REUNION DE LA DELEGATION DU MARDI 27 MARS 2001
Politique agricole et de la pêche
Institutions communautaires
Communication de M. Hubert Haenel sur le débat relatif à l'avenir de l'Union européenne
Politique agricole et de la pêche
Communication de M. Jean Bizet sur la proposition de règlement instituant l'Autorité alimentaire européenne (E 1627)
La sécurité sanitaire s'est imposée depuis plusieurs années comme un sujet majeur d'actualité. Des crises comme celles de l'encéphalite spongiforme bovine (ESB), de la dioxine, et plus récemment de la fièvre aphteuse, les interrogations liées, par exemple, aux organismes génétiquement modifiés ou aux hormones de croissance ont rendu le consommateur plus méfiant et plus exigeant en matière de sécurité sanitaire.
Les enjeux économiques sont également très présents, comme le montre la grave crise que traverse le secteur de la viande bovine en France.
C'est dans ce contexte que doit être appréhendée la proposition E 1627. Il s'agit d'un projet de règlement qui, dans un document unique, vise à créer une Autorité alimentaire européenne ainsi qu'à déterminer les principes généraux et les objectifs de la législation alimentaire à l'échelle de l'Union. Il a également pour objectif de mettre en place des procédures pour les questions de sécurité alimentaire et d'instaurer un système d'alerte rapide pour l'alimentation humaine et animale. C'est dire si chaque élément contenu dans ce document volumineux de près de 100 pages mériterait à lui seul une analyse approfondie.
Il me semble cependant que deux axes principaux peuvent être dégagés.
I - LA CRÉATION D'UNE AUTORITÉ ALIMENTAIRE EUROPÉENNE
Il s'agit là d'une avancée fondamentale qui se situe dans le droit fil du Livre blanc de la Commission européenne sur la sécurité alimentaire, en date du 12 janvier 2000, dont je vous avais présenté le contenu à la fin de l'année dernière.
La création, au niveau européen, d'un organisme dont l'excellence ne serait pas contestée et qui serait indépendant des intérêts industriels et nationaux, permettra, en effet, par des avis scientifiques de haute qualité, de rétablir la confiance des consommateurs. Ce projet a d'ailleurs reçu le soutien des chefs d'Etat et de gouvernement des Quinze lors du Conseil européen de Nice. Ils appelaient, dans leur conclusions, le Conseil et le Parlement à accélérer leurs travaux de sorte que la future Autorité alimentaire européenne devienne opérationnelle dès le début de l'année 2002. La Commission a déposé sa proposition dans les délais impartis, mais on peut regretter qu'elle ait suivi, pour sa proposition, une approche globale qui, du fait de l'ampleur des dispositions proposées, risque d'alourdir l'examen de la proposition et donc de retarder la prise de décision sur la création de l'autorité.
L'idée d'une Autorité alimentaire européenne trouve son origine directe dans les conséquences de la crise de la " vache folle ". Tout le monde a pu constater le décalage qui a pu exister, et qui existe parfois encore, entre les décisions prises au niveau national et celles prises au niveau européen. Il semble que ce déphasage, qui n'a pas contribué à rassurer l'opinion publique, c'est le moins qu'on puisse dire, s'explique pour une grande partie par la multiplicité et l'opacité des différents comités scientifiques. Ceux-ci ont été réorganisés avec la création du Comité scientifique directeur. Mais cette réforme n'a pas suffi à améliorer les conditions de prise de décision, et donc la confiance des citoyens dans les instances communautaires.
On s'est donc orienté vers la création d'un organisme véritablement indépendant et transparent.
Ce n'est pas une idée nouvelle, comme le démontrent les nombreux exemples étrangers.
Ainsi, une comparaison vient immédiatement à l'esprit : la Food and drug administration américaine. Il s'agit de l'une des agences fédérales américaines des plus puissantes et des plus renommées, dont la création remonte à 1906. Mais le modèle de la Food and Drug Administration ne conviendrait pas à l'Union européenne, dans la mesure où cette institution fédérale s'occupe à la fois de l'évaluation et de la gestion des risques. Je reviendrai sur cette séparation qui me semble fondamentale.
Des agences ont également été mises en place, ou sont en voie de création, dans les pays membres de l'Union européenne, comme la Belgique, l'Espagne, le Portugal et les Pays-Bas.
En particulier, il convient de mentionner le cas du Royaume-Uni avec la Food Standards Agency et le modèle français avec l'AFSSA (Agence française de sécurité sanitaire des aliments).
L'AFSSA est un établissement public créé par la loi du 1er juillet 1998 et placé sous la triple tutelle des ministères chargés de l'agriculture, de la santé et de la consommation. Vous vous souvenez de l'audition de son directeur, M. Martin Hirsch, devant la délégation.
J'ai pu moi-même constater l'importance de son rôle, lors d'un déplacement organisé dans le cadre de la commission d'enquête dont je suis rapporteur.
