Europe - Réunion de la délégation du mardi 26 juin 2001

REUNION DE LA DELEGATION DU MARDI 26 JUIN 2001

Justice et affaires intérieures

Budget communautaire

Elargissement

Communication de M. Maurice Blin sur la candidature de l'Estonie à l'adhésion à l'Union européenne

Dans le cadre de la mission du suivi du processus d'intégration de l'Estonie à l'Union européenne, que vous m'avez confiée, j'ai accompli tout récemment un second déplacement dans ce pays, un an jour pour jour après ma première visite.

Cette fois-ci, mon programme ne se limitait pas à la capitale, Tallinn, mais comptait deux déplacements en province, l'un dans l'île de Hiiumaa, l'autre dans la ville universitaire de Tartu. C'est donc une tout autre vision de l'Estonie qu'il m'a été donné de connaître et dont je puis vous rendre compte.

Que dire de l'état d'avancement des négociations, sinon qu'elles se déroulent dans de parfaites conditions. L'Estonie a, depuis l'origine, fait figure de bon élève : membre du fugace « premier groupe » des pays candidats, elle a ouvert tous ses chapitres de négociations en juin 2000 et en a clos dix-neuf à ce jour. Dans son troisième rapport annuel présenté en novembre 2000, la Commission a très favorablement jugé les progrès accomplis et a promu le pays dans le « groupe des pays les plus avancés sur le plan des critères économiques ». Les responsables estoniens ont donc entendu avec infiniment de satisfaction les conclusions du sommet de Göteborg envisageant, pour ces pays-là, une participation aux prochaines élections européennes de 2004 « en qualité d'Etat membre ».

Très globalement, quels ont été les progrès estoniens accomplis cette année, dans leurs bons et leurs moins bons aspects ?

- il semble qu'une excellente coordination entre les pouvoirs législatif et exécutif ait permis un rythme rapide dans la reprise de l'acquis communautaire. Une soixantaine de lois a été votée au cours de cette session, dont la majeure partie consacrée à la conformité aux règles européennes. Le seul bémol à apporter tient aux difficultés de mise en oeuvre de ces textes, imputables à la taille, réduite, de l'administration estonienne, ce qui n'est guère étonnant dans un pays qui a recouvré récemment son indépendance ;

- dans le domaine agricole, on a pu observer un effort, net, de modernisation des structures, de mise aux normes sanitaires et de certifications. Le respect des règles d'embargo concernant l'ESB et la fièvre aphteuse a ainsi été instantané. Cela dit, il n'a pas résulté de cette politique une amélioration de la situation des agriculteurs : bien au contraire, dans sa frénésie libérale, l'Estonie a proprement sacrifié ce secteur sur l'autel de la modernisation économique ;

- le secteur financier a continué de se construire et de se renforcer. Toutefois, il n'est pas inutile de signaler que 85 % du secteur bancaire estonien est détenu par deux groupes suédois (Hansapank et Uhispank), lesquels viennent d'annoncer leur fusion en Suède. Pour ne pas tomber sous le coup de la réglementation relative aux situations monopolistiques, il est vraisemblable que l'une d'elles devra alors vendre ses parts (peut-être à une banque française...) ;

- diverses autres mesures ont été prises, par exemple dans le secteur de la justice, où un « ombudsman » vient d'être mis en place ou en matière de concurrence pour laquelle une nouvelle loi, d'inspiration française, sera présentée à la fin de l'année.

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La situation continue donc de s'améliorer. Toutefois, parmi les domaines où des efforts doivent encore être fournis, on citera :

- l'environnement, qui demeure l'un des gros problèmes hérités de la période soviétique. Pour les infrastructures importantes, l'étendue des investissements à réaliser est telle qu'ils paraissent hors de portée à court terme, d'autant que la politique budgétaire menée par le gouvernement estonien limite grandement les ressources fiscales du pays. Toutefois, sur les normes environnementales plus accessibles aux moyens estoniens, les progrès réalisés ont été tels que le chapitre « environnement » a été provisoirement clos au début de ce mois ;

- le dossier « énergie » est encore lacunaire, en l'absence d'une politique énergétique définie et lisible. Le pays ne dispose d'ailleurs d'aucune ressource naturelle en la matière ;

- la fiscalité pour laquelle les règles européennes ne sont pas encore appliquées. L'Estonie souhaite conserver, par exemple, son système de vente hors taxes sur les bateaux assurant des liaisons régulières avec la Finlande ;

- l'organisation des collectivités locales pour laquelle une loi est actuellement en cours d'examen. Elle consiste à réduire, dans d'importantes proportions, le nombre des communes qui passerait de 247 à 99 et celui des régions ramené de 15 à 4, mais sans déterminer précisément les transferts financiers vers les collectivités territoriales. Cette loi, nécessaire pour respecter les exigences européennes, est très impopulaire et nécessitera probablement un délai important avant d'avoir une chance d'aboutir.

Voilà pour ce qui concerne le « balayage technique » du champ des négociations, mais je pense utile de le compléter par quelques impressions de terrain livrées « à chaud ». Globalement, l'Estonie présente les garanties de démocratie et de libéralisation économique souhaitables ; 70 % de ses échanges se font désormais vers l'Europe ; sa main-d'oeuvre, sérieuse et compétente, reste son atout premier, notamment en raison de son faible coût (quatre fois moins élevé qu'en Pologne et dix fois moins qu'en France), mais le chômage atteint désormais 14 %, ce qui est inquiétant.

Par rapport à l'année dernière, et de manière plus intuitive, je dois avouer avoir moins éprouvé le sentiment d'un pays rassemblé, d'une manière unie et volontaire, dans l'effort vers l'entrée dans l'Union. La détermination des responsables politiques est intacte, mais les populations semblent plus dubitatives et sans doute davantage à Tallinn que dans les campagnes. La raison en est peut-être dans l'approche d'une autre Estonie que celle que j'avais découverte à Tallinn. Toujours est-il que les sondages font état d'un euro-scepticisme croissant et désormais majoritaire à travers le pays : 59 % se déclarent aujourd'hui opposés à leur entrée dans l'Union. Plusieurs raisons peuvent expliquer cette attitude hostile : la crainte de passer d'une domination à une autre, de l'empire soviétique à la technocratie bruxelloise ; la bonne tenue de la croissance économique laissant croire aux Estoniens que leur pays est apte à se débrouiller seul et qu'il est inutile d'attendre davantage encore de l'Union européenne ; l'attitude ambiguë de la presse écrite, dominée par des capitaux suédois et norvégiens, peu enclins à l'euro-euthousiasme et à laquelle les Estoniens accordent la plus grande confiance après cinquante années de pouvoir soviétique. C'est d'ailleurs un paradoxe de plus pour ce petit pays, que la tradition protestante pousse plutôt à l'indépendance ou à la résistance -il l'a prouvé en conservant, en dépit d'occupations successives, sa langue, sa culture et son identité.

Or, si l'économie estonienne se porte bien (croissance annuelle : 6 %), c'est parce que :

- le gouvernement met en place des réformes, certes inéluctables, mais qui n'auraient peut-être pas été aussi rapidement menées sans l'aiguillon européen ;

- l'Union apporte à l'Estonie des fonds de pré-adhésion de l'ordre de 1,4 % de son PIB ;

- la perspective de l'entrée dans l'Union rassure les investisseurs étrangers et encourage l'apport de fonds extérieurs. C'est ainsi que j'ai assisté à l'inauguration d'une usine implantée, à Tartu, par le groupe français Saint-Gobain.

Il y a fort à parier que, si l'Estonie devait finalement renoncer à entrer dans l'Union, ces mannes financières se tariraient aussitôt.

