Les réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne
27 juin 2000
Politique étrangère et de sécurité commune
Budget communautaire
Politique étrangère et de sécurité commune
Communication de M. Hubert Haenel sur les interventions de l'Union européenne en opération sur des théâtres extérieurs
Depuis plusieurs semaines, nous avons porté notre attention sur l'évolution d'un dossier qui constitue, je crois, le grand défi de l'Union aujourd'hui et une condition de l'adhésion et de la compréhension de nos concitoyens : je veux parler de la défense européenne. Nous avons procédé à plusieurs auditions, dont celle du ministre M. Alain Richard. Nous avons entendu le général Cuche, qui se trouvait à la tête de la brigade Leclerc, au Kosovo, ainsi que le général de corps d'armée Bernard Thorette, chef de cabinet militaire du ministre de la Défense.
Un des aspects du problème a également été étudié à l'occasion du colloque que j'avais organisé sur ce thème au Sénat le 12 octobre 1999 sous forme de tables rondes, dont les travaux ont été publiés aux Editions Odile Jacob. Une délégation d'entre nous a effectué une visite au camp de Satory ; je me suis moi-même rendu au Kosovo en octobre dernier. Tout cela nous permet de dresser une sorte d'état des lieux au moment où de nouvelles et importantes décisions viennent d'être prises par le Conseil européen de Feira.
La constitution, ici et maintenant, d'une Europe de la défense semble pour le moins paradoxale. La logique aurait voulu qu'on y procède après la seconde guerre mondiale et c'est justement alors que le projet de Communauté européenne de défense (CED) fut rejeté.
Aujourd'hui, qu'en est-il ? La chute du mur de Berlin et l'effondrement du monde soviétique ont bouleversé l'ancienne donne politique et éloigné le spectre de l'affrontement des blocs ; la construction progressive de l'Union européenne a repoussé vers l'absurde la probabilité d'un conflit armé entre Etats membres.
Dans le même temps, toutefois, de nouveaux facteurs d'instabilité sont apparus, ou plutôt réapparus, tenant à la résurgence d'antagonismes religieux ou ethniques trop longtemps contenus et qui débouchent sur des crises, aux frontières mêmes de l'Union et susceptibles d'attenter à sa propre sécurité.
Les conflits en Bosnie et au Kosovo ont ainsi créé une sorte " d'électrochoc ". Pour l'opinion publique et internationale, la question a été : " Où est l'Europe ? Que fait l'Europe ? " Si l'Europe est accusée d'en faire parfois trop, là, elle n'en fait pas assez, elle est inexistante. La surexposition des faiblesses ou lacunes européennes a alors révélé l'extrême nécessité pour l'Union de se doter, avec détermination, de tous les moyens nécessaires à sa présence sur la scène internationale.
Un autre élément doit également, à mon sens, être remis en perspective : je veux parler du traité d'Amsterdam qui, malgré ses insuffisances, a eu du moins pour grande vertu de replacer au centre des débats la question de la politique étrangère et de sécurité commune qu'avait créé cinq ans auparavant le traité de Maastricht. En dotant enfin l'Union de certains moyens d'expression, parmi lesquels ce " M. PESC " que nous avons entendu la semaine dernière, il a indéniablement participé à l'accélération spectaculaire du dossier de la défense européenne.
1. Un cheminement étonnamment rapide vers la politique européenne de sécurité et de défense (PESD)
a) L'irruption d'une véritable volonté politique
La situation internationale et les enseignements des crises yougoslaves avaient favorisé l'émergence, encore timide, d'une " identité européenne de défense ". Celle-ci s'est trouvée confortée par la réelle - et somme toute inattendue - volonté politique manifestée par les Etats membres lors de rencontres bilatérales ou multilatérales, ainsi qu'au cours de chacun des derniers sommets européens.
Il ne me semble pas inutile de vous retracer sommairement ce cheminement rapide, dont le point de départ est à trouver dans une démarche industrielle commune voici tout juste deux ans.
En juillet 1998, une lettre d'intention a été signée par six ministres de la défense (France, Allemagne, Espagne, Italie, Grande-Bretagne, Suède) afin de faciliter les restructurations industrielles et d'organiser, en la matière, une coopération qui soit respectueuse de la souveraineté des Etats.
En septembre 1998, il a été procédé à la création de l'OCCAR (organisation conjointe de coopération en matière d'armement) par la France, l'Allemagne, la Grande-Bretagne, l'Italie.
Le premier véritable tournant politique a été celui entrepris par M. Tony Blair au sommet de Pörtschach, confirmé peu après lors du sommet franco-britannique de Saint-Malo, le 4 décembre 1998. Celui-ci s'est conclu par une déclaration commune parfaitement explicite : " l'Union doit avoir une capacité autonome d'action, appuyée sur des forces militaires crédibles, avec les moyens de les utiliser et en étant prête à le faire afin de répondre aux crises internationales ". Le Conseil européen de Vienne, tenu une semaine plus tard, a pris acte, avec satisfaction, de cette déclaration.
La présidence allemande succédait, fort à propos pour notre sujet, à l'Autriche et confirmait que le développement de la politique étrangère et de sécurité commune exigeait une identité européenne de sécurité et de défense.
En mai 1999, lors du sommet franco-allemand de Toulouse, les partenaires ont alors affirmé leur volonté de doter l'Union européenne " des moyens autonomes nécessaires pour décider et agir face aux crises " et de " développer de façon concrète les capacités nécessaires à cette autonomie, y compris par la mise en commun de certains moyens ". La première mesure concrète fut de transformer le corps européen en corps de réaction rapide constitué à partir de réserves de forces projetables.
Le sommet de Cologne de juin 1999 a par la suite repris à son compte les conclusions de Saint-Malo et de Toulouse. Il a également été l'occasion de la nomination officielle de M. Javier Solana en qualité de secrétaire général du Conseil, Haut représentant pour la PESC.
b) Un projet opérationnel concret : les résultats du Conseil européen d'Helsinki
En décembre 1999, le Conseil européen d'Helsinki a fixé à l'Union un objectif précis et chiffré pour 2003 : constituer à Quinze une force terrestre de réaction rapide de 50 à 60 000 hommes, déployable en 60 jours maximum, opérationnelle au moins un an et autosuffisante en termes de logistique, de contrôle, de commandement et de renseignements, avec le soutien, le cas échéant, d'ensembles aériens et navals. On voit, dans cette décision, le rôle central reconnu aux forces terrestres dans la gestion des crises et le parti pris d'une force projetable sur des théâtres d'opérations extérieures.
