Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 28 janvier 2003
Justice et Affaires intérieures
Élargissement et politique régionale
Audition de M. Jean-François Bernicot,
membre de la Cour des Comptes européenne
M. Hubert Haenel :
Je suis heureux d'accueillir M. Jean-François Bernicot, membre français de la Cour des Comptes européenne, qui est accompagné de M. Dirk Pauwels, qui fait partie de son cabinet.
Notre délégation a déjà entendu M. Bernicot en mars 1999. Aujourd'hui, nous l'entendons sur deux sujets principaux à propos desquels il va nous exposer les résultats des travaux auxquels il a récemment participé : d'une part, Europol ; d'autre part, un bilan des aides de pré-adhésion, notamment dans le domaine de l'agriculture.
Afin d'ordonner notre débat, je vous propose que M. Bernicot fasse d'abord un exposé introductif sur la gestion d'Europol. Nous aurons alors un échange de vues à ce propos. Puis, dans un deuxième temps, M. Bernicot introduira le second sujet avant un nouvel échange de questions et de réponses.
M. Jean-François Bernicot :
C'est la deuxième fois que j'ai l'honneur d'être invité à m'exprimer devant la délégation pour l'Union européenne du Sénat. La première fois, il y a quatre ans, à l'invitation du président Michel Barnier, j'avais évoqué les problèmes de financement communautaire dans la perspective du sommet de Berlin. J'étais alors chargé à la Cour du secteur des Ressources Propres. Aujourd'hui, je suis le Doyen du Groupe d'audit « Politiques agricoles » où je suis plus précisément responsable du développement rural, de la pêche, et de l'aide pré-adhésion en matière agricole.
Jusqu'en décembre dernier et depuis sa création en 1999, j'étais également membre du comité d'audit d'Europol, c'est-à-dire l'auditeur externe de cette organisation. Il s'agit d'un comité qui fonctionne de manière distincte de la Cour des comptes européenne, conformément à la Convention Europol. Il est composé de trois membres élus par la Cour sur proposition de son président. C'est à ce titre que le président Hubert Haenel m'a demandé d'évoquer devant vous aujourd'hui mon expérience de cet organisme et notamment ce qui concerne son fonctionnement dans le domaine du contrôle externe. Il m'a également demandé de présenter les observations de la Cour concernant l'aide pré-adhésion en faveur de l'agriculture et du développement rural.
Je précise enfin que je m'exprimerai, ici, à titre personnel et que mes propos n'engageront ni le comité de contrôle d'Europol, ni a fortiori la Cour des comptes européenne.
I. EUROPOL
En tant qu'auditeur externe d'Europol, il n'appartient pas au comité d'audit de faire ses commentaires sur le bien-fondé ou non des décisions prises par le Conseil, comme, par exemple, dans le cas de l'accord Europol/ États-Unis que votre délégation a évoqué en décembre dernier. Toutefois, j'ai constaté un certain parallélisme entre les constatations de votre délégation sur ce dossier et nos expériences d'auditeur externe en matière de gestion budgétaire et financière.
J'évoquerai le cadre budgétaire et financier spécifique d'Europol, puis le rôle et les observations du Comité d'audit.
Créé dans le cadre du « troisième pilier », Europol est un organisme à caractère purement intergouvernemental, régi par une Convention ratifiée par les quinze États membres. Il dispose donc d'un cadre réglementaire spécifique et distinct des autres organismes communautaires. En particulier, son financement est assuré par des contributions des États membres et non pas par le budget communautaire. C'est la raison pour laquelle, ni la Cour des comptes européenne, ni le Parlement européen, n'interviennent dans ses procédures budgétaires et de contrôle. C'est le Conseil des ministres « Justice et Affaires Intérieures » qui a le rôle d'autorité budgétaire, adoptant le budget et donnant décharge au directeur. Le Conseil fixe les orientations et objectifs de l'organisation et adopte les règlements d'application découlant de la Convention, comme par exemple le règlement financier.
Le conseil d'administration d'Europol, composé d'un représentant par État membre, a non seulement un rôle de contrôle, mais également un pouvoir décisionnel. Il dispose en particulier de certaines compétences en matière de gestion budgétaire, telles que l'approbation des reports ou virements de crédits. Comme l'avait constaté votre délégation, le législateur a donné à l'exécutif d'Europol un pouvoir et une marge de manoeuvre importants. Il n'existe pas de réel contrôle politique par une assemblée représentative.
