Allez au contenu, Allez à la navigation



Réunion de la commission des affaires européennes du mercredi 30 juin 2010

Disponible au format Acrobat (200 Koctets)


Réunion du mercredi 30 juin 2010

Institutions européennes

Proposition de résolution européenne sur les garanties professionnelles des élus locaux qui sont travailleurs frontaliers

Rapport de M. Jean Bizet

Notre collègue Jean Louis Masson a déposé le 7 juin une proposition de résolution concernant les garanties professionnelles des élus locaux qui sont travailleurs transfrontaliers. Le Règlement du Sénat nous impose d'examiner cette proposition de résolution dans un délai d'un mois.

L'objet de cette proposition est de demander une harmonisation des garanties professionnelles accordées aux élus locaux qui sont travailleurs transfrontaliers. Le problème soulevé est réel. En France, les élus locaux bénéficient de dispositions leur permettant de concilier leur mandat avec l'exercice d'une activité professionnelle. Ce sont :

- les autorisations d'absence,

- les crédits d'heures,

- les règles de protection particulière pour les salariés élus locaux (qui sont comparables à celles applicables aux délégués syndicaux),

- le droit à la suspension du contrat de travail pour les salariés et le droit à obtenir une mise en disponibilité pour les fonctionnaires (ou, dans certains cas, un détachement),

- le droit à la protection sociale en cas de suspension d'activité professionnelle.

Naturellement, ces règles s'appliquent également aux ressortissants de l'Union qui sont élus en France et y exercent leur activité professionnelle.

Le problème des travailleurs transfrontaliers qui sont élus locaux dans un autre pays que celui où ils travaillent est bien différent. Rien, dans le droit de l'Union, n'oblige un employeur à prendre en compte le fait qu'un salarié est élu local. C'est un problème réglé par le droit national. Et si le droit national ne prévoit rien pour les salariés qui sont élus dans un autre pays, il n'y a pas d'obligation particulière pour l'employeur. Pour essayer de résoudre ce problème, la proposition de résolution demande au Gouvernement de prendre une initiative en vue d'obtenir une harmonisation des garanties accordées aux élus locaux, ou du moins une législation européenne améliorant la situation des élus locaux qui travaillent dans un autre pays membre.

Je vais dire tout de suite que, si le problème soulevé est réel, la solution proposée ne me paraît pas appropriée, et c'est pourquoi je vous proposerai le rejet de la proposition de résolution.

Pourquoi la solution proposée ne paraît-elle pas appropriée ?

D'abord, parce qu'une harmonisation européenne ne règlerait pas la totalité du problème. En effet, un nombre important de nos travailleurs transfrontaliers ont leur activité professionnelle en Suisse, qui ne fait pas partie de l'Union.

Ensuite et surtout, il n'y a pas de base juridique suffisante dans les traités pour une action de l'Union à ce sujet. La seule solution possible, comme le relève d'ailleurs l'exposé des motifs de la proposition de résolution, serait de s'appuyer sur l'article 25 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Cet article permet au Conseil de « compléter » les dispositions du traité concernant le droit d'être électeur et élu aux élections municipales et européennes. Toutefois, on doit observer que les décisions prises par le Conseil sur la base de cet article 25 doivent être adoptées à l'unanimité des États membres, puis approuvées par le Parlement européen, puis approuvées par chaque parlement national. C'est une procédure à certains égards plus lourde encore que la révision des traités, qui est entourée de plus de formalisme, mais pour laquelle l'approbation du Parlement européen n'est pas nécessaire.

Donc, si l'on veut arriver à l'harmonisation souhaitée par la proposition de résolution, il faut soit réviser les traités, soit passer par la procédure encore plus contraignante de l'article 25 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. C'est manifestement irréaliste et, de plus, cela paraît disproportionné par rapport à l'ampleur réelle du problème à traiter, même si je ne veux pas le minimiser.

J'ajouterai qu'une harmonisation européenne dans ce domaine pourrait poser un problème de subsidiarité. Est-ce que le problème intéresse véritablement l'Union dans son ensemble ? Est-ce qu'il ne pourrait pas être résolu par des moyens plus légers ? Je rappelle ce que dit l'article 5 du traité sur l'Union européenne : « En vertu du principe de subsidiarité (...), l'Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres (...) ».

