Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 25 juin 2003
Institutions européennes
Audition de Mme Noëlle Lenoir,
ministre déléguée aux Affaires européennes,
sur le Conseil européen de Thessalonique (*)
Mme Noëlle Lenoir :
Le sujet principal du Conseil européen de Thessalonique, qui s'est déroulé les 20 et 21 juin derniers, était le projet de Constitution européenne élaboré par la Convention sous la présidence de M. Giscard d'Estaing. Le résultat des travaux de la Convention était inespéré, compte tenu des dissensions qui s'étaient faites jour dans les dernières semaines entre plusieurs États. Nous sommes très satisfaits de ce premier résultat. Le Conseil a aussi traité du droit d'asile et de l'immigration, qui deviennent des politiques véritablement communautaires. A l'issue du Conseil, un sommet Union européenne-Balkans a réuni 33 pays et le secrétaire général de l'OTAN. Le Conseil européen a aussi évoqué la relance de la croissance, la candidature de Jean-Claude Trichet à la Banque centrale européenne (BCE) et le statut des partis politiques européens.
Le prestige de la Convention sur l'avenir de l'Europe a été renforcé, par rapport à la première Convention chargée d'élaborer la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, par la présence des ministres des Affaires étrangères de plusieurs grands pays. L'exercice était ambitieux et risqué puisqu'il s'agissait de refondre les traités fondamentaux. Mais ce fut un succès et l'Union européenne possédera désormais toutes les compétences des Communautés et de l'Union, y compris la politique étrangère et la politique de défense ; elle disposera de la personnalité juridique, ce qui lui permettra de représenter l'Europe sur la scène internationale et de négocier et ratifier les traités.
La Convention a évité le risque de produire un texte à options multiples et a remis au Conseil européen un projet consensuel, même si la plupart des États gardent encore des objections qu'ils feront valoir devant la Conférence intergouvernementale. Le projet n'est pas encore totalement abouti puisque la Convention a été mandatée pour achever avant le 15 juillet les travaux de rédaction de la troisième partie du traité. Le traité comportera en effet quatre parties : une première partie concernant les objectifs, les compétences et l'équilibre institutionnel ; une seconde partie correspondant à la Charte des droits fondamentaux ; la troisième partie étant consacrée aux politiques ; la quatrième portant sur les clauses finales, en particulier les clauses de révision pour lesquelles le gouvernement français va encore faire des propositions.
Le contenu du projet satisfait le gouvernement français, notamment parce qu'il renforce le triangle institutionnel communautaire dans un système original où les acteurs principaux restent les États. C'est ainsi que, conformément à notre souhait, le projet renforce le Conseil des chefs d'État et de gouvernement qui sera désormais doté d'un président stable et à temps plein, élu par le Conseil à la majorité qualifiée pour deux ans et demi, renouvelable une fois. Grâce à ce président - qui ne sera cependant pas le dirigeant de l'Europe -, les Conseils européens seront mieux maîtrisés.
Par ailleurs, le projet renforce la collégialité de la Commission avec un rôle de direction politique plus important de son président, qui bénéficiera désormais d'une double légitimité étatique et parlementaire, car il sera désigné par le Conseil européen et élu par le Parlement européen. Le Parlement est désormais un véritable colégislateur avec le Conseil des ministres, en raison de l'extension généralisée de la codécision. L'équilibre obtenu entre les institutions nous semble le plus satisfaisant possible dans le contexte actuel.
Autres motifs de satisfaction : l'intégration de la Charte des droits fondamentaux d'abord, mais aussi les progrès accomplis dans la lutte contre la criminalité organisée avec une communautarisation plus forte des décisions en matière de justice. C'est à terme seulement, et si les États en décident à l'unanimité, que sera créé un Parquet européen, composé des parquets des différents États membres, qui permettra de surveiller la progression des enquêtes judiciaires, notamment dans les nouveaux pays entrants. On peut aussi évoquer les autres avancées dans les politiques de l'espace, de l'énergie et du sport, qui deviennent des politiques partagées. La France est le pays qui a fait, au sein de la Convention, le plus de propositions - en particulier grâce à ses conventionnels et notamment au président Hubert Haenel - et le pays qui a pesé le plus dans les négociations, ce dont nous ne pouvons que nous réjouir.