Selon la Convention Europol, l'auditeur externe « présente au Conseil un rapport de contrôle sur l'exercice écoulé ; au préalable, le directeur et le contrôleur financier ont la possibilité de donner leur avis sur le rapport de contrôle et ce rapport est discuté en conseil d 'administration ».
Ce texte général ne pose pas de problème de principe. C'est son application détaillée, telle que décrite par le règlement financier, qui reste ambiguë. Le règlement financier a en effet traduit ces dispositions de la manière suivante :
· Le rapport d'audit est transmis au conseil d'administration, au directeur et au contrôleur financier : ces deux derniers transmettent leur avis au conseil d'administration et au comité d'audit.
· Le conseil d'administration examine le rapport et élabore une recommandation au Conseil sur la décharge à donner au directeur.
· Dès que le conseil d'administration a élaboré sa recommandation, le comité d'audit présente son rapport au Conseil.
Trois questions de principe se posent :
- La procédure contradictoire confidentielle, normale entre auditeurs et contrôlés pour rectifier d'éventuelles erreurs factuelles, n'est guère facilitée.
- L'envoi du rapport d'audit ne serait possible que lorsque le conseil d'administration a transmis ses recommandations au Conseil.
- Le règlement financier n'a fixé aucune date limite de transmission par le conseil d'administration de sa recommandation sur la décharge. C'est ainsi que, en l'absence de recommandation pendant près de deux ans, le Conseil a été dans l'incapacité de donner décharge pour les exercices 1999 et 2000 avant juin 2002.
Le comité d'audit a considéré dès le début de ses travaux que cette disposition du règlement financier était trop restrictive par rapport au texte de la Convention. Il a donc instauré une procédure parallèle permettant une réelle procédure contradictoire avec le directeur et le contrôleur financier. Par ailleurs, il a toujours adressé son rapport final au Conseil sans attendre la recommandation du conseil d'administration. On notera enfin que, contrairement aux normes d'audit généralement admises, le cadre réglementaire ne prévoit pas la publication du rapport.
Depuis la création d'Europol, le comité d'audit a adopté trois rapports annuels qui contiennent des observations significatives quant à la gestion financière et budgétaire, les comptes et la régularité des dépenses. Ces observations l'ont conduit à émettre de sérieuses réserves lors de la certification des comptes. Le dernier rapport sur l'exercice 2001, que nous avons remis au Conseil en novembre dernier, reprend l'essentiel de ces réserves. En effet, même si les services d'Europol ont fait de gros efforts pour tenir compte de nos observations, ces efforts n'ont pas encore eu d'effets tangibles. Ce manque d'action s'explique notamment par une absence de culture de gestion au sein d'Europol.
Il convient de le préciser, le budget d'Europol est passé d'un total de moins de 20 millions d'euros à près de 50 millions d'euros en 2002. La part de la France, deuxième contributeur, est de 17,13 %, ce qui représente pour le budget 2002 plus de 7 millions d'euros.
Pour terminer, je me contenterai de reprendre les conclusions adoptées par votre délégation pour préciser qu'à mon avis ni les dispositions de la Convention, ni la pratique, ne permettent d'assurer un réel contrôle politique de la gestion budgétaire et financière de cette organisation.
M. Hubert Haenel :
Je vous remercie pour la clarté et la franchise de votre propos. J'observe que, si l'utilité d'Europol n'est contestée par personne, vous confortez l'appréciation que nous portons nous-mêmes sur le fonctionnement de cet organisme. Nous avons travaillé sur ce thème, avec l'aide de notre collègue Alex Türk, qui nous fait le plaisir d'assister aujourd'hui à notre réunion, et qui a été pendant deux années président de l'Autorité de contrôle d'Europol.