Une autre conséquence pernicieuse de ces mauvais sondages pourrait être de voir le gouvernement incité, durant la prochaine présidence belge, à se montrer plus exigeant dans la conduite des négociations que jusqu'à présent. La fin du second mandat du Président Lennart Meri en septembre prochain et son remplacement vont changer la donne politique. De surcroît, deux opérations de privatisations dans les secteurs de l'énergie et des transports ferroviaires, conduites de manière désastreuse, ont récemment ébranlé la majorité gouvernementale, reposant sur une coalition de trois partis de centre droit. Il en est résulté le remplacement du maire de Tallinn, permettant au gouvernement, in extremis, de rester en place, mais il recherchera sans doute à restaurer son soutien populaire, peut-être par le biais d'un durcissement de ses positions dans les négociations d'adhésion.

Par ailleurs, et en dépit de ce que j'imaginais, l'Estonie n'a pas réagi avec beaucoup de vivacité au résultat du référendum irlandais, ni d'ailleurs à la polémique portant sur la limitation de la libre-circulation des travailleurs. Dans l'un et l'autre cas, elle a semblé peu concernée par ces questions : l'affaire irlandaise lui paraissant curieusement sans réelle conséquence sur son intégration, ou simplement le signe de l'égoïsme de certains Etats membres, et la limitation à la circulation des personnes ayant pour intérêt d'éviter - ou de limiter - l'émigration de ses propres élites.

Enfin, après dix années de libéralisme absolu, le pays commence à souffrir d'un déficit social et l'écart des richesses au sein des classes sociales se creuse, même si le revenu moyen s'élève peu à peu et atteint désormais 38 % de la moyenne communautaire. Certains spécialistes s'attendent à une crise sociale d'autant plus inquiétante qu'elle surviendrait au moment même de l'achèvement des négociations.

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Pour ce qui concerne les relations de l'Estonie avec les deux autres Etats baltes, j'ai eu confirmation de ce que chacun d'entre eux cultive sa propre singularité. J'ai visité le collège de défense interbalte de Tartu, qui forme, il est vrai, des militaires issus des trois Etats, mais, à l'inverse, l'Université de Tartu, que j'avais cru être le centre d'enseignement supérieur pour toute la région balte, accueille majoritairement des Estoniens (hormis un pourcentage non négligeable d'étudiants finlandais, de langue très voisine, venant suivre des études à moindre coût).

L'Estonie continue de soutenir le principe de la différenciation des candidatures, tout en étant favorable à une intégration simultanée des trois Etats baltes, pour autant que sa propre adhésion ne s'en trouve pas artificiellement retardée.

Les relations avec la Russie continuent de se normaliser, notamment grâce à un programme d'intégration à la société pour la minorité russophone (28 % de la population environ). Toutefois, le souhait de rejoindre l'OTAN, très puissant en Estonie (59 % de la population y est favorable, soit autant que d'euro-sceptiques...) contribue au maintien d'un climat difficile avec le voisin russe qui y demeure résolument hostile.

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Je ne voudrais pas achever ce bref propos sans aborder l'état des relations franco-estoniennes, qui est d'ailleurs excellent, et le sera sans doute plus encore si le projet de voyage officiel du Président de la République française dans les Etats baltes à la fin juillet se confirme. J'ai ainsi participé, à Hiiumaa, à la tenue de la « journée française » dans le cadre des journées de l'Europe, réunion d'information sur les enjeux de l'entrée dans l'Union qui a rencontré un vrai succès auprès des populations locales.

L'intérêt pour la langue française semble avoir connu une embellie depuis quelques mois : le fait que les « trois capitales » de l'Europe (Bruxelles, Strasbourg et Luxembourg) soient francophones n'y est sans doute pas étranger.

Un programme d'enseignement du français aux diplomates estoniens, étendu voici peu à l'ensemble des ministères en contact avec les institutions européennes, a été lancé, avec efficacité, par l'Ambassade de France ; un département d'enseignement du français a été récemment ouvert à l'Université de Tartu. Tous ces signes sont encourageants : il semble même que le français gagne du terrain face à l'apprentissage de l'allemand. Acceptons-en l'augure. A noter que ce tout jeune département bénéficie de l'appui actif de la Communauté française de Belgique (Wallonie) et de la Fondation Robert Schuman. De son côté, la France devrait doubler (de cinq à dix) le nombre des bourses pour étudiants et envoyer sur place quelques professeurs en soutien à des enseignants motivés, mais qui n'ont que peu d'années d'expérience.

Par ailleurs, nos échanges commerciaux restent modestes, mais ont progressé, sans que l'on puisse espérer toutefois approcher le niveau d'influence économique que la Suède et surtout la Finlande ont déjà dans ce petit pays voisin appartenant, comme eux, à l'espace nordique.

Je suis toutefois convaincu de l'intérêt de renforcer notre présence dans cette région. Plusieurs pistes sont à explorer :

·  la présence d'un stagiaire français en permanence au collège de défense interbalte (pour l'heure, un colonel français y est en poste, mais pour une année supplémentaire seulement) ;

·  la création d'un poste d'observateur permanent de la France dans les pays d'Europe centrale et orientale ;

qui constitueraient un signal fort de notre intérêt pour des pays d'Europe qui continuent, face à une Allemagne moins dynamique qu'autrefois, à attendre beaucoup de notre pays.

Compte rendu sommaire du débat

M. Marcel Deneux :

Compte tenu des observations que vous nous avez faites, quelles sont les perspectives réelles de développement économique pour l'Estonie ?

M. Maurice Blin :

L'Estonie est un très petit pays, qui ne compte que 1,4 million d'habitants et qui est placé dans l'orbite de ses voisins nordiques. Elle a peu de moyens, mais sa richesse est sa main-d'oeuvre compétente, bien formée, laborieuse et encore bon marché, ce qui n'a pas échappé aux investisseurs étrangers.

La place de la France y progresse, sur le plan culturel, linguistique, juridique et même économique. Cela nous donne un devoir d'écoute et de soutien à son égard.

M. Aymeri de Montesquiou :

J'étais moi-même en Estonie l'année dernière et j'avais éprouvé, comme vous-même, le sentiment de me trouver dans un pays parfaitement européen. Quel est le sort réservé aux minorités russophones par le pouvoir estonien en place ?

M. Maurice Blin :

L'Estonie est un peuple calme, non belliqueux, qui fait ses révolutions en musique : il s'appelle lui-même le « peuple chantant », j'y vois plus qu'un symbole. La politique suivie en matière d'intégration de la minorité russophone, qui constitue 28 % environ de la population, est conduite de manière diplomatique et intelligente ; l'Union européenne en a reconnu récemment les mérites. Il m'a d'ailleurs été rapporté que les demandes de naturalisation estonienne progressent régulièrement. Les ressortissants russes qui vivent en Estonie bénéficient de droits presque équivalents à ceux des Estoniens de souche.

M. Aymeri de Montesquiou :

Je crois savoir que la fiscalité estonienne s'applique à un taux unique d'environ 26 %, ce qui me semble une expérience originale et intéressante en Europe. Au moment où l'on critique, notamment dans notre pays, le poids des prélèvements obligatoires, peut-on s'inspirer de ce modèle ?

M. Maurice Blin :

Je n'y vois aucun caractère d'exemplarité. Certes, cette fiscalité limitée a favorisé l'implantation d'investissements étrangers, mais il en résulte un manque de moyens pour l'Etat, qui ne peut pas même faire face aux besoins d'entretien de ses infrastructures. Le gouvernement n'est pas en mesure d'accompagner le développement économique, comme l'avait fait notre pays, par exemple, dans les années cinquante. Au moment de son indépendance, l'Estonie a détruit l'administration directe russe - et à juste titre - pour appliquer les règles du libéralisme le plus absolu. Ce faisant, elle n'est pas passée par cette phase de transition, ô combien importante, qui permet de construire les bases d'un développement économique solide.

Justice et affaires intérieures

Communication de M. Paul Masson sur la conférence interparlementaire relative au contrôle démocratique d'Europol organisée par le Parlement néerlandais
à La Haye les 7 et 8 juin 2001

Les deux chambres du Parlement néerlandais ont organisé, les 7 et 8 juin 2001, à La Haye, une conférence interparlementaire consacrée au contrôle démocratique d'Europol, qui est une institution intergouvernementale créée par le traité de Maastricht, et dont la convention fondatrice a été mise en vigueur en juillet 2000.