Le Conseil européen a fixé à la mi-octobre le début de la Conférence intergouvernementale (CIG) et à la fin 2003 l'achèvement des travaux de celle-ci. La signature du nouveau traité aura lieu dans chaque capitale nationale, le processus s'achèvera par une cérémonie à Rome après le 1er mai 2004, lorsque les pays candidats seront membres à part entière, mais avant les élections de juin 2004.
M. Hubert Haenel :
Les conventionnels français ont été effectivement très présents. Il reste encore trois jours de travaux avec une séance officielle de signature du projet de Constitution par les membres de la Convention le 10 juillet. Il faut saluer le travail du président Giscard d'Estaing et des deux vice-présidents Jean-Luc Dehaene et Giuliano Amato, car sans eux le texte aurait certainement présenté des options. La méthode conventionnelle a effectivement réussi et c'est cette méthode que le projet retient explicitement pour les modifications à venir, sauf si les chefs d'État et de gouvernement en décidaient autrement, notamment pour des révisions mineures.
Quel sera maintenant le rôle des conventionnels et des parlements nationaux ? Je m'interroge à ce propos sur une des conclusions du Conseil de Thessalonique qui indique que « le Parlement européen sera associé étroitement et concrètement aux travaux de la Conférence », alors que, je le rappelle, une telle conférence est intergouvernementale et qu'aucune mention n'est faite d'une association des parlements nationaux. Je remarque en outre que le président de la commission institutionnelle du Parlement européen, M. Napolitano, demande, dans un récent rapport, que le Parlement européen soit associé à la CIG, qu'il prenne position sur le texte de la Convention et sur la convocation de la CIG, et que « les États membres et en particulier les parlements nationaux s'engagent à considérer l'avis du Parlement européen sur le texte final issu de la CIG comme politiquement contraignant ». Je trouve cette position assez étonnante. Pour ma part, j'estime que chaque parlement national doit être vigilant pour éviter le « détricotage » du projet de la Convention et pour veiller à ce que la place et le rôle des parlements nationaux ne soient pas inférieurs à ce qu'ils étaient avant le traité constitutionnel. N'oublions pas que nous n'avons obtenu pour les parlements nationaux aucune garantie qu'ils puissent jouer un rôle collectif, ni travailler dans le cadre d'une COSAC renforcée, ni continuer à intervenir sur les questions de défense après la disparition de l'Assemblée de l'Union de l'Europe Occidentale (UEO), ni même qu'ils soient étroitement associés aux questions relatives à l'action extérieure.
J'ai un autre regret : la timidité du projet dans la lutte contre la criminalité organisée avec le refus du passage d'Eurojust au Parquet européen à la majorité qualifiée. C'est regrettable, alors que tous les conventionnels français y étaient très favorables. Cela étant, le projet permettra un meilleur fonctionnement de l'Europe, qui sera plus légitime, plus démocratique, mieux contrôlée et plus responsable.
M. Xavier de Villepin :
A-t-il été question au Conseil de Thessalonique de l'état de l'économie européenne ? L'Allemagne est en récession, la France prévoit pour 2003 une croissance inférieure à celle de 2002, le taux de chômage augmente dans pratiquement tous les pays et le spectre de la déflation se profile. L'Europe a-t-elle une volonté économique ? Par ailleurs, s'agissant de la politique étrangère, y a-t-il une position commune de l'Europe sur l'Iran, au moment où ce pays va devenir une puissance nucléaire militaire ? Sommes-nous, sur cette question, sur la même ligne que les États-unis ?
