresser à l'ensemble

des régions de l'Union européenne au-delà de 2013. De

nombreuses délégations ont rappelé leur attachement

à cette position. Le Danemark s'est distingué par une opinion

contraire. Sur l'architecture, la plupart des États membres ont

insisté pour que les fonds continuent à être en

priorité concentrés sur les États et régions les

plus pauvres, à travers l'actuel objectif de convergence. Plusieurs

délégations ont repris à leur compte les suggestions de la

présidence visant à améliorer les régimes

transitoires pour les régions qui sortiront en 2013 de l'objectif

« convergence », ou à envisager la création

d'un nouvel objectif « intermédiaire ». En outre,

certains ont estimé que de tels mécanismes transitoires ne

devaient pas seulement concerner les régions, mais aussi les

États qui vont sortir du fonds de cohésion.

Enfin, la Représentation permanente nous a

précisé sa perplexité quant à la position

des nouveaux États membres sur la politique de cohésion.

En effet, ces derniers n'ont pas encore véritablement

dévoilé leurs orientations. Pour le moment, ils se

présentent comme favorables au maintien de l'objectif 2, en pensant que

s'ils ne défendent que l'objectif 1, beaucoup d'États membres

préféreront supprimer la politique régionale, qui ne leur

apportera plus rien. Mais s'ils doivent faire un choix, ils favoriseront

probablement l'objectif 1. Il faudra donc être particulièrement

attentifs à ces États et dialoguer avec eux.

Qu'en est-il de la Commission ? Lors de

son audition devant le Parlement européen en janvier 2010, Johannes Hahn

a tenu des propos rassurants sur sa conception de la politique de

cohésion. En effet, il a souligné son opposition à toute

tentative de renationalisation, et s'est clairement prononcé en faveur

d'une politique de cohésion couvrant toutes les régions

européennes. En outre, il s'est montré ouvert à

l'idée d'une meilleure prise en compte des régions en transition.

Pour rassurants qu'ils soient, ces propos devront être suivis de

décisions concrètes, et l'on ne peut les prendre pour argent

comptant, tant on sait que le résultat des négociations

reflètera de nombreux arbitrages et compromis entre les

intérêts divergents des États membres. D'où,

l'importance d'exprimer notre soutien aux propos du commissaire et de rester

vigilant. A cet égard, peut-être serait-il pertinent d'inviter M.

Hahn à venir s'exprimer devant notre commission, afin qu'il nous

précise ses intentions.

Je voudrais maintenant adopter une démarche

plus prospective, en soulignant les faiblesses de la politique de

cohésion actuelle pour tenter de réfléchir aux moyens de

l'améliorer. En effet, renforcer son efficacité contribuera aussi

à asseoir sa crédibilité, et partant, à garantir sa

pérennité au-delà de 2013. Nous avons identifié six

faiblesses principales.

En premier lieu, se pose la question de

l'articulation entre le second pilier de la PAC et la politique de

cohésion. Une meilleure articulation devrait

être recherchée entre les différents fonds communautaires

(FEDER, FSE et FEADER), tout en veillant à conserver l'approche

intégrée qui caractérise jusqu'ici la politique de

cohésion. Comment améliorer l'articulation des deux

instruments ? Danuta Hübner, lorsqu'elle était commissaire

à la politique régionale, avait tenté de

réintégrer le second pilier de la PAC dans le giron de la

politique régionale, mais sans succès, du fait des

résistances de la DG agriculture. Pourtant, comme nous l'a

expliqué un représentant de la DG REGIO, le découplage des

deux instruments peut apparaître incohérent car les axes 3 et 4 du

FEADER interviennent souvent sur des projets de la politique régionale.

Il convient donc de rationaliser le processus. L'une des options envisageables

serait de transférer ces deux axes du FEADER vers la politique

régionale, en donnant des garanties pour les territoires ruraux. Quelle

que soit la solution choisie, l'essentiel est que les territoires ruraux aient

accès à ses financements. Un accord aurait été

récemment trouvé avec le commissaire Ciolos pour améliorer

l'articulation entre le FEDER et le FEADER sur le développement rural,

mais nous n'en connaissons pas encore la teneur.

Le deuxième point faible de la politique

régionale tient à l'existence de paiements

irréguliers encore trop nombreux. En effet, La Cour des Comptes

européenne pointe régulièrement l'existence de

« paiements irréguliers encore trop élevés dans

certains domaines, notamment la cohésion ». Ainsi, les

crédits d'engagement pour la politique de cohésion

représentaient, en 2008, 48,2 milliards d'euros, soit plus d'un

tiers du budget. Or, environ 4 milliards d'euros n'auraient pas dû

être remboursés par l'Union européenne aux États

membres qui avaient anticipé les dépenses, les projets

n'étant pas éligibles ou les règles en matière de

passation des marchés n'ayant pas été respectées.