La plupart des parlements des Etats membres de l'Union européenne, ainsi que le Parlement européen, étaient représentés, à l'exception du Royaume-Uni (pour cause d'élections générales), de l'Allemagne et de la Finlande. Les pays candidats n'avaient pas été invités. L'Assemblée nationale n'était pas représentée. Le directeur d'Europol, M. Storbeck, et le commissaire Vitorino ont également participé à une partie des travaux de la conférence. La conférence a été reçue au siège d'Europol pour y entendre des exposés des principaux responsables de secteurs (lutte contre la drogue, traite des êtres humains et faux monnayage).

Un questionnaire, préparé par des universitaires, avait préalablement été envoyé aux assemblées, dont huit avaient répondu. Il portait sur les débats internes concernant Europol, le contrôle parlementaire, les relations entre le gouvernement et les institutions parlementaires, l'obligation d'information d'Europol et l'autorité compétente sur Europol, l'immunité des fonctionnaires d'Europol, la lutte contre la criminalité organisée, l'extension des compétences d'Europol.

Cette conférence s'inscrivait dans la suite des précédentes initiatives parlementaires de contrôle des matières de justice et affaires intérieures, la dernière remontant à la conférence interparlementaire organisée à Luxembourg, par le Parlement du Benelux, en décembre 1995. Mais, à la différence des précédentes rencontres, celle-ci a montré une double évolution : d'abord, une meilleure perception de la nécessité du contrôle parlementaire des questions de police et de sécurité intérieure ; ensuite, de nouvelles suggestions pour le contrôle parlementaire d'Europol.

I. UNE MEILLEURE PERCEPTION DE LA NÉCESSITÉ DU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DES QUESTIONS DE POLICE ET DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE

J'ai, dès l'ouverture de la conférence, insisté sur les carences en information des Parlements nationaux au regard d'Europol. La responsabilité du contrôle d'Europol incombe aux Parlements nationaux, mais l'exemple du Parlement français montre que ce contrôle n'est pas facile et reste très théorique, faute d'informations utiles, en particulier sur l'évolution prévisible de cet organe.

J'ai souligné le fait que l'essentiel, pour un Etat démocratique, est l'équilibre des pouvoirs, plus encore que le contenu des compétences ou le fonctionnement des institutions. A ce titre, le contrôle de la police nationale s'appuie sur des contrôles permanents qui sont inséparables du droit du Parlement national. Mais, pour Europol, on est dans l'incapacité de savoir qui contrôle cet organe. Quel en est le responsable politique ? Où est exercé le contrôle parlementaire, d'autant que le Parlement européen n'est en aucune façon impliqué dans Europol, compte tenu de son statut intergouvernemental ? Le Parlement européen est seulement informé par le Conseil des ministres.

De mon point de vue, il me semble qu'une évolution plus intégrée de la politique européenne de sécurité intérieure ne peut être envisagée sans la mise en place d'un dispositif de contrôle politique qui reste à définir. Pour l'instant, ce contrôle est en théorie assuré par le Conseil Justice et affaires intérieures (JAI) qui n'aborde que très épisodiquement le fonctionnement d'Europol, laissant la bride sur le cou au conseil d'administration qui est composé de hauts fonctionnaires de police des Etats membres.

J'ai suggéré qu'un contrôle parlementaire se mette en place par le moyen de la désignation, dans chaque assemblée, d'une délégation nationale auprès d'Europol. Un comité plus restreint de parlementaires nationaux, spécialisés dans les questions de police, pourrait se réunir plus fréquemment à La Haye pour suivre le développement des actions d'Europol. Ma suggestion a rencontré une large approbation, une rencontre régulière de parlementaires nationaux spécialisés sur les questions de troisième pilier étant une première réponse au besoin de contrôle démocratique de cet organe de police européen intergouvernemental. Cet organe pourrait, par exemple, débattre du programme de travail et du rapport annuel au Conseil Justice et affaires intérieures.

J'ai ajouté que si, par négligence, suspicion ou commodités, les parlements nationaux étaient écartés ou s'excluaient eux-mêmes de ce contrôle, on pourrait craindre que des juridictions nationales considèrent les actes de procédure impliquant Europol comme contraires aux droits de l'homme.

La visite effectuée au siège d'Europol a été l'occasion pour la plupart des participants de mesurer les lacunes de l'information des parlements nationaux sur la réalité des engagements pris par cette organisation. C'est ainsi que les fonctionnaires d'Europol ont mentionné l'existence d'accords avec la Norvège et l'Islande qui seront signés par le Conseil en juillet de cette année, d'accords avec des pays candidats comme la Hongrie et la Pologne, mais aussi avec d'autres pays comme les Etats-Unis ou la Russie, d'un accord en cours de ratification avec Interpol, essentiellement justifié par un besoin d'informations sur la contrefaçon de l'euro.

Cette visite a aussi permis de constater les lacunes dans l'organisation d'Europol. Son système informatique n'est toujours pas opérationnel, plus de huit ans après le démarrage de l'unité provisoire (UDE drogue), en partie à cause de l'obligation de fonctionnement en onze langues qui lui a été imposée par le Conseil. Le système informatisé de transmission d'informations sur la contrefaçon de l'euro ne démarrera qu'au 1er janvier 2002, ce qui semble bien tardif compte tenu de l'échange des pièces et des billets précisément à la même date. Des lacunes juridiques seraient en outre à l'origine d'une remise en cause de la validité judiciaire des preuves fournies par Europol dans le cadre d'enquêtes communes.

S'agissant en particulier de la contrefaçon de l'euro, il est apparu pour le moins inquiétant que les services nationaux de lutte contre le faux-monnayage n'aient montré jusqu'à présent qu'un empressement tout relatif pour communiquer à Europol les informations qui leur étaient demandées. Le responsable Europol du secteur n'a d'ailleurs pas été informé par ses collègues nationaux du vol de l'hologramme de l'euro intervenu lors de son transport entre la France et l'Allemagne et Europol a dû recourir à une procédure non conforme à la Convention pour réaliser un début de coopération dans ce domaine avec les services de police nationaux.

Par ailleurs, les procédures de lutte contre le faux-monnayage pratiqué à l'extérieur de l'Union européenne ne sont pas encore arrêtées : quel État aura la responsabilité d'initier les enquêtes et les commissions rogatoires ? Quels moyens - en particulier en termes de renseignement - seront mis en oeuvre pour la contrefaçon réalisée dans des pays non coopératifs ? Quel sera le mode opératoire des équipes communes qui pourraient comprendre un représentant de la Banque centrale européenne, un représentant d'un service national de police compétent et un représentant d'Europol, situation qui impliquerait d'ailleurs que le représentant d'Europol dispose d'une capacité à agir dans le cadre d'une équipe conjointe, capacité qui n'a pas encore été accordée aux fonctionnaires d'Europol.

Chacun de ces points mériterait à lui seul un examen attentif, par exemple les conditions de collaboration avec des pays candidats qui n'appliquent pas encore les règles européennes de protection des données nominatives, ou encore le contrôle de la qualité des informations transmises par Interpol pour certains pays membres de l'organisation (cet argument ayant notamment été avancé en son temps pour justifier la création d'Europol aux dépens d'Interpol).

II. DE NOUVELLES SUGGESTIONS POUR LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE D'EUROPOL

La Commission européenne a un statut d'observateur au conseil d'administration d'Europol. Le commissaire européen chargé des affaires de justice et de sécurité intérieure, M. Antonio Vitorino, est intervenu devant la Conférence pour faire connaître la position officielle de la Commission sur la question du contrôle démocratique d'Europol. Le commissaire s'est prononcé nettement en faveur « d'une forme d'association entre les parlementaires nationaux et les parlementaires européens » pour l'exercice de ce contrôle, d'abord dans un cadre informel qui pourrait ultérieurement être institutionnalisé.