A l'inverse, d'autres pays européens n'envisagent pas, pour l'instant, de se doter de tels organismes. On peut citer en particulier l'Allemagne où cela pose des problèmes constitutionnels en raison de la place des Länder.
J'en viens maintenant à l'examen plus détaillé de la proposition de la Commission. J'aborderai successivement trois thèmes :
- les missions de l'Agence,
- son organisation,
- son mode de fonctionnement.
1. Les missions de l'Agence
En ce qui concerne l'objectif principal assigné à l'Agence, je souscris au projet de la Commission : la mission principale de l'Autorité consisterait à fournir à la Communauté des avis scientifiques indépendants, de très haute qualité, sur toutes les questions ayant un impact direct ou indirect sur la sécurité et la santé des consommateurs résultant de la consommation de denrées alimentaires. Cela couvrirait tous les stades : de la production de denrées alimentaires et d'aliments pour animaux, jusqu'à la consommation finale, en passant par la transformation, le stockage et la distribution.
Outre cette mission principale, l'Autorité serait également chargée de fournir des informations claires et accessibles au public sur toutes les questions relevant de son mandat, ainsi que de collecter et d'analyser les données permettant la caractérisation et le suivi des questions liées à la sécurité alimentaire dans la communauté.
La Commission propose, en outre, que l'Autorité soit chargée de la gestion quotidienne du réseau d'alerte rapide et qu'elle joue un rôle dans la gestion des situations de crise, sous la responsabilité de la Commission. Ces missions annexes méritent, selon moi, d'être précisées et encadrées. Il convient, en effet, d'assurer clairement la séparation entre l'évaluation du risque, d'une part, et la gestion du risque, d'autre part. En effet, l'Autorité devrait être appelée à donner des avis scientifiques, à communiquer avec le public, à récolter et analyser des informations, mais en aucun cas à gérer elle-même les situations de risque. La gestion des risques doit continuer à relever des institutions européennes, qui disposent de la légitimité politique nécessaire.
Je considère en conséquence que la gestion du réseau d'alerte rapide, qui relève de la gestion des risques, doit rester de la compétence des institutions européennes. Ce système d'alerte rapide impose aux Etats membres de transmettre rapidement à la Commission européenne les informations sur des produits présentant un risque grave, afin que celle-ci en assure la diffusion auprès des autres Etats. Il impose également aux Etats membres de notifier à la Commission les mesures prises au niveau national.
Il conviendrait également de clarifier le rôle de l'Autorité en matière de communication au public. En effet, le rôle de communication de l'Autorité devrait concerner uniquement la diffusion transparente de ses avis scientifiques. A contrario, la communication en matière de gestion du risque doit relever des autorités politiques, européennes ou nationales.
Nous avons tous constaté les dégâts qui ont pu être causés par les dérives médiatiques et l'interprétation d'avis scientifiques pas toujours limpides.
2. Sur l'organisation de l'Autorité, la proposition prévoit un conseil d'administration, un directeur, un forum consultatif, un comité scientifique, ainsi que des groupes scientifiques.
La Commission propose que le conseil d'administration soit composé de quatre représentants des Etats membres, quatre représentants de la Commission, quatre représentants du Parlement européen, et de quatre représentants des consommateurs et de l'industrie désignés par la Commission. Il me semble que le nombre de représentants des Etats membres - quatre sur un total de seize - est insuffisant par rapport aux autres, et qu'il faudrait veiller à la représentation de l'ensemble des acteurs de la chaîne alimentaire, et pas seulement de l'industrie.
Quant au forum consultatif, il permettrait d'assurer le lien entre la future Autorité européenne et les différentes agences nationales ou structures équivalentes. En particulier, il interviendrait lorsque apparaissent des divergences d'avis scientifique entre l'Autorité et un organisme national. Très judicieusement, la Commission n'a pas conféré à l'Autorité un rôle d'arbitre scientifique en dernier recours. Le forum consultatif serait donc uniquement une instance de discussion.
Mais, comme je l'ai mentionné, certains Etats n'ont pas créé d'agences nationales équivalentes à l'AFSSA. On peut donc s'interroger sur la question de l'organisme qui sera appelé à représenter ces Etats.
3. En matière de fonctionnement
En ce qui concerne la saisine de l'Autorité, la Commission prévoit que le Parlement européen, les Etats membres ou leurs instances compétentes peuvent adresser des demandes d'avis à l'autorité, à l'exception des questions concernant des domaines où la législation communautaire prévoit obligatoirement sa consultation. Dans ce cas, la Commission serait la seule responsable pour adresser une question à l'Autorité. Enfin, et ce point mérite d'être souligné, l'Autorité aurait la capacité de s'auto-saisir, ce qui est un gage primordial d'indépendance et d'efficacité.
En revanche, le fait que la Commission ait prévu une restriction en ce qui concerne la législation alimentaire communautaire, paraît inacceptable. Cette restriction risque, en effet, de limiter considérablement le pouvoir de saisine du Parlement européen et des Etats membres puisque cela concernera à terme la totalité de la législation alimentaire.
