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Réunion du mardi 28 septembre 2010
Économie, finances et fiscalité
Audition de M. Jean-Pierre
Jouyet,
président de l'Autorité des marchés
financiers
M. Jean Bizet :
Notre commission a le plaisir d'accueillir Jean-Pierre Jouyet, président de l'Autorité des marchés financiers (AMF). Nous connaissons bien Jean-Pierre Jouyet et nous avons pu apprécier son travail lorsqu'il était secrétaire d'Etat chargé des affaires européennes, en particulier pendant la présidence française de l'Union européenne, au second semestre 2008, dont la qualité a été unanimement reconnue.
Dans vos fonctions actuelles, vous avez la lourde tâche de veiller à la régulation des activités financières en France, mais vous contribuez aussi à la réflexion sur ce sujet à l'échelon européen. Dans une récente interview au journal La Croix , vous êtes revenu sur deux ans de crise financière et sur les avancées de la régulation, en appelant à plus de transparence.
L'actualité européenne en la matière est riche, quelques jours après l'accord auquel sont finalement parvenus les Vingt-Sept, après un an de négociations difficiles, sur la supervision financière. Les débats sur la mise en place d'un prélèvement sur les banques et d'une taxe sur les transactions financières sont également animés, de même que ceux qui se déroulent au sein du groupe de travail présidé par M. Van Rompuy.
Demain, nous entendrons le rapport de Pierre Bernard-Reymond et Richard Yung sur la gouvernance économique européenne. Vos propos, aujourd'hui, seront la meilleure introduction possible aux débats que nous aurons demain sur ce sujet.
M. Jean-Pierre Jouyet :
L'Europe s'est récemment fait très peur au moment de la crise grecque. Des scénarios catastrophes ont été évoqués plus ou moins ouvertement, des articles parus dans la presse évoquant même l'éclatement de la zone euro. Je note d'ailleurs que, en 2008, lors de la crise financière, les Etats avaient sauvé les banques, mais que, au début de cette année, les marchés ont attaqué les Etats. Il est vrai que, dans un premier temps, la réaction européenne a été tardive, voire maladroite, mais l'Europe a réussi à se ressaisir et à éviter la réalisation de ces scénarios catastrophes. L'euro est aujourd'hui à son plus haut niveau depuis cinq mois et a regagné plus de 12 % par rapport à son plancher. La méfiance des investisseurs à l'égard de la Grèce s'est en partie dissipée, une récente émission de titres de court terme s'étant déroulée dans de bonnes conditions.
Finalement, la crise nous aura contraints à rouvrir le dossier de la gouvernance économique européenne. L'urgence avait trop souvent suppléé la faiblesse de la gouvernance de la zone euro. Il est vrai que rien dans le traité n'était prévu pour assumer la solidarité envers des Etats en quasi faillite. Le 9 mai 2010, date symbolique en Europe, l'Union européenne a instauré un fonds de stabilisation financière qui peut représenter l'embryon d'un Fonds monétaire européen (FME). A cet égard, je plaide pour que les facilités de financement ainsi créées soient utilisées de façon durable, y compris pour assainir certains établissements financiers.
Des progrès substantiels ont été actés lors du Conseil européen du 17 juin dernier en matière de méthodes de gouvernance. A partir de 2011, les Etats devront présenter leurs orientations budgétaires pour les années suivantes dans le cadre d'un semestre européen. Chaque parlement national disposera ainsi de l'avis des autres Etats membres sur les prévisions budgétaires retenues par son gouvernement. Le semestre européen, à mes yeux, ne constitue pas une atteinte à la souveraineté nationale, mais donne la possibilité d'obtenir des informations plus larges. Les Etats membres se sont également dotés de tableaux de bord avec des seuils d'alerte permettant de mieux détecter les déséquilibres en matière de compétitivité et de déceler des problèmes tels que des bulles immobilières ou financières affectant certains Etats membres.
Je note toutefois qu'au fur et à mesure que l'horizon s'éclaircit, les ardeurs réformatrices faiblissent. Pourtant, j'estime que le statu quo n'est pas possible. Les marchés financiers, qui sont devenus les juges de paix de la zone euro, pourraient sanctionner de nouveau l'Europe. Nous voyons que la situation en Irlande est aujourd'hui tendue. Nous devons donc répondre aux interrogations du marché sur la soutenabilité de la zone euro. A cet égard, le fait que le fonds de stabilisation européen ait été noté AAA est un signal encourageant. Nous devons mieux nous armer dans notre rapport de force avec les marchés. Du reste, l'appréciation récente de l'euro ne doit pas faire illusion. Elle dissimule aussi les faiblesses du dollar et les problèmes économiques américains. En outre, les marchés risquent prochainement de tester l'état de la Grèce.
C'est pourquoi l'Europe doit aller plus loin pour regagner durablement la confiance des investisseurs. Nous devons dégager des règles de gouvernance et de discipline financière et donner des perspectives claires, pays par pays, quant aux montants et aux volumes d'émissions annuelles de dettes. Nous devons également accroître la transparence des marchés, notamment en modifiant en profondeur les modalités de fonctionnement de certains marchés. Il est également nécessaire de créer une agence européenne de régulation des marchés, ce que permettra l'accord conclu récemment sur la supervision financière. Enfin, des initiatives franco-allemandes proposant un véritable plan de gouvernance de la zone euro sont les bienvenues.
Ce dernier volet est sans doute le plus important, mais il ne m'inspire guère d'optimisme, et ce pour trois raisons.
En premier lieu, je m'interroge sur l'efficacité de la méthode. En dépit de la bonne entente personnelle des dirigeants français et allemands, les deux pays éprouvent des difficultés à travailler ensemble. Par exemple, le ministre allemand des finances prend des initiatives unilatérales pour faire valoir les seules propositions allemandes en matière de renforcement des sanctions alors qu'il avait présenté, le 21 juillet dernier, des propositions communes avec son homologue française. De même, je m'interroge sur la multiplication des propositions de réforme émanant à la fois du groupe de travail présidé par Herman van Rompuy et de la Commission européenne. Cette concurrence pour savoir qui sera le plus rigoureux ne me semble pas satisfaisante, le sujet de la gouvernance économique étant trop sérieux pour donner lieu à un « concours de beauté ».
Ensuite, de nombreux points restent encore ouverts à la discussion, avec des positions encore éloignées les unes des autres. C'est le cas de la prise en compte de la dette des Etats. Faut-il sanctionner une diminution insuffisante de la dette quand celle-ci se situe au-dessus de 60 % du PIB ? Il en est de même au sujet des sanctions. Quel doit être le degré d'automaticité de ces sanctions ? Pour ma part, j'estime que le système de sanctions suppose une dose d'automaticité, à moins de rester inefficace. Par ailleurs, il paraît difficile de ne disposer que de mesures correctives avec le risque de nourrir un populisme anti-européen, dans un contexte social tendu.
En troisième lieu, je m'interroge sur le contenu d'une coordination plus efficace des politiques macro-économiques. Rien ne semble prévu en matière de fiscalité ou de coordination d'autres politiques structurelles telles que la réforme du marché du travail ou les politiques de recherche. Ce sujet, s'il doit être traité, le sera au titre de la stratégie Europe 2020 qui me paraît insuffisante pour calmer les inquiétudes des investisseurs. En outre, la question se pose de savoir comment seront véritablement appliquées les sanctions prévues. De même, comment empêcher que des pays mettent en oeuvre des politiques non coopératives, à l'instar de ce que l'Allemagne avait fait avec la TVA sociale ?
Il me semble que ces interrogations résultent des divergences de vues entre Français et Allemands sur le contenu à donner à la coordination des politiques économiques. Si nous ne nous mettons pas d'accord sur ce sujet, ce seront les marchés financiers qui s'en chargeront.
M. François Marc :
La transparence des marchés financiers constitue un axe majeur à mettre en oeuvre. La qualité de l'information est donc décisive et je rappelle que les agences de notation avaient été mises en cause alors qu'elles ne faisaient qu'utiliser des informations mises à leur disposition. Or, cette information peut être biaisée ou insuffisante, comme l'avait montré, en son temps, l'affaire Enron. Comment l'AMF peut-elle contribuer à améliorer la fiabilité des informations financières ?
M. Aymeri de Montesquiou :
Je me demande s'il est possible de sanctionner une grande banque comme Goldman Sachs qui, dit-on, s'est prêtée au maquillage des comptes de la Grèce ? La rigueur des mesures d'assainissement prises par le gouvernement grec suscite des inquiétudes sur leur acceptabilité sociale. Comment peut-on soutenir la population grecque ? Enfin, est-il possible de sanctionner les grands pays européens, comme l'Allemagne et la France, qui n'auraient pas respecté les règles communes ?
M. Pierre Bernard-Reymond :
Je constate que le rythme de la construction européenne, du fait de son caractère intergouvernemental croissant et compte tenu de la façon dont le Conseil gère les dossiers, ne correspond plus à celui de la mondialisation. Ce décalage doit, me semble-t-il, être pris en compte dans la réflexion sur la réforme de la gouvernance de l'Europe. De ce point de vue, il y a lieu de s'inquiéter. En outre, les opinions publiques adhèrent de moins en moins à la construction européenne, comme le montre la résurgence de l'extrême droite dans de nombreux Etats membres. Le couple franco-allemand est indispensable pour faire progresser l'Europe, mais connaît des difficultés. Du reste, je me demande comment il est perçu par les autres Etats membres qui pourraient craindre l'apparition d'un « G2 » européen.
J'ai constaté, moi aussi, la compétition à laquelle se livrent le Conseil et la Commission en matière de réforme de la gouvernance économique. Nous pouvons nous féliciter des décisions prises jusqu'à présent en matière de surveillance budgétaire. Je note que les parlementaires nationaux acceptent sans trop de difficultés la supranationalité en matière agricole et monétaire, mais pas en matière budgétaire. L'intérêt porté à la convergence des politiques budgétaires est relativement récent, ce qui, en soi, constitue déjà un progrès. En revanche, le dossier du système de sanctions, à la fois financières et politiques, ne progresse pas en raison des divergences entre Etats membres. La situation est identique pour la mise en place d'un mécanisme permanent de gestion des crises. On a l'impression que l'Europe retombe dans les mêmes ornières dès que la crise s'éloigne un tant soit peu.
Pourtant, d'autres parties du monde, en particulier les Etats émergents, connaissent une très forte croissance économique. L'Europe ne parvient pas à dépasser l'étape de la coordination et à mettre en oeuvre de véritables politiques intégrées. La gouvernance de l'Europe ne doit pas être seulement économique, elle doit être aussi politique.
M. Jean-Pierre Jouyet :
En ce qui concerne la transparence des marchés financiers, nous devons distinguer trois éléments :
- la transparence doit permettre d'obtenir des informations ; celles-ci sont en effet absentes sur un certain nombre de marchés ;
- les pratiques de certaines agences de notation ont parfois été peu correctes, mais il n'existe guère d'alternative à la notation ;
- la recherche de la qualité des informations financières appelle une attention permanente : elle conditionne le retour des épargnants et donc les modalités du financement de l'économie. Ces informations ne sont pas seulement financières, elles peuvent aussi porter sur le contexte économique et social, ou encore sur le système de rémunération.
Nous devons attendre les conclusions des enquêtes en cours aux Etats-Unis et en Grèce sur la banque Goldman Sachs. Je note que le défaut de transparence provient également de certains Etats membres vis-à-vis des institutions communautaires, Eurostat par exemple. En outre, l'Europe présente des informations encore trop souvent fragmentées, si bien qu'il est difficile d'évaluer le comportement qu'a eu Goldman Sachs en Grèce.