Ce « super-comité » parlementaire représentant les parlements nationaux et le Parlement européen pourrait se réunir deux fois pas an avec une antenne plus restreinte qui assurerait le contact permanent avec Europol à La Haye. Ce comité parlementaire pourrait notamment se saisir du rapport annuel d'Europol au Conseil JAI, ainsi que du budget d'Europol. Le commissaire a indiqué que cette position serait prochainement traduite dans un document de la Commission au Conseil et au Parlement européen et que, en tout état de cause, la modification de la Convention nécessaire pour tenir compte du traité d'Amsterdam - que la Commission prévoit de transmettre au Conseil en janvier 2002 - ne pourrait être envisagée sans la mise en place d'un mécanisme de contrôle parlementaire d'Europol.

Le directeur d'Europol, M. Storbeck, a soutenu la proposition du commissaire Vitorino en indiquant que son organisation voit de manière positive un contrôle de ses activités par des parlementaires qui, seuls, peuvent soutenir le développement futur d'Europol. Le contrôle actuel n'est pas efficace, essentiellement parce qu'il relève de quinze contrôles nationaux différents. Les risques de contradictions entre ces contrôles sont nombreux et la procédure actuelle, qui fait parfois intervenir deux fois pour un même objet les parlements, est inutilement longue et complexe sans être pour autant satisfaisante pour les parlementaires nationaux. Un travail en réseau des parlementaires permettrait de raccourcir les délais du contrôle tout en le rendant plus opérationnel.

M. Van Owen, membre de la deuxième Chambre du Parlement néerlandais et organisateur de la Conférence, a ainsi résumé les travaux de la Conférence :

1. On constate un accord général sur la légitimité de l'existence d'Europol pour lequel le climat de méfiance antérieur semble avoir diminué ;

2. Les intervenants ont clairement montré une forte attente des parlements nationaux pour la mise en place d'un contrôle adapté d'Europol ;

3. Le rôle particulier qui a été confié à Europol par les traités et le Conseil est un défi pour les parlements nationaux en terme de contrôle démocratique ;

4. La nouvelle étape qui va porter sur l'attribution d'une compétence exécutive à Europol constituera une modification substantielle de la convention Europol ;

5. Le travail des sous-groupes de la Conférence a souligné les lacunes du contrôle des parlements nationaux sur Europol et le besoin d'amélioration des relations entre le Parlement européen et les parlements nationaux ;

6. L'introduction de l'euro et sa contrefaçon - premier crime européen grave - représentent une opportunité unique, mais aussi un risque important pour Europol dont le prestige serait très atteint en cas d'échec ;

7. Les parlements, qui dépendaient jusqu'ici exclusivement de leurs gouvernements pour être informés sur Europol, viennent de constater par cette Conférence qu'ils peuvent s'organiser pour assurer les tâches qui leur sont confiées par les citoyens. L'approbation des modifications à la Convention d'Europol doit être l'occasion de mettre en place ce nouveau contrôle coordonné des parlements nationaux.

Les conclusions de la Conférence, qui seront transmises aux présidents des assemblées, proposent la création d'un groupe de travail chargé du suivi de cette Conférence ; une « troïka » comprenant des représentants des Parlements néerlandais, suédois et belge, est chargée d'organiser la prochaine réunion de la Conférence qui aura lieu en décembre 2001 à Bruxelles. L'ordre du jour de cette prochaine Conférence pourrait être l'examen des nouvelles compétences d'Europol et la contrefaçon de l'euro.

Le Parlement français ne peut naturellement que s'associer à cette initiative qui vient à point nommé pour traduire les nombreuses observations faites dans le passé par la délégation du Sénat sur le fonctionnement, le budget et les orientations d'Europol. Cette communication est d'ailleurs l'occasion de procéder à l'examen de plusieurs propositions d'actes européens concernant Europol (E 1719, E 1736, E 1737, E 1738) qui portent respectivement sur l'extension du mandat d'Europol à la lutte contre les formes graves de criminalité internationale et à la conclusion d'accords de coopération entre Europol et la Norvège, l'Islande et Interpol.

Pour être cohérent avec les conclusions de cette conférence que j'approuve totalement, je propose à la délégation qu'elle lève la réserve d'examen parlementaire sur ces textes, mais qu'elle assortisse dorénavant son accord, pour tout document concernant Europol, d'une prise de position générale qui lie cet accord à la mise en place d'une conférence interparlementaire de contrôle d'Europol.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

La communication de M. Masson soulève de nombreuses questions. Par exemple celle des rapports entre Europol et Eurojust. Je constate d'ailleurs que les propositions faites par la conférence de La Haye pour le contrôle parlementaire d'Europol rejoignent celles que nous a proposées Daniel Hoeffel dans son rapport sur la deuxième chambre.

M. Maurice Blin :

Paul Masson vient de nous livrer un certain nombre de critiques sur le fonctionnement actuel d'Europol qui sont certainement fondées compte tenu de sa grande expérience en la matière. Mais j'aimerais lui demander pourquoi Europol a été créé et si son existence ne résulte pas d'une nécessité de lutter au niveau européen contre certaines formes nouvelles de criminalité. Quels sont les résultats obtenus par cette organisation ? Finalement, à quoi sert Europol ?

M. Paul Masson :

Pour répondre à cette question, j'aimerais rappeler tout d'abord les différences entre les traditions policières allemande et française. La tradition allemande, après la période du nazisme et en réaction contre la centralisation du Reich, est celle d'une grande indépendance des polices des Länder. A l'inverse, la tradition policière française reste très liée à la centralisation des moyens dans un cadre très hiérarchisé. Ce sont ces deux logiques opposées qui se sont affrontées lors de la négociation du traité de Maastricht, puis de la convention d'Europol, et entre lesquelles il a fallu arbitrer avec l'injonction du président de la République française de trouver un compromis. Huit ans après, on constate que le résultat n'est pas satisfaisant. L'organisation est très pesante et dépend totalement, pour son information, du bon vouloir des polices nationales. Il ne faut pas croire par exemple qu'Europol a la capacité de procéder à des enquêtes opérationnelles de terrain, comme le font les polices nationales. Europol fonctionne sur la base des données qui lui sont transmises, qu'elle retravaille et redistribue aux polices nationales.

De mon point de vue, Europol est un système qui est largement dépassé par la coopération Schengen. Mais la rivalité entre Europol et Schengen n'en est que plus vive. Je suis évidemment très dubitatif sur l'efficacité réelle de l'organisation telle qu'elle fonctionne à l'heure actuelle. Bien entendu, il faut faire avec ce qui existe et il convient donc d'améliorer cette structure. Mais je souligne qu'on ne peut pas faire de comparaison valable avec la police fédérale américaine qui s'appuie sur d'autres éléments comme ceux d'une tradition policière commune, d'une langue commune, d'un environnement judiciaire fédéral etc...Il ne faut surtout pas perdre de vue que les questions de police sont avant tout une affaire de détails et de pratique quotidienne.

Budget communautaire

Communication de M. Denis Badré sur les priorités de la
politique fiscale de l'Union européenne

Le 23 mai dernier, la Commission européenne a adopté une communication présentée par M. Frits Bolkestein sur les priorités de la politique fiscale de l'Union européenne pour les prochaines années. De manière implicite mais très claire, cette communication est une réaction au refus des Etats membres, lors du sommet de Nice, d'étendre la majorité qualifiée à certains secteurs de la fiscalité. Du point de vue de la Commission, c'est un échec, et elle a voulu remettre aussitôt l'ouvrage sur le métier.

Pour ma part, je suis convaincu que lever l'impôt est un privilège de souveraineté. On ne peut pas déroger à ce principe. Je vois mal comment les Etats membres pourraient renoncer à la règle de l'unanimité, pour ce qui concerne leurs impôts respectifs. Il en ira différemment le jour où il existera une fiscalité affectée à l'Union européenne. Mais, en attendant, ne nous engageons pas dans un faux débat et distinguons bien la fiscalité des Etats de la fiscalité de l'Union.

