Les réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne
27 janvier 1999
Politique étrangère et de sécurité commune
Rapport d'information de M. Michel Barnier sur la politique étrangère et de sécurité commune dans le traité d'Amsterdam
Compte rendu sommaire du débat consécutif à la présentation du rapport
Politique étrangère et de sécurité commune
Rapport d'information de M. Michel Barnier sur la politique étrangère et de sécurité commune dans le traité d'Amsterdam
Résumé du rapport
Si le traité d'Amsterdam comporte des lacunes, des limites, et a suscité de nombreuses déceptions, il est toutefois un domaine où des progrès réels ont été accomplis : celui de la politique étrangère de l'Europe.
L'idée d'organiser, entre les Etats membres, les moyens d'agir ensemble sur la scène internationale n'est pas nouvelle. Elle remonte aux tous premiers temps de la construction européenne, même si les difficultés de l'exercice ont conduit à privilégier l'intégration économique, plutôt que politique, lors de la signature du traité de Rome.
Jusqu'au traité de Maastricht, qui marque une étape importante dans l'évolution de ce processus, les Etats ont, durant plus de vingt ans, mis au point et perfectionné la concertation entre leurs diplomaties dans le cadre de la " coopération politique européenne ". Il s'agissait alors seulement d'organiser l'information et la consultation des pays partenaires avant de formuler une position nationale. C'était " peu ", puisque l'action extérieure de l'Europe restait à un stade purement déclaratoire, mais ce n'était pas " rien ".
Lorsque se sont ouvertes les négociations du traité de Maastricht, les Etats ont souhaité donner une nouvelle dimension et une réelle impulsion à la coopération intergouvernementale pratiquée jusqu'alors afin de donner à l'Union une politique extérieure crédible et efficace. La nécessité d'aboutir à un compromis a limité l'ampleur des réalisations, mais la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) a été enfin dotée de ses premiers instruments opérationnels.
Il a alors été décidé de fonder la construction européenne sur trois piliers : un premier pilier communautaire, un deuxième pilier, intergouvernemental, pour la PESC, et un troisième pilier pour la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures.
Dans le même temps, il a été assigné à la PESC cinq objectifs précis et ambitieux couvrant à la fois la défense de l'indépendance de l'Union et le maintien de la paix et de la sécurité internationales ; par ailleurs, il a été inclus dans le champ d'action de la PESC l'ensemble des questions relatives à la sécurité, en liaison avec l'UEO qualifiée désormais de " partie intégrante du développement de l'Union européenne " ; enfin, il a été conçu des instruments d'expression pour la PESC, plus opérationnels que les simples déclarations à vertu incantatoire : les positions communes et les actions communes.
Les positions communes doivent permettre l'élaboration de stratégies par le Conseil. Les actions communes organisent la mise en commun de moyens d'action sur la base d'orientations générales fixées par le Conseil européen. Leur intérêt premier est qu'elles sont dotées d'un caractère contraignant pour les Etats membres, soit une force bien supérieure à celle des simples déclarations. Leur difficulté est qu'elles requièrent un vote unanime au Conseil. La majorité qualifiée est certes envisagée pour la fixation de la mise en oeuvre des actions communes, mais elle ne peut être retenue qu'à l'unanimité des Etats membres, ... ce qui revient à ne pas l'utiliser.
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Le traité de Maastricht était donc ambitieux et plutôt inventif en matière de PESC. Comment expliquer que l'Europe n'ait pas davantage su s'imposer sur la scène internationale depuis son entrée en vigueur, comme ce fut le cas en Bosnie ou dans la région des Grands Lacs ?
Pour établir un tableau aussi objectif que possible de la situation, il convient d'abord de souligner que si la PESC n'a pas fait la preuve de son efficacité dans le règlement des conflits, elle obtient des succès dans d'autres aspects de sa politique extérieure.
Faire acte diplomatique, c'est par exemple décider de l'élargissement de l'Union vers l'Est. Il est certes paradoxal que cette action géostratégique majeure n'ait pas fait l'objet d'un réel débat sur ses difficultés et ses enjeux, sur le problème turc ou sur le cas de Chypre par exemple, que le Président Jacques Chirac a été le seul à évoquer. Mais c'est en tout cas une vraie orientation commune de politique étrangère.
La même observation s'impose pour le partenariat méditerranéen ou pour l'aide au développement, en faveur de laquelle l'Union est le premier contributeur mondial : désamorcer des conflits sociaux, veiller aux équilibres démographiques ou migratoires, protéger l'environnement, c'est aussi faire acte diplomatique, sans gloire peut-être, mais avec efficacité, sûrement.