Enfin, sur le financement de l'autorité, la Commission propose qu'il repose sur le budget européen, avec la possibilité d'instaurer des redevances notamment pour les travaux liés à l'autorisation de produits commerciaux.
L'objectif serait de parvenir à un budget d'environ 70 millions d'euros par an et de recruter progressivement environ 300 personnes. A titre de comparaison, l'AFSSA emploie 800 personnes, et son budget global a été de près de 470 millions de francs (soit environ 70 millions d'Euros) en 2000.
Le siège de l'agence n'est toujours pas fixé et plusieurs villes sont candidates, comme Helsinki, Barcelone, Palerme ou Luxembourg. La France soutient la candidature de Lille, mais la capitale finlandaise a des chances de l'emporter, car la Finlande n'abrite aucune autre institution européenne.
*
De manière générale, toute la partie de la proposition de la Commission qui traite de l'Autorité a reçu un accueil favorable de la part des Etats membres. Des difficultés subsistent, dont la plus importante, à mes yeux, est l'absence d'une séparation précise entre l'évaluation et la gestion des risques.
Il convient également d'inciter les institutions à adopter rapidement cette proposition. En effet, il faudra encore du temps à l'Autorité alimentaire européenne pour fonctionner véritablement et en particulier pour recruter les meilleurs experts européens, condition nécessaire de son succès. Car en définitive, ce qui comptera aux yeux des citoyens, ce n'est pas que cette nouvelle Autorité soit européenne, mais qu'elle soit compétente.
Rétablir la confiance des consommateurs est un processus qui demande du temps. La création de cette autorité peut contribuer à accélérer les choses. Elle permettra d'offrir une réponse aux préoccupations légitimes des citoyens et de restaurer leur confiance.
II - LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LA LÉGISLATION ALIMENTAIRE
Le deuxième volet porte sur la législation alimentaire.
La proposition de la Commission définit les principes généraux et les objectifs de la législation alimentaire afin d'obtenir une harmonisation en la matière.
En effet, jusqu'à présent, les textes communautaires adoptés répondaient à des situations diverses, et à des objectifs parfois contradictoires, qui ont laissé subsister des lacunes, voire des incohérences.
Or, la reconnaissance explicite de ces principes, inspirés des législations des Etats membres, offrirait un cadre général adapté pour les initiatives à venir.
Ainsi, le projet définit, pour la première fois, la notion de " denrées alimentaires ". Cette définition s'inspire de celle du codex alimentarius, avec quelques modifications reflétant l'évolution du droit communautaire.
Les principes généraux figurant dans le projet de la Commission, sont les suivants : le principe de précaution, la traçabilité, la responsabilité, la transparence, la protection de la santé, ainsi que la protection des intérêts des consommateurs.
Trois de ces principes appellent des remarques particulières.
1. Principe de précaution
Ce principe a déjà fait l'objet de nombreux travaux au niveau de l'Union européenne, en particulier une communication de la Commission européenne de février dernier et une résolution adoptée lors du Conseil européen de Nice. Il s'agit d'une option ouverte pour les décideurs lorsque des décisions doivent être prises pour protéger la santé et l'environnement, mais que les informations scientifiques sur le risque ne sont pas convaincantes ou incomplètes. Les mesures doivent être proportionnées provisoires et réversibles.
Si l'on ne peut qu'approuver ce principe, il conviendrait toutefois de veiller à ce que cette disposition soit cohérente avec les textes déjà adoptés. Je pense notamment à la résolution du Conseil européen.
2. La traçabilité
Les crises, comme celles de l'ESB, ont démontré que l'identification de l'origine des aliments pour animaux ou des denrées alimentaires était de la plus haute importance pour la protection des consommateurs.
En particulier, elle facilite le retrait d'aliments et permet d'obtenir une information précise sur les produits concernés.
La proposition exige que toutes les entreprises du secteur de l'alimentation animale et humaine disposent de systèmes permettant d'identifier leur fournisseur de denrées alimentaires ou d'aliments pour animaux, ainsi que la liste des entreprises auxquelles elles ont fourni ce type de produits. Cela s'applique également aux importateurs.
Cela suppose donc un étiquetage adéquat pour assurer la traçabilité.
Or, on connaît les limites actuelles de la législation communautaire en la matière.
Il convient donc d'appeler la Commission à une évolution de la législation et de veiller à une mise en oeuvre effective par tous les Etats membres.
3. La responsabilité
La proposition détermine la répartition des responsabilités dans le domaine du commerce des denrées alimentaires.
Les exploitants du secteur alimentaire et du secteur de l'alimentation animale doivent veiller à ce que les denrées alimentaires répondent aux prescriptions de la législation en vigueur. Ils doivent également mettre en place des systèmes et des procédures permettant de le vérifier.