Certes, la Commission européenne a renforcé les contrôles,

suspend des financements et récupère de plus en plus les sommes

indûment versées. Mais il est évident que la

méfiance et les réticences à maintenir le financement

communautaire subsisteront aussi longtemps que la Cour des Comptes

dénoncera l'existence de milliards d'euros de paiements

irréguliers. La Commission européenne a souligné que les

fraudes véritables ne dépassaient pas les 0,2 % des

paiements effectués. Il s'agit donc d'une lacune à combler

d'urgence.

Troisièmement, nous pensons qu'il faut

améliorer la flexibilité et l'efficacité des aides

en les concentrant sur un petit nombre de priorités, comme l'a

récemment recommandé le commissaire Hahn devant la commission du

développement régional du Parlement européen. En outre, il

conviendrait selon lui d'accroître la flexibilité dans la mise en

oeuvre des programmes de la cohésion et de créer un guichet

unique, afin d'identifier plus facilement les forces et les faiblesses de

chaque région, en cohérence avec la stratégie Europe 2020.

Ce sont des propositions pertinentes. Cependant, il ne faudrait pas que la

politique de cohésion soit subordonnée à la

stratégie Europe 2020. En effet, les objectifs de la cohésion

vont bien au-delà de ceux de la stratégie. C'est pourquoi, il

faudra prendre garde à ne pas mettre en danger les financements de la

politique de cohésion en concentrant tous nos efforts sur la croissance

et l'emploi, ce qui aboutirait à négliger la dimension

territoriale nécessaire au développement de l'Union

européenne.

En quatrième lieu, il nous semble que la

cohésion territoriale, en ce qui concerne la politique

de cohésion, est avant tout une question de diversification des

échelons d'intervention. Autrement dit, il faut trouver d'autres

échelles d'intervention que le sacro-saint niveau régional. C'est

la problématique des macro-régions. Il conviendra donc aussi

d'inciter les États membres à diversifier leurs interventions

à l'échelle d'un fleuve, d'un massif, d'une macrorégion,

dans un cadre transfrontalier par exemple. En outre, la cohésion

territoriale appelle une meilleure coopération entre la politique de

cohésion et les autres politiques sectorielles communautaires comme la

RETD, le transport, l'énergie, l'environnement.

Cinquièmement, il nous paraît important

d'insister sur le souci constant de réduire la charge

bureaucratique et, partant, de simplifier les procédures

administratives. Il conviendrait que cette préoccupation entre

en ligne de compte dans les objectifs des futures programmations. En effet, des

procédures allégées et transparentes sont des conditions

essentielles d'une utilisation efficace des ressources.

Enfin, la politique de cohésion devra

remédier à la sous-consommation des crédits, ce qui pose

aussi la question des capacités d'absorption. Nos

interlocuteurs de la DG Budget ont en effet souligné le caractère

problématique de la consommation des crédits et de la

capacité d'absorption des fonds communautaires par les États

membres, notamment les PECO. Il apparaît ainsi que certaines sommes ne

seront jamais utilisées, faute de capacités d'absorption.

Dès lors, on peut s'interroger : est-il politiquement souhaitable

et économiquement raisonnable d'atteindre des taux de transfert

pouvant représenter jusqu'à 5 % du PIB d'un

État ? C'est le cas en Lituanie. Nous pensons que la

sous-consommation des crédits, au-delà du problème des

capacités d'absorption, s'explique aussi par un manque de

pédagogie et de communication, et par la complexité des

règles d'éligibilité, qui tend à décourager

certains acteurs. Cela engendre également un problème de

visibilité, puisque l'action bénéfique de l'Union

européenne ne peut apparaître aux yeux du citoyen. Nous avons donc

aussi un important travail de pédagogie à réaliser

auprès de nos citoyens. Cela dit, la sous-consommation des

crédits ne saurait constituer un argument recevable contre le maintien

des fonds structurels.

En conclusion, nous estimons qu'il faudra

être très présents dans le débat sur l'avenir de la

politique de cohésion et la négociation des prochaines

perspectives financières, et faire preuve de vigilance. Il nous faudra

défendre le maintien d'une politique régionale destinée

à toutes les régions, donc la pérennisation de l'objectif

2, ainsi que la création d'un objectif intermédiaire, susceptible

d'assister les régions en phase de transition, les deux n'étant

pas antagonistes mais complémentaires.