Le traité ne dit pas que tout problème qui dépasse un État membre pris isolément doit être traité par l'Union. L'Union n'a pas à intervenir si le problème ne concerne qu'un très petit nombre d'États membres, voire deux d'entre eux, et qu'il peut être réglé par un arrangement entre ces États, pourvu que cet arrangement ne soit pas contraire au droit européen. Si nous voulons créer par exemple une université franco-espagnole, nous n'avons pas besoin qu'une législation européenne intervienne : un accord entre les deux pays suffit.

Il faut constater que le problème des travailleurs transfrontaliers qui sont élus locaux en France ne peut véritablement concerner que quatre pays voisins de la France : la Belgique, le Luxembourg, l'Allemagne et la Suisse. (En Allemagne, le statut des élus locaux est d'ailleurs une compétence des Länder). Il semble que régler le problème par des accords bilatéraux serait une solution plus réaliste et finalement plus appropriée à la nature du problème que d'essayer de le régler par une législation européenne.

Mais les accords bilatéraux n'entrent pas dans le champ des résolutions européennes prévues à l'article 88-4 de la Constitution. Ils n'entrent donc pas dans les compétences de notre commission. Une résolution du Sénat préconisant des accords bilatéraux concernerait la politique étrangère de la France. Celle-ci, depuis la révision constitutionnelle de 2008, peut désormais faire l'objet de résolutions, mais sur la base de l'article 34-1 de la Constitution, avec une procédure complètement différente de celle des résolutions européennes.

Pour ces raisons, je vous invite donc à rejeter la proposition de résolution de notre collègue Jean-Louis Masson. Elle a le mérite de soulever un problème réel, même si le nombre des personnes concernées n'est pas très élevé. Mais la voie proposée ne paraît pas appropriée.

Compte rendu sommaire du débat

M. Yann Gaillard :

De minimis non curat praetor !

M. Michel Billout :

Je partage votre analyse. Je suis étonné que, dans l'exposé des motifs de la proposition de résolution, on fasse état d'une réponse du Premier ministre qui commence par : « en l'absence d'une directive européenne sur le sujet... » et qui, donc, paraît considérer qu'une telle directive serait possible. Le problème n'est pas négligeable, mais devrait pouvoir être réglé par des voies plus simples. La commission des affaires étrangères serait mieux placée pour y réfléchir.

M. Jean-François Humbert :

Ma région est frontalière avec la Suisse. Comme vous l'avez dit, le problème ne serait pas réglé pour nous par une législation européenne, puisque la Suisse ne va pas adhérer de sitôt à l'Union, la partie alémanique notamment y étant hostile. Avec la Suisse, nous avons trouvé des solutions par des accords bilatéraux pour la plupart des problèmes qui peuvent se poser aux travailleurs transfrontaliers. Cette méthode devrait pouvoir s'appliquer pour le problème évoqué.

M. Robert del Picchia :

Je crois également que les accords bilatéraux seraient une meilleure formule. Les relations entre pays voisins présentent des spécificités, je pense par exemple à l'Autriche et à la Hongrie qui ont fait partie d'un même empire. Des accords bilatéraux permettent de mieux s'adapter aux particularités.

*

À l'issue du débat, la commission a rejeté la proposition de résolution n° 526.

Énergie

Enseignements de la réunion parlementaire conjointe sur l'énergie (Bruxelles, 7 et 8 juin 2010)

Communication de Mme Bernadette Bourzai

Le Parlement européen et le parlement espagnol ont organisé les 7 et 8 juin une réunion interparlementaire à Bruxelles sur le thème de l'énergie. Cette réunion fait suite au récent rapport de l'association « Notre Europe » qui propose la création d'une Communauté européenne de l'énergie pour faire face aux défis énergétiques considérables que l'Europe doit affronter. Jacques Delors, qui est le fondateur de cette association, s'en est fait le principal promoteur dans les médias.

Le président du Parlement européen, Jerzy Buzek, est également l'un des plus fervents partisans de ce projet. Il en évoque régulièrement l'idée depuis son élection il y a un an et il a récemment co-signé avec Jacques Delors une déclaration en faveur de la création d'une Communauté européenne de l'énergie. La réunion des 7 et 8 juin est le fruit de son initiative.

Cette réunion a d'abord été l'occasion pour les auteurs du rapport de présenter plus précisément le contenu et le format d'une future Communauté européenne de l'énergie. Ce projet part d'une double interrogation : existe-t-il une vraie politique européenne de l'énergie et, en cas de réponse négative, le cadre juridique en vigueur permet-il l'élaboration d'une telle politique ?

A la première question, le rapport répond non. La politique énergétique dans l'Union demeure fragmentée. D'abord parce qu'il n'y a pas de réseaux intégrés, ni de capacité à orienter les grandes décisions énergétiques des États, notamment le choix des bouquets énergétiques et la recherche. Ensuite parce que la fiscalité de l'énergie est insuffisamment harmonisée. Enfin parce que l'on constate une désunion de l'Europe vis-à-vis du reste du monde, en particulier face aux principaux fournisseurs de gaz.

La réponse à la seconde question est identique. Avant Lisbonne, la politique énergétique n'avait pas de base juridique propre. La CECA n'existe plus et Euratom ne concerne que le nucléaire. Elle s'est développée en s'appuyant, soit sur des bases juridiques connexes, comme celles qui concernent l'environnement ou le transport, soit sur la clause générale permettant à l'Union d'engager des actions non prévues par les traités dès lors qu'un intérêt commun existe.

Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les choses ont certes changé, puisque le nouvel article 194 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne fournit désormais une base juridique propre à la politique européenne de l'énergie. Celle-ci serait néanmoins trop timorée, en maintenant la règle de l'unanimité lorsque les mesures affectent sensiblement le choix d'un État membre entre différentes sources d'énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique. Un exemple souvent cité pour illustrer les incohérences de la politique énergétique est la concurrence que se livrent trois projets de gazoduc (Northstream, Southstream et Nabucco) pour acheminer le gaz en provenance de Russie ou de la mer caspienne. La Russie en particulier suscite des divisions entre les États membres. Dans ces conditions, la politique énergétique européenne aurait besoin d'un cadre institutionnel rénové pour faire face aux défis à venir.

Les auteurs du rapport ont présenté quatre options :

1) Rester dans le cadre du traité de Lisbonne avec ses limites, notamment une procédure législative lourde, des freins à la création d'autorité de régulation disposant de pouvoirs contraignants sur les États et une représentation internationale de l'Union défaillante.

2) La deuxième option consisterait à lancer une coopération renforcée dans le cadre des traités. Sur le fond, cette formule permettrait la mise en place d'une politique énergétique ambitieuse. Mais les conditions posées par le traité rendent sa mise en oeuvre très compliquée.

3) La troisième option résiderait dans la conclusion d'un nouveau traité européen de l'énergie, dans le cadre des traités actuels, sur le modèle de l'Union monétaire. Cette formule est la plus satisfaisante d'un point de vue juridique et permet un système d'« opt in opt out ». Toutefois, après le long chemin de Lisbonne, il sera difficile de convaincre beaucoup d'États membres de se lancer dans ce nouveau processus institutionnel. Dans l'esprit des auteurs du rapport, cette Europe de l'énergie devrait consacrer un modèle clairement supranational.

4) La dernière option consisterait à conclure un ou plusieurs accords régionaux ou fonctionnels entre États membres en fonction des convergences. Ce modèle s'apparenterait à celui de la construction de l'espace Schengen qui fut d'abord imaginé entre quelques États membres en dehors des traités, avant d'y être intégré.

Cette dernière option est privilégiée par les auteurs du rapport dans un souci de pragmatisme à court et moyen terme. L'option n° 3 serait la solution optimale, mais à long terme.

Trois actions doivent être privilégiées, quel que soit le cadre juridique retenu au final :

- développer un réseau énergétique intégré ;

- coordonner ou mettre en commun la recherche ;

- regrouper les acheteurs européens de gaz afin de rééquilibrer leur pouvoir de négociation face aux monopoles des pays fournisseurs.

Cette présentation du projet de Communauté européenne de l'énergie a suscité de nombreuses réactions. De manière générale, si le projet a séduit intellectuellement, de nombreux parlementaires ont émis des doutes sur sa faisabilité après dix années de débats institutionnels douloureux. Nos collègues députés ont, comme nous-mêmes, rejeté l'idée d'un nouveau traité, car trop complexe et incertaine.

Deux voies devraient être privilégiées. Tout d'abord, avancer autant que possible dans le cadre du traité de Lisbonne qui n'est en vigueur que depuis quelques mois. Il est trop tôt pour conclure définitivement à son inefficacité. Ses termes permettent de faire beaucoup de choses si une volonté politique partagée existe. Ensuite, développer des coopérations renforcées en dehors des traités sur le modèle de Schengen, ce qui correspond à l'option 4 des auteurs du rapport. Ces coopérations peuvent être ponctuelles, entre deux États membres. Comme l'a déclaré un représentant italien, une Communauté européenne de l'énergie consacrée par un traité doit être l'aboutissement d'un processus et non le point de départ. La question de la volonté politique a été souvent soulevée. Comme l'a dit Joaquim Almunia, commissaire européen à la concurrence, il faut d'abord se mettre d'accord sur ce que l'on veut faire et après seulement concevoir le cadre juridique idoine. De manière générale, le mot « traité » fait peur. Il faut désormais l'utiliser avec prudence.

Ces critiques ou réserves ne doivent pas faire croire que le projet de Communauté européenne de l'énergie a été rejeté en bloc. C'est surtout un souci de pragmatisme qui les a motivées. Tous les participants étaient conscients des insuffisances de la politique énergétique européenne pour répondre aux défis du XXIe siècle et rester à la pointe de l'innovation. Les auteurs du rapport de l'association « Notre Europe » en conviennent d'ailleurs. A leurs yeux, l'option 4 est une option de compromis.

La réunion de Bruxelles a aussi été l'occasion de discuter du fonds de la politique énergétique européenne. Quels enseignements en tirer ?

La priorité doit être le déploiement d'un réseau européen de l'énergie. Sans réseau intégré, il ne peut y avoir ni marché unique, ni solidarité énergétique, ni développement des énergies renouvelables. Un réseau énergétique créera une interdépendance de fait des États membres, ouvrant ainsi la voie à une politique énergétique européenne ambitieuse. Ce qui est remarquable est le consensus des participants sur ce point.

A l'inverse, il faut souligner l'absence d'accord sur ce que doit être le juste bouquet énergétique. Il serait contreproductif de vouloir orienter les choix énergétiques des États membres vers telle ou telle source d'énergie. La question du nucléaire a été plusieurs fois évoquée. Si de plus en plus d'États membres se tournent à nouveau vers cette source d'énergie, d'autres y demeurent allergiques. Comme à l'accoutumée, les représentants autrichiens ont été particulièrement virulents.

On pourrait résumer ainsi les positions :

- créer un réseau européen intégré et, incidemment, une interdépendance de fait ;

- laisser aux États membres le choix de leur bouquet énergétique, au risque sinon de tout bloquer ;

- coordonner la recherche pour éviter les doublons, mais ne pas privilégier à ce stade une solution technologique plutôt qu'une autre. C'est au marché qu'il reviendra de trier ensuite pour choisir la technologie la plus efficace.

D'autres points ont aussi été évoqués comme l'harmonisation de la fiscalité de l'énergie, condition d'un prix unique de l'énergie en Europe. Le commissaire européen à la concurrence s'est plaint de la lenteur de la transposition du troisième paquet législatif sur l'énergie. Mettre en oeuvre la législation existante serait déjà un progrès.

Enfin, il faut remarquer que le parlement polonais s'était déplacé massivement et est intervenu à de nombreuses reprises. Cela témoigne de la très forte attente de ce pays en matière d'énergie. Ce n'est pas un hasard si le projet de Communauté européenne de l'énergie est porté avec constance par le président du Parlement européen, Jerzy Buzek. Il y a certainement quelque chose à construire autour d'un axe France-Allemagne-Pologne.

Compte rendu sommaire du débat

M. Jean Bizet :

Je retire deux enseignements de cette réunion à Bruxelles à laquelle j'assistais avec Bernadette Bourzai. Tout d'abord, c'est la préférence pour des coopérations volontaires chères à notre collègue Pierre Fauchon. Ensuite, c'est le retour en grâce de l'énergie nucléaire. Hormis l'Autriche et l'Irlande, les oppositions sont de moins en moins fortes, y compris en Europe du nord. La Suède a récemment accepté de prolonger le fonctionnement de ses centrales nucléaires. La Finlande est bien sûr résolument engagée avec le projet EPR. Quant au Royaume-Uni, lui aussi s'apprête à relancer son programme. La France peut s'en réjouir, mais modestement afin de pas attiser des oppositions qui subsistent.

M. Simon Sutour :

Étant élu dans un département très venté et ensoleillé, je constate que ceux qui plaident pour le développement des énergies renouvelables sont souvent les premiers à s'y opposer sur le terrain. On y est favorable sauf lorsque l'éolienne est implantée à côté de son village.

L'énergie nucléaire a été souvent diabolisée, mais cela reste une des énergies les plus propres. La France a fait un choix stratégique il y a 40 ans qui lui donne aujourd'hui une longueur d'avance. Beaucoup de pays se tournent à nouveau vers le nucléaire. Certains, plus hypocrites, importent massivement de l'électricité nucléaire. Mais la tendance de fond est bien celle d'un retour en force de cette solution technologique.

M. Michel Billout :

Le Sénat avait créé en 2007 une mission commune d'information sur la sécurité d'approvisionnement électrique de la France et les moyens de la préserver. Son rapport avait été adopté à la quasi-unanimité. Ses conclusions restent pertinentes. Je retiens notamment que la mission avait estimé que la construction d'un réseau européen de l'électricité requérait une intervention publique forte. Les grands opérateurs électriques n'ont pas forcément intérêt à développer des interconnexions pour préserver leurs marchés nationaux.

A propos du bouquet énergétique, il n'est pas envisageable d'imposer un bouquet énergétique à un pays. En revanche, la mission commune d'information plaidait pour un principe d'autosuffisance de chaque État membre, afin d'éviter les stratégies consistant à concentrer en France l'électricité d'origine nucléaire, puis à l'exporter vers des États membres refusant l'implantation de centrales sur leur sol.

Ces deux idées mériteraient d'être défendues.

Enfin, la Russie met non seulement les États membres en concurrence, mais aussi les entreprises d'un même pays. Je pense à GDF-Suez et EDF qui sont engagés sur des projets concurrents de gazoduc.

Mme Bernadette Bourzai :

Je crois en effet qu'il faut respecter les choix de bouquet énergétique de chaque État membre. Par exemple, l'Autriche a fait le choix de la biomasse depuis longtemps. Elle s'appuie sur ses atouts, en l'espèce sa forêt. Mais, comme vous le dites, cela ne doit pas se traduire par des spécialisations excessives. Le principe d'autosuffisance que vous défendez me semble sage.

Les énergies renouvelables sont aussi un sujet délicat. Le consensus n'est pas aisé localement. En même temps, le jeu du marché ne suffit pas. Il faut que le pouvoir politique donne des orientations.

Institutions européennes

Échange de vues
sur l'organisation du débat préalable au Conseil européen

M. Jean Bizet :

Nous sommes depuis quelques mois à la recherche de la meilleure formule pour les débats préalables au Conseil européen. J'ai eu pour ma part le sentiment que, lors du dernier débat, le 15 juin, nous n'étions pas loin d'un bon équilibre. Chaque groupe a pu s'exprimer, et ensuite la procédure de questions/réponses de deux minutes a permis un échange intéressant et vivant.