Les Etats membres sont eux chargés du contrôle et des sanctions éventuelles.
Si je pense qu'il est nécessaire d'arriver à un partage clair des responsabilités en ce domaine, j'estime cependant qu'il faut aller plus loin que la proposition.
En effet, le texte actuel est muet sur les responsabilités de la Commission européenne. Or, celle-ci devrait, à mon avis, être pleinement responsable, en particulier en ce qui concerne les importations de produits tiers, qui relèvent de la politique commerciale commune, et de l'audit des systèmes d'inspection nationaux.
*
Après cet exposé et compte tenu de l'importance du sujet, vous serez peut-être étonné que cette communication ne soit pas suivie d'une proposition de résolution, ni même de conclusions.
Mais les remarques que j'ai pu formuler figurent, pour l'essentiel, dans la proposition de résolution relative au Livre blanc sur la sécurité alimentaire qui a été adoptée par la délégation et qui a été renvoyée à la commission des affaires économiques. Une nouvelle proposition de résolution n'apparaît donc pas nécessaire.
Compte rendu sommaire du débat
M. Marcel Deneux :
Les dernières semaines ont montré l'importance du sujet et l'aspect médiatique qui n'est pas à négliger. La création d'une Autorité alimentaire européenne pourrait contribuer à rapprocher les législations nationales des différents Etats membres. Mais, je partage l'avis de notre collègue, M. Jean Bizet, sur la nécessité d'une séparation stricte entre l'évaluation et la gestion des risques. A propos de la composition de l'Autorité, je voudrais insister sur la nécessité d'avoir une représentation des professionnels. Tout le monde s'accorde sur la nécessité d'avoir une représentation des consommateurs, mais il convient de ne pas oublier les producteurs. Les professionnels doivent pouvoir faire entendre leur voix, tant au niveau national qu'au niveau européen. N'oublions pas que, s'il y a eu en France trois personnes mortellement atteintes de la nouvelle forme de la maladie de Creutzfeldt Jakob à la suite d'une contamination par l'ESB, il y a eu également vingt-huit suicides de producteurs agricoles.
Tenter d'harmoniser les règles en matière de sécurité sanitaire au niveau européen ne sera pas une chose aisée, étant donné la diversité des législations des Etats membres. Ainsi, la profession vétérinaire connaît de grandes différences en Europe. Il en est de même en ce qui concerne les avis scientifiques, qui ont été souvent divergents d'un pays à l'autre.
M. Jean Bizet :
La crise récente de la fièvre aphteuse démontre l'insuffisante harmonisation des règles au sein de l'Union. Il faut donc aller vers un niveau élevé d'harmonisation, notamment en matière de surveillance épidémiologique et de traçabilité.
Déjà, lors de la crise de l'ESB, on a pu constater les incohérences causées par l'absence de règles communes. Ainsi, l'Union européenne a levé, en 1992, l'embargo sur le boeuf britannique à la condition que celui-ci provienne d'exploitations indemnes de l'ESB. Or, ce n'est qu'en 1995, soit bien plus tard, qu'une directive européenne a posé les règles sur l'identification des bovins.
M. Marcel Deneux :
Il est souhaitable que ces crises nous incitent à une convergence rapide des dispositions nationales. En effet, tous les pays européens n'offrent pas les mêmes garanties que la France en matière d'identification et de traçabilité. Notre pays est très en avance en matière de sécurité sanitaire. J'ai moi-même participé activement à la mise en place, entre 1977 et 1981, du numéro d'identification à dix chiffres pour l'ensemble du cheptel bovin. Enfin, il me semble indispensable de prendre en compte les intérêts des producteurs et des représentants des industries de transformation, que le ministère de l'agriculture n'a pas toujours pris en considération ces dernières années.
M. Lucien Lanier :
Est-il aisé d'assurer une séparation entre l'évaluation et la gestion des risques ?
Par ailleurs, je m'interroge sur la capacité de l'Autorité à concilier des avis scientifiques divergents.
M. Jean Bizet :
Il est vrai que les avis scientifiques sont souvent divergents, pas seulement entre les États, mais aussi au niveau national, entre l'AFSSA et l'INRA, sur le mouton par exemple, mais, en définitive, l'avis de l'AFSSA prédomine.
Quant à la séparation entre l'évaluation et la gestion du risque, elle existe déjà en France, puisque si l'AFSSA donne un avis, c'est le ministère compétent, celui de l'agriculture ou de la santé, qui décide en dernier ressort. Ce que je regrette, c'est l'absence d'un délai suffisant entre l'avis de l'AFSSA et la réaction des ministères.
D'un point de vue européen, et compte tenu de l'internationalisation des échanges et des exigences de sécurité sanitaire, une harmonisation me semble indispensable.
M. Lucien Lanier :
Si on prend l'exemple de la fièvre aphteuse, l'autorité aurait-elle pu se prononcer sur la vaccination ?