Pour cela, nous devrons surveiller dans les mois à

venir les positions des différents acteurs, qui vont se préciser,

et leur exprimer notre point de vue. A cet égard, il nous faudra

vérifier que le gouvernement français est suffisamment

sensibilisé et actif. Il apparaît nécessaire de clarifier

dès maintenant les orientations nationales françaises à

poursuivre, en lien avec les réflexions sur les futures perspectives

financières. L'objectif est de définir rapidement une position

française sur l'avenir de la politique de cohésion, tant dans ses

aspects budgétaires qu'en termes de contenu, afin de pouvoir peser dans

les travaux en cours dans les diverses institutions.

Nous poursuivrons donc notre travail au cours du second

semestre, afin de vous présenter en fin d'année un rapport

d'information qui rendra compte des consultations effectuées et

formulera des propositions opérationnelles dans la perspective des

propositions législatives qui interviendront au premier semestre

2011.

 

Compte rendu sommaire du

débat

M. Jean Bizet :

Ce dossier revêt une importance particulière.

Premièrement, la cohésion territoriale a été

intégrée dans le traité de Lisbonne, ce qui justifie

l'attention portée à la dimension territoriale de la politique de

cohésion. Deuxièmement, dans le difficile contexte

budgétaire actuel, cette politique représente l'une des rares

opportunités de financement pour les projets des collectivités

locales, en particulier dans les zones rurales. Troisièmement, nous

devrons être particulièrement vigilants car la

pérennité de cette politique est loin d'être

assurée, comme l'ont montré nos rapporteurs. Je reconnais que

notre pays n'est pas exempt de critiques. Simon Sutour l'a d'ailleurs

souligné en ce qui concerne notre manque de réactivité et

notre maladresse pour obtenir des subventions. Ce qui est vrai dans le Gard

l'est également dans mon département, en Basse-Normandie.

Mme Bernadette Bourzai :

En tant que députée européenne, j'ai

vécu la période de négociations des

précédentes perspectives financières, entre 2004 et 2007.

Il est vrai que la politique régionale était

particulièrement menacée. Je voudrais rappeler que, dans le cadre

de la programmation financière en cours, l'objectif de

compétitivité régionale et emploi est assorti d'une

condition qui consiste à flécher 75 % de ces crédits

sur les domaines mis en valeur par la stratégie de Lisbonne,

c'est-à-dire l'innovation, la recherche et le développement

durable.

Il me semble que, alors que nous sommes à mi-parcours

de la programmation 2007-2013, il nous faudrait disposer d'indications

relatives à la consommation des crédits, notamment ceux du FEDER,

par rapport aux objectifs de la stratégie de Lisbonne. Finalement, les

crédits de la politique de cohésion profitent à ceux qui

sont les mieux armés pour répondre à ces objectifs. Je

pense aux pôles de compétitivité, aux universités,

tandis que les zones rurales ont du mal à respecter ce fléchage.

Dès lors, je suis convaincue, comme Simon Sutour,

qu'une nouvelle réflexion est indispensable sur l'utilisation du FEDER

et du FEADER. Pour cela, je pense que nous devrions demander au gouvernement

français des informations relatives à la consommation des

crédits de ces deux fonds.

En ce qui concerne les perspectives financières, je

suis plutôt pessimiste. Au regard de la conjoncture, il sera difficile

d'obtenir un budget supérieur à celui de la programmation

actuelle. J'ai été rapporteur sur le budget du

développement rural au moment de la négociation des

dernières perspectives financières. Celles-ci avaient abouti

à une réduction de ce budget de 35 % par rapport à la

période 2000-2006. Ce sont ces crédits qui ont été

sacrifiés, dans la mesure où ceux de la politique agricole

commune avaient été sanctuarisés. Il me semble par

conséquent qu'il nous faudra être vigilants et astucieux sur la

répartition possible des futurs crédits.

Je pense que la Commission accordera sans doute davantage

d'importance à l'interrégionalité, en particulier à

la coopération transfrontalière, parce qu'elles permettent des

actions innovantes. En tant que députée européenne,

j'avais participé à la mise en place d'un document de programme

à l'échelle du Massif central. Celui-ci concernait 6

régions et 22 départements et visait à

développer des équipements structurants, tel que le haut

débit. Il pourrait être intéressant de recueillir des

données sur l'état des lieux de ce programme

plurirégional, qui a déjà trois ans et demi d'existence.

Les trois autres programmes plurirégionaux, centrés autour du

massif alpin, de la Loire et du Rhône, seraient également

intéressants à étudier. Ce sont des pistes pertinentes.