Cette décision fondamentale s'est accompagnée de la mise en place d'organes politiques et militaires, nécessaires à la gestion de crises et à la prise de décisions en temps réel, tout en respectant, dans leur composition et leur fonctionnement, le principe de décision intergouvernementale.
Ces organes sont les suivants :
- un COPS, comité politique et de sécurité, réunion permanente de représentants de haut niveau ayant rang d'ambassadeurs ; ce COPS traitera des différents aspects de la PESC et exercera, sous l'autorité du Conseil, le contrôle politique et la direction stratégique des opérations militaires de gestion des crises ;
- un comité militaire, composé de représentants des chefs d'Etat-major des Etats membres ;
- un embryon d'état major européen, offrant une capacité de planification d'opérations et d'analyse de situations.
La politique européenne de défense et de sécurité est désormais " sur des rails " ; pour autant, elle n'est pas seule à intervenir sur la scène internationale et doit trouver sa place vis-à-vis tant de l'Alliance atlantique que de l'Union de l'Europe Occidentale.
c) L'environnement institutionnel de la défense européenne
· L'articulation avec l'OTAN
Les Etats-Unis semblent appuyer la volonté ferme de l'Union de se doter d'une capacité de défense autonome, en se félicitant qu'elle consente enfin, pour sa protection, un effort financier en rapport avec sa richesse économique, suivant l'idée du " burden sharing ", le partage du fardeau. Ils en espèrent " une Europe capable d'agir efficacement à nos côtés et, si nécessaire, sans nous " selon Mme Albright.
En même temps, leur sentiment n'est pas dénué d'ambiguïté et il est évident que les Etats-Unis craignent qu'il puisse résulter de la construction de la PESD un affaiblissement du lien transatlantique. Pour contrôler cette évolution, ils proposent d'instaurer des liens formels entre l'OTAN et l'Union, allant jusqu'à la constitution d'un conseil conjoint comme il en existe depuis 1997 entre l'OTAN et la Russie. Des décisions devraient être prises en ce sens sous présidence française, probablement au sommet de Nice.
· L'intégration de l'UEO
L' UEO a été réactivée en 1984 avec pour mission de mettre en oeuvre une identité européenne de défense et de renforcer le pilier européen de l'Alliance atlantique.
Par la suite, le traité de Maastricht, en instituant une politique étrangère et de sécurité commune, avait chargé l'UEO " qui fait partie intégrante du développement de l'Union européenne, d'élaborer et de mettre en oeuvre les décisions et les actions de l'Union qui ont des implications dans le domaine de la défense ".
Le traité d'Amsterdam va à son tour reprendre et intensifier la coopération entre l'Union européenne et l'UEO. Il est reconnu à celle-ci l'accès à une capacité opérationnelle dans le cadre des missions dites de Petersberg, du nom de la déclaration de l'UEO du 19 juin1992, c'est-à-dire :
- les missions humanitaires ou d'évacuation de ressortissants,
- les missions de maintien de la paix,
- les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris des opérations de rétablissement de la paix.
Pour agir, l'UEO doit faire appel à des moyens mis à sa disposition par les Etats membres (force relevant de l'UEO ou FRUEO) ou par l'OTAN. Parmi les FRUEO, on compte le Corps européen, l'Eurofor et l'Euromarfor. Pour l'heure, le nombre d'opérations conduites par l'UEO est demeuré très limité et comprend notamment la constitution d'une police unifiée à Mostar de 1994 à 1996. Il est à noter que la gendarmerie nationale est jusqu'à ce jour la seule force française de police à avoir participé aux opérations terrestres de l'UEO.
Le second apport d'Amsterdam a été de prévoir l'intégration, à terme, de l'UEO à l'Union européenne. Celle-ci est désormais entamée, avec la fusion des postes de Secrétaire général du Conseil et de l'UEO. Toutefois des points restent encore à clarifier concernant notamment l'article V du Traité (assistance mutuelle automatique entre les Etats membres), ainsi que le maintien éventuel de l'Assemblée parlementaire qui devrait pouvoir perdurer, nous a indiqué M. Alain Richard, en raison de l'originalité de cette institution dans le domaine de la défense.
*
En dépit de l'avancée spectaculaire du dossier de la politique européenne de défense et de sécurité, bien des choses doivent encore être réglées ; le ministre nous a clairement indiqué que la présidence française ne suffirait pas à conclure et qu'il fallait s'attendre à une période de gestation du même ordre que celle qui a précédé la naissance de l'Union monétaire.
Il existe désormais une coordination nouvelle à inventer et à " mettre en musique ". Il ne s'agit pas de bâtir une armée européenne, mais d'apprendre à travailler ensemble, entre Etats partageant une vision similaire de l'avenir et des valeurs profondément communes. La multinationalité présente des contraintes, en termes de souveraineté, en termes d'intéropérabilité, etc...
Par exemple, je vous rappelle que les différentes forces nationales ne peuvent pas toujours intervenir dans les mêmes conditions, au même niveau. Il existe ce qu'on appelle des " restrictions d'emploi des forces " qui interdisent d'utiliser les unités dans telles circonstances ou qui requièrent un accord préalable des gouvernements, pas toujours compatibles avec les délais très lourds d'intervention rendus nécessaires par l'évolution de la situation sur le terrain. Il faudra tenir compte de ces particularismes et rechercher plus d'homogénéité pour plus d'efficacité.
Par ailleurs, je ne veux pas négliger l'influence des contraintes budgétaires qui conduisent certains de nos partenaires à des coupes importantes dans leur budget militaire. Actuellement, l'effort européen correspond à environ 60 % des dépenses américaines, tandis que nos investissements en recherche-développement n'atteignent qu'un tiers environ de ceux fournis outre-Atlantique. On peut du moins espérer que les rapprochements industriels européens opérés en 1998 et 1999 seront très positifs en termes de synergie et de compétitivité, mais il faut que les gouvernements gardent à l'esprit cette préoccupation si l'on veut donner toute sa crédibilité à la défense européenne.