M. Jean Bizet :
C'est un bon exemple. Je pense que l'Autorité aurait recommandé soit une vaccination à l'échelle de l'Union, soit l'absence de toute vaccination.
M. Marcel Deneux :
Ce type de décision est un choix politique, qui engage des montants financiers, parfois considérables. Si les scientifiques donnent un avis, la décision finale appartient au domaine politique. Par contre, il est anormal que les médias se fassent l'écho des avis scientifiques avant même la décision politique. Il faudrait une véritable politique de communication en la matière.
M. Jean Bizet :
Je voudrais préciser qu'il y a eu une décision politique d'un commun accord qui a été prise au début des années 1990 pour arrêter la vaccination. En effet, la vaccination présente l'inconvénient de rendre plus difficile la distinction entre les animaux contaminés et ceux qui sont sains. Par ailleurs, les règles de l'OMC prescrivent l'interdiction de l'exportation d'animaux vaccinés. Mais, il est vrai que, devant les images de ces charniers d'animaux, il est difficile de faire comprendre à l'opinion publique les limites de la vaccination.
Il subsiste, néanmoins, la possibilité d'effectuer des vaccinations en " anneaux ". Les animaux ainsi vaccinés servent, en quelque sorte, de " bouclier ", pour éviter une contagion. Ils doivent être ensuite abattus. L'Union européenne devrait exiger du Royaume-Uni une vaccination des animaux, compte tenu de l'incapacité de ce pays à maîtriser l'épidémie.
La France, quant à elle, doit pouvoir continuer à exporter ses produits agro-alimentaires, compte tenu des enjeux économiques, mais également de leur qualité sanitaire. Celle-ci présente un coût, qui n'est pas négligeable, et il ne serait pas illégitime que nous en tirions aussi un profit.
M. Lucien Lanier :
J'ai effectué un séjour en Nouvelle-Zélande où l'élevage des bovins et des ovins représente une part non négligeable de l'économie. Si une crise sanitaire survenait, les conséquences seraient dramatiques.
M. Daniel Hoeffel :
Je voudrais tout simplement dire que, si la situation avait été inverse, le Royaume-Uni n'aurait pas hésité à s'engouffrer dans la brèche.
M. Emmanuel Hanel :
Comment assurer une séparation entre la gestion de l'évaluation des risques ?
M. Jean Bizet :
L'Autorité ne doit avoir aucun pouvoir de décision. Il appartient aux autorités européennes ou nationales de prendre les décisions.
M. Marcel Deneux :
Je crois qu'il faut rester très ferme sur cette distinction.
M. Jean Bizet :
Je pense qu'il ne faut pas confondre la protection pour des raisons sanitaires et les mesures protectionnistes. Il s'agit de deux choses différentes. Mais, si l'on prend l'exemple de la viande anabolisée, il est très difficile de prouver scientifiquement la nocivité de ce produit, ce qui place l'Union européenne dans une situation difficile face aux Etats-Unis.
Institutions communautaires
Communication de M. Hubert Haenel sur le débat relatif à l'avenir de l'Union européenne
Vous vous rappelez que le traité de Nice comporte en annexe une " déclaration relative à l'avenir de l'Union ".
Les chefs d'Etats et de gouvernement ont en effet estimé qu'un débat large et approfondi devait s'engager en 2001 sur l'avenir de l'Union européenne et déboucher sur une conférence intergouvernementale en 2004. La déclaration annexée au traité décrit la démarche à suivre de la manière suivante :
" - en 2001, les présidences suédoise et belge, en coopération avec la Commission et avec la participation du Parlement européen, doivent encourager un large débat associant non seulement les représentants des parlements nationaux, mais aussi de l'ensemble de l'opinion publique. Il est précisé en outre que les Etats candidats doivent être associés à ce débat ;
- le Conseil européen de Göteborg, en juin prochain, doit préparer un rapport à ce sujet. Et le Conseil européen qui se tiendra à Laeken, en décembre prochain, doit définir les initiatives qui devront être prises en 2002 et 2003 pour poursuivre le processus. "
La déclaration annexée au traité de Nice définit également les sujets qui devront être étudiés dans le cadre de ce débat. Elle retient quatre sujets :
- la délimitation des compétences en ce qui concerne l'Union européenne et les Etats membres, conformément au principe de subsidiarité,
- le statut de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne,
- la simplification des traités, sans en changer le sens,
- enfin, le rôle des Parlements nationaux dans l'architecture européenne.
J'ajoute que la déclaration précise que cette liste de sujets n'est pas limitative.
Le 7 mars dernier, les Premiers ministres de Suède et de Belgique, la présidente du Parlement européen et le président de la Commission ont publié en commun une déclaration inaugurant le débat sur l'évolution future de l'Union européenne. En l'état actuel des choses, le seul apport de cette déclaration paraît être l'ouverture d'une page Web consacrée à l'avenir de l'Europe.