M. Pierre Fauchon :
J'avais personnellement préconisé la méthode de la Convention dans différents cénacles à une époque où elle paraissait encore très utopique. J'étais partisan de cette méthode car son principal avantage est qu'elle ne peut pas échouer. Mais à quoi a-t-on abouti ? On a certes avancé dans certaines directions, mais avec des lacunes énormes, comme par exemple dans le domaine économique. Je m'interroge aussi sur la valeur normative de la Charte, car une note du secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement, que j'ai sous les yeux, indique que « la future Constitution dispose que l'Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte qui constitue la seconde partie de la présente Constitution. Le Royaume-Uni a cependant obtenu le 13 juin l'insertion d'une clause d'interprétation qui en limite la portée juridique. En l'état actuel des choses, l'intégration de la charte n'institue cependant aucune nouvelle compétence et ne crée pas de droits positifs en la matière ».
Plus grave, de mon point de vue, le changement de composition de la Commission en 2009. La Commission comprendra alors quinze membres, de sorte qu'il pourrait se trouver qu'un ou plusieurs des principaux États membres n'auront pas de commissaire avec droit de vote. Comment une telle Commission pourra-t-elle alors avoir une réelle autorité, comment pourra-t-elle être le moteur de l'intégration, le porteur de la volonté communautaire, si les principaux partenaires n'y sont pas ou n'y sont qu'à titre complémentaire ? Une telle Commission aurait-elle une autorité suffisante face au Conseil composé des chefs d'État et de gouvernement ? Ne serait-elle pas alors livrée à des responsabilités purement de gestion ou administratives, dont elle s'acquitte d'ailleurs de moins en moins bien en raison de la dérive de certaines de ses entités qui vont très au-delà de leurs vraies responsabilités, comme par exemple en matière de politique agricole ? Le Président de la République, avec lequel nous sommes entièrement solidaires, a d'ailleurs, sur ce point, manifesté très justement les plus grandes réserves.
Dans le domaine du troisième pilier et n'étant pas un diplomate, je peux dire qu'on se moque du monde ! La criminalité transfrontalière est déjà répandue depuis des années en Europe et elle pénètre et triomphe partout ! Il est évident qu'on ne veut pas se mettre en état de réagir face à cet adversaire. Les chefs d'État et de gouvernement ont arrêté des décisions très contraignantes au Conseil de Tampere. La France et l'Allemagne ont déposé, en décembre dernier, un document commun sous la signature de leurs deux ministres des Affaires étrangères pour créer un Parquet européen. Or, je constate qu'on ne veut rien faire et que le statut d'Eurojust est déplorable. N'est-ce pas une attitude de non-assistance à personnes en danger vis-à-vis de toutes les victimes de la criminalité et de la grande délinquance ?
M. Christian de La Malène :
Nous avons eu Nice avec peu de réformes. Mais, après Nice, nous avons eu beaucoup d'élargissements. Maintenant, nous avons Thessalonique avec quelques réformes, et ensuite nous aurons de nouveaux élargissements, parce que la mécanique ne va pas s'arrêter là. Vous nous avez dit que nous allions tout de suite passer à vingt-cinq, puis à vingt-sept, et déjà nous voyons d'autres candidats apparaître, ce qui laisse présager une Union à trente ou plus. C'est un mécanisme que nous avons connu quand on a mis en place l'OSCE, organisation européenne qui va maintenant de Vladivostok ... à Vancouver.
Nous devons réfléchir à cette future grande Europe, car plus elle s'agrandit, plus son fonctionnement devient difficile. Déjà nos amis américains ne sont plus favorables à la nouvelle construction européenne ; ils le seront encore moins à une affirmation de cette future grande Europe. Nous avons aussi des difficultés internes, car nous voyons bien que nos amis britanniques ne sont pas sur le même plan que nous. Nous avons enfin des problèmes d'hétérogénéité, car en passant de six à vingt-sept, les différences deviennent considérables. Réunir des pays qui vont de Malte à l'Allemagne, à la Pologne, demain à l'Ukraine, cela entraîne des hétérogénéités immenses. Comment faire fonctionner ce système ? Les réformes annoncées sont-elles à la mesure du problème ? En vérité, je ne le crois pas.