Comme nous, et par un autre biais, celui de l'audit que vous avez assuré, vous constatez qu'Europol ne fait l'objet d'aucun contrôle politique et l'on peut déplorer que le conseil d'administration ne se donne pas les moyens de l'exercer. Je trouve pour ma part extravagant que rien, ou presque, ne soit rendu public dans cette institution. Cela s'explique, d'ailleurs, par l'existence des présidences tournantes du Conseil : les États ont des priorités et Europol n'en fait visiblement pas partie. Certes, la présidence espagnole, comme la présidence belge se sont penchées sur ces question, mais il n'en est pas résulté d'améliorations probantes. Pour sa part, le conseil d'administration fonctionne en vase clos et ne procède à aucun contrôle. Vu la nature de l'organisation, ce point me paraît excessivement dangereux : Europol a accès à des informations confidentielles, elle est en mesure de conclure des accords, elle dispose d'un véritable budget...
J'ai plusieurs fois livré bataille, au sein de la Convention européenne, notamment au sein du groupe de travail « Liberté, sécurité, justice », pour que ce sujet soit abordé. Le message a du mal à passer, mais je ne désespère pas. Et il faut bien reconnaître que la France ne s'investit guère sur cette question, ni sur le plan de la nomination des fonctionnaires, ni sur celui de leur formation ou du suivi de leur carrière. Si l'on abordait vraiment les questions liées à la légitimité, à la démocratie, au contrôle, je suis persuadé qu'Europol pourrait être plus efficace.
M. Alex Türk :
La question du contrôle d'Europol est effectivement un problème qui me taraude depuis longtemps. Cinq types de contrôles sont possibles :
- celui assuré par le conseil d'administration : il n'est guère crédible car il s'agirait de faire contrôler des policiers par d'autres policiers. Cet auto-contrôle entre collègues ne semble pas réaliste ;
- le contrôle politique : il est inexistant. Il y a là, probablement, une piste de réflexion à explorer ;
- le contrôle financier : vous avez indiqué qu'il soulevait également des difficultés ;
- le contrôle judiciaire : il est inopérant à mon sens ;
- l'Autorité de contrôle : elle a le statut d'autorité indépendante, mais elle tient son budget d'Europol elle-même. Une telle situation est pire encore que celle de juge et partie. Pour fonctionner convenablement, l'Autorité de contrôle a besoin de deux millions de francs par an, soit 305 000 euros. En dépit de mes demandes répétées à l'époque, je n'ai jamais pu obtenir le versement de sa part par la France. Le gros problème auquel nous nous heurtions était celui de la traduction. On l'a vu notamment lors de la préparation des accords avec les États-Unis, qui nécessitait la collaboration de spécialistes de droit américain. Nous avions, de ce fait, beaucoup de mal à contrôler le travail effectué.
Par ailleurs, comme l'indiquait le président Haenel, la France ne dispose que de très peu de ses ressortissants à l'intérieur de l'institution. Il nous est en conséquence plus difficile d'avoir des éléments d'information « par la bande » et cela explique sans doute la vigilance dont nous faisons preuve actuellement. Et ce, d'autant plus que le contrôle d'Europol a une double légitimité. D'abord, il s'agit de montrer aux contribuables européens que leurs impôts sont bien utilisés. Ensuite, il convient également de vérifier que les policiers font correctement leur travail. Or, le contrôle n'est aujourd'hui exercé sur aucun de ces deux plans.
Il faut quand même reconnaître que cet argent n'est pas forcément mal employé, les personnels sont incontestablement de bons professionnels. La question demeure toutefois entière de savoir qui gère, qui dirige tout cet ensemble, pour un coût financier qui n'est pas négligeable. Je peux citer l'exemple du personnel qui est en expansion continue, ou bien encore celui du transfert des locaux, qui sera très coûteux.
M. Hubert Haenel :
Si Europol doit « monter en puissance », il est indispensable d'organiser son contrôle juridictionnel. Pour ma part, j'avais proposé l'instauration d'un véritable contrôle politique, par un Haut Représentant nommé par le Conseil et responsable devant lui. Cette proposition a suscité une levée de boucliers au Parlement européen et à la Commission, où l'idée de désigner un responsable politique a été fortement combattue.
M. Jean-François Bernicot :
Pour ce qui relève des aspects gestion, budget et intérêts des contribuables, en notre qualité de commissaires aux comptes, il nous manque deux éléments :
- d'abord, que nos rapports soient examinés publiquement, ce qui favorisera leur exploitation ;
- ensuite, que l'on agisse, en quelque sorte, comme une « caisse de résonance ». Certes, nous sommes indépendants, mais nous n'en sommes pas moins à l'écoute des préoccupations de l'autorité de décharge. Nous avons besoin de connaître les voeux, les objectifs du Conseil pour être plus efficaces.