Schématiquement, il faut distinguer fiscalité indirecte et fiscalité directe. La Communauté a fait un effort considérable d'harmonisation de la fiscalité indirecte au début des années 1990, parallèlement à la réalisation du marché intérieur. En effet, une harmonisation poussée s'impose dans ce domaine, car les impôts indirects peuvent constituer une entrave sérieuse à la libre circulation des biens et à la libre prestation des services. La coordination pour la fiscalité directe est à l'ordre du jour depuis 1997, mais ses progrès sont lents. La difficile négociation de la directive sur la fiscalité de l'épargne en est un exemple, et sa mise en oeuvre reste conditionnée au succès des négociations avec les pays tiers abritant des « paradis fiscaux ». On ne peut agir qu'en recherchant l'unanimité, c'est-à-dire qu'il faut négocier et convaincre.

I. APPROCHE D'ENSEMBLE

1. Les objectifs généraux

S'agissant du contexte politique, la Commission estime essentiel de « consolider » le dispositif législatif de la Communauté dans le domaine fiscal avant l'élargissement. Il sera en effet encore plus difficile de le modifier ou de le compléter à 27 Etats membres qu'à 15. Toutefois, ce raisonnement est valable pour toutes les politiques communautaires ; et l'on peut se demander s'il serait vraiment opportun d'ainsi « charger la barque » de l'acquis communautaire que les pays candidats doivent reprendre. Il faut savoir raison garder, car cette tactique rendrait l'élargissement encore plus difficile.

S'agissant du contexte macroéconomique, la Commission relève que le passage à la troisième phase de l'UEM et le « pacte de stabilité et de croissance » ont centré le débat sur les évolutions budgétaires. Désormais, un budget proche de l'équilibre est reconnu comme une condition préalable pour la stabilité macro-économique. Il ne me paraît pas mauvais de le rappeler, alors que les Etats membres doivent faire face à un ralentissement de leur croissance.

Or, tous les Etats membres ont fait part de leur intention de réduire la pression fiscale globale et de réformer leurs systèmes d'imposition. Dans l'Union européenne, la pression fiscale sur le travail reste très élevée au regard des critères internationaux. Aussi, la plupart des Etats membres réduisent les impôts directs sur les personnes et les entreprises et, dans certains cas, les cotisations de sécurité sociale.

L'un des enseignements de la récente mission d'information sur l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises est que l'impact d'une réforme fiscale a une dimension psychologique. Ainsi, la réforme fiscale allemande a été présentée comme un bloc aux objectifs ambitieux, ce qui en a accru les effets. A l'inverse, la réforme fiscale française est un ensemble de mesures parcellaires, ce qui la prive d'impact significatif en dépit d'un coût financier comparable.

Il est clair qu'il faut trouver un juste équilibre entre les réductions d'impôts, les investissements dans les services publics et la poursuite de l'assainissement budgétaire.

D'une manière générale, la politique fiscale communautaire doit, selon la Commission :

- aider à concrétiser l'« objectif de Lisbonne », faire de l'Union européenne l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde ;

- favoriser le développement du marché intérieur, avant et après l'élargissement, en supprimant les entraves à l'exercice des quatre libertés par les citoyens et les entreprises (libre circulation des personnes, des biens et des capitaux, libre prestation des services) ;

- contribuer à la réduction de la pression fiscale globale ;

- renforcer les politiques économiques, de l'emploi, de protection de la santé et des consommateurs, de l'environnement et de l'énergie.

2. La concurrence fiscale dommageable

La Commission estime nécessaire d'éliminer la concurrence fiscale dommageable, dans l'Union européenne et au sein de l'OCDE. Mais, selon elle, « un degré raisonnable de concurrence fiscale au sein de l'Union européenne est utile et doit être autorisé ».

En ce qui concerne la concurrence fiscale dommageable, l'action communautaire s'inscrit dans un cadre international : l'identification des pratiques fiscales dommageables et l'établissement de calendriers en vue de leur élimination ont eu lieu au sein de l'OCDE. Mais seule l'Union européenne pourrait prendre des mesures de défense coordonnées à l'encontre des pays récalcitrants. La Commission estime que l'Union doit également chercher la cohérence avec les autres politiques communautaires. Par exemple, les politiques d'aide au développement et d'accès aux marchés de la Communauté doivent avoir pour effet d'encourager et de récompenser la coopération dans le domaine de la concurrence fiscale.

II. OBJECTIFS SPÉCIFIQUES

1. Taxe sur la valeur ajoutée

Le régime transitoire mis en place avec la suppression des contrôles aux frontières le 1er janvier 1993 est jugé complexe, perméable à la fraude et dépassé. La Commission a fait en 1996 la proposition d'un régime définitif fondé sur l'origine. « Il est cependant apparu, ces dernières années, qu'en raison de l'importance de la TVA pour les recettes fiscales, la plupart des Etats membres étaient réticents à accepter des propositions destinées à se rapprocher du régime définitif. Ils ne sont pas disposés, actuellement, à accepter une nouvelle harmonisation des taux et des structures ou la redistribution des recettes de TVA que requiert le régime définitif, car ils craignent d'y perdre des recettes fiscales ».

La nouvelle stratégie proposée en juin 2000 consiste à simplifier et uniformiser l'application du régime actuel, et surtout à renforcer la coopération administrative afin de prévenir la fraude.

En ce qui concerne les taux de TVA, la « rationalisation » des dérogations s'appliquant à la définition des taux réduits est envisagée au plus tôt fin 2002, après évaluation de l'expérience menée dans le cadre de la directive sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre.

2. Fiscalité de l'énergie et de l'environnement

La Commission a présenté en 1997 une proposition de directive restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques. Ce texte vise à étendre le champ d'application des accises sur les huiles minérales à d'autres sources énergétiques, telles que le charbon, l'électricité et le gaz naturel, ainsi qu'à augmenter les taux minimaux. Il tend à introduire progressivement le principe du pollueur-payeur, les Etats membres étant « invités » à éviter toute augmentation de leur pression fiscale globale en le mettant en oeuvre.

La Commission estime qu'« après un blocage de quatre ans au sein du Conseil, il est désormais crucial de parvenir à des avancées sur la proposition susmentionnée, même si l'unanimité ne peut être obtenue ». Le respect par l'Union européenne de ses engagements dans le cadre du protocole de Kyoto en dépend largement.

3. Taxation des véhicules

Fin 2001, la Commission compte faire des recommandations pour la suppression des doubles impositions liées aux taxes d'immatriculation des voitures de tourisme. C'est une mesure qui sera sans doute populaire. Elle envisage par ailleurs la possibilité d'une restructuration des taxes d'immatriculation et de circulation sur des bases écologiques, en fonction du niveau de pollution en CO2. C'est une mesure qui sera peut-être moins populaire.

4. Accises sur les tabacs

La Commission a fait une proposition récente pour la convergence entre les niveaux de taxation des tabacs dans les différents Etats membres, afin de diminuer la contrebande qui prend une ampleur inquiétante dans l'Union. Compte tenu des objectifs de santé publique, on doit supposer que cette convergence se fera vers le haut.

5. Fiscalité des entreprises

La Commission veut s'assurer que les régimes fiscaux applicables aux entreprises de l'Union européenne prennent en compte leurs activités transfrontalières accrues et leurs nouvelles structures d'organisation.

Les activités transfrontalières des entreprises engendrent à l'heure actuelle de nombreux problèmes de discrimination, de double imposition et de coûts administratifs excessifs dus à des procédures complexes et à des retards dans les remboursements d'impôts. Les fusions et acquisitions occasionnent un ensemble de dépenses fiscales récurrentes.

La Commission se déclare favorable à un régime fiscal commun pour les entreprises sous statut de société européenne. Une proposition ambitieuse pourrait être d'offrir à celles-ci un ensemble unique de règles d'assiette pour leurs activités menées à l'échelle communautaire : soit les règles de l'Etat membre d'origine, dans une logique de reconnaissance mutuelle, soit un ensemble nouveau de règles communes, dans une logique d'harmonisation. Cette proposition a le mérite de la cohérence intellectuelle, mais elle empiète sur les souverainetés des Etats membres, qui tiennent tous à leurs spécificités dans la manière d'imposer les sociétés.

