REUNION DE LA DELEGATION DU 30 JUILLET 2002
- Révision de la politique agricole commune
- Communication de M. Marcel Deneux sur les propositions de réforme présentées par la Commission
- Communication de M. Denis Badré sur le cadre financier dans la perspective de l'élargissement
- Communication de M. Jean Bizet sur les enjeux de la réforme vis-à-vis des négociations de l'OMC
- Intervention de Joseph Daul, Président de la commission de l'agriculture et du développement rural du Parlement européen
Révision de la politique agricole commune
Communication de M. Marcel Deneux
sur les propositions de réforme présentées par la Commission
Le Conseil européen de Dublin qui, en mars 1999, a arrêté les perspectives financières de l'Union pour la période 2000-2006, avait prévu pour les années 2002-2003 un ensemble de rendez-vous techniques, ainsi qu'un rendez-vous budgétaire. Le sens de ces rendez-vous était de faire le point sur la mise en oeuvre des décisions, et d'apporter, si besoin était, des corrections dans tel ou tel secteur.
La Commission européenne a complètement transformé la nature de cet exercice, puisqu'elle vient de présenter, sous le titre « révision à mi-parcours de la politique agricole commune (PAC) », une proposition de réforme d'ensemble qui tend à transformer profondément la philosophie de la PAC. Le changement proposé est de même ampleur que celui qui a substitué, en 1992, un soutien par des aides directes à un soutien par les prix.
La nouvelle philosophie repose sur deux axes :
- d'abord, le découplage des aides, qui ne seraient plus liées à la production ;
- ensuite, le renforcement du « deuxième pilier » de la PAC, le développement rural, renforcement qui serait notamment financé par une modulation obligatoire des aides.
Par ailleurs, la Commission propose en même temps des réformes importantes concernant le fonctionnement de certaines organisations communes de marché.
Je vais m'efforcer, tout d'abord, de présenter les grandes lignes des propositions de la Commission. Ensuite, je ferai quelques remarques.
I. LES GRANDES LIGNES DES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION
1. Le découplage des aides directes
Les aides directes introduites depuis la réforme de 1992 pour compenser la baisse des prix garantis seraient désormais découplées de la production.
· Les différentes aides directes seraient remplacées par une aide unique par exploitation, calculée en fonction de données historiques. La seule contrepartie de cette aide serait le respect de conditions relatives au respect de l'environnement, à la sécurité alimentaire, au bien-être des animaux et à la sécurité sur le lieu de travail. En cas de non-respect des conditions, l'aide serait diminuée à proportion de la gravité de l'infraction.
· Parmi les conditions relatives au respect de l'environnement, figurerait une obligation de gel des terres sous forme d'un « gel environnemental ». A la différence du gel de terres tel qu'il est pratiqué aujourd'hui (« gel rotationnel »), le « gel environnemental » serait fixe et à long terme (sa durée serait de dix ans) ; sa surface serait équivalente à la surface actuellement gelée.
· Comme le « gel environnemental » ne permettrait plus les cultures destinées à la production de biocarburants, les règles actuelles concernant les cultures non alimentaires seraient remplacées par une aide égale à 45 euros par hectare de cultures énergétiques (la Commission dénomme cette aide le « crédit carbone »). La superficie maximale serait de 1,5 million d'hectares pour l'Union, répartie entre les États membres notamment en fonction de références historiques.
· Parmi les conditions pour l'octroi de l'aide, figurerait également la mise en place d'« audits agricoles » destinés à conduire les exploitants à mieux intégrer dans le processus de production les exigences de respect de l'environnement, de sécurité sanitaire, de bien-être animal et de sécurité sur le lieu de travail. Ces audits ne seraient obligatoires, dans un premier temps, que pour les exploitations percevant des paiements directs supérieurs à 5 000 euros.
· Le découplage des aides s'appliquerait, dans un premier temps, à un grand nombre de productions, mais non à toutes et, notamment, aux suivantes :
- aux céréales, aux oléagineux et aux protéagineux ;
- à la viande bovine et à la viande ovine ;
- aux légumineuses à grains, ainsi qu'aux pommes de terre destinées à la fabrication de fécule ;
- au riz, au blé dur et aux fourrages séchés (pour ces trois productions, les organisations communes de marché seraient préalablement réformées).
En revanche, dans un premier temps, les secteurs du lait, du sucre, de l'huile d'olive, des fruits et légumes... ne seraient pas concernés.
Pour les secteurs où s'appliquerait le découplage des aides, quelques primes spécifiques seraient cependant maintenues : la prime spécifique de qualité pour le blé dur, une prime complémentaire pour les protéagineux d'un montant de 55 euros par hectare, ainsi que des aides spécifiques pour le riz et pour les fruits à coques.
· Les droits à paiement pourraient être transférés. Pour cela, le montant total du paiement serait divisé par le nombre d'hectares éligibles ; en cas de vente de terres éligibles, les droits à paiement correspondant à la surface seraient transférés. Toutefois, les États membres pourraient appliquer un correctif aux droits à paiement en faisant intervenir des moyennes régionales ou nationales.
2. La modulation obligatoire et le développement rural
· Le système actuel prévoit seulement une modulation facultative des aides directes pour financer des mesures de développement rural. Cette modulation deviendrait obligatoire. Les paiements directs seraient diminués de 3 % par an, jusqu'à ce que la diminution atteigne 20 %, et le produit de cette diminution serait affecté au développement rural. La diminution s'appliquerait à tous les paiements, les paiements découplés et ceux restant couplés dans un premier temps.
Toutefois, une franchise de 5 000 euros serait appliquée : sur cette part des aides, la modulation ne jouerait pas. De plus, chaque État membre pourrait ajouter une franchise supplémentaire de 3 000 euros pour chaque unité de travail annuelle au-delà de deux.
Par ailleurs, le montant maximal perçu par une exploitation serait limité à 300 000 euros, après application de la modulation. L'économie réalisée serait affectée, également, au développement rural.
Selon la Commission, le mécanisme de la franchise aurait pour effet d'exempter de la modulation à peu près les trois quarts des exploitations. Cependant, comme le quart restant reçoit à peu près 80 % des aides, la modulation dégagerait des financements importants, de l'ordre de 500 à 600 millions d'euros dès la première année, pour aller au moins jusqu'à 4 milliards d'euros lorsque la modulation atteindrait le taux de 20 %.
· Grâce aux moyens supplémentaires issus de la modulation obligatoire, la réforme prévoit de faire du développement rural un volet de la PAC beaucoup plus important qu'aujourd'hui.
A l'heure actuelle, les financements accordés au titre du développement rural peuvent être affectés à la mise en oeuvre de mesures agro-environnementales, au soutien des régions défavorisées, au reboisement de terres agricoles, ou encore à des systèmes de retraite anticipée.
Cet éventail serait complété par trois nouveaux domaines :
- le premier est la qualité alimentaire. Il s'agirait d'encourager les agriculteurs à participer à des dispositifs d'assurance qualité et de certification (y compris ceux qui sont fondés sur des appellations d'origine ou des indications de provenance), et d'aider les groupes de producteurs à promouvoir les produits faisant l'objet de ces dispositifs ;
- deuxième domaine, le respect des normes. Il s'agirait d'aider les agriculteurs à mettre en oeuvre la législation européenne dans les domaines de l'environnement, de la sécurité alimentaire, du bien-être des animaux, de la sécurité sur le lieu de travail. Les « audits agricoles » que j'ai évoqués plus haut pourraient être financés dans ce cadre ;
- troisième domaine, les exigences supplémentaires en matière de bien-être animal. Des aides pourraient être accordées aux exploitations qui iraient plus loin que les obligations légales en matière de bien-être animal.