Enfin, je pense que la France ne pourra pas faire

l'économie d'une réflexion consistant à déterminer

si elle a intérêt à revenir à une politique de

développement régional franco-française. Je n'ai

guère apprécié certains propos dépréciateurs

qui ont été tenus devant notre commission sur l'utilisation que

feraient nos régions des fonds structurels. Il est indéniable

qu'il existe des différences régionales très fortes et que

l'espace français reste inégalitaire. Dès lors, doit-on

doter toutes les régions de fonds structurels ou bien ne vaudrait-il pas

mieux adopter des politiques prioritaires sur certaines zones, notamment

rurales ? Je constate, tout en le déplorant, que l'on parle

beaucoup de la nécessité de développer les

communautés d'agglomération, mais que l'on s'intéresse

bien peu aux zones rurales. Il nous faudra du courage pour admettre qu'il

existe des zones prioritaires, tout comme il existe des pays prioritaires au

niveau de l'Union européenne. Je rappelle que, lorsque les pays d'Europe

de l'Est sont entrés dans l'Union européenne, 90 % de leurs

régions étaient plus pauvres que la plus pauvre des

régions de l'Europe des 15, à savoir la Guyane. Il ne faut pas

oublier cela, et nous devrons effectuer des choix politiques en

conséquence.

M. Simon Sutour :

Je partage les analyses de Bernadette Bourzai.

En ce qui concerne le fléchage, je peux

témoigner que nous nous en servons au quotidien. Ainsi, lorsqu'une

commune demande une subvention pour la construction d'une station

d'épuration, elle n'a guère de chance d'obtenir des fonds

européen. En revanche, si elle ajoute une dimension de haute

qualité environnementale à ce projet, elle peut plus facilement

obtenir des subventions, car cela entre dans les critères de Lisbonne.

De même, un projet de groupe scolaire, s'il est ciblé sur le

développement durable, sera plus aisément éligible aux

fonds structurels. J'ai eu l'occasion de le vérifier plusieurs fois dans

mon département, en conseillant les élus dans ce sens.

Il me semble que nous devons essayer de maintenir les deux

dimensions : d'un côté, garantir les aides aux

collectivités locales, qui sont de plus en plus exsangues ; de

l'autre inscrire nos projets dans des stratégies à vocation

européenne, par exemple à travers des stratégies de massif

ou de coopération transfrontalière. Ce qui compte, c'est le

résultat apporté à nos communes.

Enfin, je voudrais encore insister sur la

nécessité de rendre visibles les bénéfices de

l'Europe aux yeux de nos concitoyens. En effet, tant que ceux-ci ne verront

dans l'Union européenne qu'une bureaucratie source de contrainte,

notamment au regard de la législation sur la chasse, ils seront enclins

à voter non à tout référendum portant sur l'Europe.

Il faut donc valoriser et préserver les acquis de la politique de

cohésion. Mais ce sera une bataille difficile. Si le contexte semble

plus favorable qu'au cours de la période précédente, dans

la mesure où les dépenses de la politique agricole commune ne

seront plus sanctuarisées, il existe un risque de diminution des

crédits, à travers l'attention supérieure accordé

à la stratégie Europe 2020 et à ses actions novatrices.

Nous avons essayé de démontrer, avec Yann

Gaillard, qu'il existe une fenêtre d'opportunité provenant des

marges budgétaires qui résulteront de l'effet de seuil, à

travers la sortie de nombreuses régions de l'objectif de convergence.

Bien sûr, la politique régionale ne récupèrera

jamais la totalité des 50 milliards d'euros ainsi

économisés. Mais si elle en acquiert ne serait-ce qu'une partie,

ce sera déjà une satisfaction.

M. Jean Bizet :

Je partage tout à fait les analyses des rapporteurs et

de Bernadette Bourzai. Il me semble en effet que toutes les

régions, du fait de leurs inégalités, ne peuvent pas

être traitées de façon similaire. Il est évident que

l'Alsace ou l'île de France ont moins besoin des fonds structurels que le

Limousin ou le Languedoc-Roussillon.

Politique de coopération

Examen

de la proposition de résolution européenne (n° 452)
sur

l'accord modifiant l'accord de partenariat avec les États d'Afrique, des

Caraïbes et du Pacifique (E 5295)

Rapport de M. Jean Bizet

M. Jean Bizet :

Le 17 mai dernier, Mme Alima Boumediene-Thiery et ses

collègues ont déposé une proposition de résolution

européenne tendant à insérer une clause de

non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité

de genre dans l'accord de partenariat entre les États d'Afrique, des

Caraïbes et du Pacifique et la Communauté européenne.