La Commission ne sort pas grandie de la Convention : elle en sort diminuée. Le problème monétaire reste à l'écart, qu'on s'en réjouisse ou qu'on le regrette : il n'y a plus de liens entre le monétaire et le politique. Le Conseil européen va avoir un président, personnage ambigu, personnage de protocole, d'organisation, qui va sans doute vouloir élargir ses compétences au détriment de son voisin, le ministre des Affaires étrangères de l'Union, qui, lui aussi, est un personnage ambigu. Membre de la Commission, il n'a pas de compétences face au Conseil. Toutes les compétences sont pour l'instant entremêlées. Je n'ai pas l'impression que cette structure institutionnelle nouvelle apporte les éléments de cohérence indispensables à la politique européenne de demain. Car c'est le contraire de la cohérence que va créer le traité constitutionnel, certains s'en réjouissant, d'autres le déplorant.
Les parlements nationaux ont été mis à l'écart. J'espère qu'il y sera remédié, car je rappelle qu'il n'y a pratiquement pas eu un seul Conseil européen qui n'ait insisté sur la nécessité d'assurer la représentation des parlements nationaux. Comment se fait-il que les instructions des chefs d'État et de gouvernement n'aient pas été respectées ? Est-ce parce que c'est le Parlement européen - que je connais très bien - qui fait la loi ? Et parce que l'on s'est incliné devant sa loi ? La loi en Europe, ce ne sont plus les parlements nationaux qui la font. La loi en Europe commence à être celle de ce parlement sans pouvoirs. Je vous laisse méditer ce constat.
M. Didier Boulaud :
On peut se réjouir du rôle qu'ont joué les conventionnels français. Mais on ne peut pas non plus totalement passer sous silence l'activisme des Britanniques, notamment pour le refus de l'unanimité dans un certain nombre de domaines, la politique étrangère, la fiscalité, etc. Quels sont, selon vous, les risques de voir l'Espagne peser de tout son poids pour faire déraper la CIG et pour tenter de revenir au traité de Nice, avec le soutien d'autres États comme par exemple la Pologne ? Quelle sera l'attitude du Président de la République et du gouvernement français sur certains dossiers - comme l'harmonisation sociale ou les services d'intérêt général -, dossiers sur lesquels nos concitoyens seront très attentifs, le moment venu, s'ils sont appelés à se prononcer sur le traité constitutionnel ? Comment pensez-vous possible enfin d'éviter que nos concitoyens, dans un éventuel referendum sur la Constitution, ne répondent à d'autres questions, comme l'élargissement ou les retraites ?
M. André Rouvière :
Le projet de la Convention est-il susceptible d'être modifié et amendé ? La question de la référence religieuse est-elle réglée ou est-elle susceptible de rebondir ? A-t-on prévu une solution dans le cas où un ou plusieurs États membres ne ratifieraient pas le projet de traité constitutionnel ?
M. Jean Bizet :
Quel est votre sentiment sur le fait que, pour répondre au défi de l'Europe à deux vitesses, il pourrait être nécessaire d'envisager la constitution d'un noyau dur ?
Mme Hélène Luc :
Je rejoins les préoccupations de M. de Villepin sur la situation économique de l'Europe qui se dégrade gravement, en particulier en Allemagne. Par ailleurs, j'aimerais connaître votre sentiment sur l'avenir de l'Iran. Enfin, quelle est la position du Conseil européen au regard de la crise palestinienne ?