Lorsque la conférence des présidents se réunira pour fixer les modalités du prochain débat préalable, qui aura lieu en octobre, je souhaiterais pouvoir m'exprimer au nom de la commission. Je voudrais donc recueillir votre sentiment sur deux points.

D'abord, la conférence des présidents avait prévu - à titre indicatif - une durée de deux heures pour ce débat. Elle a été largement dépassée. Devons-nous demander deux heures et demie ou au contraire envisager un effort pour nous en tenir à deux heures ? Dans ce cas, il faudrait que les orateurs des groupes - et celui de la commission des affaires européennes - acceptent un temps de parole inférieur aux 10 minutes actuelles, par exemple 7 minutes.

Ensuite le ministre s'est plaint de devoir, en même temps, présenter la position du Gouvernement et répondre aux orateurs. Il aurait souhaité parler le premier, puis répondre aux orateurs des groupes. Est-ce qu'il faut donner satisfaction à cette demande ? Si oui, est-ce qu'il ne faudrait pas alors limiter le temps de parole du Gouvernement, comme on le fait pour la loi de finances ?

Cela pourrait aboutir au schéma suivant :

- une éventuelle déclaration liminaire du ministre (qui pourrait alors durer 10 minutes) ;

 Ensuite, le président de la commission et un orateur par groupe (avec une durée qui pourrait être de 7 minutes chacun) ;

- la réponse du ministre (qui pourrait durer 20 minutes) ;

- les questions/réponses (2 minutes pour l'orateur comme pour la réponse du ministre).

Nous pourrions également émettre le voeu que le débat soit organisé de préférence l'après-midi.

M. Simon Sutour :

Je voudrais seulement mentionner quelques points :

- en premier lieu, je suis opposé à l'utilisation du petit hémicycle pour ces débats ;

- je crois en outre qu'il serait préférable qu'ils aient lieu l'après-midi ;

- pour le temps de parole, il me semble qu'on peut envisager 7 ou 10 minutes ;

- enfin, je ne vois pas d'inconvénient à ce que le ministre parle d'abord, mais pour une durée raisonnable.

M. Michel Billout :

Après des expériences problématiques, on s'achemine peu à peu vers la bonne solution. Je souscris dans l'ensemble aux remarques de Simon Sutour. Il faut inscrire ces débats à une heure décente de la journée. Nous ne devons plus revoir un débat de ce type commençant à minuit. Je suis d'accord pour un équilibre entre l'expression des groupes et un temps pour des questions/réponses rapides. La durée de 10 minutes accordée aux orateurs des groupes serait raisonnable si elle n'était pas si souvent dépassée. Par ailleurs, il me paraît logique que le ministre intervienne au début, puis à nouveau pour répondre aux orateurs. Une durée globale de 2 heures 30 minutes ne me semble pas excessive.

M. Pierre Fauchon :

Je suis d'accord avec les remarques de Michel Billout. Une intervention liminaire du ministre me paraît logique : elle donne une base au débat. Pour ma part, je n'ai rien contre le « petit hémicycle » qui peut être mieux adapté au nombre des participants à ces débats. Je regrette seulement que les pupitres y soient malcommodes ! Par ailleurs, il faut insister pour que ces débats n'aient plus lieu en fin de soirée, après tout le reste.

M. Jacques Blanc :

Je suis favorable à une déclaration liminaire du ministre, puisque le débat porte sur le Conseil européen qui va se tenir. Il me semble que chaque groupe doit avoir 10 minutes. Il faut conserver les questions/réponses. Je souscris à la nécessité d'organiser ces débats à une heure raisonnable. Pour le recours au petit hémicycle, je suis d'accord avec Pierre Fauchon, à condition qu'il n'y ait pas en même temps un autre débat dans l'hémicycle habituel.

M. Jean Bizet :

Je constate que, en laissant de côté la question du « petit hémicycle », il y a un consensus sur la formule suivante : une intervention liminaire du ministre centrée sur l'essentiel, ensuite des interventions de 10 minutes maximum, puis la réponse du ministre, enfin les questions/réponses de 2 minutes. Je note également le souhait général que le débat ait lieu à une heure raisonnable.