De son côté, le Parlement européen s'est montré aussitôt extrêmement actif et volontariste. Dès le 14 décembre 2000, c'est-à-dire au lendemain du Conseil européen de Nice, il a adopté une résolution dans laquelle il considérait :
" - que le Conseil européen de Nice avait démontré que la méthode traditionnelle de la Conférence intergouvernementale n'était plus appropriée pour modifier les traités,
- qu'une Convention du genre de celle qui a produit la Charte des droits fondamentaux devait être convoquée,
- que cette Convention devait comprendre des représentants des pays candidats aussi bien que ceux de l'Union,
- que nul ne devrait avoir de droit de veto au sein de cette Convention,
- enfin, que cette Convention devait élaborer " un projet pour réformer, simplifier et réorganiser les traités en un document unique, clair et concis (une "constitution"). "
Et le Parlement européen a immédiatement engagé la préparation de rapports sur chacun des thèmes à inscrire dans le débat sur l'avenir de l'Europe.
C'est dans ce cadre que, la semaine dernière, le Parlement européen a provoqué une rencontre à Bruxelles avec des représentants des Parlements nationaux à laquelle j'ai participé.
Au cours du débat qui s'est déroulé mardi dernier à Bruxelles, la ministre des Affaires étrangères suédoise, en tant que présidente du Conseil, n'a pas exclu la convocation d'une enceinte inspirée de la Convention, mais elle a aussi évoqué la formule d'un comité des Sages. Parmi les parlementaires, personne ne s'est prononcé en faveur de cette formule d'un comité des Sages. Certains représentants des Parlements nationaux, en particulier les représentants du Bundestag et du Sénat italien, se sont prononcés clairement en faveur de la constitution d'une Convention. Toutefois, un nombre important d'intervenants ont fait valoir l'intérêt qu'une réflexion soit menée d'abord au sein de la COSAC. Sont allés dans ce sens non seulement Alain Barrau, président de la délégation de l'Assemblée nationale, mais aussi les représentants des parlements espagnol, danois, portugais et suédois.
J'ajoute que les parlements des pays candidats étaient également invités à participer à cette rencontre. Et nous avons pu observer qu'ils étaient, d'une manière très explicable, moins volontaristes que les représentants des Etats membres pour modifier de manière importante l'architecture de l'Union européenne, même s'ils souhaitent évidemment être associés au débat. Leur premier souci en effet est actuellement d'intégrer l'acquis communautaire et tout ce qui peut compliquer encore le dispositif n'est pas de nature à les séduire aujourd'hui. De plus, n'ayant recouvré leur souveraineté que depuis peu, ils ne sont guère enclins à ce qui pourrait limiter davantage leur indépendance et accroître les contraintes pesant sur eux.
Pour ma part, je suis intervenu dans le débat en formulant quatre observations :
1° - Il ne faut pas provoquer un débat général entre parlementaires nationaux et parlementaires européens avant que chacun ait pu mener une réflexion personnelle approfondie, construite et sereine. On peut comprendre la hâte des membres du Parlement européen. Toutes leurs actions et toutes leurs réflexions portent sur l'Union et il est normal qu'ils soient impatients. Mais les Parlements nationaux ont un autre rythme. Les travaux sur l'Union européenne ne constituent qu'une partie de leurs activités. Ils ont besoin de temps. Aujourd'hui, dans la plupart des Parlements nationaux, il n'y a pas encore eu de débat sur la déclaration relative à l'avenir de l'Union. La plupart des parlementaires nationaux ne peuvent donc qu'exprimer leur sentiment personnel, mais ils ne peuvent être les porte-parole de l'assemblée à laquelle ils appartiennent. Or, il est essentiel que le débat se déroule d'abord au sein de chaque parlement national avant que l'on ne songe à mettre en place une instance rassemblant des représentants de tous les parlements de l'Union.
2°- Durant la première phase du débat, il est préférable de recourir aux structures existantes plutôt que de créer de nouvelles structures. Nous avons d'ores et déjà la COSAC. C'est une structure qui existe depuis plus de dix ans. Elle a été incluse dans les traités. Elle vient de mettre en place un groupe de travail sur le rôle des Parlements nationaux et elle en débattra en mai prochain. Elle devrait poursuivre sa réflexion sur les autres thèmes lors de sa réunion de Bruxelles en octobre prochain et pourrait y revenir lors de ses réunions suivantes. La COSAC est une instance où il y a des représentants de tous les parlements nationaux et du Parlement européen sur un pied d'égalité. Elle est donc bien placée pour participer à une réflexion sur l'avenir d'une Union d'Etats ou d'une Fédération d'Etats-nations. De plus, elle associe des représentants des parlements des pays candidats à l'Union.
