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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 30 septembre 2003


      • Institutions communautaires
        • Examen du rapport d'information de M. Hubert Haenel sur le projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe
      • Justice et affaires intérieures
        • Communication de M. Hubert Haenel sur le projet d'accord entre Europol et la Fédération de Russie (texte E 2200)


Institutions communautaires

 

Examen du rapport d'information de M. Hubert Haenel sur le projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe

Résumé du rapport

I - L'UNION ET LES ETATS MEMBRES

Dès son origine, la construction européenne a emprunté des voies originales, se situant en dehors des catégories classiques du droit. Aujourd'hui encore, l'Union n'apparaît ni comme une fédération, ni comme une confédération, tout en empruntant certains traits à l'un et l'autre de ces modèles. Le texte « constitutionnel » issu de la Convention engage-t-il plus clairement l'Union dans la voie du fédéralisme ou maintient-il son caractère sui generis ?

1. Une dimension fédérale plus accentuée

Certains aspects du projet de Constitution renforcent la dimension fédérale déjà présente dans les traités.

a) L'Union est explicitement dotée de la personnalité juridique

À l'heure actuelle, la Communauté européenne dispose de la personnalité juridique, mais les traités ne sont pas explicites pour l'Union en tant que telle. La Convention a retenu la formule d'une personnalité juridique unique, attribuée à l'Union. On doit toutefois souligner qu'il s'agit là d'une clarification et d'une confirmation plus que d'un véritable changement. En effet, l'Union possède déjà aujourd'hui de facto la personnalité juridique, en conséquence de l'article 24 du traité sur l'Union européenne qui lui reconnaît la capacité de conclure, dans le cadre de ses compétences, des accords « avec un ou plusieurs États ou organisations internationales ».

b) La place des procédures intergouvernementales s'amenuise

Le traité de Maastricht, tout en maintenant un cadre institutionnel unique, distinguait nettement trois « piliers » où les procédures de décision n'étaient pas les mêmes, les deuxième (politique étrangère et de sécurité commune) et troisième (justice et affaires intérieures) « piliers » ayant un caractère intergouvernemental. Le traité d'Amsterdam, sans remettre en cause l'existence des « piliers », avait transféré dans le pilier communautaire une partie des domaines relevant du troisième « pilier ». Le projet de Constitution parachève ce mouvement en appliquant la procédure de décision communautaire - avec certaines adaptations - à l'ensemble des politiques relatives à l'espace de liberté, de sécurité et de justice.

Pour l'action extérieure en revanche, la suppression des piliers laisse subsister, comme actuellement, deux procédures de décision bien distinctes :

- la politique commerciale, la coopération au développement et l'aide humanitaire relèvent de la « méthode communautaire » ;

- la politique extérieure et de sécurité commune (PESC) et la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) ont un caractère intergouvernemental.

c) La Constitution intègre la Charte des droits fondamentaux proclamée à Nice

L'intégration dans la Constitution confère à la Charte une valeur juridiquement contraignante. Elle consacre ainsi l'élargissement de la vocation de l'Union qui, à l'origine communauté économique, a pris une dimension politique avec le traité de Maastricht et dispose, depuis le traité d'Amsterdam, de larges compétences en matière de justice et d'affaires intérieures.

Il est à noter que le projet de Constitution rend possible une adhésion de l'Union à la Convention européenne des droits de l'Homme (CEDH), d'une part en reconnaissant clairement à l'Union la personnalité juridique, d'autre part en prévoyant, à son article 7, que l'Union « s'emploie à adhérer » à cette Convention, sans toutefois que cette adhésion puisse modifier les compétences de l'Union. La décision d'adhérer à la CEDH relève du Conseil statuant à l'unanimité ; elle est soumise à l'approbation du Parlement européen (article III-227 du projet de Constitution).

d) Le sens du projet européen est affirmé

L'intégration de la Charte contribue à préciser le sens du projet européen, conjointement avec le préambule du projet de Constitution. Celui-ci fait référence aux « héritages culturels, religieux et humanistes de l'Europe, dont les valeurs, toujours présentes dans son patrimoine, ont ancré dans la vie de la société le rôle central de la personne humaine et de ses droits inviolables et inaliénables, ainsi que le respect du droit ». Le projet de Constitution va ainsi dans le sens de l'affirmation d'une identité européenne, ce que confirme l'insertion d'un article - l'article IV-1 - sur les « signes de l'Union » : son drapeau, son hymne, sa monnaie, sa devise - « Unie dans la diversité » - et sa journée commémorative, le 9 mai.