Dans le domaine de la prévention des conflits, toujours, lorsque l'Union fait aboutir le pacte de stabilité en Europe de l'Est - sur initiative française conduite par M. Edouard Balladur - ou qu'elle adopte un code de conduite sur les exportations d'armes, elle est dans son rôle d'agent de maintien de la paix mondiale, même s'il est impossible, par définition, de savoir combien de conflits n'auront pas lieu grâce à son action.
Enfin, il convient de mentionner également le rôle exemplaire de l'Union en matière d'assistance humanitaire qui pourrait être utilement complétée par la constitution d'une force commune d'intervention humanitaire directement opérationnelle sur le terrain et plus efficace que des interventions nationales dispersées.
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Ces constatations faites, il faut reconnaître que c'est à l'épreuve de la guerre que la PESC a montré, de manière flagrante, ses limites, comme le montre l'analyse du règlement des conflits en Bosnie et en Afrique subsaharienne.
Il ressort de ces deux exemples des enseignements suffisants pour que l'on puisse poser un diagnostic des erreurs ou des lacunes passées et proposer des remèdes. Le traité d'Amsterdam contient de vraies réponses qui peuvent permettre l'émergence d'une véritable PESC si les gouvernements en ont la volonté.
Premier constat : la PESC manque de personnalisation, elle ne dispose pas d'une autorité à même d'exposer d'une seule voix la position de quinze Etats membres et de fédérer les points de vue. Au moment des accords de Dayton, on a ainsi beaucoup ironisé sur la pluralité des représentants de l'Union européenne.
En réponse, et sous l'impulsion française, le traité d'Amsterdam a décidé la création d'une autorité nouvelle : le Haut représentant pour la PESC, secrétaire général du Conseil.
Il s'agit là d'une avancée très constructive, d'autant plus positive que, désormais - et ce n'était pas encore le cas il y a peu de temps - l'ensemble des Etats membres paraît convaincu de l'intérêt de nommer à cette fonction une personnalité politique. La désignation d'un diplomate à ce poste n'aurait sans doute pas permis que " Monsieur PESC " dispose de l'autorité et de l'écoute nécessaires vis-à-vis du Conseil. Selon les conclusions du Conseil européen de Vienne des 11 et 12 décembre dernier, il est désormais acquis qu'il " devra être nommé dès que possible et être une personnalité ayant une stature politique de premier plan ".
Deuxième constat : la PESC manque de lisibilité, on perçoit mal ses stratégies et ses objectifs. Elle souffre d'une faiblesse des structures chargées d'anticiper les évolutions internationales, d'analyser de manière commune les événements et de programmer la conduite à tenir.
C'est pourquoi le traité d'Amsterdam prévoit la constitution d'une unité de planification et d'alerte constituée auprès du Conseil et placée sous la responsabilité de " Monsieur PESC ", chargée d'un travail de planification, d'information, d'évaluation et de conception de la politique extérieure de l'Union. La constitution de cette cellule n'est pas très avancée - dans l'attente, bien légitime, de la nomination de " Monsieur PESC " - mais, sous la pression des " petits pays ", il a été décidé que tous les Etats membres y seraient représentés. On peut y voir un mauvais départ, avec le risque de constituer à nouveau ici une structure intergouvernementale qui n'était pas dans les intentions des négociateurs du traité.
Troisième constat : la PESC manque de permanence, en raison de la durée semestrielle de chaque présidence du Conseil.
Le traité propose donc une structure spécifique qu'on appelle - improprement d'ailleurs - une " nouvelle troïka ",composée non plus des trois présidences successives, mais de la présidence actuelle, de la Commission et du Haut représentant pour la PESC. Deux des trois membres disposant désormais d'un avantage de durée dans l'exécution de leur mission, on peut en attendre un réel apport pour le suivi du travail effectué.
Quatrième constat : la PESC a du mal à exprimer ses priorités, à définir la volonté politique des Etats membres et à la mettre en oeuvre.
En réponse, le traité d'Amsterdam a élaboré le nouveau concept des stratégies communes, à mettre en oeuvre dans les domaines où les Etats membres ont des intérêts communs importants. Cet apport est essentiel car l'Union européenne n'a pas vocation à s'impliquer de la même manière dans le monde entier. Définies au niveau le plus haut - celui du Conseil européen - ces stratégies doivent préciser leurs objectifs, leur durée et les moyens que devront fournir, ensemble, les trois piliers de l'Union et les Etats membres. Le Conseil européen de Vienne a ainsi décidé que la première de ces stratégies concernerait la Russie, puis, dans l'avenir, l'Ukraine, la Méditerranée et la région des Balkans.
Il est aussi proposé de nouvelles modalités d'adoption, plus pragmatiques, des décisions de politique étrangère : d'abord, l'abstention constructive, qui permet désormais à un Etat membre de ne pas s'associer à une décision commune sans pour autant empêcher l'action de l'Union par son opposition ; ensuite, un recours plus aisé du vote à la majorité qualifiée, sauf opposition d'un participant " pour des raisons de politique nationale importantes qu'il expose ". L'élargissement de l'Europe rendra indispensable un recours plus généralisé à la majorité qualifiée s'agissant de l'Union politique.
Or, ces nouvelles dispositions posent avec plus d'acuité encore la question de la nouvelle pondération des voix au Conseil. Si on laisse perdurer la situation actuelle, les trois Etats baltes et Chypre auraient ensemble plus de poids que la France dans la PESC, et les dix plus petits nouveaux adhérents l'emporteraient sur l'ensemble constitué de l'Allemagne, la Grande-Bretagne et la France. Une telle situation serait illégitime et inacceptable.
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Enfin, l'avenir de la PESC est également subordonné au débat relatif à l'Europe de la défense, récemment relancé par le Premier ministre britannique, M. Tony Blair, et qui a débouché sur la déclaration franco-britannique " historique " de Saint-Malo du 4 décembre 1998. Celle-ci affirme la nécessité pour l'Union de disposer d'une capacité autonome d'action, appuyée sur des forces militaires crédibles et le recours à des moyens militaires européens aussi bien dans l'OTAN que hors de l'OTAN.
Compte rendu sommaire du débat consécutif à la présentation du rapport
M. Xavier de Villepin :
Je rejoins tout à fait votre analyse, mais je me demande si le problème de la PESC n'est pas rendu encore plus complexe du fait de la prolifération d'organismes internationaux qui interviennent dans ce domaine. En Bosnie, par exemple, ce nombre est considérable, si l'on pense au Conseil de l'Europe, à l'OSCE, au groupe de contact... Ne pourrait-on pas réduire le nombre des intervenants ?
En outre, je regrette que la PESC ne soit pas incluse dans le champ des coopérations renforcées. Lorsque l'Europe sera élargie à vingt ou vingt-cinq membres, elle ne pourra avoir de politique étrangère efficace qu'en rassemblant les volontés des seuls Etats qui décident de s'y impliquer.
M. Michel Barnier :
Je suis d'accord avec votre diagnostic, mais si l'on souhaite une véritable PESC, il est nécessaire d'obtenir la collaboration des Quinze. Il n'est pas dans l'esprit de cette démarche d'opposer les " grands " et les " petits " Etats. Cependant, il me semble clair qu'on ne pourra avancer à Quinze si la règle reste celle de l'unanimité. Il faut donc aller vers plus de majorité qualifiée - à condition d'avoir reconsidéré la question de la pondération des voix au Conseil - et inciter les pays traditionnellement neutres à utiliser la faculté d'abstention constructive...
M. Xavier de Villepin :
...En maintenant, toutefois, l'existence du compromis de Luxembourg et la défense des intérêts vitaux.
M. Michel Barnier :
Absolument. Durant toutes les négociations du traité d'Amsterdam, j'ai rappelé que, pour la France, ce compromis existait et restait valable.
Pour ce qui concerne la multiplication des intervenants dans la politique étrangère de l'Union, je partage tout à fait votre opinion. Mais elle s'explique, je crois, par le fait qu'il n'existe pas encore de véritable PESC et que chacun veut jouer un rôle dans les affaires. Dès lors que l'Europe parlera d'une seule voix, les choses seront différentes.
M. Aymeri de Montesquiou :
Pensez-vous que la nomination de " M. PESC " suivra les élections européennes, sachant que désormais le Parlement européen entérine la désignation du Président de la Commission ?
D'autre part, j'ai trouvé très optimiste votre appréciation de la déclaration franco-britannique de Saint-Malo lorsqu'on se souvient que, peu après, les Britanniques ont participé, aux côtés des Américains, aux bombardements sur l'Irak.
M. Michel Barnier :
Pour ce qui concerne l'Europe de la défense, nous avons déjà abordé ce problème lors de l'audition de M. Pierre Moscovici le 20 janvier dernier. Le tropisme atlantiste de la Grande-Bretagne est bien connu. Mais, tant que l'identité européenne de défense n'existe pas encore, il n'est pas étonnant que les Britanniques continuent d'agir dans le contexte actuel.