Notre pays est directement concerné par cet aspect des choses : la future loi de programmation militaire, applicable pour la période 2003-2008, constitue également un élément important à verser à ce dossier, ne serait-ce que pour la répartition des moyens qui sera opérée entre l'armée de Terre et la gendarmerie sur l'occupation du créneau " Maintien et rétablissement de l'ordre public " que je traiterai dans la suite de mon propos.
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Voici posé, à grands traits, le cadre politique, institutionnel et théorique de la politique européenne de sécurité et de défense. J'aimerais maintenant aborder un aspect plus pragmatique et plus prospectif des choses : quel sera, demain, sur le terrain, la réalité des interventions de nos forces ?
2. Quelles interventions pour la défense européenne ?
a) de la " guerre " à " l'OPEX "
Les nouvelles réalités géo-stratégiques montrent qu'à l'évidence la défense européenne ne se place pas dans le cadre de la belligérance au sens classique du droit international public ; elle ne sera pas confrontée aux situations de guerre classique qu'a connues le monde au XXème siècle. L'expérience des conflits les plus récents, menés contre l'Irak et la Serbie, est sans commune mesure, en termes de forces impliquées, de durée des combats et de nombre des victimes avec celle des deux guerres mondiales.
La vocation des forces européennes est désormais d'intervenir en opération sur des théâtres extérieurs -OPEX- sous mandat international le plus souvent, pour des missions de rétablissement de la paix. C'est ainsi, par exemple, que les armées françaises participent actuellement à une trentaine d'OPEX, résultant d'engagements bilatéraux de défense, d'opérations de maintien de la paix directement mises en oeuvre par les Nations unies ou d'opérations de coercition exécutées par l'OTAN ou par des coalitions ad hoc sur mandat du conseil de sécurité de l'ONU.
b) La réalité des OPEX
Bien sûr, les différentes hypothèses d'intervention extérieures peuvent présenter une grande diversité de situations. Toutefois, on peut schématiquement les subdiviser en trois phases :
- une première phase, purement militaire, visant à assurer le contrôle aussi rapide que possible de l'espace maritime, aérien et terrestre. Cette étape est souvent de courte durée, parfois spectaculaire et, faut-il le souligner, toujours sur-médiatisée désormais ;
- une deuxième phase plus longue, transitoire, de grande instabilité, qui impose la restauration de la sécurité publique ; je qualifierais volontiers cette seconde étape de " mixte ", car, si elle requiert encore l'action militaire, elle fait aussi appel à d'autres compétences qui ne sont plus strictement militaires et qui relèvent, dans notre dispositif national, des spécificités de la gendarmerie ;
- une troisième phase, en " fondu enchaîné " avec les précédentes, et dont l'objectif est de permettre la reconstruction d'un Etat de droit et le rétablissement progressif des fonctions de souveraineté étatique. Cette étape peut durer plusieurs années.
Ce qu'il est important de noter, c'est que, après la phase initiale de contact avec un adversaire armé, militaire ou paramilitaire, les phases suivantes conduisent à un contact avec des populations civiles qu'il faut protéger contre des agressions visant les personnes ou les biens, qu'il faut aussi contrôler et parfois administrer.
Pour être mener à bien, ces deux types d'interventions ne font pas appel aux mêmes qualités, ni aux mêmes compétences. Il ne paraît donc pas illogique d'envisager qu'elles ne soient pas conduites par les mêmes personnes.
Au moment où l'on mène une réflexion sur le caractère opérationnel des forces européennes, il convient de prendre la mesure de la distinction - souvent délicate, il est vrai - entre la fonction militaire et la fonction de police.
c) La gestion non-militaire des crises
L'objectif de maintien de l'ordre et de la sécurité publics comprend l'accomplissement de missions spécifiques :
- en matière de police administrative (surveillance publique, activités de contrôle sur la voie publique, renseignement...) ;
- en matière de maintien de l'ordre (gestion des troubles sur la voie publique) ;
- en matière de police judiciaire (réception de plaintes, constatation d'infractions, recherche des preuves et des coupables...).
Ces missions ne relèvent pas exactement de la compétence militaire traditionnelle, mais plutôt d'une approche policière. Cette observation incite à favoriser la recherche d'une complémentarité entre l'action des armées et l'action des forces de police, en utilisant leurs savoir-faire respectifs.
C'est pourquoi mon sentiment est qu'il serait particulièrement judicieux de constituer des forces de police spécifiques, rapidement projetables en unités constituées, à déployer en accompagnement des forces. Celles-ci devraient être en mesure, en plus de leur capacités " classiques " en matière de maintien et de rétablissement de l'ordre, de remplir des missions de sécurité publique générale. Et c'est avec satisfaction que j'ai pris connaissance des conclusions du Conseil européen de Feira des 19 et 20 juin derniers de créer, d'ici 2003, un " réservoir " de force de police européenne de cinq mille policiers, permettant un déploiement rapide, en un mois, de mille policiers. Ceux-ci auraient vocation, semble-t-il, à intervenir en " phase 3 " en se substituant progressivement aux personnels militaires intervenant lors des étapes précédentes, encore que ne soit pas très clairement précisée la nature des polices envisagées ici : personnels civils ou polices à statut militaire ? A la question que je posais, sur ce point, à M. Solana, lors de son audition la semaine dernière, il m'a juste été répondu que l'on avait " prévu la possibilité de déployer quelque 5 000 policiers afin de répondre aux besoins liés aux suites d'un conflit dans une région donnée ".
C'est justement sur ce point que je voulais vous faire part de mes réflexions et interrogations. Lorsque l'OPEX n'en est plus à son développement armé, mais qu'elle n'a pas encore débouché sur l'étape de reconstruction du pays en crise, quels personnels l'Union souhaite-t-elle voir intervenir en matière de rétablissement de l'ordre public ? Qui est le mieux à même de prendre en charge la protection des civils dans le cadre, souvent, d'une interposition entre communautés, comme à Mitrovica ? La réponse qui m'apparaît la plus pertinente est celle qui consiste à reconnaître la vocation naturelle des polices à statut militaire pour restaurer la sécurité publique dans des situations très dégradées. Elles savent concilier l'exigence de l'expérience du terrain avec l'organisation des forces sur un modèle militaire et j'en veux pour preuve l'illustration récente des compétences de la gendarmerie nationale française au Kosovo.