2. Le maintien du caractère sui generis

S'il accentue la dimension fédérale de la construction européenne, le projet de Constitution ne transforme pas pour autant la nature de l'Union, qui reste originale et hybride. Le mot « fédéral » n'apparaît d'ailleurs à aucun moment dans le texte, les représentants de la Grande-Bretagne - soutenus par ceux des pays scandinaves - s'y étant opposés comme lors de la négociation du traité de Maastricht. L'emploi de ce terme aurait d'ailleurs été source d'ambiguïté car, en tout état de cause, le projet de Constitution ne peut être interprété comme donnant naissance à un État fédéral.

a) La « Constitution de l'Union » reste en réalité un traité

L'Union a une compétence d'attribution (art. 9) et ses compétences lui sont conférées par les États membres (art. 1). La « Constitution » est établie et révisée par accord unanime entre les États membres et eux seuls (article IV-7). Ainsi, appeler « Constitution » le texte de base de l'Union se justifie sur le plan du contenu - on y trouve en effet les éléments que l'on trouve d'ordinaire dans une Constitution - et représente un symbole politique, mais ne modifie pas la nature de l'Union, qui reste fondée sur un accord unanime des États membres.

b) La dimension confédérale de l'Union n'est pas abolie

En réalité, les États membres continuent à prendre par des actes soumis à ratification nationale les décisions de base concernant l'Union : la définition de ses compétences ; la définition de ses moyens financiers ; les nouvelles adhésions et donc la liste de ses membres. En outre, les décisions importantes concernant les affaires étrangères et la défense continuent à relever pour l'essentiel d'une logique intergouvernementale. Le maintien de la dimension confédérale est au demeurant souligné par l'article 59 sur le retrait volontaire de l'Union, reconnu comme un droit pour tout État membre. L'Union conserve donc un caractère hybride, combinant des éléments de fédéralisme et de confédéralisme.

c) La spécificité de la « méthode communautaire » est également maintenue.

Un courant existait au sein de la Convention pour donner davantage à la Commission européenne le profil d'un gouvernement dans un système parlementaire, en prévoyant notamment qu'elle doive refléter la majorité du Parlement européen. Cependant, cette orientation n'a pas été retenue. La nomination du président suppose un accord entre le Conseil européen et le Parlement européen. Le pouvoir de proposition de chaque État membre et l'égalité entre les États membres restent à la base des règles de composition du collège des commissaires.

*

Finalement, le projet de Constitution ne modifie pas la nature de l'Union. Même s'il conforte sa dimension fédérale, il préserve son fondement interétatique et maintient les compromis caractéristiques de la méthode communautaire. « Fédération d'États-Nations » et non pas État fédéral, l'Union reste une construction sans véritable équivalent ni précédent.

II - LE FONCTIONNEMENT DE L'UNION

1. Les instruments et les procédures


a) Les instruments

Les actes législatifs sont la « loi-cadre européenne » et la « loi européenne. À côté de la loi et de la loi-cadre européennes, le projet de Constitution introduit une nouvelle catégorie d'actes : les règlements délégués. Ceux-ci peuvent, à la lumière de l'expérience, modifier ou compléter les « éléments non essentiels » d'une loi ou d'une loi-cadre à condition que cette dernière l'ait explicitement prévu en précisant les objectifs, le contenu, la partie et la durée de la délégation. Les règlements délégués sont pris par la Commission européenne, sous le contrôle du Parlement européen et du Conseil des ministres.

Les actes non législatifs sont le « règlement européen » et la « décision européenne ».

b) La procédure législative

La procédure de codécision égalitaire entre le Parlement européen et le Conseil statuant à la majorité qualifiée devient la procédure législative de droit commun. Dans cette procédure législative de droit commun, le Conseil statue à la majorité qualifiée. Le projet de Constitution réduit sensiblement le nombre des exceptions, où le Conseil statue à l'unanimité. Le vote à la majorité qualifiée est introduit dans une trentaine de domaines, souvent importants.