Le texte visé par cette proposition de

résolution est une proposition de décision qui devrait être

soumise au Conseil de l'Union le 14 juin prochain. C'est pourquoi il nous

fallait sans tarder inscrire cette proposition de résolution à

notre ordre du jour.

Avant de présenter mon rapport, je vais donner la

parole à Mme Alima Boumediene-Thiery pour qu'elle nous

présente sa proposition de résolution.

Mme Alima Boumediene-Thiery :

La question de la dépénalisation universelle de

l'homosexualité est un enjeu majeur dans le champ de la protection des

droits humains. Elle a pris un relief particulier lorsque 66 États

membres de l'ONU ont signé, à l'initiative de la France, un appel

historique le 18 décembre 2008, réaffirmant

« le principe de non-discrimination qui exige que les droits de

l'Homme s'appliquent de la même manière à chaque être

humain, indépendamment de l'orientation sexuelle ou de l'identité

de genre ».

L'appel se fonde sur le principe d'universalité des

droits de l'Homme, consacré dans la Déclaration universelle de

ces droits, et qui prévoit en son article premier que

« tous les êtres humains naissent libres et égaux en

dignité et en droits ». Les 66 pays

« condamnent les violations des droits de l'Homme fondées

sur l'orientation sexuelle ou l'identité de genre, où qu'elles

soient commises ». Ils dénoncent en particulier

« le recours à la peine de mort sur ce fondement, les

exécutions extrajudiciaires, sommaires ou arbitraires, la pratique de la

torture et autres traitements ou peines cruels, inhumains et dégradants,

l'arrestation ou la détention arbitraire et la privation des droits

économiques, sociaux et culturels, notamment le droit à la

santé ».

En effet, ce n'est pas moins de 77 pays qui criminalisent

aujourd'hui l'homosexualité. Dans sept de ces pays, la peine capitale

est prévue pour l'homosexualité, comme par exemple en Arabie

Saoudite, aux Émirats Arabes Unis, en Iran, en Mauritanie, au Nigeria,

au Soudan et au Yémen.

C'est également le principe d'universalité des

droits de l'Homme qui a motivé le dépôt de la

présente proposition de résolution européenne. Sur le

continent africain, l'homosexualité n'est légale que dans

treize pays. Dans 38 pays africains, elle est

considérée comme un délit. En Mauritanie, au Nigeria et au

Soudan, elle est passible de la peine capitale. Cette situation est, selon

nous, intolérable.

Les personnes homosexuelles et transgenres y sont victimes de

persécutions en raison de leur orientation sexuelle ou leur

identité de genre. Elles subissent, au quotidien, des violences

insupportables se traduisant par des discriminations, des mauvais traitements

et des humiliations intolérables, amplifiées par un discours de

haine et de rejet de la part des responsables politiques africains, qui voient

dans l'homosexualité et la trans-identité une abomination qu'il

convient d'éradiquer.

Cette stigmatisation des relations sexuelles entre personnes

de même sexe doit être condamnée avec la plus grande

vigueur, tant elle entre en totale contradiction avec les valeurs

universellement partagées de respect du principe d'égalité

et d'interdiction de toute discrimination fondée notamment sur

l'orientation sexuelle ou l'identité de genre.

Ce principe exige que les droits de l'Homme s'appliquent de la

même manière à chaque être humain,

indépendamment de l'orientation sexuelle ou de l'identité de

genre. Il est un principe fondamental indissociable du respect des droits de

l'Homme, dont il est une des composantes. Son application est inconditionnelle

et universelle. Dès lors, aucune religion, culture ou idéologie

ne saurait faire échec à son application. C'est d'ailleurs ce

même principe qui a guidé la France, à l'initiative de son

Garde des Sceaux de l'époque, Robert Badinter, vers le chemin de la

dépénalisation de l'homosexualité le

27 juillet 1982. C'était il y a plus de 30 ans. Cette

dépénalisation, que l'on doit au courage politique plus qu'au

contexte juridique international, doit être aujourd'hui

considérée comme une nécessité absolue.

D'ailleurs, l'Union européenne s'est largement investie

dans la lutte contre la discrimination en fonction de l'orientation sexuelle et

a rappelé, à de nombreuses reprises depuis 2006, son attachement

à la lutte contre l'homophobie, la lesbophobie et la transphobie.

Récemment, par une résolution en date du

17 décembre 2009, le Parlement européen a pris une

position ferme contre le projet de législation

« anti-homosexualité » en Ouganda, rappelant son

caractère profondément discriminatoire et contraire aux principes

de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle, tel que

protégé par les instruments internationaux et européens

garantissant les droits humains et les libertés fondamentales, ainsi que

l'interdiction de toute discrimination. Cette résolution, aussi

précieuse soit-elle, n'a pas constitué un outil suffisamment fort

pour mettre un terme au processus législatif.