M. Robert Del Picchia :
Ma question est simple. Pouvons-nous encore croire à une Europe politique ou bien allons-nous vers une Europe des marchés ?
Mme Noëlle Lenoir :
Sur l'économique, il ne faut pas omettre de souligner que le principal succès de l'Europe, quelle que soit la crise que nous traversons et quelles que soient les conséquences sociales de l'ouverture des marchés, c'est la création d'un espace de prospérité et de croissance économique forte. L'euro est un succès du point de vue de la stabilité monétaire, stabilité que le continent n'a pas connue depuis longtemps. L'Union économique et monétaire ne doit pas être sous-estimée parce qu'elle favorise les investissements grâce à la stabilité monétaire. Mais nous considérons aussi que le projet de Constitution ne fait pas assez d'avancées en matière de coordination des politiques économiques et des politiques de l'emploi. Pour la gouvernance économique, nous avons obtenu que l'Eurogroupe ait des pouvoirs renforcés et autonomes, sans droit de regard des États qui ne sont pas dans la zone euro.
Le Conseil européen a également demandé à la Commission de proposer des mesures pour le financement des grandes infrastructures de transport et des programmes de recherche, soit avec des prêts de la Banque européenne d'investissement, soit par des mécanismes permettant de recourir aux capitaux privés. Je dois cependant constater que le projet de la Convention ne contient pas de dispositions pour la coordination des politiques économiques et de l'emploi, parce que la majorité des États n'en veut pas. Nous ne sommes pas non plus allés au bout de la logique de lutte contre le « dumping fiscal » et « le dumping social », qui sont deux écueils du marché intérieur. Depuis longtemps, la France et l'Allemagne demandent, sans succès, que les décisions en matière de fiscalité des entreprises et de fiscalité de l'épargne, comme en matière de normes sociales, soient prises à la majorité qualifiée et non plus à l'unanimité. Le seul progrès en la matière va concerner la situation sociale des travailleurs migrants et transfrontaliers.
La Charte des droits fondamentaux aura bien une valeur obligatoire, mais elle ne portera pas atteinte aux compétences nationales. Parce qu'elle n'a pas de valeur supérieure à celle des constitutions nationales ; mais aussi parce que la Charte ne s'appliquera qu'aux actes communautaires. Les juridictions nationales et européennes pourront toutefois y faire référence lorsqu'elles auront à connaître des actes nationaux de transposition des directives communautaires.
L'élargissement rend effectivement plus difficile le fonctionnement de l'Europe et la culture du compromis communautaire n'est pas encore celle des pays qui nous rejoignent. Ceux qui ont souhaité, comme le Président de la République française, un élargissement d'ampleur font le pari que leur arrimage à l'Europe - dans le cadre d'un processus de démocratisation, de pluripartisme, d'élections libres, de pré-adhésion - est la meilleure solution pour éviter des crises identiques à celle qui a touché l'ex-Yougoslavie. Mais je reconnais que ces pays sont encore des sociétés en transition qui ne faciliteront pas le fonctionnement de la future Europe. C'est un choix politique. C'est le même choix politique qui s'impose pour les cinq pays des Balkans, même si le processus de rapprochement pour eux sera encore beaucoup plus long, car leurs progrès sont extrêmement lents. Le Président de la République a d'ailleurs été très clair à leur égard au sommet de Thessalonique en leur disant, à l'occasion de cette rencontre, que l'Union européenne exporte la paix, mais qu'elle n'a pas vocation à importer des conflits.
Il est probable qu'il y aura à l'avenir nécessité de conduire l'Europe avec des majorités d'idées ou des groupes d'États, par exemple pour l'harmonisation des procédures pénales, car une des faiblesses de la plupart des États entrants est le domaine judiciaire. Il existe d'ailleurs une clause de sauvegarde dans le traité d'adhésion qui permettra de suspendre la reconnaissance mutuelle des décisions de justice en cas de fonctionnement insatisfaisant du système judiciaire. Il en ira de même avec la politique européenne de défense, qui sera fondée sur le volontariat dans un cadre strictement intergouvernemental et qui mettra en oeuvre des cercles plus restreints de pays.