3° - A la fin du processus, il faudra l'accord de chaque Etat membre et la ratification par chaque parlement national. Il ne faut pas oublier cela lorsque l'on évoque la création d'une nouvelle Convention. J'ai eu la chance, le plaisir et l'honneur de participer aux travaux de la Convention qui a élaboré la Charte des droits fondamentaux. Ce fut une expérience enthousiasmante et il est normal que l'on songe aujourd'hui à la renouveler pour réfléchir à l'avenir de l'Union. Mais l'expérience ne peut pas être renouvelée à l'identique. Pour la Charte, et grâce à l'habileté du Présidium, il a été possible de recueillir un consensus. Mais, qui peut croire que l'on recueillera un consensus semblable sur l'avenir de l'Union ? Alors, est-ce qu'il sera nécessaire de dégager une majorité et une minorité au sein de cette nouvelle Convention ? Et, dans ce cas, cette Convention résistera-t-elle à la tentation de vouloir rédiger elle-même un traité constitutionnel ? Un traité constitutionnel qui refléterait un sentiment majoritaire au sein de la Convention, mais qui n'aurait pas le soutien du consensus.
Si l'on veut mettre en place une structure s'inspirant de la Convention, il faut tracer deux limites fondamentales :
- d'abord, la Convention ne peut pas être une assemblée constituante,
- ensuite, la Convention ne peut pas remplacer la Conférence intergouvernementale. Elle peut la précéder, elle peut la préparer, elle ne peut pas la remplacer.
A quoi servirait d'ailleurs une Convention qui arrêterait un projet de réforme, qui l'imposerait au Conseil européen, mais qui verrait quatre ou cinq parlements nationaux - ou quatre ou cinq référendums - refuser la ratification ? Une Convention peut éclairer le débat, dégager des orientations, dessiner des scénarios alternatifs, mais elle ne peut avoir pour mission d'écrire un nouveau traité qui serait livré " clés en mains " au Conseil européen.
4° - Tous les parlementaires de l'Union doivent participer pleinement à ce débat. Mais il faut que le Parlement européen prenne garde de ne pas étouffer, volontairement ou involontairement, les parlements nationaux. Ceux qui ont participé aux " Assises " qui ont rassemblé des représentants des parlements nationaux et du Parlement européen à Rome, en novembre 1990, comprendront l'importance de cette remarque. Le Parlement européen a alors tellement dominé ces " Assises " qu'il a fallu ensuite de nombreuses années pour rétablir la confiance entre parlementaires nationaux et parlementaires européens. Par définition, les parlementaires nationaux sont moins préparés, moins habitués, moins habiles que les parlementaires européens pour participer à des débats de ce genre. Il faut donc que les députés européens fassent un effort constant s'ils veulent que leurs collègues des Parlements des Etats membres prennent toute la part qui leur revient dans ce travail en commun.
*
Voilà, mes chers collègues, l'essentiel de la communication que je souhaitais faire devant vous.
J'ajoute que le président de la Commission, Romano Prodi, a évoqué d'autres thèmes de réflexion qui pourraient être inclus dans le débat sur l'avenir de l'Europe :
- la double nature, législative et exécutive, du Conseil,
- une limitation de la codécision à une législation-cadre qui laisserait la réglementation de détail au niveau exécutif,
- la division du traité en deux parties, dont une seule serait soumise à la procédure d'adoption et modification à l'unanimité des Etats avec intervention des Parlements nationaux pour la ratification,
- la mise en place, à côté du contrôle de la Commission par le Parlement européen, d'un contrôle du Conseil par les Parlements nationaux.
C'est donc vers une réflexion globale que l'on se dirige pour les années à venir. Il semble que notre Premier ministre soit lui aussi favorable à un débat extrêmement large puisque, à l'occasion de sa rencontre avec Romano Prodi, la semaine dernière, il a déclaré que tout développement de l'intégration européenne n'était envisageable que si l'Europe affirmait d'abord son identité et qu'il fallait donc d'abord se mettre d'accord sur un " projet intérieur " et sur une " vision extérieure ".
Je souhaite que notre délégation participe aussi rapidement que possible à ce grand débat. C'est pourquoi j'ai d'ores et déjà prévu que, pour introduire notre réflexion, nous entendions :
- M. Jean-Claude Piris, Jurisconsulte du Conseil, sur l'idée d'une " Constitution pour l'Union européenne ",
- M. Alain Lamassoure, député européen, sur la répartition des compétences entre l'Union européenne et les Etats membres.
Je souhaite en effet que nous conduisions une réflexion sur la notion de Constitution européenne et que nous ayions des échanges de vues à ce propos.
Parallèlement, j'ai demandé à notre collègue Daniel Hoeffel de préparer un rapport sur l'idée d'un Sénat européen afin que nous puissions en débattre.
Enfin, lorsque le débat sur l'avenir de l'Europe s'engagera, je pense que nous aurons intérêt à constituer un groupe de travail au sein de la délégation afin d'assurer un suivi permanent.
Parallèlement, je vous proposerai des auditions afin d'éclairer les nouvelles orientations qu'il conviendra de donner à la politique de cohésion et à la politique agricole commune dans la perspective de l'élargissement.