Afin de mettre particulièrement l'accent sur l'environnement et le bien-être animal, la Commission propose d'augmenter le taux de cofinancement des actions menées dans ces deux domaines au titre du développement rural. Ce taux serait porté à 85 % dans les zones relevant de l'objectif 1 de la politique régionale, et à 60 % dans les autres zones.
3. Les propositions concernant certaines organisations communes de marché (OCM)
· Pour les céréales, la Commission propose une nouvelle baisse - de 5 % - du prix d'intervention, partiellement compensée par un relèvement des aides directes. L'intervention serait supprimée pour le seigle, dont les stocks ont tendance à s'accumuler. L'aide supplémentaire pour le blé dur serait progressivement abaissée à 250 euros par hectare dans les zones de production traditionnelle, et supprimée dans les autres zones ; en contrepartie, une prime spéciale de 15 euros par tonne de blé dur vendue à l'industrie serait créée.
· Pour le riz, le prix d'intervention serait diminué de 50 % ; cette baisse serait en grande partie compensée par des aides directes, et une aide au stockage privé serait mise en place.
· Pour les fourrages séchés, les mesures actuelles de soutien seraient remplacées par des aides directes calculées en fonction des quantités livrées au cours d'une période de référence.
· Pour les fruits à coque, le régime actuel de soutien serait remplacé par une prime forfaitaire d'un montant de 100 euros par hectare, dans la limite d'une surface maximale garantie de 800 000 hectares.
· Enfin, pour les produits laitiers, sans proposer de réforme, la Commission propose quatre options envisageables après la fin de la période couverte par l'« Agenda 2000 ». Ces quatre options sont :
- le statu quo ;
- le renforcement des mesures prévues dans l'« Agenda 2000 » (baisse des prix compensée par une prime à la tonne, augmentation progressive et limitée des quotas nationaux) ;
- l'introduction d'un double quota, l'un pour le marché intérieur, l'autre pour les exportations non subventionnées ;
- la suppression du régime des quotas.
II. QUELQUES REMARQUES
Les propositions de la Commission ne sont que le début d'un processus qui ne peut aboutir avant l'année prochaine. Le détail des propositions ne sera complètement connu qu'à l'automne. A ce stade, je me limiterai donc à quelques remarques.
1. Des problèmes de méthode
Tout d'abord, les propositions de la Commission posent des problèmes de méthode. La démarche de la Commission paraît précipitée, elle comporte des lacunes, et enfin risque de « brouiller » la position européenne au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).
a) Une démarche précipitée
Comme je l'ai rappelé au début de mon propos, le rendez-vous à mi-parcours prévu par l'« Agenda 2000 » n'était pas destiné à permettre un réexamen global de la PAC, mais seulement à envisager les adaptations dont l'expérience aurait montré la nécessité.
La perspective de l'élargissement ne peut non plus être invoquée, puisque cette perspective a été intégrée dans l'« Agenda 2000 », qui a prévu les financements correspondants. Au demeurant, selon la Commission, la réforme proposée n'entraînerait pas de diminution des dépenses agricoles et serait donc sans effet sur le problème du financement de l'élargissement à plus long terme.
Enfin, la Commission n'invoque pas de raison conjoncturelle déterminante qui pousserait à remettre en cause l'« Agenda 2000 ».
Donc, on ne voit pas pour quel motif il serait nécessaire de précipiter le mouvement. La PAC n'est pas un monument intouchable, un débat de fond est parfaitement légitime, mais il doit porter sur ce qui se passera après 2006.
Je crois que, dans cette affaire, il faut prendre le temps de la réflexion. Les agriculteurs ont besoin de règles du jeu stables. On ne peut pas gérer correctement une exploitation avec un horizon réduit à un an, en se demandant quelle sera la prochaine réforme.
Ouvrir le débat, soit, mais avec l'objectif d'arriver à un consensus sur une vision à long terme, et non pas de brusquer l'évolution en faisant un saut dans l'inconnu.
b) Des lacunes
En engageant une réforme fondamentale, la Commission a fait ce qui n'était pas prévu par l'« Agenda 2000 ».
En revanche, elle n'a pas fait ce qui était prévu, c'est-à-dire proposer des solutions immédiates pour les secteurs en difficulté.
Dans le projet de réforme, rien n'est prévu pour le secteur des fruits et légumes, qui est en crise, ni pour le secteur de l'aviculture, qui rencontre de sérieux problèmes en raison d'un afflux d'importations. Le secteur des céréales est également en difficulté en raison de la forte pénétration des blés ukrainiens et russes sur le marché communautaire : or, la Commission n'a pas voulu prendre de mesures de sauvegarde, préférant engager des négociations à l'OMC pour tenter de remplacer le mécanisme actuel de protection par un système de contingents tarifaire et de droits de douane fixes. Dans ce contexte, la proposition d'une nouvelle baisse des prix partiellement compensée paraît pour le moins mal venue. De même, les problèmes actuels de la viticulture ne sont aucunement mentionnés.
Enfin, le document de la Commission ignore totalement la situation spécifique des régions ultra-périphériques.
c) Un risque de « brouillage » de la position européenne à l'OMC
Pour les négociations qui se poursuivent au sein de l'OMC depuis la réunion de Doha, il était acquis que l'« Agenda 2000 » constituait la base de négociation des Européens.
La Commission souligne que la réforme qu'elle propose va faciliter la tâche de la Communauté, les aides découplées étant en principe non soumises à restriction.
Mais la conséquence immédiate de ces propositions - qui ne sont pour l'instant que des propositions - c'est que la Communauté n'a plus de base de négociation claire. Et l'expérience a montré que les négociations conduites sans mandat précis pouvaient aboutir à des résultats très désavantageux, je pense bien sûr d'abord au compromis de Blair House sur les oléagineux.
2. De sérieuses incertitudes
Par ailleurs, la démarche adoptée par la Commission comporte de sérieuses incertitudes. Quel sera l'effet du découplage des aides sur le fonctionnement des marchés ?
Les aides seront fixées en fonction de références historiques, et ne seront plus liées à une production déterminée. Le document de la Commission indique clairement que les bénéficiaires pourront orienter librement leur activité (y compris même pour développer des productions dans les secteurs où les paiements resteront - au moins provisoirement - couplés à la production).
En pratique, un producteur de céréales pourra conserver les aides qu'il perçoit actuellement tout en s'orientant par exemple vers l'élevage des porcs ou des poulets, ou encore la production de pommes de terre ; il aura donc un avantage concurrentiel très net par rapport aux producteurs actuels, qui ne sont pas aidés et qui ne bénéficieront donc d'aucun droit à paiement sur la base des références historiques. On risque alors de voir ces producteurs actuels relancer la « course à la productivité » pour rester compétitifs, alors que l'objectif de la réforme est inverse.
Par ailleurs, la modulation obligatoire va diminuer les revenus des exploitations les plus importantes ; à cela va s'ajouter l'effet de la nouvelle baisse du prix des céréales, qui ne sera pas intégralement compensée. Certes, les très grandes exploitations n'auront pas intérêt à s'agrandir, du fait du plafonnement des aides ; mais les exploitations « moyennement grandes » chercheront vraisemblablement à s'agrandir pour retrouver leur revenu antérieur ; la concentration des exploitations risque donc de se poursuivre. On s'éloigne là d'un « modèle européen » que nous avons défendu jusqu'à présent.