M. Lucien Lanier :
Je me rapporte aux propos que vous avez tenus devant nous, voici quatre ans, sur les missions et le fonctionnement de la Cour des Comptes européenne. Depuis lors, comment a évolué cette institution ? Dispose-t-elle d'une autorité plus grande ?
M. Jean-François Bernicot :
J'en suis actuellement au début de mon deuxième mandat à la Cour. Cette institution est jeune encore, elle n'a que vingt-cinq ans, mais, incontestablement, elle est aujourd'hui prise plus au sérieux, même si elle manque encore de maturité. La crise de 1999 lui a accordé quelques bénéfices, comme certaines facilités de travail ou un meilleur rapport de confiance. Dans le même temps, toutefois, la Cour n'a pas toujours le sentiment d'être pleinement considérée comme une institution communautaire.
L'efficacité de nos travaux ne dépend que de l'usage qui en est fait par l'autorité de décharge et par la Commission.
Le problème auquel nous nous préparons aujourd'hui est celui de l'élargissement, car il faut organiser notre futur fonctionnement à vingt-cinq. Afin de conserver notre efficacité, le Traité de Nice nous permet pour l'instant de nous constituer en chambres, comme c'est le cas au sein de la Cour des Comptes française. C'est, pour nous, un grand travail d'adaptation auquel nous nous préparons depuis 1999.
M. Lucien Lanier :
Est-il possible de s'adresser directement à vous, sur tel ou tel dossier particulier ?
M. Jean-François Bernicot :
D'après les termes du Traité, aucun organisme ou gouvernement n'est habilité à nous donner des instructions. Les membres de la Cour se sont engagés solennellement à respecter les obligations découlant de leur charge. Ainsi, le collège de la Cour adopte son programme de travail en toute indépendance. Dans ce contexte, il n'est pas possible de répondre à toutes les demandes ponctuelles. Cependant, nous pouvons bien évidemment fournir des éclairages sur des questions découlant des travaux de la Cour.
M. Lucien Lanier :
Êtes-vous assermenté en qualité de magistrat européen ?
M. Jean-François Bernicot :
Les membres de la Cour ne sont pas magistrat mais, à leur entrée en fonction, ils prêtent serment devant la Cour de Justice européenne. Cela ne modifie en rien mon serment de magistrat français.
M. Hubert Haenel :
Dans un ordre d'idées similaire, j'aimerais aborder la question du contrôle de l'OLAF, l'Office de Lutte Anti-Fraude de l'Union. Cette organisation dispose de prérogatives de nature quasi policières, ce qui pose le problème de ses méthodes de travail. Celles-ci ont été mises en cause ; on a contesté le secret des procédures, l'absence de droits de la défense, la prise de sanctions avant instruction... Une affaire récente a mis en lumière ces lacunes lors de la mise à pied de deux fonctionnaires, ensuite blanchis et réintégrés dans leurs fonctions.
Le comité de surveillance de l'OLAF est constitué de cinq personnalités indépendantes et celles-ci se sont inquiétées du contrôle applicable à cette institution.
M. Jean-François Bernicot :
En 1998, la Cour des Comptes avait critiqué l'UCLAF (Unité de Coordination de la Lutte Antifraude) et ces critiques avaient conduit la présidence allemande a procéder à une réforme dans l'urgence. C'est ainsi que l'OLAF a succédé à l'UCLAF.
Le fonctionnement de l'OLAF a posé de nombreuses difficultés lors de sa mise en place, notamment pour des raisons de personnels. Cet organisme doit être indépendant de la Commission tout en étant un service de la Commission. Elle détient des pouvoirs internes et externes. Le comité de surveillance n'est pas un parquet ; il est là pour garantir l'indépendance de l'organisme vis-à-vis de la Commission. La Cour des Comptes entretient des liens privilégiés avec le comité de surveillance de l'OLAF.