Pour les majorités qualifiées, la France n'avait pas demandé à revoir les règles qui avaient été fixées à Nice. C'est le présidium de la Convention qui a souhaité renforcer le poids des États les plus grands avec la règle de la double majorité composée de la moitié des États représentant 60 % de la population. Ce système permet certes le décrochage de la France par rapport à l'Allemagne, mais il nous fait en revanche progresser beaucoup par rapport à l'Espagne ou la Pologne. Ce problème sera un des points majeurs de discussion, de négociation et de division de la Conférence intergouvernementale.
Les Britanniques ont effectivement effectué une forte pression sur la Convention, mais ils n'ont obtenu que peu de résultats, si ce n'est le maintien de l'unanimité dans le domaine fiscal et social. Il est en revanche normal que le Premier ministre britannique - qui doit tenir compte d'une opinion publique anglaise très eurosceptique - présente les résultats de la Convention comme une victoire du Royaume-Uni.
Sur le Parquet européen, nous souhaitions aller beaucoup plus loin, mais nous nous sommes heurtés à l'opposition des Britanniques et des Scandinaves. Des avancées ont néanmoins été obtenues sur les « euro-crimes », la définition de règles pénales minimales pour la criminalité transfrontière, l'harmonisation de certains domaines de la procédure pénale. Il faut également noter la communautarisation des législations en matière d'asile et de lutte contre l'immigration irrégulière, et une politique plus efficace de contrôle des frontières Schengen. Des crédits supplémentaires seront dégagés pour aider les États les plus directement concernés.
Nous souhaitons toujours obtenir une base juridique pour les services d'intérêt général ; si nous ne l'obtenons pas, nous pensons faire inscrire le renforcement des obligations de service public à l'occasion du Livre vert sur les services d'intérêt général. Il faut bien que le courrier continue à être acheminé, même si cette prestation n'est pas rentable !
Sur l'Iran, les positions européennes ne sont pas très différentes de celles des Américains. Les conclusions du Conseil européen insistent sur la lutte contre les armes de destruction massive, parmi lesquelles les armes nucléaires. L'Union a également réaffirmé les conditionnalités du dialogue politique avec ce pays ; elle soutient aussi les activités de l'Agence internationale de l'énergie atomique en Iran et elle renouvelle sa demande de signature du protocole additionnel au traité de non prolifération qui prévoit des inspections renforcées et inopinées. Chaque Conseil européen réaffirme aussi, comme à chacune de ses réunions, sa position sur le problème palestinien : création d'un État palestinien si possible en 2005 et confirmation de l'État d'Israël dans des frontières sûres et reconnues. La « feuille de route », qui a été élaborée au sein du Quartette, doit être intégralement respectée et mise en oeuvre, aussi bien par Israël que par les Palestiniens, l'Union européenne pouvant envisager, si nécessaire, le gel des avoirs du Hamas politique.
Sur les parlements nationaux, je constate que ceux-ci, pour la première fois, interviennent directement dans le fonctionnement des institutions communautaires, puisqu'ils vont pouvoir, d'une part, recourir au mécanisme dit « d'alerte précoce » s'ils estiment qu'une proposition de la Commission ne répond pas au principe de subsidiarité et, d'autre part, saisir la Cour de justice. S'agissant du rapport de M. Napolitano, je constate que le Parlement européen a toujours participé aux Conférences intergouvernementales et qu'il n'est pas question d'aller plus loin cette fois-ci. Nous regrettons que l'institution du Congrès n'ait pas été retenue par la Convention, parce que cette institution aurait permis une meilleure articulation entre le niveau national de la représentation et le niveau européen de la décision politique.
Cette réunion s'est tenue en commun avec la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées.