REUNION DE LA DELEGATION DU 28 NOVEMBRE 2001
Justice et Affaires intérieures
Communication de M. Hubert Haenel sur le projet d'accord
entre les Etats-Unis d'Amérique et l'Office européen de police Europol (E 1869)
L'accord entre les Etats-Unis d'Amérique et l'Office européen de police Europol n'est pas un sujet nouveau pour la délégation.
Vous vous rappelez en effet que, le 17 octobre dernier, nous avons examiné les accords conclus entre Europol et la Pologne, l'Estonie, la Hongrie et la Slovénie. Nous avons alors accepté que le Conseil approuve la conclusion de ces accords, mais nous avons demandé au Gouvernement, au fur et à mesure de leur entrée en application, de nous informer sur les mesures prises pour assurer la protection des données personnelles en Estonie, en Slovénie et en Pologne, ainsi que sur les précautions prises par Europol pour assurer l'absolue sécurité des données.
Mais surtout, à l'occasion de cet examen, nous avions entendu notre collègue Alex Türk qui, en sa qualité de président de l'Autorité commune de contrôle d'Europol, avait évoqué devant nous les négociations engagées entre Europol et les Etats-Unis.
Il nous avait alors expliqué que, à la suite des attentats du 11 septembre, les Américains avaient formulé une demande expresse et pressante auprès de l'Union européenne et que le Conseil de l'Union avait décidé, d'une part, de mettre en place une coopération dans l'urgence, de nature informelle, et, d'autre part, de préparer la conclusion d'un accord formel de coopération. Et il nous avait développé les problèmes que posait la préparation de cet accord formel, notamment en matière de protection des données personnelles.
Aussi, lorsque nous avons été saisis du texte E 1869, nous avons pensé qu'il s'agissait soit de cet accord formel de coopération pérenne entre Europol et les Etats-Unis sur l'ensemble des données relatives notamment au terrorisme, soit d'une formalisation de la coopération provisoire mise en place pour répondre à une situation d'urgence.
Or, il ne s'agit exactement ni de l'une ni de l'autre de ces deux hypothèses.
La coopération dans l'urgence continue de se faire de manière informelle. Quant à l'accord formel de coopération pérenne avec les Etats-Unis, il a été décidé de le traiter en deux textes différents :
- d'une part, un texte autorisant la transmission des données non personnelles ;
- d'autre part, un texte régissant la transmission des données liées à un individu identifié ou à des individus identifiables.
Le document E 1869 dont nous sommes saisis aujourd'hui est le premier de ces deux textes.
Or, il va de soi que le texte le plus important, notamment au regard de la protection des libertés individuelles, est le texte qui permettra et régira la transmission des données personnelles dont nous serons saisis plus tard.
Le texte que nous devons examiner aujourd'hui est un texte essentiellement technique qui ne pose pas véritablement de problème politique.
On peut cependant s'interroger sur l'utilité réelle de cet accord. En quoi la coopération entre Europol et les Etats-Unis aidera-t-elle véritablement à prévenir, détecter ou supprimer des formes graves de criminalité internationales dès lors que les données transmises dans ce cadre excluront les données à caractère personnel. Je crois que, sans être un spécialiste des techniques policières, on peut se montrer extrêmement sceptique à cet égard.
On peut aussi se demander pourquoi ce texte nous est soumis dans l'urgence et pourquoi la présidence belge montre un tel attachement à ce qu'il soit adopté par le Conseil « Justice-Affaires intérieures » des 6 et 7 décembre prochains. En effet, déjà aujourd'hui, une coopération étroite s'est instaurée entre Europol et les Etats-Unis et l'adoption de ce texte n'y apportera aucun élément nouveau.
En fait, il apparaît que l'inscription de ce texte en urgence au Conseil du 6 décembre ne répond qu'à un objectif d'affichage. Les Américains se montrant insistants, la présidence belge veut montrer la bonne volonté de l'Union.
Un point doit cependant retenir notre attention. Ce texte n'est-il pas susceptible de créer un précédent influant sur la préparation du second texte qui régira la transmission des données à caractère personnel ?
A cet égard, on doit noter que ce premier texte accuse un certain déséquilibre entre les deux parties, c'est-à-dire Europol d'une part et les Etats-Unis d'autre part.
En effet, l'article 3 de l'accord énumère les activités de criminalité concernées. Il en donne la liste suivante :
« - le trafic illicite de stupéfiants ;
- le trafic de matières nucléaires et radioactives ;
- les filières d'immigration clandestine ;
- la traite des êtres humains ;
- le trafic de véhicules volés ;
- les crimes commis ou susceptibles d'être commis dans le cadre d'activités de terrorisme portant atteinte à la vie, à l'intégrité physique, à la liberté des personnes ou aux biens ;
- le faux-monnayage et la falsification de moyens de paiement. »
Il s'agit là de rubriques générales et non de définitions juridiques précises. C'est pourquoi l'annexe 1, qui est jointe à l'accord, précise les définitions juridiques qu'Europol utilisera pour chacune de ces formes de criminalité.
En revanche, il n'apparaît aucune définition similaire pour les Etats-Unis.
Encore une fois, compte tenu de la portée de cet accord, cela n'emporte pas de caractère de gravité. Mais il ne faudrait pas que cela se renouvelât pour l'accord portant sur la transmission de données à caractère personnel.
C'est pourquoi je vous proposerai que nous acceptions de lever la réserve parlementaire sur ce texte en sorte qu'il puisse être adopté au Conseil « Justice-Affaires intérieures » des 6 et 7 décembre prochains, mais que nous demandions au Gouvernement d'assurer un meilleur équilibre entre les parties prenantes pour l'accord qui va maintenant être élaboré à propos de la transmission des données à caractère personnel. Et je crois qu'il serait bon que nous ajoutions que nous demandons au Gouvernement qu'il nous laisse alors la possibilité d'examiner cet accord à venir dans des conditions de délai normales, c'est-à-dire sans recourir à la procédure d'urgence à laquelle nous avons accepté de nous soumettre aujourd'hui alors qu'aucun élément objectif ne l'imposait.
Mais je voudrais auparavant donner la parole à notre collègue Alex Türk qui, en sa qualité de président de l'Autorité commune de contrôle d'Europol, est en mesure de nous donner les informations les plus récentes et les plus autorisées sur l'état des négociations entre Europol et les Etats-Unis.
M. Pierre Fauchon :
Si vous me le permettez, Monsieur le Président, je voudrais juste dire que, si beaucoup de gens sont réservés sur la construction européenne par souci d'indépendance nationale, d'autres croient que l'indépendance nationale face aux supergrands du monde ne peut être assurée que dans un cadre plus large que la nation, cadre qui ne peut être que l'Europe. La seule façon d'équilibrer la grande super-puissance qui domine le monde est bien de constituer l'Europe comme un ensemble cohérent. Cet accord est un exemple concret, tout à la fois de la façon de faire des Américains, de l'impossibilité pour la présidence belge de résister aux demandes américaines, et de la situation qui en résulte, qui s'apparente à une sorte de protectorat. Je trouve navrante la situation de l'Europe telle qu'elle apparaît à travers cet accord.
Intervention de M. Alex Türk,
Président de l'Autorité commune de contrôle d'Europol
M. Alex Türk :
Je voudrais d'abord vous rappeler le calendrier. Une semaine après les attentats du 11 septembre, le Conseil des ministres Justice et Affaires Intérieures (JAI) prend la décision de demander à la direction d'Europol de prendre les mesures qui sont prévues dans le cadre d'une procédure définie par un acte du Conseil de mars 1999. Cet acte prévoit que, dans une situation d'urgence ou de péril imminent à l'égard de l'un des Etats membres - ce qui est le cas puisque, dans les tours de New-York, il y avait des ressortissants de l'Union européenne -, la coopération avec des Etats tiers peut s'engager en dehors de la procédure normale.
Le 28 septembre dernier, le directeur d'Europol saisit l'Autorité de contrôle d'un projet de négociation pour la conclusion d'un accord avec les Etats-Unis. Il explique que ce qu'il considère comme le niveau de protection adéquat des données est acquis aux Etats-Unis compte tenu de l'urgence. C'est le problème le plus important que nous ayons à traiter et qui ne concerne pas seulement le domaine de la coopération policière. Comme je l'ai expliqué lors de notre réunion du 17 octobre, cette justification de l'accord, non pas sur la base de l'urgence, mais en fonction des critères de fond de la procédure traditionnelle, ne pouvait rencontrer notre assentiment. J'ai donc répondu, le 12 octobre, au nom de l'Autorité de contrôle, qu'on ne pouvait pas à la fois jouer d'un argument, l'urgence, et de l'autre, le niveau adéquat de protection.
La réponse du directeur, le 6 novembre, c'est-à-dire à une date postérieure à notre précédente réunion sur ce sujet, révèle un changement de stratégie de sa part puisque, tout en maintenant l'application de la procédure d'urgence, il décide de lancer la procédure classique prévue par la Convention, selon laquelle il doit préparer le dossier, le soumettre au conseil d'administration, à l'Autorité de contrôle et enfin au Conseil des ministres. Mais cette procédure comporte deux temps. Il faut d'abord un accord global de toutes ces entités sur le principe même de l'ouverture des négociations, puis, à l'issue des négociations, une nouvelle procédure semblable pour adopter l'accord définitif de coopération entre Europol et l'Etat tiers, en l'occurrence les Etats-Unis. Disposant du pré-rapport établi par le directeur d'Europol, j'ai réuni l'Autorité de contrôle le 26 novembre à Bruxelles et je devais, avant le 6 décembre, donner l'avis de l'Autorité de contrôle au Conseil des ministres sur le principe de l'engagement de ces négociations.
Comme pour les accords passés avec certains des pays candidats, le directeur d'Europol devait donc nous remettre un rapport sur le niveau de protection des données aux Etats-Unis. Les Etats-Unis s'étaient engagés à faire parvenir un rapport apportant les garanties nécessaires pour le 15 novembre. Mais, à cette date, les Américains ont faire savoir à la direction d'Europol qu'ils n'étaient pas en mesure de fournir ces renseignements en raison de problèmes de coordination liés à leur structure fédérale et au nombre très élevé d'autorités américaines concernées par la coordination des informations liées aux attentats du 11 septembre (de l'ordre de 18 000). Le directeur d'Europol n'est donc pas à l'heure actuelle en état de fournir ces informations ; c'est pourquoi il me semble difficile que le Conseil puisse se prononcer début décembre et c'est peut-être aussi pourquoi, comme nous l'avons appris tout à l'heure, la représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne n'a toujours pas connaissance, à ce jour, du pré-rapport établi par le directeur d'Europol.
L'Autorité de contrôle a constaté l'impossibilité actuelle des Etats-Unis à fournir les informations nécessaires sur la protection américaine des données ; elle a souligné que nous attendions le rapport du directeur d'Europol, lui-même dépendant de ces informations ; enfin, elle a indiqué les difficultés prévisibles pour ce futur accord.
Le principal problème tient au fait que les Etats-Unis ne peuvent pas juridiquement démontrer un niveau de protection adéquat, dans la mesure où le système américain fonctionne sur des bases radicalement différentes du système européen, par exemple du fait de l'absence de toute autorité de contrôle nationale. Comme j'ai déjà eu l'occasion de le souligner lors de notre réunion précédente, les Etats-Unis sont, d'un point de vue juridique et technique, au regard de l'Europe, dans une situation plus difficile que les pays d'Europe centrale parce que ces pays ont formellement créé des autorités de contrôle, qui ne jouent sans doute pas totalement le rôle qu'on pourrait souhaiter, mais qui existent. Pour autant, on ne peut nier que les Etats-Unis ont atteint un niveau suffisant et incontestable de protection de libertés individuelles.
Sur ce point, la lettre du directeur d'Europol du 6 novembre est très révélatrice ; on y lit que « le niveau de protection adéquat est acquis aux Etats-Unis parce que, s'il y a une grande différence d'approche en matière de protection des données entre les Etats membres de l'Union européenne et les Etats-Unis, il ne peut pas y avoir de discussion sur le fait que les Etats-Unis sont un Etat démocratique où la loi est respectée et où les droits de l'homme sont examinés avec soin et bien protégés ». C'est un constat qui, malheureusement, ne peut pas justifier l'utilisation de l'acte du Conseil de mars 1999, qui exige un niveau de protection adéquat, vérifié par des critères objectifs. Existe-t-il une autorité de contrôle nationale des données ? Est-ce que les Etats-Unis ont signé un texte du type de la Convention 108 du Conseil de l'Europe de 1981 qui régit les Etats européens en la matière ? Il faut donc que les Etats-Unis nous fournissent des détails sur les pratiques et les législations américaines de façon que nous puissions reconnaître que leur niveau de protection est suffisant.
Le second problème touche le nombre des autorités concernées par la création d'un point de contact national, technique bien connue d'Europol et des Etats membres qui consiste à désigner une autorité qui sera chargée de faire l'articulation et le filtrage entre Europol et les Etats-membres de l'Union européenne, d'une part, et le FBI et les autorités fédérales et fédérées américaines, d'autre part. Mais nous attendons des informations sur la nature de ce point de contact, la manière dont il sera organisé, ses pouvoirs, et s'il sera en mesure de faire connaître à Europol la liste complète des autorités qui seront destinataires des informations transmises.
Un troisième problème porte sur l'engagement des Etats-Unis de respecter les règles fixées par la Convention Europol pour la transmission des informations à d'autres Etats tiers. Les Etats-Unis seraient autorisés à recevoir, en tant qu'Etat tiers par rapport à la convention, un certain nombre d'informations et de données ; mais l'accord ne les autoriserait pas à les donner à d'autres Etats tiers, par exemple le Canada. Pour cela, ils devraient, dans le cadre d'une procédure qui est fixée par la Convention, demander à Europol l'autorisation de retransmettre ces information à un ou plusieurs autres Etats tiers.
Notre Autorité de contrôle demande également que les Etats-Unis apportent des garanties selon lesquelles ils utiliseront les données, qui leur seront confiées, en fonction des finalités pour lesquelles Europol leur a transmis ces informations. C'est un principe de base, en effet, en matière de protection des données, que toute autorité qui utilise une donnée personnelle ne peut l'utiliser que pour la finalité pour laquelle elle a été autorisée à le faire. Tout le monde sait que les Etats-Unis ont demandé au premier ministre belge de ratifier au plus vite certaines directives européennes ; qu'ils ont également demandé que l'Union européenne modifie le contenu de certaines directives le plus rapidement possible ; et qu'ils ont fait savoir qu'ils utiliseraient les données personnelles en fonction de leurs besoins ! Ceci n'est pas acceptable car les données ne doivent être utilisées qu'en fonction des finalités qui auront été définies par les autorités d'Europol, selon les règles de communication qui ont été établies pour tous les Etats tiers.
Il y a cependant un point positif qui a été acquis depuis notre dernière réunion : l'Autorité de contrôle a été autorisée à être associée directement à la négociation qui réunit le directeur d'Europol, son conseil d'administration et les Américains, de telle façon qu'elle puisse donner son opinion au fur et à mesure de l'avancement de ces négociations, faute d'avoir pu le faire sur la base d'un rapport préalable d'Europol.
M. Serge Lagauche :
En tant que citoyen, l'impression que je retire de tout cela est que ce que demandent les Etats-Unis est inacceptable. Je ne comprends pas pourquoi il faudrait négocier rapidement ce nouvel accord, alors que, avec la procédure d'urgence, Europol transmet déjà des informations aux Américains en matière de terrorisme ou de blanchiment d'argent, ce qui me semble d'ailleurs une excellente procédure. Pour autant, est-il si évident que les Américains veuillent piller, vendre, exploiter les trésors que nous possédons ? Il est certainement de notre intérêt que les Etats-Unis soient efficaces dans leur domaine et que Européens et Américains travaillent ensemble. Autant je trouve la procédure d'urgence adaptée à la situation, autant il me semble que, avec le second accord, on entre dans une procédure très bureaucratique qui n'exige pas la précipitation actuelle. Je crains enfin que, si les négociations aboutissent, elles ne conduisent à un accord qui sera incompréhensible pour les citoyens européens. N'oublions pas que, dans d'autres cadres de négociations, comme par exemple l'Organisation mondiale du commerce, les citoyens ont voulu savoir de quoi il retournait et ont cherché à influencer les décisions. Pour faire l'Europe, il faut aussi apprendre à travailler avec les Etats-Unis qui sont nos alliés depuis fort longtemps.
M. Jean-Paul Émin :
N'y aurait-il pas également, aux Etats-Unis, des réflexions en cours du même type que celles qu'évoque aujourd'hui notre collègue Alex Türk ? Quels sont également les aspects positifs de cet accord ?
M. Jacques Blanc :
Je suis un peu étonné de la tonalité de ce débat. L'objectif de ces accords n'est-il pas de rendre plus efficace la lutte contre le terrorisme, contre la criminalité et les trafics internationaux ? Il est vrai que les Etats-Unis ont des systèmes d'organisation très différents des nôtres. Mais personne ne conteste que c'est un pays où la défense des droits de l'homme et des libertés individuelles est sans doute plus avancée que dans certains pays d'Europe qui vont pourtant entrer dans l'Union européenne et qui participeront à Europol. Il peut sans doute y avoir des difficultés juridiques à surmonter en raison des différences d'organisation entre les Etats-Unis et nous, mais, sur le fond, nous adhérons tous à cette volonté de participation ; il faut donc surmonter ces difficultés juridiques pour atteindre l'objectif qui est fixé.
M. Hubert Haenel :
Il est bien connu que, parfois, la direction française de la surveillance du territoire hésite à donner des informations à Europol parce qu'elle ne sait pas à qui ces informations risquent d'être transmises. Si la confiance n'existe pas entre les Américains et les Européens, il est clair qu'il y aura des rétentions d'informations entre les polices des Etats membres et celles des Etats-Unis. En France, il existe un système très complet de protection des données. Il me semble que les principes qui sont à la base de ce régime doivent également s'appliquer pour les échanges d'information avec des pays tiers. Enfin, la Convention qui est à l'origine du fonctionnement d'Europol, doit, me semble-t-il, être appliquée de la même manière avec tous les Etats tiers avec lesquels nous signons des accords de coopération policière. Il ne s'agit pas d'avoir une certaine défiance vis-à-vis des Etats-Unis, mais il faut respecter un certain nombre de règles pour que la confiance s'établisse entre les polices concernées.
M. Alex Türk :
L'affaire du 11 septembre a abouti à un renversement complet de tous les concepts. Beaucoup de pans de nos droits, européen ou nationaux, vont en fait être touchés par les conséquences de ces attentats. Par exemple, les Etats-Unis, qui étaient jusqu'à présent très laxistes avec Internet, commencent aujourd'hui à prendre des mesures extrêmement rigoureuses. S'agissant de la coopération avec les Américains, il n'y a pas d'ambiguité possible ; l'opinion de tous les membres de l'Autorité de contrôle d'Europol est qu'il faut faire tout ce que nous pouvons pour aider les Etats-Unis à résoudre leurs problèmes, d'autant qu'il y a au moins un ou deux cas dans lesquels Europol a pu rendre effectivement service aux Américains. Pour autant, les Etats-Unis ne sont pas le seul pays tiers avec lequel Europol a engagé des contacts ; il faut que les règles qui s'appliquent à cette coopération soient identiques pour tous les pays, même si ceux-ci doivent adapter en conséquence leur législation. C'est bien la question qui se pose avec les Etats-Unis, d'autant que la discussion entre les Américains et les Européens sur les échanges de données personnelles, en dehors des données de police, dure depuis des années et qu'on pensait encore récemment aboutir à une solution dite de « safe harbour ». Or les Etats-Unis ont fait savoir récemment qu'ils suspendaient toute discussion en la matière, parce que de tels accords - comme d'ailleurs celui qui est envisagé avec Europol - impliquent une coopération quasi-quotidienne extrêmement large qui leur fait peur. On ne peut pas d'un certain côté ouvrir grandes les portes sans circonspection, et de l'autre constater que les Etats-Unis refusent désormais telle ou telle coopération qui leur pose des problèmes.
Dernière remarque : ce que nous demandons aux Etats-Unis n'est pas insurmontable de leur part ; quelques semaines suffiraient pour nous fournir les informations indispensables. Même sur le sujet de l'autorité de contrôle nationale, il semblerait que les Etats-Unis n'en rejettent plus le principe ; il semble que nous atteignions le moment où ils cessent de nous dire qu'il faut que nous ayions une politique extrêmement libérale en matière de données informatisées ; où ils envisagent sérieusement de légiférer dans le domaine de la protection des données personnelles. Il ne faut sans doute pas nous précipiter dans la direction opposée au moment où les Etats-Unis semblent changer d'orientation, ce qui pourrait nous permettre d'aboutir à une certaine convergence entre Américains et Européens.
A l'issue de ce débat, la délégation a adopté à l'unanimité les conclusions suivantes :
Conclusions de la délégation
La délégation pour l'Union européenne,
Saisie, en application de l'article 88-4 de la Constitution, du projet d'accord entre les Etats-Unis d'Amérique et l'Office européen de police (Europol) (E 1869),
1. Accepte de lever la réserve parlementaire sur le texte E 1869, tout en s'interrogeant sur la portée pratique, pour la lutte contre les formes graves de criminalité internationale, d'un accord de coopération qui exclut la transmission de données à caractère personnel.
2. Demande au Gouvernement de veiller, lors de l'élaboration de l'accord entre les Etats-Unis et Europol qui permettra la transmission de données à caractère personnel :
- à ce que ce nouvel accord précise les définitions qu'utiliseront les Etats-Unis pour les diverses formes de criminalité visées par l'accord ;
- à ce que l'Assemblée nationale et le Sénat disposent, pour l'examen de ce nouvel accord, de l'intégralité des délais utiles prévus par le protocole relatif aux parlements nationaux et par les textes d'application de l'article 88-4 de la Constitution.
Elargissement - Institutions communautaires
Communication de M. Hubert Haenel sur l'interaction entre l'élargissement de l'Union et la réforme de ses institutions
Il y a quelques jours, la Commission européenne a rendu public son document de stratégie sur l'élargissement. Ce document, tout en réaffirmant le principe de différenciation entre les douze pays candidats avec lesquels les négociations ont été engagées, montre clairement - pour la première fois - une option de la Commission européenne en faveur de l'entrée simultanée de dix pays candidats en 2004.
Afin de replacer ce choix de la Commission dans son contexte historique, je crois qu'il n'est pas inutile de rappeler d'abord brièvement les grandes décisions prises successivement par l'Union européenne à propos du processus d'élargissement.
1. L'historique du processus d'élargissement
C'est le Conseil européen de Luxembourg, en décembre 1997, qui a décidé la convocation, au printemps 1998, de conférences intergouvernementales bilatérales pour commencer les négociations avec six pays : Chypre, la Hongrie, la Pologne, l'Estonie, la République tchèque et la Slovénie. Ces négociations d'adhésion ont été effectivement ouvertes le 31 mars 1998.
C'est le Conseil européen d'Helsinki, deux ans plus tard, qui a décidé d'organiser, en février 2000, des conférences intergouvernementales bilatérales avec la Roumanie, la Slovaquie, la Lettonie, la Lituanie, la Bulgarie et Malte. C'était l'abandon de deux groupes distincts pour le principe de la « régate », selon lequel tous les pays candidats sont à égalité sur la ligne de départ, chacun avançant à son rythme et arrivant sur la ligne d'arrivée à une date résultant de ses propres capacités. Je vous rappelle que la délégation avait vu ainsi son propre voeu satisfait puisque nous avions jugé qu'il n'était pas souhaitable que les pays candidats demeurent répartis en deux groupes distincts. Je vous rappelle aussi que la France avait alors fait entendre sa voix pour que la Roumanie et la Bulgarie ne soient pas tenues à l'écart.
Enfin, c'est le Conseil européen de Göteborg, en juin dernier, qui a décidé que les progrès accomplis sur la voie du respect des critères d'adhésion devaient « permettre de clôturer les négociations d'ici la fin de 2002 pour les pays candidats qui sont prêts ». Le Conseil européen ajoutait même que l'objectif était « que ces pays participent aux élections au Parlement européen en 2004 en tant que membres ».
Le document de stratégie que la Commission vient de présenter fait valoir que les critères politiques définis par le Conseil européen de Copenhague pour l'adhésion étaient respectés par tous les pays candidats pour lesquels les négociations sont en cours. Il ajoutait que la Turquie ne remplissait toujours pas ces critères qui sont, je le rappelle, « des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'Homme, le respect des minorités et leur protection ».
Le Conseil européen de Copenhague avait également défini des critères économiques qui étaient « l'existence d'une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union ». A cet égard, la Commission fait une différence entre les treize pays candidats. Elle estime en effet :
- que Chypre et Malte remplissent ces deux critères économiques,
- que la République tchèque, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la Slovaquie et la Slovénie sont des économies de marché viables et qu'elles devraient être en mesure de faire face à court terme à la pression concurrentielle et aux forces du marché au sein de l'Union.
- qu'il manque peu de choses à la Bulgarie pour être une économie de marché viable et qu'elle devrait être en mesure de faire face à moyen terme à la pression concurrentielle et aux forces du marché au sein de l'Union,
- que la Roumanie ne répond encore à aucun de ces deux critères.
Par ailleurs, sans jamais se prononcer de manière explicite sur la date d'entrée de chacun de ces pays dans l'Union, la Commission mentionne à plusieurs reprises, dans son document de stratégie, que le cadre financier défini à Berlin permet l'adhésion d'un maximum de dix nouveaux Etats membres en 2004. A l'évidence, la préférence de la Commission est claire et conduit à l'entrée de dix pays dans l'Union européenne en 2004, la Roumanie et la Bulgarie étant laissées en marge de ce processus.
C'est cela qui a amené Hubert Védrine à demander que l'on réfléchisse à l'inconvénient de laisser deux pays en dehors de l'Union « avec le contrecoup que cela peut créer et les perspectives elles-mêmes déstabilisantes » que cela peut provoquer. En fait, cette initiative de notre ministre des Affaires étrangères répond au constat que la Commission, en se prononçant pour l'entrée de dix pays d'un seul coup, privilégie le critère politique sur le critère purement technique car chacun sait que les dix pays concernés n'ont pas atteint le même niveau de préparation pour rejoindre l'Union dans de bonnes conditions. Si l'on retient seulement le critère technique, il est en effet difficile de justifier l'entrée de dix pays. Mais, dès lors que l'on retient essentiellement le critère politique, pourquoi dix pays et non douze ?
L'autre question qui vient immédiatement à l'esprit concerne la compatibilité d'un élargissement aussi massif - qu'il soit de dix ou de douze pays - avec l'approfondissement de l'Union. Je pense que nous avons tous lu à ce propos l'article paru dans « Le Monde » samedi dernier sous le titre « Qui osera dire non à l'élargissement de l'Europe ? ». Toutefois, nous devons être conscients que cette question appartient désormais à l'histoire et non plus au présent. Ce à quoi il convient de se consacrer aujourd'hui, c'est à la meilleure réussite possible de l'élargissement.
Du point de vue du calendrier, le document de stratégie de la Commission laisse clairement entendre que les négociations d'adhésion avec les dix pays retenus devraient pouvoir être conclues d'ici la fin de la présidence danoise, c'est-à-dire décembre 2002, en vue d'une adhésion en 2004.
2. La perspective d'une chronologie compliquée
Je voudrais surtout aujourd'hui attirer votre attention sur les conséquences de ce calendrier. En effet, l'élargissement va interférer avec les réformes institutionnelles de l'Union. Je dis « les » réformes institutionnelles de l'Union dans la mesure où il va interférer, d'une part, avec la ratification du traité de Nice et, d'autre part, avec le grand débat qui va s'engager l'an prochain au niveau de l'Union et qui devrait trouver son terme en 2004.
a) L'interaction entre le calendrier de l'élargissement et celui de la ratification du traité de Nice.
Aujourd'hui, on peut considérer que dix Etats membres ont ratifié ou sont sur le point de ratifier ce traité dans les jours qui viennent. Deux autres Etats devraient avoir achevé la procédure de ratification d'ici la fin de l'année. La Grèce devrait y parvenir au début de l'année prochaine. En queue de peloton, pour des raisons institutionnelles, la Belgique qui doit procéder à la ratification du traité de Nice par sept assemblées parlementaires puisque interviennent à la fois le niveau fédéral, les communautés et les régions. On peut espérer cependant que la Belgique parvienne à terminer la procédure de ratification pour la fin du premier semestre 2002. A ce stade, il ne demeurera donc plus que le problème posé par l'Irlande car il va de soi que le traité de Nice ne peut entrer en application tant que l'Irlande ne l'a pas ratifié. Dès lors, une question vient à l'esprit : est-il possible de conclure les négociations relatives à l'adhésion de dix nouveaux membres dans l'Union européenne sans savoir si le traité de Nice reste ou non valable et s'il a une chance ou non d'entrer en application ?
A mon sentiment, la réponse est clairement négative. Si le traité de Nice ne doit jamais entrer en application, faute d'une ratification par l'Irlande, certains de ces éléments devront en effet être intégrés dans le traité d'adhésion des nouveaux pays candidats. Je citerai simplement quelques-uns des points qui devraient alors nécessairement être intégrés dans les traités d'adhésion :
- pour la Commission, le fait qu'il n'y aura plus qu'un commissaire pour chacun des grands Etats, la procédure de nomination du président et du collège à la majorité qualifiée par le Conseil, ainsi que les pouvoirs du président sur les commissaires ;
- pour le Conseil, le rééquilibrage de la pondération des votes et le champ d'application du vote à la majorité qualifiée ;
- pour la Cour de Justice, la réforme de la juridiction communautaire ;
- enfin, les nouvelles dispositions relatives aux coopérations renforcées.
b) L'interaction entre le calendrier de l'élargissement et celui de la réforme de l'Union qui doit être engagée à la suite de la déclaration de Laeken.
On peut s'attendre à ce que la Convention qui va être mise en place commence ses travaux vers la fin du mois de février ou le début du mois de mars de l'année prochaine. Elle devrait se réunir environ pendant un an et donc arriver au terme de sa mission, au plus tard, à la fin du premier semestre 2003.
Les Etats membres ont fait connaître leur accord pour que les pays candidats, comme nous l'avons souhaité nous-mêmes, participent à la Convention avec le même nombre de représentants que les Etats membres. La seule question qui reste ouverte est celle de la formation du consensus au sein de la Convention. Pour obtenir un consensus, doit-on prendre en compte ou non l'opinion des représentants des pays candidats ? Je ne suis pas sûr que cette question ait une importance fondamentale dans la mesure où la Convention sera amenée, dans un certain nombre de cas, à présenter des options et non un texte unique. La participation des pays candidats exigera sans doute une grande habileté de la part de la présidence de la Convention, mais il ne semble pas qu'il y ait des difficultés insurmontables.
La question est toutefois beaucoup plus délicate dès lors que l'on aborde la phase de la Conférence intergouvernementale qui succèdera à la Convention.
Le traité de Nice prévoit que cette Conférence intergouvernementale (CIG) devrait être convoquée en 2004. Le Parlement européen et la Commission ont fait connaître leur souhait que le processus soit accéléré et que la CIG soit convoquée en 2003 en sorte que l'ensemble du processus atteigne son terme avant les élections au Parlement européen, c'est-à-dire avant la fin du premier semestre de 2004. D'autres voix, parmi les Etats membres, se sont fait entendre pour demander, au contraire, qu'il y ait un délai suffisant entre la fin de la Convention et la réunion de la CIG afin que les deux étapes soient nettement différenciées.
Jusqu'à présent, je n'ai lu aucune observation sur les problèmes qui peuvent apparaître à ce sujet du fait du calendrier de l'élargissement. Et pourtant il faudra bien déterminer le statut des pays candidats au sein de la CIG. A priori, il ne paraît pas possible qu'ils y participent à part entière tant qu'ils ne seront pas membres de l'Union européenne, c'est-à-dire tant que le traité d'adhésion n'aura pas été ratifié tout à la fois par le pays concerné et par les quinze Etats membres. Par ailleurs, nous devons garder à l'esprit que les nouveaux membres de l'Union devront eux-mêmes ratifier ce nouveau traité puisque cette réforme de l'Union devra s'appliquer tout à la fois aux quinze Etats membres actuels et à ceux qui les rejoignent. Est-il concevable que l'on demande à ces pays de ratifier cette réforme sans qu'il aient pu participer à son élaboration au sein d'une CIG ? Et ne serions-nous pas placés devant un redoutable imbroglio si certains des nouveaux Etats membres, après avoir ratifié le traité d'adhésion, refusaient la ratification du traité réformant l'Union européenne ?
Nous ne devons pas non plus négliger les conséquences des débats qui se tiendront au sein de la CIG sur les opinions publiques des pays candidats. Pour des raisons constitutionnelles ou politiques, la plupart des pays candidats procèderont par référendum pour ratifier le traité d'adhésion. On peut imaginer les conséquences désastreuses que pourrait avoir la tenue d'une CIG n'incluant pas les pays candidats au moment même où se dérouleraient les campagnes référendaires dans ces pays ! Et je vous laisse imaginer les conséquences de négociations, à ce moment précis, sur la réforme de la politique agricole commune ou de la politique régionale.
Je suis surpris de n'avoir jamais entendu jusqu'ici de déclarations relatives à la combinaison de ces calendriers. Pour ma part, il me paraît clair qu'il ne serait ni réaliste ni raisonnable de convoquer la CIG relative à la réforme de l'Union tant que la procédure de ratification des traités d'adhésion n'aura pas atteint son terme. A ce moment-là, en effet, mais à ce moment-là seulement, nous saurons combien d'Etats membres composent l'Union et la CIG pourra se réunir avec des représentants de tous ces Etats membres.
Voilà les quelques réflexions que je souhaitais formuler aujourd'hui devant vous afin que nous puissions avoir à ce sujet un échange de vues.
Compte rendu sommaire du débat
M. Jacques Blanc :
Les réflexions que vous venez de nous livrer sont passionnantes. Concernant la politique agricole commune (PAC) et les fonds structurels, vous avez évoqué l'opinion publique des pays candidats. Mais je voudrais aussi évoquer la question de l'opinion publique des pays qui sont aujourd'hui dans l'Union européenne en raison, d'une part, de l'importance des fonds structurels pour la politique régionale et, d'autre part, de celle des fonds de cohésions pour les pays périphériques. La perspective de la réforme de la PAC pour des pays qui sont des pays agricoles, et la perspective de l'euro-méditerranée risquent de remettre en question les perspectives d'aménagement du territoire, de maintien de l'agriculture, au regard non seulement de certains types d'exploitation déjà largement soutenues, mais aussi de l'ensemble des productions agricoles. Si des réponses ne sont pas apportées à ces interrogations, je crains qu'il n'y ait une accumulation de facteurs négatifs pour l'idée européenne, d'autant plus que la stabilité politique des pays candidats n'est pas assurée. Il est manifeste que les exigences politiques exprimées vis-à-vis des pays d'Europe centrale et orientale ne sont pas du même ordre que celles manifestées pour les pays méditerranéens. Il faut donc, sans vouloir opposer les pays de l'Est au pays du Sud, et dans un souci de réussite de la politique d'élargissement, ne pas oublier les exigences d'équilibre Nord-Sud.
M. Serge Lagauche :
Sur les questions agricoles, il faut prendre garde de ne pas mélanger tous les problèmes. Ces problèmes sont posés bien plus dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce que dans celui de l'élargissement. Pour d'autres secteurs, comme le textile, il ne faut pas non plus arguer de l'élargissement alors que les négociations relèvent de l'OMC. L'élargissement doit renforcer l'Europe et nous donner plus de force pour aborder ces problèmes dans le cadre mondial, si nous savons naturellement régler d'abord les problèmes politiques de l'élargissement. Les choses s'accélèrent et l'entrée de la Chine dans l'OMC, comme le retour de la Russie sur la scène mondiale, sont des évènements considérables pour l'avenir de l'Europe. Cela étant, je considère qu'il est utile que notre président ait soulevé les difficultés que soulève le calendrier de l'élargissement.
M. Hubert Haenel :
J'ai souhaité que nous puissions avoir aujourd'hui un échange sur l'ensemble du processus d'élargissement. Mais il va de soi que nous devons continuer notre suivi des progrès de chaque pays candidat dans sa marche vers l'adhésion. Et je crois que nous devrions utiliser la période d'inactivité législative qui va s'engager à partir de la fin du mois de février prochain pour multiplier les visites dans les pays candidats.
De plus, il me semble qu'il serait utile que nous puissions dresser, pour la fin du mois de février prochain, un premier état des lieux de la situation de tous les pays candidats. Il serait en effet intéressant que, au moment où les travaux législatifs vont s'interrompre, chacun puisse disposer de cette photographie de la situation. Je sais que le président du Sénat a lui-même l'intention de s'intéresser au développement du processus d'élargissement et nous pourrions ainsi lui communiquer notre appréciation du déroulement de ce processus.
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