J'ajouterai que le problème de l'installation des jeunes ne sera pas simplifié par le nouveau régime, car le marché du foncier agricole va prendre en compte l'existence de droits à paiements attachés aux exploitations. Les nouveaux entrants devront, d'une manière ou d'une autre, payer pour obtenir cette rente.
D'une manière générale, fonder les aides sur des références historiques revient à figer les situations à un moment donné, consacrant des inégalités entre régions et entre pays membres qui risquent de devenir difficilement compréhensibles si l'on se place dans la durée. La légitimité de ces aides risque donc de devenir assez rapidement fragile.
On voit que, du moins à ce stade, les propositions de la Commission laissent subsister beaucoup d'interrogations et d'inquiétudes, d'autant qu'aucune étude d'impact n'a été présentée. L'intérêt de la France n'est pas de refuser le débat qui s'engage - ce qui la conduirait à l'isolement - mais au contraire de faire en sorte que les problèmes que pose la démarche de la Commission soient examinés de très près, et dans tous leurs aspects. C'est seulement à l'issue de cet examen, qui prendra du temps, que l'on pourra déterminer les meilleurs voies d'avenir pour la PAC.
Communication de M. Denis Badré
sur le cadre financier dans la perspective de l'élargissement
I. LES CONSÉQUENCES FINANCIÈRES DE LA RÉFORME
L'une des idées qui sous-tend la proposition de révision de la PAC à mi-parcours présentée par la Commission européenne est que le découplage des aides de la production agricole facilitera la maîtrise des dépenses agricoles. Désormais, les subventions seront calculées sur la base des niveaux de paiements historiques. Le risque de ce raisonnement est que, au fil des ans, les citoyens soient portés à contester la légitimité d'aides octroyées pour des raisons historiques et non pas pour soutenir la production. A terme, l'évolution même de ces aides, donc le revenu des agriculteurs, risque d'être soumis à des contraintes avant tout budgétaires.
La Commission européenne a bien précisé que la réforme qu'elle propose se ferait à budget constant.
Les aspects de sa communication concernant les aspects budgétaires sont en réalité des plus succincts, puisqu'ils consistent simplement à rappeler que la réforme proposée s'inscrit sous le plafond des perspectives financières 2000-2006, avec une moyenne annuelle de 40,5 milliards d'euros pour les dépenses agricoles.
Toutefois, la Commission a présenté un scénario d'évolution des dépenses agricoles de 2000 à 2006 dont les hypothèses de départ sont les suivantes : parité 1 € = 1 $ ; évaluations les plus récentes des perspectives de développement des marchés agricoles ; intégration de l'impact des modifications de certaines organisations communes de marché intervenues après le lancement de l'Agenda 2000. Le résultat de cet exercice de projection est que, pour la période 2004-2006, la marge de manoeuvre devrait se situer à environ un milliard d'euros en 2004, et être légèrement supérieure à un milliard d'euros en 2005 et 2006.
Mais il s'agit là d'une projection tendancielle, hors propositions de réforme à mi-parcours. En effet, la Commission européenne précise que « les estimations précises de l'incidence budgétaire de chacune des mesures proposées dans la révision à mi-parcours ne seront établies que dans le cadre de la présentation des propositions législatives officielles ». Elle indique toutefois que, selon des estimations préliminaires, les modifications envisagées devraient permettre une économie annuelle totale de 200 millions d'euros par rapport aux dépenses de référence retracées dans le tableau. Cette économie, en y ajoutant la marge prévue d'environ un milliard d'euros, constitue, selon la Commission, le volant de manoeuvre nécessaire pour parer aux circonstances imprévues, telles qu'une dépréciation du dollar ou une grave épizootie, et pour faire face aux coûts de certaines mesures de réformes qui ne seraient pas déjà prévues dans la révision à mi-parcours.
II. L'IMPACT BUDGÉTAIRE DU VOLET AGRICOLE DE L'ÉLARGISSEMENT
Dans ses critiques, la France s'est notamment prononcée pour une dissociation claire entre cette révision « technique » de la PAC et la négociation avec les pays candidats.
Sur ce point, elle a reçu le soutien du Danemark, qui assure actuellement la présidence de l'Union européenne, et a déjà fait savoir, en vue du sommet de Copenhague de décembre prochain, qu'il rejetterait tout lien entre la réforme de la PAC et l'élargissement.
On ne peut pour autant ignorer que cette réforme à mi-parcours de la PAC intervient dans la perspective de l'élargissement, et a entre autres objectifs d'en limiter l'impact budgétaire sur les dépenses agricoles.
Je vous rappelle que les montants prévus par les perspectives financières définies au sommet de Berlin en mars 1999 prévoient pour l'élargissement des montants progressant de 6,450 milliards d'euros en 2004 à 16,780 milliards d'euros en 2006. Au sein de ces montants globaux, les dépenses agricoles progressent de 1,6 milliard d'euros en 2004 à 3,4 milliards d'euros en 2006. Elles en représentent donc 24,8 % en début de période et 20,3 % en fin de période. Soit une proportion des dépenses liées à l'adhésion bien moindre que la part des dépenses agricoles dans le budget général des Communautés européennes. Cette part relativement réduite s'explique par l'ampleur des besoins en infrastructures des pays candidats. Mais elle résulte également d'une modération des dépenses agricoles dans les nouveaux États membres, obtenue par une réduction des paiements directs uniquement dans ces pays, qui s'élèveraient à 25 % du montant normal en 2004, à 30 % en 2005 et à 35 % en 2006, jusqu'à une pleine application en 2013. Comme vous le savez, cette restriction des paiements directs est vivement contestée par les intéressés, notamment certains d'entre eux.
A l'inverse, la Commission a proposé, au profit des seuls nouveaux États membres, de relever le taux de cofinancement communautaire pour les mesures de développement rural financées par le FEOGA « Garantie », et de mettre en place un fonds spécifique pour les mesures de développement rural non éligibles au FEOGA « Orientation », notamment celles visant à encourager la restructuration des exploitations dites « de semi-subsistance ».
Communication de M. Jean Bizet sur les enjeux
de la réforme vis-à-vis des négociations de l'OMC
Une fois de plus, l'agriculture apparaît comme un des principaux thèmes du nouveau cycle de négociations commerciales qui est engagé depuis l'accord de Doha du 14 novembre 2001. Le volet agricole de cet accord est un texte assez court, dont l'esprit est défini en une seule phrase : « Sans préjuger du résultat des négociations, nous nous engageons à mener des négociations globales visant à : des améliorations substantielles de l'accès aux marchés ; des réductions, en vue de leur retrait progressif, de toutes les formes de subventions à l'exportation ; et des réductions substantielles du soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges ». Au sein des différents groupes de négociation mis en place au sein de l'OMC, le groupe de travail chargé de l'agriculture semble être un de ceux qui fonctionnent le mieux, sans doute en raison de l'important travail préparatoire effectué avant la réunion de Doha. Néanmoins, les négociations progressent très lentement.