6. Impôts sur le revenu des personnes physiques

Les impôts sur le revenu des personnes physiques relèvent de la compétence exclusive des Etats membres. La coordination au niveau communautaire ne s'impose que pour prévenir les discriminations transfrontalières ou supprimer les entraves à l'exercice des quatre libertés. Toutefois, devant la CJCE, on observe un accroissement du contentieux relatif aux non-résidents, ou au problème de la relation entre fiscalité et sécurité sociale.

La Commission évoque la question des régimes dont bénéficient les personnels expatriés à haut niveau de qualification. Afin de les attirer, plusieurs Etats membres leur appliquent une fiscalité plus favorable, généralement sous forme de taxe forfaitaire. La Commission estime que ces régimes ont une dimension européenne évidente et sont potentiellement dommageables. Le ministère de l'économie et des finances est défavorable à la mise en place d'un régime de ce type en France, considérant qu'il introduirait une rupture de l'égalité devant l'impôt.

7. Imposition des retraites

A l'heure actuelle, les Etats membres n'autorisent pas, le plus souvent, l'exonération des cotisations à des régimes de retraite dans d'autres pays. Cette situation est source de difficulté pour le nombre croissant de particuliers qui commencent à cotiser à un régime de retraite d'un Etat membre avant d'aller travailler dans un autre Etat membre.

De plus, la manière d'imposer les retraites varie d'un Etat membre à l'autre : certains exonèrent les cotisations de retraite mais imposent ensuite les pensions, d'autres imposent d'abord les cotisations mais exonèrent ensuite les pensions. Cette disparité peut conduire à des situations soit de double imposition, soit de double exonération pour les particuliers qui travaillent dans un Etat membre et prennent leur retraite dans un autre.

Dans une communication du 19 avril 2001, la Commission a déjà insisté pour que soit rapidement supprimées, dans les législations fiscales des Etats membres, toutes les discriminations à l'encontre du versement transfrontalier de pensions de retraite.

III. MÉCANISMES POUR ATTEINDRE LES OBJECTIFS FIXÉS

Le rythme d'adoption des textes communautaires dans le domaine fiscal est décevant. Seize propositions de directives fiscales sont aujourd'hui sur la table du Conseil. Certaines s'y trouvent depuis le début des années 1990.

Des discussions sont en cours pour créer un nouvel organe de coordination des questions fiscales dans le cadre du Conseil. La Commission y voit un signe d'intérêt pour la matière fiscale, mais estime que ce sont le manque de volonté politique et la règle de l'unanimité qui constituent les principaux obstacles aux avancées dans ce domaine. A mon avis, elle perd son temps et fait un contresens en insistant sur ce point.

1. Emprunter la voie juridictionnelle

Un autre moyen de supprimer les entraves fiscales au bon fonctionnement du marché intérieur serait de recourir plus fréquemment aux procédures d'infraction. La Commission soumet régulièrement ses observations à la CJCE dans les affaires de fiscalité introduites par des contribuables individuels, mais n'a elle-même engagé qu'un nombre limité de procédures d'infraction à l'encontre des Etats membres en matière de fiscalité directe. Elle s'intéresse également de près à certaines dispositions de la fiscalité des entreprises qui peuvent relever des règles communautaires encadrant les aides d'Etat.

« La Commission entend désormais (...) se montrer plus prompte à engager des actions lorsqu'elle pense qu'il y a infraction à la législation communautaire. La ligne de conduite actuelle qui consiste à laisser la jurisprudence en matière de fiscalité directe se développer au hasard, en se bornant à réagir aux affaires portées par les contribuables devant la CJCE, n'est pas le tremplin idéal à la réalisation d'objectifs adoptés à l'échelle communautaire ».

2. Elargir la gamme des instruments disponibles

L'absence d'accord sur le vote à la majorité qualifiée conduit la Commission à envisager le recours à des solutions autres que législatives : recommandations, lignes directrices, documents interprétatifs.

Le recours à de telles solutions juridiques non contraignantes serait particulièrement efficace lorsqu'elles ont un fondement juridique solide, dans le Traité ou la jurisprudence de la CJCE. Elles peuvent alors signaler des problèmes juridiques potentiels et indiquer des stratégies possibles pour y remédier, afin d'éviter les contentieux. Pour ma part, je reste sceptique.

3. Recourir aux coopérations renforcées

Dans le domaine de la fiscalité directe, la coopération entre les Etats membres a été, pour l'essentiel, organisée par des conventions fiscales bilatérales. Le recours à l'instrument des coopérations renforcées pourrait permettre à un groupe d'Etats de parvenir à un accord visant, par exemple, à régler les problèmes de double imposition ou à faciliter les activités des petites et moyennes entreprises effectuant des opérations transfrontières. C'est la voie la plus prometteuse, à mon avis.

En matière de fiscalité indirecte, la Commission juge particulièrement prometteuse la perspective des coopérations renforcées dans les domaines de l'environnement et de l'énergie. Toutefois, dans le cadre du marché unique, on imagine mal que les entreprises des Etats membres participants soient soumises à une écotaxe, tandis que celles des Etats membres demeurés en dehors resteraient exemptées.

*

Dans sa communication, la Commission a bien identifié les trois grands enjeux de la politique fiscale communautaire, qui ont partie liée : stabiliser les recettes fiscales des Etats membres ; assurer le bon fonctionnement du marché unique ; atténuer la pression fiscale sur le travail.

Les propositions visant à introduire le vote à la majorité qualifiée dans certains secteurs de la fiscalité n'ayant pas été acceptées lors de la dernière CIG, il sera encore plus difficile après l'élargissement de faire adopter toute nouvelle réglementation communautaire. On peut le déplorer, mais ce refus n'est certainement pas un hasard, tant le droit de lever l'impôt est intimement lié aux souverainetés nationales.

Face à cette situation, la Commission constate qu'elle se trouve assez démunie. Les procédures contentieuses ne peuvent produire que du « droit mou », de nature jurisprudentielle. L'efficacité des instruments indicatifs ou interprétatifs dépend finalement de la bonne volonté des Etats. Les coopérations renforcées poseraient un problème insurmontable d'égalité des conditions de concurrence dans le cadre du marché intérieur.

Reste la volonté politique des Etats membres. Ce n'est pas parce que l'unanimité est difficile à trouver au sein du Conseil qu'elle est impossible.Les Gouvernements ont voulu garder la haute main sur les questions fiscales. En contrepartie, ils doivent endosser la responsabilité d'aller au-devant des problèmes et de les traiter sérieusement.Chacun devra réduire sa pression fiscale, et ce sont les lois de l'économie qui pousseront à l'harmonisation fiscale. Nous devons demander à notre gouvernement de tendre dans ce sens, car la France n'est pas l'Etat membre le plus en avance.

Compte rendu sommaire du débat

M. Marcel Deneux :

Je m'interroge sur les justifications de l'harmonisation fiscale européenne. Aux Etats-Unis, les différences en matière de fiscalité et de couverture sociale sont importantes d'un Etat à l'autre et, pourtant, ce pays fonctionne. Les disparités au sein de l'Union européenne seront de toute façon accrues avec l'élargissement.

M. Denis Badré :

Il n'est pas question d'une uniformisation de la fiscalité au sein de l'Union européenne. Ce serait une absurdité. Il faut viser une pression fiscale comparable d'un Etat membre à l'autre. La « sagesse fiscale » est contagieuse.

M. Jean-Paul Emin :

Vous considérez donc qu'il n'y a pas de logique à une harmonisation forcée, mais que la pression économique aboutira au même résultat. En France, le niveau de la fiscalité se situe dans le haut de la fourchette des Etats membres, mais le volume d'activité économique et la productivité des entreprises restent importants. Il me semble que la fiscalité est un élément objectif des choix des particuliers comme des entreprises, mais que ses effets ne se font sentir que sur le moyen-long terme.

M. Denis Badré :

C'est exact. La conclusion que j'en tire est qu'au lieu de s'épuiser à mettre en place un système de majorité qualifiée, chaque Etat membre devrait tendre spontanément vers une harmonisation globale. Nous sommes dans un monde ouvert, où la compétition est dure.