3. Valoriser les compétences spécifiques des polices à statut militaire
a) l'expérience de la gendarmerie nationale au Kosovo
La gendarmerie nationale, force de police à statut militaire, est un concept français, qui trouve des homologues dans quatre autres Etats membres de l'Union (garde civile espagnole, garde nationale républicaine portugaise, carabiniers italiens et, plus récemment, maréchaussée néerlandaise).
Ainsi que nous l'avait indiqué le Colonel Vicaire, elle a vocation à intervenir sur l'ensemble du spectre de l'état de crise, allant de la situation normale jusqu'au conflit armé, en passant par les différents cas de figure qui peuvent se présenter entre ces deux extrémités (enquêtes judiciaires, événements calamiteux, maintien de l'ordre, lutte contre le terrorisme, rétablissement de l'ordre, opérations de maintien de la paix...).
Au sein de la gendarmerie, les unités de gendarmerie mobile - constituées de 17 000 hommes - ont en charge d'assurer les missions de maintien ou de rétablissement de l'ordre public. Elles ont ainsi participé aux opérations de maintien de la paix à Mitrovica, en complémentarité avec les forces de l'armée de terre, dans le cadre de la brigade Leclerc, puis de la brigade multinationale Nord placée sous le commandement du Général Cuche, que nous avons auditionné ici même voici quelques semaines. Celui-ci avait d'ailleurs qualifié " d'exemplaire " la coopération entre la gendarmerie nationale et l'armée de terre française au Kosovo, du 20 juin au 5 octobre 1999.
Vous vous rappelez sans doute la narration qui nous en avait été faite par le Colonel Vicaire, lors de notre visite au Groupement blindé de gendarmerie mobile de Satory. Il nous avait décrit le contexte de cette intervention, c'est-à-dire celui d'une ambiance militaire et d'un milieu civil hostile. Il nous avait exposé la manière dont la gendarmerie française avait réussi à établir, puis à entretenir des liens de confiance avec les deux communautés serbe et albanaise, notamment grâce au port de sa tenue bleue, clairement distincte de la tenue kaki portée par les militaires. Il nous avait également dressé le bilan chiffré de l'action des cent vingt-cinq hommes présents sur le théâtre des opérations, en terme de saisie d'armes et de munitions, et d'actions de police judiciaire et de police de proximité.
Les conditions de l'engagement de la gendarmerie française au Kosovo ont confirmé notre observation préalable : une fois passée la première phase de contrôle de l'environnement aéro-terrestre, une seconde phase, cruciale, s'ouvre, centrée cette fois sur le maintien de la sécurité et de l'ordre publics. Cette hypothèse du maintien de la paix dans des zones qui ne sont plus vraiment en guerre, mais qui ne sont pas tout à fait en paix se présentera vraisemblablement à nouveau et constituera un véritable défi pour nos forces.
Il s'agit là d'une phase de transition, caractérisée - c'était bien le cas à Mitrovica - par la disparition des structures étatiques. L'objectif n'est plus alors de mettre en oeuvre des capacités de combat ; il consiste à reconstruire un Etat et à accompagner le retour du pays vers " l'état normal ", l'état de droit. Ceci exige que l'on se substitue à une administration défaillante, voire inexistante, et la gendarmerie est particulièrement apte à contribuer à la reconstruction de l'Etat au travers des missions fondamentales que sont la sécurité des personnes et des biens, la justice et l'administration, tout en assurant la protection des populations et des forces contre des menaces non militaires (crime organisé, trafic, mouvements de foule...).
b) L'apport des gendarmeries
Dans ce genre de situation très dégradée, l'apport des polices à statut militaire, de type gendarmerie est particulièrement utile en termes de source de renseignement, d'appréciation du comportement et de l'état d'esprit des foules, de conduite de certaines opérations (saisie d'armes...) et de formation des polices locales. Leur formation spécifique, leur expérience de terrain, leur habitude d'intégration à la vie des populations constituent autant d'atouts à valoriser. A l'inverse, si l'armée de terre peut venir en appui des forces de gendarmerie, il n'est pas dans sa vocation d'assumer des missions de maintien de l'ordre. Beaucoup gardent encore à l'esprit certaines expériences fâcheuses du début de ce siècle, lors d'interventions contre les mineurs du Pas-de-Calais en 1906 et contre les viticulteurs du Midi en 1907. Plus encore, s'engager dans cette voie pourrait accréditer, de façon abusive ou maligne, la thèse de l'utilisation de ces mêmes forces de l'armée de terre en cas de circonstances difficiles sur le territoire national (par exemple, lors d'incidents dans les banlieues ou d'événements de la nature et de l'ampleur de ceux de mai 1968).
Afin de répondre aux exigences de ce volet " sécurité " dans le cadre de l'Union et dans celui de l'ONU, la gendarmerie française a développé un concept intéressant et novateur de " Forces européennes de sécurité et d'investigation " (FESI) en collaboration avec ses partenaires européens, au sein d'une association créée en 1993 et dénommée FIEP - composé des initiales des quatre pays disposant d'une police militarisée (France, Italie, Espagne, Portugal), auxquels s'est adjointe depuis lors la maréchaussée néerlandaise.
La notoriété de la gendarmerie nationale permettrait, dans ce cadre, à la France d'exercer une capacité d'influence notable au sein de l'Union sur ce terrain particulièrement sensible.
Il s'agit là d'une décision éminemment politique, qu'il appartient d'arrêter rapidement, certains pays - notamment l'Italie - ayant déjà pris de l'avance et fait valoir leur propre expérience en la matière. Cette initiative à cinq pourrait utilement faire l'objet d'une coopération renforcée, susceptible d'attirer par la suite d'autres Etats membres qui voudraient à leur tour constituer des forces de police à statut militaire.
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Voilà les éléments que je voulais porter à votre réflexion. Il ne s'agit pas pour nous de trancher ce débat, mais d'attirer sur lui l'attention du Gouvernement français, des Etats membres et des instances européennes : qui fait quoi, où, quand, comment, avec quels moyens ?
Pour l'heure, il n'a pas encore été pris de décision claire sur le point de savoir qui, de l'armée de terre, des forces de police à statut militaire ou encore des forces de police civiles, est le mieux à même de prendre en charge et d'occuper le créneau du maintien et du rétablissement de l'ordre au sein des populations civiles au sortir immédiat d'une situation de crise. Il me semble, a priori, que ce travail relève des compétences des gendarmeries.
Cela dit, si le choix devait se porter sur l'armée de terre et elle seule, il conviendrait de le dire clairement, en ayant mesuré toutes les conséquences de cette option, et d'en convaincre nos partenaires (il n'est pas certain que l'Allemagne, par exemple, accepte ce choix compte tenu de son histoire). Il convient aussi d'en tirer les enseignements pour ce qui concernera la formation et l'équipement des soldats à ces nouvelles tâches.
La question que je soulève aujourd'hui a pour but d'ouvrir le débat et de l'ouvrir sur des aspects de principe. Il ne s'agit pas de simples questions d'intendance mais d'une question de fond qui devrait nécessairement être débattue au sein des représentations nationales des différents Etats membres concernés. J'espère qu'on y répondra avec des arguments de fond et non par des considérations de pure circonstance comme le besoin d'escadrons de gendarmerie mobile dans les banlieues difficiles dans le cadre de ce qu'il est convenu d'appeler la " fidélisation ", ou la seule conséquence des arbitrages faits dans le cadre de la loi de programmation militaire en liaison avec la réduction du format de l'armée de terre et la suppression de telles ou telles unités.
Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la communication
M. Lucien Lanier :
Vous avez soulevé deux interrogations essentielles : la première, qui se posera à chaque Etat membre, est celle de savoir qui assumera la charge financière de cette " armée européenne " ; la seconde tient au type d'intervention qu'il faudra envisager : certains exemples passés, plus ou moins heureux, nous permettent de savoir ce qu'il faut faire - ou ce qu'il ne faut pas faire - pour protéger l'Union et assurer sa sécurité.
Vous avez établi une distinction entre personnes civiles et militaires. Le problème se pose-t-il vraiment en ces termes ? Faut-il que chaque pays réponde en fonction de sa propre conception des choses ? Cela me paraît dangereux, car susceptible d'ajouter à la confusion et à la complexité du dispositif. Ce que l'on veut créer, c'est un organisme qui facilite réellement l'union des Etats européens. Rappelez-vous que les pères fondateurs avaient souhaité, à l'origine, commencer la création de l'Europe par la constitution de l'Europe de la défense pour assurer la paix entre des partenaires longtemps rivaux.
Ne pourrait-on pas créer un corps spécifique, qui aurait la même hiérarchie, les mêmes commandements, avec des hommes provenant de nations différentes ? Pourquoi ne pas s'inspirer d'un modèle " casques bleu " et constituer une force de sécurité européenne, coordonnée, composée de volontaires ayant bénéficié d'une formation préalable unique et organisée de façon militaire ? On aurait alors un corps homogène, et qui ne serait pas que la simple juxtaposition d'éléments provenant des forces existantes.
M. Hubert Haenel :
Deux questions doivent être clairement formulées, l'une au niveau de l'Union, l'autre au niveau français. Le sommet européen de Feira n'a pas du tout permis la mise au point d'un concept ; il s'est seulement agi de fixer un objectif de disponibilité de 5 000 policiers, sans plus de précision.
Au niveau national, nous ne savons pas davantage quels personnels seront affectés à la tâche de restauration de la sécurité publique : policiers, gendarmes, armée de terre ? Il s'agit là d'une décision politique à laquelle il convient d'associer la représentation nationale.
M. Aymeri de Montesquiou :
Il est certain que nous devons anticiper sur les conflits puisque nous avons été " pris de court " lors des crises de Bosnie et du Kosovo, bien que nous en ayons perçu les prémices. Il est important de définir un cadre pour savoir comment réagir dans ce genre de circonstances.
A propos du financement, lors de l'audition de M. Solana, j'avais souligné la grande hétérogénéité des budgets de la défense, entre le Royaume-Uni et la France, qui y consacrent de l'ordre de 3 % de leur PIB, et d'autres pays pour qui cet effort n'atteint qu'environ 1,7 %.
Comment faire participer les Quinze au financement de cette défense européenne ? Il y a une alternative : soit c'est directement l'Union qui en supporte la charge, soit ce sont les Etats, mais il sera à mon avis très difficile de mettre au point une répartition qui soit équilibrée. M. Solana a indiqué que chaque pays contribuera en fonction de ses capacités, ce qui me semble flou. Je me demande s'il ne serait pas souhaitable de prévoir que le budget européen y pourvoit directement, puisque chaque Etat membre y contribue en proportion de sa richesse.
Pour ce qui est de la maîtrise des mouvements de populations civiles, la police militaire est peut-être aussi une réponse envisageable : ce sont en effet des militaires rompus à cette tâche. Je crois que la constitution d'un corps de volontaires pose également des problèmes car les missions de rétablissement de l'ordre requièrent un certain savoir-faire, donc une formation spécifique.
M. Hubert Haenel :
Quand vous parlez de police militaire, il s'agit bien de la police qui est chargée de veiller à la discipline militaire sur le modèle des M.P. américains. Ce service n'existe pas en France de manière permanente : on y affecte des militaires de manière provisoire.
L'idée à retenir, c'est qu'en première et deuxième phases, ce sont les militaires qui doivent intervenir, en organisation militaire. Et il faut que ces personnels puissent non seulement gérer les mouvements de foules et assurer le maintien et le rétablissement de l'ordre public, mais aussi mener une enquête, procéder à des arrestations, traduire éventuellement les suspects devant les juridictions compétentes du pays.
Pour l'instant, personne, au niveau de l'Union, n'a envisagé le problème de la défense européenne sous cet angle.
M. Robert Del Picchia :
Quels sont les moyens concrets dont nous disposerons ?
M. Hubert Haenel :
L'idée est de pouvoir disposer, dans une opération de type Kosovo, de 2 000 hommes environ, soit un contingent de 5 000 à 6 000 pour tenir sur longue période, d'où la décision arrêtée à Feira.
Nous ne nous prononcerons pas aujourd'hui. Je voulais seulement soulever quelques questions, sur lesquelles je n'ai pas encore pu obtenir des réponses claires, mais je sais que le problème est difficile.
Budget communautaire
Communication de M. Denis Badré sur l'avant-projet de budget rectificatif et supplémentaire n° 2/2000
Un avant-projet de budget rectificatif et supplémentaire pour 2000 a été présenté par la Commission vendredi dernier, le 23 juin.
Le Ministre délégué aux affaires européennes vient de nous le transmettre en urgence, car il souhaite que la délégation se prononce à son égard avant le Conseil Ecofin de jeudi prochain, le 29 juin. De quoi s'agit-il ?
C'est un avant-projet rectificatif d'un montant assez modeste, 21,6 millions d'euros au total, qui porte essentiellement sur des opérations immobilières nouvelles du Conseil et du Parlement européen.
1. Pour le Conseil, des crédits supplémentaires sont demandés pour mettre en place les structures intérimaires nécessaires au renforcement de la politique européenne de sécurité commune et de défense (PESCD), conformément aux décisions du Conseil d'Helsinki :
- 6,2 millions d'euros sont destinés à la location et à l'aménagement d'un nouveau bâtiment par le secrétariat général du Conseil. Ces locaux doivent présenter toutes les garanties souhaitables en termes de sécurité ;
- 471.000 euros sont destinés au recrutement de 45 experts nationaux détachés dans le domaine militaire.
2. Pour le Parlement européen, 15 millions d'euros de crédits supplémentaires sont demandés afin d'abonder sa dotation immobilière, qui s'élève à 904,8 millions d'euros en 2000.
Cette demande de crédits supplémentaires est a priori surprenante.
En effet, le Parlement européen s'était engagé à maintenir son budget annuel au-dessous de la limite de 20 % de la rubrique 5 " dépenses administratives ". Or, cette demande de crédits supplémentaires va entraîner un dépassement de cette limite maximale.
Certes, le Parlement européen peut faire valoir que ces crédits supplémentaires lui permettront d'accélérer les paiements anticipés de ses baux emphytéotiques avec option d'achat, et donc de réaliser à terme des économies sur les intérêts. Ces paiements anticipés n'entraînent pas de pénalités. Le Parlement européen estime ainsi que le paiement par avance d'un montant de 15 millions d'euros entraînera, en valeur courante, une économie de 2,2 millions d'euros sur dix ans.
Sur le fond, il existe un gentlemen's agreement entre le Conseil et le Parlement européen, selon lequel les deux institutions ne se prononcent pas mutuellement sur le bien-fondé de leurs dépenses immobilières respectives.
Cet accord ne lie pas notre délégation, et je ne peux que regretter cette autocensure du Conseil, qui a sans doute contribué par le passé aux dérives des dépenses immobilières du Parlement européen. Toutefois, on peut admettre que les arguments avancés à l'appui de la demande de crédits supplémentaires qui nous est soumise aujourd'hui relèvent plutôt d'une saine gestion.
Il n'en reste pas moins que la limite de 20 % des dépenses administratives que le Parlement européen s'était engagé à respecter se trouvera dépassée de 0,4 %.
Après avoir hésité un moment, il semble que le Conseil soit prêt à accepter cet avant-projet de budget rectificatif, dans la mesure où le dépassement est minime, et à la condition que le Parlement européen adopte en même temps une déclaration précisant expressément qu'il ne s'agit pas d'un précédent.
Je crois que notre délégation peut approuver l'adoption de l'avant-projet de budget rectificatif pour 2000 qui lui est soumis, tout en s'associant très fermement à l'exigence du Conseil que le dépassement par le Parlement européen de la limite de 20 % des dépenses administratives ne constituera pas un précédent.
Mais il ne faut pas se faire d'illusions. La maîtrise des dépenses administratives de l'Union est un débat auquel nous ne pourrons pas échapper. A l'occasion de cette demande de crédits supplémentaires, le Parlement européen a pris date pour l'avenir, en prévenant que l'élargissement l'obligera à étendre ses locaux.
Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la communication
M. Hubert Haenel :
Je pense qu'il est important de souligner que nous ne consentons à cet accroissement des dépenses immobilières du Parlement européen que dans la mesure où il peut contribuer à conforter son implantation à Strasbourg.
M. Denis Badré :
Effectivement, saisissons cette occasion pour rappeler que nous sommes indéfectiblement attachés à l'implantation du Parlement européen à Strasbourg.
M. Robert Del Picchia :
Je voudrais quand même que l'on me prouve que le Parlement européen, avec une dépense supplémentaire de 15 millions d'euros, peut économiser 2 millions d'euros sur dix ans. Nous sommes obligés de le croire sur parole, et il me semble que notre pouvoir d'intervention est des plus limités.
M. Denis Badré :
Certes, mais comme nous ne sommes pas liés par le gentlemen's agreement entre le Conseil et le Parlement européen sur leurs dépenses immobilières respectives, nous pouvons au moins exprimer librement nos réserves.
*
A l'issue de cette communication, la délégation a décidé de ne pas s'opposer à l'adoption de cet avant-projet de budget rectificatif et supplémentaire.
Communication de M. Denis Badré sur l'avant-projet de budget des Communautés européennes pour 2001 (E 1464) et la proposition de révision des perspectives financières (E 1466)
L'avant-projet de budget des Communautés européennes pour 2001 présente une double caractéristique : une forte augmentation des crédits de paiement, et une révision des perspectives financières.
Comme chaque année, nous assistons au jeu de rôle habituel entre les institutions européennes, chacune partant de positions très tranchées en vue de l'inévitable compromis final. Ce système est inflationniste par définition. Nous devrons sortir, tôt ou tard, d'une situation où les Parlements nationaux votent les recettes tandis que le Parlement européen vote les dépenses, ce qui pose un problème au regard du principe de responsabilité démocratique.
1 - L'augmentation rapide des crédits
Bien que l'avant-projet de budget ait été qualifié par M. Prodi de " budget de rigueur ", avec un montant de 93,9 milliards d'euros, il est présenté en augmentation de 5 % en crédits de paiements par rapport à l'exercice précédent.