La réforme de la PAC présentée par la Commission européenne le 10 juillet a été principalement justifiée par des considérations d'ordre interne, mais aussi par l'existence de ce nouveau cycle de négociations. La Commission a souligné que en découplant les aides de la production, la réforme les placerait à l'abri de la critique, puisque les aides découplées sont censées ne pas avoir d'effet important de distorsion sur les échanges. Cet argument est assurément valable, mais suffit-il à emporter la conviction ? Car l'objectif de l'Union dans les négociations de l'OMC ne peut être simplement de se mettre à l'abri de la contestation : il est aussi d'arriver à un compromis qui soit acceptable du point de vue des intérêts européens, y compris les intérêts agricoles. Nous devons donc veiller à ce que la position de la Communauté soit bien adaptée aux différentes données de la négociation. Or, il me semble qu'à cet égard la réforme proposée soulève plusieurs interrogations.
I. UNE POSITION DE NÉGOCIATION DÉSORMAIS INCERTAINE
Le premier résultat de la présentation du projet de réforme, c'est que la position de négociation de la Communauté est devenue incertaine et peu crédible. Un accord s'était fait sur le principe que l'« Agenda 2000 » devait être la base de négociation des Européens pour le nouveau cycle. À partir du moment où une réforme est lancée, qui constitue un profond changement de logique, la Communauté n'a plus de position claire. Et c'est un élément de faiblesse dans la négociation.
II. COMMENT CONCILIER DES NORMES ENVIRONNEMENTALES PLUS STRICTES AVEC UNE OUVERTURE ACCRUE DU MARCHÉ COMMUNAUTAIRE ?
Deuxième sujet d'interrogation : la réforme proposée met particulièrement l'accent sur les questions d'environnement et de bien-être animal. Pour percevoir les aides directes, les exploitants devront impérativement satisfaire à des conditions rigoureuses dans ces domaines. Mais nous ne pourrons sans doute pas imposer des règles aussi sévères que les nôtres à nos partenaires de l'OMC. Nous risquons donc d'avoir finalement sur le marché européen deux catégories de produits : d'un côté, des produits européens qui auront été obtenus dans le respect de l'environnement et du bien-être animal, dont la qualité sanitaire sera sans doute excellente, mais qui auront des coûts de production relativement élevés ; d'un autre côté, des produits importés qui auront été obtenus dans des conditions bien moins strictes, qui seront nettement moins coûteux, et qui bénéficieront d'un accès élargi au marché communautaire, puisque chaque cycle de négociation se traduit par une ouverture supplémentaire du marché européen.
Comment se comportera le consommateur européen face à ces deux catégories de produits ? En réalité, on peut observer qu'il y a des oscillations dans le comportement des consommateurs ; des tendances qui paraissent être très fortes à un certain moment se révèlent parfois peu durables. Chaque fois qu'il y a une crise sanitaire, le consommateur devient plus attentif, plus exigeant, et accepte de payer plus cher des produits qui lui paraissent plus sûrs ; quand le souvenir de la crise sanitaire s'éloigne, le facteur « prix » reprend toute son importance.
Seulement, dans l'hypothèse pessimiste où la production européenne perdrait quelques parts de marché à l'intérieur de l'Union, comment s'effectuerait l'équilibrage ? Jusqu'à présent, chaque nouveau cycle de négociation s'est traduit par de moindres possibilités de subvention à l'exportation. La Communauté risque donc d'avoir demain des difficultés plus grandes à exporter d'éventuels surplus. Par ailleurs, la réforme tend à faire disparaître la plupart des éléments de gestion des marchés. Dans ces conditions, on voit mal comment la Communauté pourra faire face à d'éventuels surplus, si ce n'est en acceptant que les prix de marché diminuent sensiblement. Toutes les exploitations n'y survivront pas.
Il n'est donc pas certain que, après la réforme, les négociations de l'OMC se présentent mieux pour la Communauté, du moins si le but n'est pas seulement d'échapper à la contestation, mais d'arriver à un résultat équilibré. Car, pour que la réforme ne risque pas de conduire à une contraction de l'agriculture européenne, il faudrait obtenir soit l'adoption par l'OMC de normes bien plus strictes, soit le maintien d'une protection suffisante à l'importation, assortie de la possibilité de soutenir si nécessaire nos exportations : or ce sont les dossiers les plus difficiles à plaider au sein de l'OMC.
III. LE NOUVEAU CONTEXTE CRÉÉ PAR LE « FARM BILL »
Mais l'interrogation la plus importante suscitée par la réforme, si l'on se place sous l'angle des négociations commerciales, porte sur le « chassé-croisé » auquel semblent se livrer l'Europe et les États-Unis.
Car les États-Unis avaient fait un grand pas vers le découplage des aides, en 1996, avec l'« Agricultural Fair Act » : ce texte avait, en effet, choisi de fonder principalement le soutien à l'agriculture sur des aides découplées de la production et calculées à partir de références historiques ; en contrepartie, toute obligation de jachère avait été supprimée. Or, en adoptant, tout récemment, un nouveau texte, le « Farm Bill », les États-Unis ont changé d'attitude. Tout d'abord, ce texte prévoit une augmentation sensible des dépenses agricoles, qui s'élèveront à 151,5 milliards de dollars sur six ans (soit une hausse d'environ 40 % par rapport à la période précédente). Ensuite, le « Farm Bill » aboutit à une répartition très différente des soutiens à l'agriculture : les aides découplées ne représentent plus que 28 % du soutien, les aides couplées représentant au contraire 72 %. Ces aides couplées sont de deux types.
Le premier est le « marketing loan » ; il représente environ 44 % des aides. Dans ce système, un prix de soutien est arrêté (le « loan rate »). Un exploitant peut obtenir du ministère de l'agriculture un prêt d'un montant égal à la valeur de sa récolte calculée sur la base du prix de soutien. Si le prix de marché est inférieur au prix de soutien, l'exploitant rembourse son prêt sur la base du prix de marché, c'est-à-dire qu'il rembourse moins qu'on ne lui a prêté. L'exploitant peut aussi choisir de ne pas percevoir de prêt, et de percevoir un paiement compensatoire égal à la différence entre la valeur de sa récolte sur la base du prix de marché et la valeur de sa récolte sur la base du prix de soutien. Dans ce système, il n'y a pas de stockage public ; l'exploitant américain va donc presque toujours vendre l'essentiel de sa récolte, même si les prix restent très bas, puisque, de toute manière, elle lui sera toujours payée au prix de soutien. C'est donc un système qui incite à produire et qui tend à faire baisser les cours, y compris sur le marché mondial.
Le deuxième type d'aide couplée est le « paiement contra-cyclique », qui représente 28 % des aides. Il repose sur la définition d'un objectif de prix du marché : si les prix tombent en-dessous de cet objectif, une aide d'urgence est apportée sous la forme d'un paiement compensatoire.
En tout état de cause, le total des aides - couplées ou non - que peut recevoir une exploitation est plafonné à 360 000 dollars.
On peut remarquer que, si le « Farm Bill » a suscité beaucoup de réactions, il ne fait en réalité que prolonger l'évolution constatée depuis l'adoption de l'« Agricultural Fair Act » de 1996. Celui-ci avait été bien accueilli au départ par les agriculteurs américains, car les cours étaient à l'époque relativement élevés ; ensuite, les prix ont baissé, ce qui a provoqué une augmentation régulière des dépenses entraînées par le mécanisme du « marketing loan » . Quant aux paiements contra-cycliques, ils officialisent en fait les aides d'urgence périodiquement accordées au cours des dernières années (que le Fair Act n'avait prévues que pour faire face aux calamités naturelles).
Finalement, ce que suggère l'adoption du « Farm Bill », c'est que le système des aides découplées n'a pas fait ses preuves puisque, au lieu de le généraliser, les États-Unis sont revenus en arrière et lui accordent désormais une place bien moins grande.
En outre, le « Farm Bill » aura pour effet de stimuler la production américaine et de pousser les prix mondiaux à la baisse. On peut craindre que les producteurs européens, qui n'auront pas de mécanisme comparable au « marketing loan » pour les soutenir, ne perdent beaucoup de terrain.
Ceci m'amène à une conclusion un peu provocatrice, en forme d'interrogation : est-il souhaitable de continuer à avoir des types de soutien différents de part et d'autre de l'Atlantique ? Est-ce notre intérêt ? Tant que les systèmes seront différents, il y aura d'interminables contentieux ; comme les dépenses agricoles américaines sont devenues pratiquement comparables aux dépenses européennes, est-ce que la meilleure attitude ne serait pas de se rapprocher progressivement du système retenu par le « Farm Bill » ? Car je crains que, dans le cas contraire, l'agriculture européenne ne serve de variable d'ajustement, destinée à se contracter en fonction de l'expansion de l'agriculture américaine.
Intervention de Joseph Daul, Président de la commission de l'agriculture et du développement rural du Parlement européen
I. LES OBJECTIFS PRÉSENTÉS PAR LE COMMISSAIRE FRANZ FISCHLER DANS SON PROJET RÉPONDENT AUX PRÉOCCUPATIONS ET AUX ATTENTES EXPRIMÉES PAR LES CONCITOYENS EUROPÉENS
1. Mieux prendre en compte les problèmes environnementaux et sanitaires : les objectifs poursuivis par ce projet rejoignent les préoccupations exprimées par les consommateurs en matière environnementale, de protection de la santé, de qualité des aliments, de développement rural et de bien être des animaux. Un récent sondage indique que 60 % des Européens demandent que la PAC prenne en compte des critères environnementaux.
2. Simplifier les procédures pour le versement des aides prévues par les différentes organisations communes de marché : la multiplicité des aides ainsi que des critères d'éligibilité ont fini par estomper la lisibilité du soutien apporté aux producteurs. Il convient en conséquence de poursuivre l'exercice de simplification déjà entamé.
3. Définir une politique agricole à long terme : le projet se situe dans une perspective budgétaire à long terme, allant au-delà de 2006, année au cours de laquelle devraient être négociées de nouvelles lignes directrices budgétaires. Ainsi, les décisions prises offriraient un cadre solide aux agriculteurs, leur permettant d'investir à long terme.
4. Améliorer la position de l'Union dans les négociations à venir : l'adaptation de la PAC doit faciliter la position de l'Union Européenne dans les négociations à venir, tant pour ce qui concerne l'élargissement aux dix pays candidats, que pour celles se déroulant dans le cadre de l'Organisation Mondiale du Commerce.
II. CEPENDANT L'ÉCHÉANCIER ET LES MODALITÉS DE MISE EN oeUVRE DOIVENT ÊTRE AMENDÉS
La Commission propose une mise en oeuvre de la réforme de la PAC pour la campagne 2003-2004. Un tel échéancier méconnaît les conclusions du Conseil européen de Berlin qui définissait non seulement les lignes directrices budgétaires applicables jusqu'en 2006, mais également les grands principes de la PAC applicables jusqu'à cette date.
La priorité pour l'Union européenne doit être la conclusion des négociations relatives à l'élargissement aux dix pays candidats. Toute réflexion en vue d'une adaptation de la PAC est un exercice distinct. Il convient donc d'être attentif à ce que les discussions relatives à la réforme ne compromettent pas celles concernant l'élargissement. Tout retard remettrait en cause la décision du Conseil européen de Nice de conclure ces négociations de manière à faire participer les citoyens des pays candidats à l'élection du Parlement européen en 2004.
La proposition tend à démanteler les mesures de gestion des marchés. Bien que ce projet de réforme propose un renforcement du « deuxième pilier » de la PAC, principe auquel les producteurs ne peuvent que souscrire, la Commission le fait par une modulation importante des aides allouées dans le cadre du « premier pilier ». Cette proposition conduit ainsi à une érosion du « premier pilier », en ignorant parallèlement la nécessité de renforcer les mesures de soutien de marchés, alors même que l'Union Européenne a connu des crises graves depuis la mise en place de l'Accord de Berlin, et qu'une telle politique, mise en place par les États-Unis en 1996 à travers l'« Agricultural Fair Act », a montré ses limites.
Le principe de la modulation présente des inconvénients certains :
- sur le plan communautaire : le principe d'une aide à l'exploitation répond à la nécessité de simplification des procédures actuelles. Cependant, elle peut entraîner une hostilité croissante de la part des concitoyens qui peuvent se déclarer choqués par la perception d'une aide sans contrainte réelle de production ;
- sur le plan des négociations commerciales multilatérales : les pays tiers, notamment les pays en développement, militent pour une réduction du soutien apporté aux producteurs. Le transfert d'une partie des aides vers le développement rural limite la marge de manoeuvre que la Commission espère dégager à travers sa proposition.
III. LA FRANCE DOIT DÉFINIR SES PRIORITÉS
La proposition de réforme de la politique agricole doit intégrer cinq principes :
1. Refuser le démantèlement du premier pilier relatif à la gestion des marchés, à travers la principale disposition du projet de réforme, à savoir la modulation de 3 % par an sur une période de sept ans. Bien que les études d'évaluation doivent être menées à leur terme pour que l'on puisse estimer toutes ses conséquences pour l'agriculture, il apparaît d'ores et déjà que cette proposition ne prend pas totalement en compte les difficultés et les aléas des marchés agricoles que subissent les producteurs. Aussi, deux éléments doivent guider la redéfinition des objectifs assignés au « premier pilier » :
- la définition d'une modulation en corrélation avec les gains moyens de productivité annuelle,
- la nécessité de conforter les mesures de gestion des marchés agricoles, permettant d'apporter rapidement une réponse adéquate aux crises que subissent régulièrement les producteurs : intervention sous la forme de stockage public ou privé, restitutions (même si celles-ci sont appelées à diminuer dans le temps), clauses de sauvegarde...
2. Reconsidérer le principe du découplage. La nécessité de simplification s'impose dans toute adaptation ou réforme de la PAC. En revanche, le découplage tel que proposé par la Commission, bien qu'il réponde de manière dynamique à ce souci de simplification, présente néanmoins plus d'inconvénients à court et moyen terme que d'avantages. Il conviendrait en conséquence d'approfondir d'autres pistes comme un relèvement de l'aide forfaitaire pour les petites exploitations (jusqu'à 3 000 euros, voire 4 000 euros), simplification des aides pour les autres exploitations...
3. Promouvoir des objectifs et des modalités d'application suffisamment souples pour la mise en oeuvre des politiques de développement rural contenues dans le « deuxième pilier ». La proposition de la Commission fait état de nouvelles politiques qui seront incluses dans le « deuxième pilier ». Les conditions d'octroi de celles-ci doivent être aussi larges que possible et suffisamment souples afin de permettre à tous les agriculteurs de bénéficier d'un soutien adapté à leurs besoins dans la conduite de leur exploitation et pour leurs productions.