La population grecque doit naturellement être soutenue dans la situation difficile qu'elle traverse. Mais l'Europe a fait son devoir envers ce pays en lui apportant 80 milliards d'euros. Une aide européenne directe à la population grecque exigerait des moyens structurels plus puissants.
Je sais combien le processus décisionnel communautaire reste complexe et lent. Il a fallu un an pour parvenir à un accord sur la supervision financière, alors que les Etats-Unis ont mis six mois pour adopter des réformes plus profondes. Et je déplore que l'Union européenne n'ait pas de position unique vis-à-vis des pays émergents, comme la Chine, ce qui permet aux Etats-Unis de dialoguer directement avec eux.
Si les marchés financiers n'ont pas de visibilité au-delà des trois ans que doit fonctionner le fonds de stabilisation financière, je crains que les problèmes ne recommencent.
M. Yann Gaillard :
Je reste interrogatif sur cette notion de marchés. De qui s'agit-il ? Qui agit sur les marchés à une époque où ceux-ci sont très largement dématérialisés ?
M. Jean Bizet :
Que pensez-vous de la proposition consistant à gérer en commun les dettes souveraines dans la limite d'un taux d'endettement de 60 % du PIB ? Selon vous, la politique agricole commune peut-elle contribuer à réguler la volatilité des prix des matières premières agricoles ?
M. Robert Badinter :
Quelles garanties avons-nous sur l'intégrité et la compétence des agences de notation ?
M. Jean-Pierre Jouyet :
Il faut mettre l'Europe face à ses responsabilités afin qu'elle pousse plus loin l'intégration communautaire. L'instauration d'un fonds de stabilisation financière montre que le pessimisme ne peut être de mise.
Les régulateurs devraient sans doute faire preuve de plus de pédagogie sur la notion de marchés financiers. Il n'y a plus aujourd'hui de marchés en tant que tels, du fait de leur dématérialisation. La faible organisation des marchés pose précisément problème. Il y a, en effet, une finance officielle, mais aussi une finance parallèle. Par exemple, des cabinets d'avocats peuvent recruter, partout dans le monde, 200 ou 300 traders qui vont travailler de manière indépendante. On constate ainsi que, sur un des marchés, ce qu'on appelle un « trader de haute fréquence » réalise à lui seul 50 % des transactions. Pour contrôler ce phénomène nouveau, il est indispensable que les régulateurs coopèrent entre eux, et que la coopération en matière de surveillance financière fonctionne bien.
En ce qui concerne les agences de notation, les autorités de régulation essaient de mieux connaître la qualité des personnels recrutés, l'existence d'éventuels conflits d'intérêt et les méthodes de notation utilisées. Il existe en effet deux grandes catégories de méthodes de notation, à partir des fondamentaux de l'économie d'une part, et à partir des informations obtenues sur les marchés d'autre part. Il paraît indispensable que chaque agence de notation choisisse clairement une de ces deux méthodes et qu'elle s'y tienne. Je pense qu'un accord sur la manière de les y obliger devrait être trouvé d'ici le premier trimestre 2011. De même, il n'existe pas de divergences profondes sur cette question entre l'Union européenne et les Etats-Unis.
Le partage de la dette souveraine est une idée certes séduisante, mais qui ne rencontre l'adhésion ni de l'Allemagne ni de la France.
La volatilité des marchés agricoles s'est accentuée en raison de la disparition de nombreux mécanismes d'amortissement. Il me semble nécessaire de reconstituer des stocks de produits alimentaires au niveau mondial pour amortir les mouvements de marchés. Il faut aussi que les professions agricoles s'organisent mieux pour être en phase avec le développement des marchés à terme et afin de parvenir à une plus grande transparence et à une meilleure régulation. Je plaide donc pour une meilleure organisation des marchés agricoles, comme c'est le cas aux Etats-Unis, les marchés européens demeurant trop étroits.
M. Jean Bizet :
Deux enseignements me semblent pouvoir être tirés de votre audition : être ambitieux en matière de coordination économique dans le cadre de la réforme de la gouvernance économique européenne, et améliorer la réactivité de l'Europe.