Pour ma part, je souhaiterais que le budget européen donne l'exemple, au lieu d'alourdir les contraintes budgétaires des Etats membres.
Or, l'an dernier déjà, afin d'éviter la remise en cause des perspectives financières arrêtées au Conseil européen de Berlin, le Conseil avait dû faire de coûteuses concessions au Parlement européen. Le budget 2000 est en augmentation de 4,5 %, contre 2,5 % seulement l'année précédente, et " l'instrument de flexibilité financière ", sorte de chapitre-réservoir doté de 200 millions d'euros, a été mobilisé au profit du Kosovo.
Deux raisons principales expliquent la progression du budget communautaire pour 2001 :
1. D'une part, la volonté de la Commission de résorber les " restes à liquider ", qui ont continué de s'accumuler au cours des dernières années. Ils représentaient 52,5 milliards d'euros en 1997, 58,9 milliards d'euros en 1998, et 70,9 milliards d'euros en 1999.
Les politiques structurelles ont aujourd'hui plus d'un an de retard dans la consommation des crédits engagés. Les perspectives financières de la période précédente ont été conçues comme des obligations de dépenses, alors que les Etats membres n'ont pas pu apporter leur part nationale de financement au même rythme. Il faudra bien un jour remettre les compteurs à zéro.
2. D'autre part, la forte hausse des dépenses agricoles, qui augmentent de 7,6 % dans l'avant-projet de budget 2001, pour atteindre un montant de 44,1 milliards d'euros. Elles expliquent à elles seules 70 % de l'augmentation totale des crédits. Leur accroissement résulte de la réforme de la politique agricole commune telle qu'elle a été décidée à Berlin.
En effet, il était prévu que les dépenses agricoles connaissent un " pic " vers 2002-2003, avant de commencer à décroître relativement. Pour l'instant, cette projection reste crédible, la principale incertitude étant relative à la parité de l'euro. Le rythme d'augmentation des dépenses consacrées au développement rural est plus lent que celui des dépenses d'interventions agricoles, car il s'agit d'actions structurelles qui nécessitent la mise en place d'instruments nouveaux.
Les deux événements qui pourraient modifier l'évolution des dépenses agricoles n'interviendront qu'à moyen terme. Il s'agit de la réouverture et de la conclusion éventuelles des négociations au sein de l'OMC, et de l'élargissement à l'Est, pour lequel la marge de sécurité prévue par les perspectives financières pourrait ne pas être suffisante en cas d'adhésion rapide des pays candidats.
Certes, la part du budget européen dans le PNB communautaire devrait quand même diminuer. Alors que les crédits représentent 1,11 % du PNB communautaire en 2000, ils n'en représenteraient plus que 1,07 % en 2001. C'est ce qui autorise la Commission a présenter son avant-projet de budget comme rigoureux.
Mais cette rigueur n'est qu'apparente, puisqu'elle résulte de la forte hausse du PNB des Etats membres pour 2000 et 2001. En réalité, les dépenses communautaires continuent de croître à un rythme sensiblement plus rapide que celui des dépenses publiques des Etats membres, qui restent contraintes par le pacte de stabilité et de croissance et devraient augmenter en moyenne de 3 % seulement.
Encore faut-il noter que l'avant-projet de budget 2001 ne comporte aucune création de poste, à l'exception des 76 emplois supplémentaires dont bénéficie l'OLAF, conformément aux décisions antérieures qui ont prévu de porter ses effectifs à 300.
En effet, dans l'attente de l'aboutissement de sa réflexion sur la réforme de la gestion de son personnel, la Commission a suspendu toute demande de création de poste, en se réservant de le faire par une lettre rectificative qu'elle présentera à l'automne.
On peut toutefois noter que le simple cumul de tous les besoins exprimés à ce jour par les différentes directions générales aboutirait à la création de 800 à 1000 postes supplémentaires. Les deux secteurs prioritaires seraient les directions Elargissement et Justice et Affaires intérieures.
2 - La révision des perspectives financières
A l'appui de l'avant-projet de budget 2001, la Commission a présenté une proposition de révision de perspectives financières (E1466), qui a un double motif.
Le premier motif est technique, et tire les conséquences des dernières admission de candidatures à l'adhésion. Il s'agit du reclassement des aides à Chypre et à Malte de la rubrique 4 " actions extérieures " à la rubrique 7 " préadhésion ".
Le second motif est politique. Il s'agit de transférer un montant annuel de 300 millions d'euros de la rubrique 1 " dépenses agricoles " à la rubrique 4 " actions extérieures ", pour financer la reconstruction des Balkans.
La Commission a présenté récemment un projet de refonte de tous les programmes communautaires d'intervention dans cette zone en un programme unique CARDS, qui serait doté de 5,5 milliards d'euros sur la période 2000-2006. La dotation serait de 800 millions d'euros pour 2001, voire d'un milliard d'euros dans l'hypothèse d'une pleine participation de la Serbie.
Deux objections d'ordre pratique peuvent être faites à la proposition de la Commission :
- d'une part, elle n'a produit aucune évaluation concrète des besoins des pays balkaniques pour leur reconstruction alors que, au-delà des premières urgences de l'après-guerre, leur " capacité d'absorption " des crédits communautaires est limitée ;
- d'autre part, elle n'a pas pris en compte les dons bilatéraux provenant des Etats membres et les prêts multilatéraux dont ces pays pourront bénéficier par ailleurs.
Mais la proposition de la Commission pose surtout un problème d'ordre politique. En effet, son évaluation des besoins de la zone balkanique table sur une pleine participation de la Serbie. L'instrument de flexibilité budgétaire de 200 millions d'euros, qui avait été mobilisé l'an dernier pour le Kosovo, pourrait l'être dès 2001 en sa faveur.
Or, il semble pour le moins paradoxal d'anticiper le coût financier d'une réintégration de la Serbie dans le programme européen de reconstruction des Balkans, alors que la Commission elle-même demande le durcissement des sanctions à son égard et que le Conseil s'est prononcé pour la suspension de l'aide communautaire à ce pays jusqu'à ce qu'il ait changé de régime politique.