4. Définir des contraintes environnementales cohérentes entre le respect d'un développement durable et le souci de simplification. La Commission propose de conditionner le versement des aides du « premier pilier » au respect de certaines bonnes pratiques environnementales et de bien-être des animaux. Si cette préoccupation est légitime, il est cependant nécessaire que les contraintes soient appliquées de manière dynamique, sans pour autant constituer une charge administrative exorbitante, au risque de constituer un obstacle majeur dans leur mise en place. Pour cela, il convient :
- de définir un plan pluriannuel d'action portant sur les points suivants :
la préservation des zones vulnérables, |
- de mettre en place de contrôles spécifiques renforcés par les services compétents pour la mise en oeuvre du plan pluriannuel d'actions.
5. Éviter un démantèlement du budget agricole communautaire, par le biais d'une renationalisation de la PAC, ou une baisse sensible du budget agricole communautaire, sous peine de voir remis en cause deux principes fondateurs : la solidarité financière, et la libre-circulation des produits qui serait susceptible d'être compromise par la distorsion de concurrence issue du versement d'aides nationales octroyées par un pays.
Compte rendu sommaire du débat
M. Denis Badré :
Mon sentiment est que, avec cette réforme, la PAC continue à se fourvoyer. Les agriculteurs ne sont pas respectés dans leur statut d'agent économique. La PAC est devenue illisible pour le grand public ; elle oppose les États entre eux, les ruraux aux citadins, les « gros » agriculteurs aux « petits ». Nous devrions revenir à l'essentiel, c'est-à-dire à une politique permettant à des exploitations viables et présentes sur l'ensemble du territoire d'assurer la sécurité alimentaire de l'Europe.
Nous nous trouvons dans un engrenage. Au moment des accords de Berlin, la France a dû accepter, en échange de la préservation de la PAC, une atteinte aux ressources véritablement propres de l'Union (certains pays ont obtenu le droit de conserver pour eux une partie des recettes douanières qu'ils perçoivent en principe pour le compte de l'Union) ainsi qu'une extension du mécanisme de « ristourne » qui, auparavant, bénéficiait seulement au Royaume-Uni. Ainsi, les recettes du budget communautaire sont devenues aussi « illisibles » que la PAC elle-même. Nous avons besoin d'une refondation à partir de principes clairs et compréhensibles par tous.
Sur le plan budgétaire, pourrons-nous longtemps avoir un système où le Parlement européen décide des dépenses, mais n'a pas à endosser la responsabilité des recettes qui relèvent, quant à elles, des parlements nationaux ?
La PAC est restée cohérente tant qu'elle a été payée par le consommateur. Elle a perdu sa cohérence à partir du moment où elle a fait appel au budget européen pour soutenir les exportations agricoles. Certains États membres ont jugé trop élevées des dépenses qui ne leur bénéficiaient pas ; on en est arrivé à des mesures de maîtrise de la production, à des aides directes, au gel des terres, c'est-à-dire à l'absurdité consistant à payer des agriculteurs pour qu'ils diminuent leur production.
Appliquer les aides directes aux nouveaux États membres est un non-sens. Leur production est insuffisante, leurs prix plus bas que les nôtres : pourquoi leur appliquer des aides liées à la maîtrise de la production ? Il faut aider l'agriculture des pays candidats plutôt que leurs agriculteurs, et veiller en particulier à ce que leurs élevages atteignent les exigences sanitaires indispensables à la circulation des produits.
Je ne crois pas qu'appliquer la PAC dévoyée aux pays candidats serait leur rendre service. La meilleure formule pour eux - et pour nous aussi - serait un retour aux principes originels de la PAC. En particulier, faire du développement rural avec le budget agricole me paraît être une erreur : ce type de mesure relève des fonds structurels, qui reposent sur une autre logique.
Mon propos peut paraître sévère : il n'est pas pessimiste. En réalité, je crois nécessaire un débat sur les principes mêmes de la PAC, en ayant à l'esprit quelques considérations de base : cessons d'avoir honte d'aider l'agriculture, car tout le monde le fait, chacun se servant des pays en développement comme argument pour dénoncer le type de soutien pratiqué par l'autre ; la notion de cours mondial n'a aucun sens en agriculture ; l'agriculture de montagne a droit à un soutien spécifique, par exemple sur le modèle de l'Autriche ; enfin nous avons des solidarités à créer dans le cadre de l'élargissement, particulièrement avec la Pologne qui sera dans vingt ans un grand pays agricole. N'oublions pas, en outre, les flux commerciaux qui existent entre les pays candidats et la Russie et l'Ukraine ; ces flux constituent un atout pour l'avenir et doivent être préservés.
M. Joseph Daul :
Le débat commence et les propositions de la Commission doivent être étudiées de près. Mais gardons toujours à l'esprit qu'il faut être capable de constituer une majorité à l'échelon européen si l'on veut être efficace. Le « cocorico » du coq gaulois solitaire n'est pas le meilleur moyen pour cela. M. Fischler n'a pas sorti son projet de son chapeau sans avoir, au préalable, consulté les États membres, et si j'avais fait voter la commission du Parlement européen que je préside sur le projet de la Commission, il y aurait eu une large majorité en sa faveur. La Commission européenne continue à travailler et les textes précis seront prêts dès le 15 octobre. Nous devons être à la fois vigilants et réalistes. L'agriculture ne doit pas être une nouvelle sidérurgie : nous devons trouver des solutions pour l'installation des jeunes. Cela suppose d'abord d'avoir des assurances de financement sur le long terme.
Je peux vous assurer que, au sein du Parlement européen, certains souhaitent réduire de 30 à 40 % le budget agricole pour financer une politique communautaire de défense. Le « Farm Bill », à cet égard, ne peut qu'aider à la préservation des dépenses agricoles. D'autant que les questions alimentaires ont une importance stratégique au moins aussi grande que les questions militaires dans le monde où nous sommes. En 2006, le budget européen sera à nouveau sur la table. La Convention sera terminée, les traités auront été révisés. Que deviendra à ce moment-là le budget agricole ? Avec l'élargissement, nous aurons nécessairement des mesures sociales à financer. Et, d'ici là, le « Farm Bill » aura peut-être été remis en question pour des raisons budgétaires.
En réalité, nous n'avons qu'une année pour discuter. Tous les États membres voudront un accord avant la fin de l'année 2003, pour ne pas avoir à négocier avec les nouveaux États membres. Et l'on constatera, au fil de la discussion, que beaucoup d'États membres qui, actuellement, s'affirment opposés à la réforme, s'y rallieront moyennant telle ou telle mesure particulière constituant pour eux un avantage spécifique. En réalité, l'opposition reste inefficace tant qu'on ne peut constituer une majorité autour d'une solution de rechange. Or, je vois mal s'esquisser une telle majorité, alors même qu'il faut arriver à des solutions stables et durables, qui ne pourront être remises en cause en 2006.
Nous devons être conscients que l'objectif de l'Allemagne est un cofinancement à 50 % de la PAC. Nous aurons à faire des concessions. La position budgétaire de la France va se détériorer, quoi qu'il arrive. La modulation que nous avons choisi de pratiquer nous a fait perdre des crédits, car nous n'avons pas apporté le cofinancement ; il ne faudra pas répéter cette erreur.
Je suis persuadé que, en tout état de cause, nous pouvons être compétitifs pour les céréales, alors que la situation de l'élevage est plus difficile. Pour les productions laitières, je souhaiterais que les mesures prévues dans l'« Agenda 2000 » soient annulées, et que le régime des quotas soit préservé.
J'en viens à l'élargissement. J'ai visité bon nombre des pays candidats. Certains - la République tchèque, la Hongrie - ne sont guère préoccupés de percevoir des subventions agricoles, et préféreraient recevoir des soutiens pour moderniser leurs infrastructures. La Pologne est un cas à part : elle demande les mêmes aides qu'à l'Ouest. Les autres pays candidats sont plus modérés. Sur les questions phytosanitaires, je ne suis pas aussi inquiet que Denis Badré. Les grands groupes de l'agroalimentaire sont déjà présents et veillent au respect des normes ; en revanche, les petites exploitations sont laissées de côté : nous aurons à assurer un accompagnement social. Il est effectivement important de bien négocier pour conserver une ouverture sur le marché russe ; nous ne devons pas avoir une attitude de blocage sur les céréales, si nous voulons pouvoir exporter des porcs et des volailles sur ce marché prometteur.
Pour ce qui est des négociations de l'OMC, je suis inquiet. Après l'initiative « Tout sauf les armes » destinée aux pays les moins avancés, ce sont tous les pays ACP (Afrique-Caraïbes-Pacifique) qui demandent le même traitement. Pour des secteurs comme les fruits et légumes ou le sucre, il y a là un risque de déstabilisation, aussi bien en Europe que dans les pays bénéficiaires : depuis l'initiative « Tout sauf les armes », on ne trouve plus de sucre au Soudan !
Cependant, le dossier de la PAC ne me paraît pas si difficile à plaider auprès des pays en développement : nous les aidons trois fois plus que les États-Unis et le « groupe de Cairns » réunis.
Sur la réforme elle-même, il me paraît indispensable d'avoir une étude d'impact. Malgré les aides directes, la réforme de 1992 n'a assuré un maintien du revenu que pour ceux qui ont obtenu des rendements très supérieurs ou ont agrandi leur exploitation. Je crains que la réforme n'aboutisse à une concentration encore plus poussée. Nous devons avoir à l'esprit la nécessité de garder un contact avec l'opinion publique, qui ne comprend pas qu'une forte proportion des aides aille à une faible proportion des exploitations.
Je crois, en conclusion, qu'une majorité se dessinera un jour ou l'autre en faveur du projet de la Commission avec certaines modifications, et que notre intérêt n'est pas d'essayer de constituer un « front du refus ».
M. Louis Le Pensec :
Il faut considérer ensemble les problèmes de la réforme de la PAC et de l'élargissement : à terme, nous n'aurons pas une PAC à deux vitesses.
La PAC a permis de bâtir une agriculture compétitive, mais ne pouvait être poursuivie sans réforme pour des raisons de coût, d'environnement, et d'élargissement.
Je suis d'accord sur la nécessité d'un large débat, mais ne nous y trompons pas : les propositions de la Commission ont beau n'être que des propositions, on s'exposerait à de graves déconvenues en s'imaginant que le commissaire n'a pas préalablement assuré sa position. Il en est de même pour la réforme de la pêche : je suis convaincu qu'il restera beaucoup des propositions de la Commission dans la décision finale, et que celle-ci sera obtenue plus rapidement qu'on ne le croit.
Nous devons prendre garde à la déception et à la colère que nous ne manquerions pas de susciter à la fin du processus, si nous entretenions chez nos agriculteurs l'idée que nous pouvons bloquer une telle réforme. Un refus global ne peut tenir lieu de position ; l'attitude actuelle de la France ne me paraît pas tenir compte du rapport de force.
Je fais, bien sûr, la part de la tactique, et je reconnais que, face à des propositions d'une aussi grande portée, une analyse précise et complète est nécessaire. Mais j'ai vécu comme ministre de la pêche l'affaire de l'interdiction des filets maillants dérivants, et je sais comment une minorité de blocage qui paraît solide finit par se désagréger : dans cette affaire, nous avons fini à quatorze contre un. En réalité, la marge de manoeuvre et la capacité d'influence d'un commissaire sont énormes.
Je regrette que le gouvernement ait suspendu la modulation des aides, qui permettait une certaine redistribution, alors que 80 % des aides, on le sait, vont à 20 % des exploitations.
Nous devons mesurer la fragilité de la position de la France. Au sommet mondial sur le développement durable de Johannesburg, la PAC sera une fois de plus sur la sellette et la France sera le principal accusé. Nous avons cependant fait progresser l'idée de mieux prendre en compte la multifonctionnalité de l'agriculture, ce qui est bien. Il est parfaitement légitime de rémunérer les fonctions secondaires de l'agriculture, comme l'Autriche le fait sans complexe. Dans le cas de la France, la formule du contrat territorial d'exploitation (CTE) a ouvert la voie à cette prise en compte.
J'approuve donc le principe de la modulation obligatoire des aides. La Commission commence à prendre davantage en compte la notion de territoire ; je pense qu'on pourrait aller plus loin dans cette reconnaissance, car l'agriculture ne doit pas être vue sous un angle purement économique.
Pour mesurer les conséquences de l'élargissement, nous avons d'abord besoin de mieux connaître les agricultures de l'Est. Mais il faut mesurer le chemin déjà parcouru. La Pologne a effectué un saut qualitatif depuis dix ans ; une agriculture moderne s'y met en place. Je crois que la perspective de l'élargissement nous imposera de conclure assez vite les négociations sur la réforme : si nous avons, au Sénat, un message à faire passer, il faudra le faire rapidement.
M. Gérard César :
J'aimerais avoir des précisions sur le coût de l'extension des aides aux pays candidats. En toute hypothèse, je crois que si chaque pays contributeur net au budget communautaire veut, d'une manière ou d'une autre, retrouver intégralement sa mise, la situation va devenir ingérable.
La commission des Affaires économiques a créé un groupe de travail sur la réforme de la PAC. Nous voulons aboutir avant la fin de l'année et formuler des propositions : la France, en effet, ne peut s'en tenir à une attitude de refus.
M. Jacques Oudin :
Je me souviens encore des slogans qui assuraient, il y a dix ans, que la nouvelle PAC signifiait la mort de l'agriculture. Or, dans mon département, l'agriculture a été plutôt plus prospère après qu'avant la réforme. Je n'ai donc pas d'a priori négatif.
Mais, pour la réforme de la pêche, la Commission a un dossier très faible. Schématiquement, elle veut protéger davantage une ressource qu'elle connaît mal et n'essaye pas de connaître mieux. Est-ce que, dans le cas de l'agriculture, l'évaluation a été sérieuse ? Peut-on mesurer l'impact à long terme de la réforme proposée ? Je crois qu'il ne serait pas mauvais que le Gouvernement, comme il l'a fait pour la politique commune de la pêche (PCP) en réunissant le groupe des « Amis de la pêche », s'efforce de fédérer les « Amis de l'agriculture » autour de propositions positives.
Il est vrai que le monopole de l'initiative des textes que détient la Commission lui donne un énorme pouvoir ; c'est même un problème, à mon avis, d'un point de vue institutionnel.
En tout cas, je partage le point de vue de ceux qui souhaitent une attitude constructive : on ne nous croira pas si nous annonçons, une fois de plus, la mort de l'agriculture.
Je voudrais à cet égard rappeler un exemple étranger. La Nouvelle-Zélande, pays agricole, était exclusivement tournée vers la Grande-Bretagne. Après l'entrée de la Grande-Bretagne dans le marché commun, les Néo-zélandais ont supprimé toutes les subventions pour chercher à être compétitifs sur le marché mondial. Environ une exploitation sur quatre a disparu, mais celles qui restent sont très compétitives. Cela montre que la capacité d'adaptation des agriculteurs est bien plus grande qu'on ne le croit.
M. Marcel Deneux :
La Nouvelle-Zélande est tout de même un point de comparaison très particulier. Son agriculture est entièrement orientée vers le mouton et les productions laitières. Et la Nouvelle-Zélande a conservé un contingent tarifaire qui lui permet d'exporter chaque année 60 000 tonnes de viande sur le marché communautaire.
J'admets volontiers que la PAC est une construction évolutive, bien que je sois sans doute une des dernières personnes en activité à avoir assisté à la Conférence de Stresa, il y a quarante-six ans ! Mais comment se présente aujourd'hui l'avenir de la PAC pour un jeune qui envisage de s'installer ? Il faut croire que la perspective n'est pas attrayante, car les candidats sont de moins en moins nombreux.
M. Gérard César :
Un jeune doit obtenir des capitaux de plus en plus importants pour s'installer en agriculture.
M. Marcel Deneux :
N'est-il pas possible de faire évoluer la Commission sur certains points ? Je n'ai pas l'impression que ses propositions règlent le problème, important pour la France, du troupeau allaitant.
Et je ne suis pas sûr qu'à Bruxelles on mesure bien à quel point il existe des distorsions entre les marchés nationaux du fait des pratiques administratives et fiscales inégalement rigoureuses des États membres.
De même, j'ai le sentiment que la Commission fait un amalgame entre le milieu rural et l'agriculture, alors que celui-là est aujourd'hui bien moins dépendant qu'autrefois de celle-ci.
Enfin, la problématique du « juste retour » me paraît un grave recul de l'esprit européen. On ne peut prétendre construire une Communauté sur une telle base !
M. Jean-Marie Vanlerenberghe :
J'ai été parlementaire européen. La question agricole a toujours été essentielle pour le Parlement européen du fait de son importance budgétaire. Le problème est donc d'abord budgétaire, et la France reste le principal bénéficiaire de la PAC. Cela a longtemps été considéré comme un élément d'équilibre entre la France et l'Allemagne...
M. Marcel Deneux :
Ce n'est pas le fait de la France, mais bien de l'Allemagne, si le prix des céréales a été fixé trop haut lors du lancement de la PAC. Les agriculteurs français ne réclamaient certainement pas une hausse de 38 % du prix des céréales ! Or, bien des maux de la PAC sont partis de là.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe :
... Mais tout le problème est de continuer à former une Communauté lorsque les intérêts divergent. Aujourd'hui, le rapport des forces est contre nous ; ce n'est d'ailleurs pas vraiment nouveau. Est-ce que l'Europe veut vraiment peser dans la politique alimentaire mondiale ? Je n'en suis pas sûr. Par ailleurs, comment financer les fonds structurels pour les nouveaux États membres sans sacrifier le budget agricole ? Je ne vois pas comment l'Europe pourra y parvenir sans ressources nouvelles.
Enfin, combien nous faut-il d'agriculteurs en France ? L'agriculture représente aujourd'hui à peine 4 % du PIB, la population agricole un peu plus. Jusqu'où doit aller cette évolution ?
M. Marcel Deneux :
La proportion des agriculteurs dans la population active a été divisée par sept en quarante ans !
M. Denis Badré :
Nous nous sentons assiégés sur la question du financement de la PAC et nous avons tort. Nous sommes malgré tout contributeurs nets du budget communautaire !
Les deux masses principales du budget communautaire sont la politique agricole commune et les fonds structurels. Elles sont aujourd'hui presque égales. En schématisant, on peut dire que la France assure 17,5 % des recettes du budget agricole, et reçoit 24,5 % des dépenses : là, il est vrai, nous sommes nettement bénéficiaires. Mais, pour le budget des fonds structurels, nous assurons aussi 17,5 % des recettes, et nous ne recevons que 9 % des dépenses.
Donc, soyons clairs : si l'on renationalisait les deux grandes politiques communes - ce que naturellement je ne souhaite pas - la France n'y perdrait rien sur le plan financier : ce que nous perdrions d'un côté, nous le regagnerions de l'autre, et même un peu au-delà.
Par ailleurs, je voudrais rappeler que les fluctuations de parité entre le dollar et l'euro ont une incidence importante sur le coût de la PAC. Un mot enfin au sujet des incidences de l'élargissement sur le commerce entre les pays candidats et l'Europe orientale : n'oublions pas que, après l'élargissement, les relations avec les actuels pays candidats relèveront du marché intérieur, tandis que les relations avec la Russie ou l'Ukraine relèveront des règles de l'OMC. Il faudra donc être vigilant pour ne pas perdre la place acquise sur ces marchés par les pays candidats actuels.
M. Joseph Daul :
Je crois qu'avant tout débat sur des thèmes comme l'agriculture intensive ou extensive, il faut poser le principe qu'une exploitation doit pouvoir être rentable. J'ai cru à la multifonctionnalité. Mais lorsque, dans ma communauté de communes, j'ai voulu lancer une opération relevant de la multifonctionnalité, j'ai dû procéder à un appel d'offres, et c'est une grande société qui a obtenu le marché : les agriculteurs ont été éliminés.
Sur l'attitude du Gouvernement, je voudrais faire remarquer que si l'on veut bien lire les deux pages du communiqué de M. Gaymar, on constate que sa position est plus ouverte que certains ne l'ont dit ; sans doute n'avaient-ils pas eu le temps de tourner la page.
La modulation appliquée jusqu'à présent en France ne concernait pas seulement les grandes exploitations : en Alsace, deux exploitations sur trois étaient soumises à la modulation. De toute manière, il ne me paraît pas souhaitable que les aides se trouvent différentes d'un État membre à l'autre du fait d'une modulation facultative.
Sur les propositions de la Commission, il faut effectivement disposer d'une étude d'impact complète. Mais, en tout état de cause, nous ne devons pas avoir l'attitude négative que nous avons eue en 1992.
Nous devons admettre les préoccupations de l'opinion. L'agriculteur doit produire pour un marché. Cela veut dire aussi que les normes doivent être tenables. Je suis persuadé que, avec le pourcentage maximum de 0,5 % d'OGM dans les semences que veulent imposer les Verts, on ne pourra plus avoir de production « bio », faute de semences adaptées.
Il serait nécessaire d'avoir une démarche cohérente. On ne peut vouloir à la fois des normes sanitaires extraordinairement élevées et défendre l'agriculture d'autrefois. Arrêtons ce double langage ! Pour ma part, je crois nécessaire de faire un pas supplémentaire pour limiter les pollutions. Mais les exploitations les plus industrialisées ne sont pas les plus polluantes ! En tout cas, il n'y a rien d'anormal à imposer que toute grande porcherie soit dotée d'une station d'épuration.
Pour ce qui est de la vache allaitante, il me paraît possible et souhaitable d'entretenir cette production dans le Massif central au titre de l'aménagement du territoire. La restructuration s'est déjà largement faite - on en est à 80 vaches par exploitation en moyenne - et va encore se poursuivre, nombre d'éleveurs s'approchant de la retraite sans avoir de successeurs. Je souhaiterais que la modulation puisse être utilisée pour augmenter la prime à l'herbe. Je n'exclus naturellement pas l'élevage ovin.
Pour les fonds structurels, nous devons avoir à l'esprit que l'élargissement entraînera inéluctablement l'exclusion de la France métropolitaine de la plupart des programmes, voire de tous. Pour mettre fin à la querelle du « juste retour », il faudrait sans doute réfléchir à un impôt européen.