Compte rendu sommaire du débat
M. Aymeri de Montesquiou :
On peut regretter que la cohabitation n'ait pas permis une initiative forte de la France en faveur d'une Constitution européenne durant sa présidence. Par ailleurs, pour ce qui est de l'élaboration d'une telle Constitution, je vois mal comment une Convention serait plus efficace et légitime qu'une Conférence intergouvernementale, où tous les pays sont représentés au plus haut niveau.
M. Hubert Haenel :
Certains parlementaires européens estiment qu'il ne faut plus de Conférence intergouvernementale, que cette méthode est dépassée. Ce n'est pas ma position : je crois qu'une Convention peut être utile pour préparer les travaux, éclairer la route, mais qu'une Conférence intergouvernementale est nécessaire au stade final.
M. Aymeri de Montequiou :
Lorsque j'étais parlementaire européen, j'avais l'impression que mes collègues avaient plutôt un complexe vis-à-vis des parlementaires nationaux ; ce n'est sans doute plus vrai aujourd'hui. Vous avez évoqué la COSAC : quelle est la place des politiques dans cette instance ?
M. Hubert Haenel :
Il n'y a pas de secrétariat permanent de la COSAC, qui est composée de six parlementaires par pays membre et de six députés européens, les pays candidats étant représentés chacun par trois parlementaires. Il n'y a pas de " technocratie " de la COSAC !
M. Aymeri de Montesquiou :
J'approuve tout à fait l'idée d'entendre Alain Lamassoure : c'est un esprit aiguisé, et son expérience de rapporteur du budget au Parlement européen peut aussi être intéressante pour nous.
Il est également utile que nous contribuions au débat sur l'avenir de la politique agricole commune (PAC). La profession agricole vit aujourd'hui dans la plus complète incertitude, alors qu'elle a besoin de perspectives claires, car c'est un secteur où les investissements se font dans une vue de long terme.
M. Daniel Hoeffel :
J'ai écouté cette communication avec beaucoup d'intérêt. Je voudrais marquer particulièrement mon accord avec votre dernière observation sur les rapports entre le Parlement européen et les parlements nationaux. Le Parlement européen ne doit pas considérer les représentants des parlements nationaux comme des sous-traitants. Le mode d'élection de ses membres a tendance à les déconnecter des réalités. Au lieu de vouloir imposer un point de vue préétabli, ils devraient être davantage à l'écoute.
Un mot sur la politique agricole commune : je crois que la manière dont nous sortirons de la crise actuelle sera déterminante pour la perception de la construction européenne. A l'heure actuelle, face à la crise de l'ESB, puis de la fièvre aphteuse, Bruxelles donne le sentiment d'une absence de ligne directrice et semble même parfois chercher à se défausser sur l'échelon national. Ce n'est pas de bon augure. Nous avons besoin d'une vision européenne claire de la PAC et de son avenir. Si l'Union ne peut en dégager une à un moment où le monde agricole et plus largement le monde rural traversent une crise profonde, c'est la capacité de l'Union à agir en général qui sera mise en doute.
M. Lucien Lanier :
La réflexion sur l'avenir de l'Union nous donne une chance de jouer un rôle, éventuellement en accord avec l'Assemblée nationale. Ne pourrions-nous arriver à jumeler sur ce point les travaux des deux délégations ?
Pour ce qui est de la Constitution européenne, notre première tâche doit être d'introduire plus de clarté dans ce débat où les mots n'ont pas forcément le même sens pour tout le monde. Cette entreprise peut être également une occasion de relancer l'axe franco-allemand, qui remplit de moins en moins son rôle alors qu'il reste toujours aussi nécessaire.
Quant à l'aspect parlementaire, je crois qu'il s'agit de définir la place de chacun. Le Parlement européen aspire légitimement à occuper sa place, mais il ne peut pas à lui seul, tel qu'il est, incarner la dimension parlementaire de l'Union ? Sans doute faudrait-il, dans un premier temps, donner à la COSAC un rôle accru, pour évoluer vers un bicamérisme où existerait une chambre de réflexion, de sagesse. C'est un aspect important de la réflexion sur la Constitution de l'Union.
M. Emmanuel Hamel :
Entrer dans le débat sur la Constitution européenne, n'est-ce pas vouloir réduire encore les souverainetés nationales au profit d'une souveraineté européenne ?
M. Hubert Haenel :
Le premier but de nos travaux, c'est d'abord de clarifier les choses : qu'entend-on par Constitution de l'Union ? De quoi s'agit-il ? Certains estiment par exemple que l'Union a déjà une Constitution : en quel sens le disent-ils ? Il faut d'abord faire ressortir la signification des termes du débat. C'est après seulement que nous pourrons porter des jugements.
M. Lucien Lanier :
J'aimerais que le thème de la défense européenne ne soit pas absent de la réflexion constitutionnelle. J'ai pour ma part toujours regretté l'échec de la Communauté européenne de défense !