Budget communautaire

Communication de M. Denis Badré sur l'avant-projet de budget général des Communautés européennes pour l'exercice 2002
(E 1739)

Cette année, la discussion budgétaire européenne a suivi une nouvelle procédure, qui fait remonter en amont ses premières étapes. A la suite du débat d'orientation politique qui a eu lieu le 6 décembre 2000, la Commission a adopté le 21 février 2001 une décision de stratégie politique annuelle, dans laquelle elle identifie six grands objectifs prioritaires pour 2002 : l'euro, le développement durable, la coopération au développement, la Méditerranée, l'élargissement et la nouvelle gouvernance. L'avant-projet de budget est bâti en conséquence, même si toutes ces actions prioritaires ne nécessitent pas l'engagement de ressources nouvelles.

Autre innovation, le Conseil et le Parlement européen ont chacun tenu un débat d'orientation budgétaire dans le courant du mois de mars, ce qui permet à leurs avis - en théorie du moins - d'être pris en considération par la Commission pour l'élaboration de l'avant-projet de budget, qui a été adopté au début du mois de mai.

Même ainsi modifiée, la procédure budgétaire européenne apparaît toujours aussi déphasée par rapport au calendrier national du vote de la contribution de la France au budget de l'Union européenne. Par ailleurs, les documents budgétaires parviennent avec retard. Alors que l'avant-projet de budget a été adopté le 8 mai, son introduction générale, qui est le seul document permettant d'en avoir une vue politique d'ensemble, a été transmise officiellement au Sénat le 19 juin seulement, notre délégation l'ayant reçue officieusement quatre jours plus tôt, le 15 juin.

I. UN BUDGET EN AUGMENTATION TROP RAPIDE

Comme chaque année, l'avant-projet de budget communautaire est présenté en forte hausse : les crédits d'engagement s'élèvent à 100,3 milliards d'euros, soit une augmentation de 3,5 % par rapport à 2001, tandis que les crédits de paiement s'élèvent à 97,8 milliards d'euros, soit une augmentation de 4,8 % par rapport à 2001.

Les rubriques qui enregistrent les plus fortes augmentations sont les dépenses agricoles (+ 5 %) et les dépenses administratives (+ 5 %). Les crédits consacrés aux politiques internes sont un peu moins dynamiques (+ 4,1 %).

La progression des dépenses d'actions structurelles est comparativement modeste : + 2,8 %, en crédits d'engagement comme en crédits de paiement. Mais ce taux moyen recouvre, en crédits de paiement, une diminution de 9 % du fonds de cohésion et une hausse de + 4 % des fonds structurels. Selon la Commission, la résorption des restes à liquider hérités des exercices antérieurs justifie le paiement de 7,3 milliards d'euros en 2002.

Les crédits consacrés aux actions extérieures sont présentés en baisse de 2,1 % , parce que le recours en 2001 à l'instrument de flexibilité en faveur de la Serbie, pour un montant de 200 millions d'euros, n'est pas reconduit.

Au total, la hausse proposée pour le budget communautaire en 2002 serait sensiblement plus rapide que celle de la moyenne des budgets nationaux. Les contraintes financières du Pacte de stabilité et de croissance semblent ne concerner que les Etats membres.

Heureusement, le Parlement européen ne devrait pas faire trop de surenchère cette année, à la différence des deux exercices précédents, lors desquels il avait même défendu une révision des perspectives financières. Dans ses orientations pour le budget 2002 qu'il a adoptées le 22 mars dernier, le Parlement européen a surtout mis en avant ses propres priorités au sein de la rubrique des politiques internes : initiative e-learning ; espace européen de liberté, de sécurité et de justice ; et politique d'asile. Toutefois, on ne connaîtra le montant exact des crédits supplémentaires voulus par le Parlement européen qu'à l'issue de la première lecture, prévue le 20 juillet prochain.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. La dynamique du budget communautaire souligne le caractère finalement assez lâche de la contrainte exercée par les perspectives financières. En effet, celles-ci sont calées sur le rythme de progression du PNB communautaire. Dans une période de croissance comme celle que l'Union européenne vient de connaître, les plafonds de dépenses opposables sont révisés à la hausse. Ils deviennent alors compatibles avec des taux élevés d'augmentation des crédits, tels que ceux proposées par la Commission.

Celle-ci compare l'accroissement du budget communautaire en crédits de paiement, qui serait donc de 4,8 % en 2002, avec l'accroissement du total des dépenses publiques des Etats membres, qui devrait être de 3,8 %. L'écart entre les deux taux apparaît ainsi comme étant d'un point seulement. Mais cette comparaison n'est pas satisfaisante. En effet, seuls les budgets étatiques nationaux, au sens strict, contribuent au financement de l'Union européenne. Il n'y a pas de logique à prendre en compte les collectivités locales, les administrations de sécurité sociale, voire les entreprises publiques, qui n'y contribuent pas.

2. La forte hausse des dépenses agricoles s'explique par le fait que la réforme de la PAC, décidée au Conseil de Berlin, entraîne pour l'instant toujours plus de dépenses nouvelles au titre des aides directes que d'économies au titre des interventions de marché. Mais elle s'explique également par l'impact des diverses épizooties sur la filière de la viande bovine. En ce qui concerne l'ESB, alors que 971 millions d'euros ont déjà été ajoutés en cours d'exercice 2001, 1.145 milliards d'euros supplémentaires sont prévus pour 2002. En ce qui concerne la fièvre aphteuse, 250 millions d'euros « seulement » sont prévus. Au total, 8,4 milliards d'euros sont consacrés à la filière de la viande bovine.

La Commission propose en outre de créer une réserve d'un milliard d'euros pour provisionner, le cas échéant, de nouvelles dépenses vétérinaires ou de marché liées à ces deux maladies. Cette initiative ne paraît pas de bonne méthode. Sur la forme, une telle réserve est considérée par le Parlement européen comme une dépense non obligatoire, en raison de son caractère facultatif, alors que les crédits agricoles sont normalement des dépenses obligatoires. Sur le fond, un plan de lutte contre l'ESB en sept points a été adopté en février 2001, et il n'y a plus actuellement de mesure nouvelle en préparation. Les crédits provisionnés risquent donc de rester inemployés, ce qui serait regrettable en terme d'affichage vis-à-vis du monde agricole. Il y aura inévitablement une forte pression pour dépenser ces crédits d'une manière ou d'une autre ; et s'ils devaient être finalement affectés à une autre urgence que la lutte contre l'ESB et la fièvre aphteuse, les éleveurs concernés se sentiront floués. Pour faire face aux aléas liés à ces épizooties, mieux vaut s'en tenir à la procédure habituelle du budget rectificatif et supplémentaire, à laquelle il a déjà été fait recours sans problème en 2001.

3. Un autre aléa de l'avant-projet de budget communautaire pour 2002 résulte de l'échec définitif de l'accord de pêche avec le Maroc, à l'issue duquel l'Espagne devra restructurer sa flotte de pêche. Les modalités et les coûts de cette restructuration ne sont pas encore fixés, mais les conclusions du Conseil européen de Nice ont posé le principe d'un financement communautaire.

Les dépenses structurelles étant déjà par ailleurs au plafond fixé par les perspectives financières, la Commission propose de recourir à l'instrument de flexibilité. Cette solution présente plusieurs inconvénients. Sur le principe, la restructuration de la flotte de pêche espagnole n'est pas, au sens strict, une dépense imprévue et urgente. Sur la forme, l'instrument de flexibilité est une dépense non obligatoire, qui nécessite l'accord du Parlement européen et peut donc se prêter à toutes les formes de marchandage imaginables dans le cadre de la négociation budgétaire globale. En pratique, l'instrument de flexibilité n'est pas mobilisable plus d'une année pour une même dépense : il faudrait donc artificiellement engager sur un seul exercice les crédits nécessaires à une restructuration qui sera vraisemblablement très étalée dans le temps.