On ne peut lier le choix de " M. PESC " aux élections au Parlement européen et à la nomination du Président de la Commission, puis des différents commissaires, puisque le Haut représentant est placé auprès du Conseil. Cependant, il est clair que l'ensemble des nominations fera l'objet d'une négociation globale.
M. Jean-Pierre Fourcade :
Les pouvoirs publics français défendent-ils une thèse ou une proposition sur la nouvelle pondération des voix au Conseil ?
M. Michel Barnier :
Plusieurs exercices ont déjà été conduits en la matière. Au cours des négociations d'Amsterdam, nous n'avons malheureusement pas trouvé d'accord avec l'Allemagne qui défendait, pour sa part, un système de double pondération. Le sujet reste encore à défricher.
Je crois que nous aurons l'occasion, dans le groupe de travail sur la réforme des institutions que nous avons décidé de créer au sein de la délégation, d'approfondir cette question.
M. Pierre Fauchon :
Il faut être très conscients de la profonde divergence qui existe entre les grandes puissances et les petits Etats sur la question de la politique étrangère de l'Europe. Après tout, on peut comprendre que les petits pays préfèrent bénéficier d'une protection américaine plutôt qu'être quantité négligeable dans un système européen. Une PESC digne de ce nom devrait peut-être quand même relever des coopérations renforcées.
M. Michel Barnier :
Si on en revient aux sources de la construction européenne, on trouve l'idée originaire de travailler ensemble dans l'intérêt commun. Je crois qu'avec du temps, on peut combattre une double fatalité.
D'abord, la fatalité des petits Etats atlantistes. J'ai pu observer, entre les six Etats fondateurs de l'Europe - qui ne sont pas tous des grandes puissances -, l'existence d'un véritable esprit européen. Si l'on sait associer les " petits ", sans arrogance, en étant attentifs, les choses peuvent évoluer dans les décennies à venir. Il faut rappeler à quel point les Etats-Unis sont précautionneux avec les " petits " pays qui, tous, disposent d'une voix aux Nations unies.
Ensuite, la fatalité des diplomaties parallèles entre grandes puissances. J'ai peine à croire qu'il puisse y avoir, aujourd'hui, une stratégie allemande et une stratégie française contradictoires dans les Balkans. Cela n'a vraiment plus de sens à l'aube du XXIe siècle.
M. Emmanuel Hamel :
Que restera-t-il de la France, sachant ce qu'elle fut et ce qu'elle peut être encore si on lui en laisse les moyens, dans la PESC que vous évoquez ? De quelle autonomie, de quels moyens disposeront alors sa diplomatie et sa défense ?
M. Michel Barnier :
Je ne néglige pas l'intérêt de votre question, mais j'y répondrai par une autre question : " de quelle manière l'influence de la France pourra-t-elle le mieux s'exercer dans le monde ? " A mon sens, par une politique commune que nous inspirerions. La question est de savoir si nous avons, ou non, cette ambition. On peut, bien sûr, décider que l'on fait de la politique à l'OTAN et du commerce dans l'Union européenne. Mais je crois que l'on doit pouvoir définir des stratégies communes sur des sujets d'intérêt commun, que ce soit en Russie, dans les Balkans... Je ne plaide pas pour une politique étrangère unique, j'appelle de mes voeux une politique étrangère commune.
M. Maurice Blin :
Je reste très perplexe sur cette question de la PESC. Nous sommes sur un sujet sensible, qui touche la souveraineté nationale. Est-ce parce que les européens se sentent trop " chapeautés ", trop étouffés par le carcan américain qu'ils souhaitent une politique étrangère plus régionale ? Aujourd'hui, certains Etats membres n'ont plus les moyens d'avoir une politique étrangère. La bonne méthode serait peut-être d'engager la PESC avec les pays les plus déterminés, les autres usant de la faculté d'abstention constructive avant de rejoindre leurs partenaires plus allants.
M. Michel Barnier :
Ce n'est pas tout à fait l'esprit de l'Union, qui doit plutôt nous inciter au respect et à la concertation, mais nous avons aussi bataillé pour les coopérations renforcées et pour l'abstention constructive afin d'agir, avec pragmatisme, dans le sens que vous proposez.
M. Paul Masson :
Ma première question est d'ordre technique. Si j'ai bien compris, la " nouvelle troïka " est composée de trois personnes et sa présidence est confiée à celle qui restera en place le moins longtemps. Est-ce bien logique ?
M. Michel Barnier :
D'abord, cette troïka peut être un carré, puisqu'il est prévu de lui adjoindre, le cas échéant, la présidence suivant celle en exercice. Ensuite, sur les trois membres, on en compte deux du côté du Conseil, et c'est un élément très important à mon sens. Enfin, je crois qu'un jour il faudra en venir à une présidence plus longue que les six mois actuels.
M. Paul Masson :
Par ailleurs, la PESC est une politique très ambitieuse qui doit être définie par le Conseil européen. Je me suis laissé dire que la réalité du fonctionnement des Conseils était tout autre et qu'on y abordait des sujets de peu d'intérêt. Le recours au Conseil européen est-il le résultat des déficiences des Etats membres ?
M. Michel Barnier :
C'est au niveau des Conseils, et surtout du Conseil " Affaires générales " qu'une réforme doit être entreprise pour améliorer leur fonctionnement. Notre ministre des Affaires étrangères, M. Hubert Védrine, s'en préoccupe.
En revanche, je crois au rôle d'impulsion du Conseil européen, qui réunit les chefs d'Etat et de gouvernement.
M. Lucien Lanier :
Je crains la précipitation dans laquelle on semble vouloir faire la PESC, alors que je suis partisan d'agir avec prudence et de prendre le temps de savoir ce que souhaitent nos partenaires.
Pour ce qui concerne l'assistance humanitaire, j'observe qu'elle est mise en oeuvre en ordre dispersé, ce qui gaspille les énergies et les financements.
M. Michel Barnier :
Je ne prône pas la précipitation. Bien au contraire, j'estime qu'il faudra autant de temps pour faire l'union politique qu'on en a mis à construire le marché unique. Il faudra encore plusieurs décennies pour aboutir, à mon sens. Mon propos n'était pas d'indiquer ce que doivent être les lignes directrices de la PESC de demain, car c'est aux chefs d'Etat et de gouvernement qu'il reviendra de le faire, mais d'étudier la pertinence des outils qu'on nous accorde et qui pourraient permettre son émergence.
Mme Danielle Bidard-Reydet :
Vous avez distingué la politique étrangère unique et la politique étrangère commune. Avez-vous une idée de la manière dont on pourrait distinguer une souveraineté transférée et une souveraineté maintenue dans chaque Etat membre ?
M. Michel Barnier :
Ce que je voulais dire, c'est que la PESC n'a pas vocation à s'occuper de tout. Elle doit se concentrer sur quelques sujets. Nous devrions pouvoir obtenir un accord à quinze sur des stratégies concernant des pays situés à la périphérie de l'Union, où nous avons des intérêts communs. Il n'est pas ici question de souveraineté, mais d'un accord entre chefs d'Etat, pour tel objectif mobilisant tels moyens. La question de la souveraineté se poserait si l'on envisageait la création d'un état-major militaire commun, par exemple. Ce n'est pas le cas pour l'instant.
M. André Ferrand :
Je suis de votre avis lorsque vous considérez que l'on devrait pouvoir trouver les bases d'une politique commune dans les Balkans entre la France et l'Allemagne. Mais l'histoire est tout autre dans la région des Grands Lacs, elle met en cause un passé, elle comporte des éléments culturels... Je ne suis pas convaincu que l'on puisse faire s'entendre sur ce point les Français, les Anglo-Saxons et les Belges.
M. Michel Barnier :
Je partage votre sentiment. Si j'ai choisi d'étudier les conflits en Afrique subsaharienne, c'est parce qu'ils illustrent bien, justement, les discordances européennes. Il n'est pas question pour autant, bien sûr, d'en faire le sujet d'une stratégie commune européenne.
M. Claude Estier :
Je comprends votre souhait d'une présidence du Conseil plus longue, mais, dans une Europe élargie, le tour de la France, comme des autres pays membres, ne reviendrait alors que tous les vingt ou vingt-cinq ans, ce qui me paraît difficilement acceptable.
M. Michel Barnier :
C'est exact, et c'est bien pourquoi les négociateurs d'Amsterdam ont fait le choix d'une " troïka " spécifique pour la PESC. Maintenant, pour répondre à votre question sur la durée des présidences, on doit pouvoir imaginer un système plus satisfaisant. On peut envisager, par exemple, une présidence du Conseil européen plus longue et des présidences semestrielles pour les différents Conseils.
M. Hubert Durand-Chastel :
Je m'interroge beaucoup sur l'élargissement vers l'Est et sur les risques de bouleversements qui peuvent en résulter pour l'Union.
M. Michel Barnier :
Nous sommes tous convaincus de la nécessité de réformer les institutions avant de procéder à l'élargissement de l'Union, non pas pour le retarder, mais bien pour le réussir.
La délégation a alors autorisé la publication du rapport d'information.
Le rapport a été publié sous le n° 167 (1998-1999).