Dès lors, il convenait de convoquer des outils

juridiques, internationaux ou européens, permettant de mieux

répondre à l'urgence de la situation des personnes homosexuelles

et transgenre en Afrique. Seule une action concertée des pays membres de

l'Union européenne permettrait d'amener les États africains

à respecter ce principe, et mettre un terme, dans leurs

législations internes, aux discriminations et persécutions

intolérables subies par les personnes homosexuelles et transgenres.

L'Union européenne dispose de cet outil : il

s'agit de l'Accord de Cotonou, signé entre l'Union européenne et

les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. L'article 9

de cet accord permet à l'Union européenne de suspendre l'Accord

en cas de non-respect des droits de l'Homme par l'une des parties. Cette

disposition de l'Accord de Cotonou constitue un levier puissant pour mettre un

terme aux persécutions et discriminations subies par les personnes

homosexuelles ou transgenres en Afrique : il permet en effet à

l'Union européenne de suspendre ses relations commerciales avec les

États africains qui ne respecteraient pas le principe de

non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle, justifiant ainsi par la

même occasion la suspension de toute aide financière à tout

État qui ne respecterait pas ce principe.

La révision en cours de l'Accord de Cotonou constitue

une opportunité pour rappeler aux parties signataires leur obligation de

respecter les droits de l'Homme, et notamment le principe de non-discrimination

en raison de l'orientation sexuelle ou l'identité de genre. Une telle

révision devrait nécessairement conduire à rappeler aux

États africains leurs obligations internationales au regard du respect

des droits des personnes homosexuelles et transgenres, ainsi qu'à

l'insertion, dans l'accord révisé, d'une clause de

non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité

de genre, afin de rappeler les États parties à leurs obligations.

Notre proposition de résolution entend se saisir de

cette opportunité. Elle rappelle la nécessité du respect

du principe universel de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle

et invite la Commission européenne, dans le cadre de la

négociation en cours, à défendre une position ferme

à l'égard des États signataires de l'Accord de Cotonou, en

leur rappelant l'exigence du respect du principe de non-discrimination en

raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre.

Elle invite, par ailleurs, la France et la Commission

européenne a défendre l'insertion, dans l'Accord de Cotonou

révisé, d'une clause mentionnant de manière explicite le

principe de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de

l'identité de genre.

Elle invite, enfin, les États signataires de l'Accord

de Cotonou au respect effectif du principe de non-discrimination en raison de

l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre, devant se traduire

notamment par une dépénalisation de l'homosexualité et la

pleine jouissance des droits de l'homme des personnes homosexuelles ou

transgenres.

M. Jean Bizet :

La proposition de résolution porte sur l'accord

modifiant pour la deuxième fois l'Accord de Cotonou. Je vous rappelle

que l'Accord de Cotonou a été signé le

23 juin 2000 entre l'Union et européenne et les États

d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Cet accord a

été conclu pour vingt ans, mais il a été

prévu qu'il serait révisé tous les cinq ans. Il a fait

l'objet d'une première révision en 2005 et le texte qui nous

occupe aujourd'hui concerne la deuxième révision de cet accord.

L'Accord de Cotonou vise essentiellement à faciliter

l'intégration des pays ACP dans l'économie mondiale.

La proposition de résolution porte plus

précisément sur le dialogue politique inclus dans l'Accord de

Cotonou et sur la question du respect des droits de l'Homme. Il n'est pas

étonnant que notre collègue Alima Boumediene-Thiery ait

voulu porter cette question devant nous. Je me rappelle en effet que, en

juillet 2008, lorsque nous avions évoqué la politique

européenne de voisinage, elle était intervenue à ce sujet

pour regretter que l'on néglige trop souvent les dispositions relatives

au respect des droits de l'Homme qui figurent systématiquement dans les

accords d'association ou de partenariat conclus par l'Union

européenne.

La proposition de résolution « regrette

l'absence de mention explicite du principe de non- discrimination en raison de

l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre dans le projet de

révision de l'Accord de Cotonou ».

Je crois qu'il est nécessaire de donner quelques

explications sur la chronologie et le déroulement des

négociations entre l'Union européenne et les pays ACP. Le mandat

de négociation, qui constitue la feuille de route pour la Commission

européenne, a été adopté par le Conseil en

février 2009. Les négociations ont été ouvertes

officiellement en mai 2009 et elles ont duré jusqu'à mars 2010.