D'autres solutions sont envisageables, car l'accord conclu lors du Conseil européen de Nice prévoit simplement une base légale pour le financement communautaire de la restructuration de la flotte de pêche espagnole, mais ne précise pas laquelle. Ces dépenses pourraient être imputées sur la rubrique des politiques internes, qui dispose encore d'une marge sous plafond. Mieux encore, l'Espagne pourrait les financer simplement en réorientant son enveloppe de crédits structurels, tout comme la France a été autorisée à financer ainsi la réparation des dégâts de la tempête de 1999 sur sa forêt.

4. Un aspect particulièrement préoccupant de l'avant-projet de budget pour 2002 est la tension sur les dépenses administratives et de personnel qui, avec les dépenses agricoles, constituent le poste en plus forte augmentation (+ 5 %).

Dans le cadre de la réorganisation de ses services, la Commission a évalué ses besoins en personnel à 1.254 postes. Elle s'est engagée à les couvrir en partie par redéploiement, mais a déjà obtenu en 2001 la création de 400 postes supplémentaires. Pour 2002, elle sollicite encore la création de 317 nouveaux postes. Cet accroissement des effectifs de la Commission est d'autant plus inquiétant que la réforme du statut et des rémunérations, qui devrait à terme générer des économies salariales, n'avance guère. La réforme des retraites reste aussi à l'étude, alors que les dépenses de pension sont particulièrement dynamiques, présentées en progression de + 11,3 %. Tout se passe comme si la Commission engrangeait d'abord les bénéfices de la réforme de ses services, en repoussant à plus tard les sacrifices afférents.

Les propositions de la Commission sont aggravées par les demandes des « petites institutions » (Conseil, Cour de Justice, Cour des Comptes...), qui anticipent le coût de l'élargissement. Le Conseil sollicite en outre des crédits pour tirer les conséquences de la localisation à Bruxelles de tous les Conseils européens. Si l'on cumule l'ensemble, le plafond de la rubrique des dépenses administratives se trouverait dépassé, ce qui n'est pas admissible. Chaque traité d'adhésion pourra donner lieu à une révision des perspectives financières, mais pas avant. Par ailleurs, les demandes de surfaces de bâtiment supplémentaires ne sont pas sérieusement motivées. Elles risquent d'accentuer inutilement la spéculation immobilière à Bruxelles, alors que l'immeuble du Berlaymont ne sera pas encore réintégré par les services de la Commission en 2002.

5. Dernière observation : pour la première fois, la Commission propose une ligne budgétaire spécifique (B3-500) pour le financement des partis politiques européens, dotée de 7 millions d'euros. Ce faisant, elle anticipe l'adoption du texte relatif au statut et au financement des partis politiques européens (E 1691), que notre collègue Yann Gaillard nous a présenté lors de la réunion de la délégation du 13 juin dernier.

A cette occasion, il nous a fait part de ses interrogations à l'égard de ce texte, notamment quant à son défaut de base juridique et à l'absence d'une définition précise des dépenses éligibles au financement communautaire. L'évolution de cette ligne budgétaire et de son utilisation devra appeler toute notre attention. Au-delà de son montant symbolique pour 2002, il s'agit d'une dépense potentiellement inflationniste sur les exercices suivants, car les financements communautaires pourront représenter jusqu'à 75 % du budget des partis européens.

III. LA NOUVELLE PRÉSENTATION PAR DOMAINES POLITIQUES

La procédure budgétaire pour 2002 est encore fondée sur la nomenclature budgétaire traditionnelle, qui fait référence aux sept rubriques des perspectives financières. Parallèlement, pour la seconde année consécutive, l'avant-projet est aussi présenté selon la méthode d'établissement du budget sur la base des activités (EBA). L'objectif est de basculer définitivement vers cette nouvelle présentation l'an prochain, pour le budget 2003. Ce qui suppose l'aboutissement de la refonte en cours du règlement financier avant la fin de 2002.

L'intérêt de cette nouvelle méthode de présentation est évident. Les missions de la Commission sont réparties en quelques 200 activités, qui sont elles-mêmes regroupées en 30 domaines politiques.

La méthode EBA permet ainsi de visualiser l'utilisation complète des ressources pour chacune des politiques de la Commission, en mêlant de manière transversale les crédits opérationnels, les dépenses administratives et les moyens humains.

Bien-sûr, cette nouvelle approche ne réalisera tout son potentiel qu'une fois mise en place la gestion par activités. Il sera alors possible d'avoir une vue fine des frais de fonctionnement d'une politique communautaire donnée, et de procéder à des réallocations de ressources en fonction des différences de productivité constatées.

Un examen rapide du tableau d'ensemble des domaines politiques permet de confirmer ce qu'il est possible de supposer intuitivement. Certaines politiques mobilisent beaucoup de crédits et relativement peu de ressources humaines, comme l'agriculture et le développement rural (48 milliards d'euros et 870 postes) ou la politique régionale (20 milliards d'euros et 480 postes). D'autres politiques ont une configuration inverse, comme la politique de la concurrence (67 millions d'euros et 553 postes) ou la politique de la recherche directe (258 millions d'euros et 2.216 postes). Mais ces ratios ne sont que des indicateurs grossiers. Tout l'intérêt de la méthode EBA résidera dans les indicateurs et les objectifs quantifiés qui permettront d'évaluer l'efficacité intrinsèque de chacune des politiques communautaires.

Par exemple, je ne doute pas qu'il soit possible d'utiliser bien mieux les crédits consacrés au programme commun de recherche et de développement (PCRD), en concentrant les financements sur les projets de coopération entre institutions de recherche nationales, plutôt que sur des projets communautaires largement redondants avec les programmes des Etats membres.

La nouvelle présentation comporte toutefois certains inconvénients en termes de lisibilité des crédits.

D'une part, le respect des plafonds des perspectives financières devient moins aisé à vérifier, car des dépenses relevant de différentes rubriques peuvent être regroupées sous un même domaine politique. Un tableau de concordance entre les deux modes de présentation permet de s'y retrouver, mais il n'est pas d'une lecture limpide. A terme, il faudra vraisemblablement redéfinir à la marge les différentes rubriques des perspectives financières.

D'autre part, il y a un risque réel de perte de contrôle des dépenses administratives et de personnel, dès lors qu'elle se trouveront éclatées entre les 30 domaines politiques et les 200 activités de la Commission. Un document récapitulatif restera sans doute utile. Surtout, une gestion active de ces dépenses, en fonction des résultats et des nouvelles priorités des politiques communautaires, sera absolument nécessaire.

A l'issue de cette communication, la délégation a décidé d'adopter les conclusions suivantes :

Conclusions

La délégation pour l'Union européenne,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu l'avant-projet de budget des Communautés européennes pour l'exercice 2002 (E 1739),

Se félicite de la nouvelle méthode de présentation du budget communautaire sur la base des activités, car elle permettra d'évaluer plus finement l'efficacité des différentes politiques communautaires et de réallouer les ressources en conséquence ;

Considère que l'augmentation proposée pour le budget communautaire en 2002 par rapport à l'exercice 2001, soit 3,5 % en crédits d'engagement et 4,8 % en crédits de paiement, est trop importante et devrait demeurer comparable à celle des budgets des Etats membres ;

Estime inopportun de créer, au sein des dépenses agricoles, une réserve d'un milliard d'euros pour faire face aux développements éventuels de l'ESB et de la fièvre aphteuse, car la procédure ordinaire du budget rectificatif et supplémentaire permet de répondre aussi bien à ce genre d'aléas ;

Suggère que l'Espagne, à la suite de l'échec définitif de la reconduction de l'accord de pêche entre l'Union européenne et le Maroc, soit autorisée à réorienter son enveloppe de crédits structurels afin de pouvoir financer la restructuration de sa flotte de pêche ;

S'inquiète de l'accroissement rapide des dépenses administratives et de personnel communautaires et rappelle que les plafonds de dépenses fixés par les perspectives financières pour cette rubrique s'imposent à toutes les institutions communautaires, jusqu'à ce qu'ils soient éventuellement révisés à l'occasion du prochain élargissement de l'Union européenne.

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