Il faut savoir que l'OLAF intervient fréquemment sur la base de dénonciations, de délations. Le respect des droits de la défense n'était pas une préoccupation majeure jusqu'au recrutement récent de magistrats judiciaires. Le comité de surveillance a parfaitement conscience du problème. Comme c'est le cas pour Europol, l'OLAF se trouve dans une situation que je qualifierais de bizarre. Il est intégré à la Commission : il n'est pas susceptible de contrôle juridictionnel. Enfin, en cas de soupçon de fraudes, les dossiers doivent être renvoyés aux autorités judiciaires nationales.
M. Hubert Haenel :
Tous ces éléments d'information devraient être utilement évoqués au sein de la Convention, ce que je ne manquerai pas de faire.
II. LES AIDES DE PRÉ-ADHÉSION
M. Jean-François Bernicot :
À Berlin, en 1999, dans le cadre de l'Agenda 2000, une nouvelle rubrique financière a été créée dans le budget communautaire : la Rubrique 7 pour les aides de pré-adhésion, qui comprennent trois instruments ou programmes :
- PHARE, qui existe déjà depuis 1989, et qui a été réorienté pour se concentrer sur les réformes de l'administration des pays candidats ;
- ISPA (Instrument structurel de pré-adhésion), qui est un fonds à caractère structurel visant à développer les infrastructures, et qui est très comparable au Fonds européen de développement régional (le FEDER) ou au Fonds de cohésion, pour les États membres ;
- SAPARD (programme spécial d'adhésion pour l'agriculture et le développement rural), qui a une double vocation : d'une part, contribuer à la mise en oeuvre de l'acquis communautaire concernant la politique agricole commune et, d'autre part, contribuer à l'adaptation des structures agricoles permettant un développement durable du secteur agricole dans les pays candidats.
Les perspectives financières, pour la période 2000-2006, ont prévu pour cette rubrique environ trois milliards d'euros de crédits annuels, dont la moitié pour PHARE - soit environ un milliard et demi d'euros - et de l'ordre d'un milliard pour ISPA et 500 millions pour SAPARD.
Je me limiterai à SAPARD qui, bien que le moins doté, relève de mes compétences au sein de la Cour, mais surtout parce qu'il s'agit d'un programme ambitieux, le premier programme d'aides extérieures dont la gestion est largement déconcentrée dans les pays candidats. En effet, comme la Commission l'a souligné dans ses réponses au rapport annuel sur l'exercice 2001 de la Cour des comptes européenne, SAPARD constitue également un instrument de développement institutionnel dont l'objet est de permettre aux pays candidats de s'adapter aux pratiques de gestion communautaire.
Deux observations préliminaires sur les objectifs spécifiques de SAPARD et son système de gestion et de contrôle unique. Tout d'abord, SAPARD doit être considéré comme un catalyseur dans la réforme agricole des pays candidats. Cela veut dire que le succès de ces réformes ne peut être évalué selon le seul niveau des fonds disponibles et utilisés, mais dépendra surtout des pays candidats. Il s'agit d'un processus qui demande du temps car il faut adapter des structures, des systèmes de gestion, des cultures, des mentalités... Il faut donc rester réaliste. Par ailleurs, les retards constatés dans la mise en oeuvre de ce programme auront forcément des conséquences sur le degré de réalisation de ces objectifs au moment de l'adhésion en 2004.
Comme je l'ai indiqué, la spécificité de ce programme concerne la programmation des dépenses et la décentralisation de leur gestion, ce qui conduit à une architecture financière complexe. La programmation s'inspire des procédures en vigueur dans l'Union dans le domaine des fonds structurels. Face à des membres de la Haute Assemblée ayant des responsabilités d'élus locaux, je ne préciserai pas plus la complexité de ces procédures.
L'exécution des dépenses s'inspire, elle, des systèmes en vigueur dans le cadre du FEOGA-Garantie : préfinancement des bénéficiaires, agence de paiement, organisme de certification et apurement des comptes. L'agrément de ces organismes payeurs, les agences SAPARD, est donné par la Commission. Il en va autrement pour les États membres, puisque les organismes payeurs du FEOGA-Garantie sont agréés par eux-mêmes, sans intervention préalable de la Commission. En juillet 2002, toutes les agences des dix pays candidats avaient reçu un agrément, le plus souvent partiel et provisoire.
Dans ses rapports sur les exercices 2000 et 2001, la Cour des comptes européenne a dû souligner les problèmes connus par la mise en oeuvre de ce programme, et notamment l'agrément des agences SAPARD.