La Commission l'admet d'ailleurs, puisqu'elle prend la précaution de préciser que les augmentations annuelles du plafond de la rubrique 4 " actions extérieures " en faveur de la Serbie " se trouveront gelées et ne pourront être utilisées à d'autres fins, tant que les conditions politiques mises à l'octroi de ces aides ne seront pas remplies dans ce pays ".
Il me semble inopportun d'anticiper sur des décisions qui pourront être prises en temps utile. La révision des perspectives financières est un acte lourd. Le moment venu, nous aurons à examiner le montant des crédits effectivement nécessaires, et nous verrons alors si les limites des perspectives financières suffisent ou non.
C'est pourquoi la proposition de révision des perspectives financières n'apparaît guère fondée. En fait, elle correspond surtout à une position de principe de la Commission, qui veut confirmer rapidement en affichage le montant de 5,5 milliards d'euros en faveur des Balkans annoncé au mois de décembre dernier par le Président Romano Prodi.
Accessoirement, cette proposition de révision des perspectives financières, à montant global inchangé et " pour une bonne cause ", permet fort habilement à la Commission de contester le caractère intangible des perpectives financières. En l'acceptant, le Conseil ouvrirait probablement la voie à des demandes de révisions récurrentes, sur les sujets les plus divers.
Lors du dernier Conseil Ecofin, tous les Etats membres se sont déclarés hostiles à la révision des perspectives financières. L'Allemagne, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, la Suède et l'Autriche, en particulier, attendent de la présidence française qu'elle défende très fermement l'intégrité des perspectives financières. L'objectif est que le budget 2001 soit voté avec un taux d'augmentation des crédits inférieur à celui de 2000, et plus compatible avec les contraintes du pacte de solidarité et de croissance.
Si la France est suivie dans cette première demande, la révision des perspectives financières devient inutile.
Le Parlement européen est également hostile à la proposition de révision des perspectives financières présentée par la Commission, mais pour de toutes autres raisons. Il s'oppose au redéploiement des crédits proposé de la rubrique 1 vers la rubrique 2, car il considère que les économies de constatation sur les dépenses d'interventions agricoles ne sont pas consistantes et devraient, en toute hypothèse, être affectées au développement rural. Cette position me paraît assez irresponsable.
Le débat porte aussi sur l'ordre d'examen des textes budgétaires. Selon la Commission et le Parlement européen, la révision des perspectives financières doit intervenir avant l'adoption du projet de budget pour 2001. Le Conseil estime au contraire qu'il faut d'abord se prononcer sur le budget 2001 avant d'engager, éventuellement, une révision des perpectives financières.
Il est clair que le fond conditionne la forme. Selon que l'on est favorable ou hostile à la révision des perspectives financières, on est favorable ou hostile à son examen préalable au vote du budget.
A ce stade du débat, il me paraît suffisant que notre délégation prenne date en adoptant de simples conclusions, qui soutiennent la position très ferme du Gouvernement français.
Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la communication
M. Jean Bizet :
En ce qui concerne les dépenses agricoles, le Commissaire européen chargé de la politique agricole commune avait déjà dénoncé par avance la ponction envisagée de 300 millions d'euros sur ses lignes budgétaires.
M. Robert Del Picchia :
Cela devient une habitude. Année après année, on prévoit dès l'élaboration du budget que l'on ne dépensera pas tous les crédits prévus pour les dépenses agricoles.
Je voudrais apporter une précision intéressante au débat sur le montant des besoins pour les Balkans. Dans son programme d'intervention en Serbie, l'ONU a fait appel à l'Union européenne pour deux projets modestes de construction d'une petite centrale électrique et de relèvement d'un pont détruit. La réponse des instances communautaires a été nette : tant qu'il n'y aura pas d'évolution démocratique en Serbie, elles n'interviendront pas. Seuls les Suisses ont accepté de contribuer au financement de ces projets. Je suis donc tout à fait étonné que la Commission demande des crédits supplémentaires en faveur de la Serbie.
M. Lucien Lanier :
Je me demande si les dépenses agricoles, dont la France est le principal bénéficiaire, continueront encore longtemps de représenter près de la moitié des dépenses du budget européen.
M. Denis Badré :
Schématiquement, le bilan net des retours du budget communautaire au bénéfice la France est le suivant : sur une contribution totale d'environ 90 milliards de francs, les dépenses agricoles représentent 40 milliards de francs pour un retour de 60 milliards de francs, tandis que les dépenses structurelles représentent 30 milliards de francs de contribution et 10 milliards de francs de retours. Globalement, le solde est proche de zéro. Les politiques structurelles de l'Union européenne ne sont donc pas financièrement intéressantes pour la France. En disant cela, je ne juge pas l'opportunité de ces politiques, mais me livre à un constat purement comptable.
A l'issue de cette communication, la délégation a décidé d'adopter les conclusions suivantes :
Conclusions
La délégation du Sénat pour l'Union européenne,
Vu l'article 88-4 de la Constitution,
Vu l'avant-projet de budget des Communautés européennes pour 2001 E 1464 et la proposition de révision des perspectives financières E 1466,
Considérant que l'avant-projet de budget général des Communautés européennes pour l'exercice 2001 s'inscrit dans les perspectives financières fixées pour la période 2000-2006 au Conseil européen extraordinaire de Berlin des 24 et 25 mars 1999 ;
Considérant que la proposition de révision des perpectives financières présentée par la Commission est motivée principalement par l'augmentation de la dotation du programme d'assistance à la reconstruction, au développement et à la stabilisation des Balkans occidentaux (programme " CARDS ") ;
Considérant que l'évaluation des besoins des pays balkaniques concernés repose sur l'hypothèse d'une pleine participation de la Serbie au programme " CARDS ", qui n'a pas été politiquement décidée à ce jour ;
Demande au Gouvernement :
- de s'opposer à l'adoption d'un projet de budget des Communautés européennes pour 2001 en accroissement de 5 % en crédits de paiement par rapport à 2000, soit une progression nettement plus rapide que les budgets nationaux des Etats membres ;
- de s'opposer, sur la forme, à ce que la proposition de révision des perspectives financières soit examinée avant le projet de budget des Communautés européennes et, sur le fond, au relèvement du plafond des dépenses d'actions extérieures proposé par la Commission au profit de la Serbie.