Elles ont été conclues le 19 mars 2010.

La question de la non-discrimination en raison de

l'orientation sexuelle, qui figure à l'article 8-4 de l'accord, a

été un des points difficiles dans la négociation. Il a

d'ailleurs fait l'objet de débats entre l'Union et les pays ACP

jusqu'aux dernières séances qui ont précédé

la conclusion de l'accord.

La Commission européenne a proposé de reprendre

dans l'accord les dispositions qui figurent dans la charte des droits

fondamentaux et qui mentionnent explicitement « l'orientation

sexuelle ». Mais elle s'est heurtée à une

opposition résolue des pays ACP qui ont considéré que la

mention de « l'orientation sexuelle » était

inacceptable pour eux.

À la suite de longues négociations, un compromis

a été trouvé qui consistait à introduire le concept

de « discrimination pour quelque raison que ce

soit » et d'énumérer ces raisons parmi lesquelles

la discrimination en raison du sexe. Il s'agit en fait d'une reprise de

l'article 2 de la Déclaration universelle des droits de l'Homme.

La Commission a alors envisagé que l'Union

européenne fasse une déclaration unilatérale pour

interpréter les termes de ce compromis. Cette déclaration aurait

précisé que le texte retenu couvrait toutes les formes de

discrimination, y compris les discriminations en raison de l'orientation

sexuelle. Tous les États membres de l'Union ont appuyé cette

proposition de la Commission.

Toutefois, il est rapidement apparu que si l'Union

européenne faisait cette déclaration, la partie ACP ferait une

contre déclaration donnant sa propre interprétation. Fallait-il

s'engager dans cette voie ? Je n'en suis par certain pour ma part car s'il y

avait deux déclarations contraires pour expliciter le sens d'une

disposition, cela aboutissait en réalité à neutraliser

complètement la disposition elle-même. De plus, on risquait ainsi

d'encourager les États ACP à formuler des déclarations

unilatérales sur d'autres points de l'Accord.

On peut regretter l'issue des négociations et le texte

final de l'Accord. On ne peut en tout cas pas reprocher à la Commission

ni aux États membres de ne pas avoir tenté d'inclure le principe

de la non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle dans le projet de

révision.

Je crois que nous sommes tous d'accord ici pour regretter

qu'il n'ait pas été possible d'aller plus loin. En revanche, je

m'interroge quelque peu sur l'opportunité de certaines dispositions de

la proposition de résolution qui a été

déposée.

Cette proposition de résolution « invite

la Commission à parvenir à un compromis tendant à

l'insertion d'une mention explicite du principe de non-discrimination en raison

de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre dans le projet

d'Accord de Cotonou révisé ». Il est trop tard

pour cela. C'est au moment où a été déposé

le mandat de négociation qu'il aurait fallu émettre une telle

invitation.

De même, la proposition de résolution

« demande au Gouvernement français de défendre une

telle position en vue de la signature prochaine de cet accord ».

Là encore, il est désormais trop tard. J'ajouterai que le

Gouvernement français a répondu par avance à l'attente des

auteurs de la proposition. Comme l'ensemble des États membres et comme

la Commission européenne, il a défendu cette position tout au

long des négociations.

Je vous ai exposé l'ensemble de la situation. Je

remercie Mme Boumediene-Thiery d'avoir soulevé ce problème

devant nous. Je crois qu'il y a un sentiment unanime pour aller dans le sens de

ses préoccupations.

C'est pourquoi je vous proposerai de supprimer les deux

derniers alinéas de la proposition de résolution et de les

remplacer par un nouvel alinéa invitant la Commission européenne

et le Gouvernement à déployer tous leurs efforts pour obtenir,

lors de la prochaine révision de l'Accord de Cotonou, qui devrait

intervenir en 2015, l'insertion d'une mention explicite du principe de

non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité

de genre dans le projet de l'Accord de Cotonou.

*

La commission a accepté cette suggestion du

rapporteur et a adopté la proposition de résolution dans le texte

suivant :

 


Proposition de résolution

européenne

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la Convention européenne des droits de l'Homme,

Vu la Charte des droits fondamentaux de l'Union

européenne,

Vu les articles 6 et 7 du traité sur l'Union

européenne (TUE) et l'article 19 du traité sur le

fonctionnement de l'Union européenne (TFUE),

Vu l'Accord de partenariat entre les membres du groupes des

États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d'une part, et la

Communauté européenne et ses États membres, d'autre part,

signé à Cotonou le 3 juin 2000 (l'Accord de Cotonou) et

les dispositions de cet accord relatives aux droits de l'homme, notamment

l'article 9 ;