Au moment de l'adoption du premier règlement en juin 1999, peu d'informations étaient disponibles sur les modalités de gestion financière. Même après l'entrée en vigueur du programme en janvier 2000, les modalités d'application n'étaient pas encore adoptées (juin 2000). La mise en place de SAPARD a donc connu de longs délais. Or, la publicité faite autour de ce programme a créé dès 1999 de fortes espérances auprès des populations agricoles des pays candidats. La conséquence principale de ces retards a été un très faible taux d'utilisation des crédits. Alors que fin 2001, un milliard d'euros de crédits étaient disponibles, nous avons dû constater que seulement 30 millions d'euros, soit moins de 3 % des crédits engagés pour 2000 et 2001, avaient été payés au pays candidats sous forme d'avances. Mais seulement un million d'euros, soit 0,1 % des crédits, avait été payé aux bénéficiaires finaux dans les deux pays ayant reçu l'agrément de leur agence SAPARD, la Bulgarie et l'Estonie.
Les chiffres disponibles pour le troisième trimestre 2002 montrent que les paiements aux bénéficiaires dans les pays concernés sont restés au même niveau que fin 2001. Cette situation est assez critique car, selon le règlement communautaire, les crédits engagés en 2000, qui ne seraient pas consommés à la fin de l'année 2003, pourraient être annulés.
Nous examinons, actuellement, la raison qui a conduit à cette situation. Les premières constatations montrent que, outre le retard dans l'adoption du cadre réglementaire et la sous-estimation des délais nécessaires pour mettre en place les systèmes de gestion, différents "facteurs locaux" influencent aussi cette sous-consommation.
Par exemple, en Bulgarie, les candidats à des aides d'investissements SAPARD doivent justifier d'une surface minimum d'exploitation. Or, à la suite des privatisations, le foncier est très morcelé, réparti entre un grand nombre de petits propriétaires. En l'absence d'un réel marché foncier, le transfert ou la location de terres est difficile. Nous avons ainsi observé qu'un des agriculteurs que nous avons visités avait dû passer plus de mille contrats de location pour répondre aux critères d'éligibilité du programme SAPARD !
D'autre part, les bénéficiaires doivent pré-financer les projets avant de recevoir des fonds SAPARD. Là aussi, les candidats rencontrent des difficultés face à un marché bancaire encore limité et surtout face à l'impossibilité d'utiliser le foncier comme garantie bancaire.
En conclusion, on peut craindre que, au moment de l'adhésion des premiers pays candidats, en mai 2004, les objectifs de ce programme ne seront que très partiellement atteints. On peut toutefois espérer que l'expérience acquise dans la mise en place des agences SAPARD et la gestion des premiers projets faciliteront l'adaptation de ces administrations aux nouvelles procédures qu'ils devront appliquer comme États membres, tant dans le domaine des fonds structurels que dans celui du FEOGA-Garantie et du développement rural.
M. Hubert Haenel :
N'y a-t-il pas un problème plus général d'utilisation de l'ensemble des fonds européens ?
M. Jean-François Bernicot :
Je pense que le problème tient tout d'abord à la complexité des règlements et des mécanismes mis en place. Il faut dire que, à la complexité communautaire, notre pays a rajouté une certaine complexité nationale avec les rôles respectifs de l'État et des différents collectivités territoriales. L'Agenda 2000 devait procéder à une simplification de ces règlements, mais nous ne constatons que peu d'amélioration dans ce domaine. C'est pourquoi je suis personnellement avec beaucoup d'intérêt l'expérience de décentralisation des fonds structurels menée actuellement en France. En effet, quelle que soit la qualité des fonctionnaires travaillant dans les SGAR, le système est vraiment complexe.
M. Hubert Haenel :
Dans la gestion des fonds communautaires, tout le monde veut avoir son mot à dire, à l'échelon départemental, régional, communautaire. D'une fois sur l'autre, le nombre de documents à fournir augmente. C'est la raison pour laquelle l'Alsace a effectivement demandé de pouvoir procéder, à titre expérimental, à un examen de l'ensemble de la procédure afin qu'on puisse identifier clairement les responsables de l'instruction de ces dossiers.