Vu la Proposition de décision du Conseil relative

à la signature, au nom de l'Union européenne, de l'accord

modifiant pour la deuxième fois l'accord de partenariat entre les

États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d'une part, et la

Communauté européenne et ses États membres, d'autre part,

signé à Cotonou le 23 juin 2000 et révisé

une première fois à Luxembourg le 25 juin 2005

(E 5295) ;

Considérant la déclaration commune faite le

18 décembre 2008 par 66 États, à

l'Assemblée générale des Nations Unies, qui condamne les

violations des droits de l'homme fondées sur l'orientation sexuelle et

l'identité de genre, telles que les assassinats, les actes de torture,

les arrestations arbitraires et la privation des droits économiques,

sociaux et culturels, dont le droit à la santé ;

Considérant que les instruments internationaux et

européens de protection des droits de l'Homme garantissent à

toute personne la jouissance des droits et libertés reconnus, sans

aucune distinction fondée notamment sur l'orientation sexuelle, le sexe,

la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes

autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une

minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre

situation ;

Considérant que le principe de non-discrimination en

raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre constitue un

principe fondamental indissociable du respect des droits de l'Homme, dont il

est une des composantes ;

Considérant que les États membres de l'Union

européenne ainsi que les États signataires de l'Accord de Cotonou

ont entendu, à travers l'article 9 de l'accord susvisé,

conditionner le maintien de la coopération entre l'Union

européenne et les États ACP au respect des droits de l'Homme, des

principes démocratiques et de l'État de droit ;


Considérant que les personnes lesbiennes, gays,

bisexuelles et transgenres sont sujettes, dans une majorité

d'États africains parties à l'Accord de Cotonou, à

l'homophobie, à la transphobie et à d'autres formes de violence

physique et verbale, et de discriminations ayant pour conséquence leur

criminalisation ainsi que leur exclusion sociale en raison de leur orientation

sexuelle ou de leur identité de genre ;

Considérant qu'un tel traitement constitue une

violation des principes directeurs énoncés dans l'article 9 de

l'Accord de Cotonou ;

Considérant qu'aucune valeur culturelle, traditionnelle

ou religieuse ne saurait être opposée par les États au

respect du principe universel de l'interdiction de toute discrimination en

raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre ;

Considérant que la révision de l'Accord de

Cotonou constitue une opportunité pour rappeler aux parties signataires

leur obligation de respecter les droits de l'Homme, et notamment le principe de

non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou l'identité de

genre ;

Considérant que la révision de l'Accord de

Cotonou devrait conduire également à l'insertion, dans l'accord

révisé, d'une clause de non-discrimination en raison de

l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre, afin de rappeler les

États parties à leurs obligations ;

Considérant qu'à défaut d'une mention

explicite du principe de l'interdiction de toute discrimination en raison de

l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre ou d'un non respect

effectif de ce principe, la violation des principes directeurs de l'accord

serait engagée, justifiant ainsi une procédure de

suspension de l'accord ;

1. Rappelle le principe selon lequel tout partenariat avec

l'Union européenne doit être lié au respect des

libertés et droits fondamentaux tels que définis par la

Convention de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés

fondamentales et la Charte des droits fondamentaux de l'Union

européenne ;

2. Regrette l'absence de mention explicite du principe de

non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité

de genre dans le projet de révision de l'Accord de Cotonou ;

3. Estime qu'une telle mention est rendue nécessaire

par la criminalisation croissante de l'homosexualité dans de nombreux

États africains signataires dudit accord ;

4. Juge indispensable de rappeler les États parties

à leur obligation de respect des droits de l'Homme tels que

découlant de l'article 9 de l'accord ;

5. Estime que le principe de non-discrimination en raison de

l'orientation sexuelle réelle ou supposée ou de l'identité

de genre découle des principes visés à l'article 9 de

l'Accord de Cotonou et qu'en conséquence, il est nécessaire que

les États parties à cet accord soient tenus de mettre un terme

aux discriminations subies par les personnes homosexuelles et

transgenres ;


6. Invite les États parties à l'Accord de

Cotonou à respecter le principe de non-discrimination en raison de

l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre, en

dépénalisant l'homosexualité et en garantissant la pleine

jouissance des droits de l'Homme des personnes homosexuelles ou

transgenres ;

7. Invite la Commission européenne et le Gouvernement,

lors de la prochaine révision de l'Accord de Cotonou qui interviendra en

2015, à obtenir l'insertion d'une mention explicite du principe de

non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité

de genre dans le projet d'Accord de Cotonou révisé.