Dans des domaines désormais peu nombreux - une quinzaine environ - le Conseil continue à statuer à l'unanimité dans la procédure législative. Pour la plupart de ces domaines, des « clauses passerelles » permettent toutefois au Conseil européen, ou dans certains cas au Conseil, de décider à l'unanimité que les mesures seront désormais votées à la majorité qualifiée.

c) Les coopérations renforcées

Le régime de droit commun reprend, avec quelques adaptations, les règles très contraignantes qui s'appliquent aujourd'hui au seul pilier communautaire. Les coopérations renforcées ne peuvent être lancées qu'en dernier ressort et doivent rassembler un tiers au moins des États membres ; l'autorisation est accordée par le Conseil statuant à la majorité qualifiée ; la Commission et le Parlement européen ont un droit de veto. Les mesures relatives à l'espace de liberté, de sécurité et de justice entrent désormais dans le droit commun des coopérations renforcées. Il sera de ce fait plus difficile d'engager des coopérations renforcées dans ce domaine que dans le cadre du traité de Nice qui avait voulu les faciliter, ne posant pour seules conditions que la participation d'au moins huit États et l'accord du Conseil.

Pour la PESC, en revanche, le projet de Constitution ouvre davantage la voie à un recours aux coopérations renforcées. Leur champ n'est plus limité à des mesures de mise en oeuvre, et les seules conditions à remplir sont la participation d'au moins un tiers des États membres et l'accord du Conseil statuant à la majorité qualifiée.

Pour la défense, rompant avec l'exclusion des coopérations renforcées en ce domaine, le projet rend possible ou organise quatre formules spécifiques de coopérations renforcées.

2. Les institutions

a) Le Conseil européen

Celui-ci figure désormais parmi les institutions de l'Union au même titre que le Conseil des ministres. Il est doté d'une présidence stable, en remplacement de la présidence rotative pour six mois. Le président du Conseil européen est élu par celui-ci pour une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois.

b) Le Conseil des ministres

Seules subsistent deux formations de droit commun :

- tout d'abord, le Conseil législatif et des affaires générales. Cette formation a un double rôle : en tant que Conseil des affaires générales, elle participe à la préparation des réunions du Conseil européen et au suivi des décisions prises ; en tant que Conseil législatif, elle se prononce sur l'ensemble des lois-cadres et lois européennes.

- ensuite, le Conseil des affaires étrangères, chargé d'« élaborer les politiques extérieures de l'Union selon les lignes stratégiques définies par le Conseil européen ».

À côté des deux formations de droit commun, le projet prévoit le maintien de formations spécialisées du Conseil, dont le Conseil européen est chargé d'établir la liste ; toutefois, ces formations n'auront pas de rôle législatif.

La règle de la présidence semestrielle est également abandonnée pour la présidence du Conseil des ministres. La présidence du Conseil des Affaires étrangères est assurée par le ministre des Affaires étrangères de l'Union. Les autres formations du Conseil sont présidées chacune par un État différent selon un système de rotation égale pour une durée d'au moins un an.

Enfin, la définition de la majorité qualifiée pour les décisions du Conseil est modifiée. Le projet de Constitution prévoit seulement deux critères :

- le projet d'acte doit être soutenu par la majorité des États membres ;

- cette majorité doit représenter au moins 60 % de la population de l'Union.

c) La Commission européenne

Le projet de Constitution ne modifie pas substantiellement le rôle de la Commission européenne, mais réforme sa composition en poursuivant l'évolution amorcée par le traité de Nice. Le projet de Constitution laisse le traité de Nice s'appliquer jusqu'au renouvellement de la Commission qui interviendra en 2009. Mais, au lieu de laisser le Conseil définir le système qui s'appliquera après la phase transitoire où la Commission compte un national de chaque État membre, le projet fixe d'ores et déjà les futures règles :

- la Commission comprendra quinze membres : son président, le ministre des Affaires étrangères de l'Union, et treize membres ;

- le collège ainsi constitué sera complété par des commissaires sans droit de vote, de manière à ce qu'il y ait un national de chaque État membre soit comme commissaire de plein exercice, soit comme commissaire sans droit de vote ;

- un principe de rotation égalitaire déterminera quels États membres ont un national parmi les commissaires de plein exercice. Les règles de rotation seront fixées de manière à ce que chaque collège reflète « l'éventail démographique et géographique de l'ensemble des États membres de l'Union ».

d) Le Parlement européen

· Le projet prévoit une révision de la répartition des sièges pour les élections de 2009, qui devra être arrêtée à l'unanimité par le Conseil européen sur la base d'une proposition du Parlement européen et avec son approbation. Le nombre minimum de députés européens par État membre serait fixé à quatre, contre six actuellement et cinq à l'issue du processus d'élargissement selon le traité de Nice. La répartition des sièges serait fondée sur le principe de la « proportionnalité dégressive » (plus un État membre est peuplé, plus chacun de ses députés représente d'habitants).

· Le projet de Constitution prévoit un renforcement très marqué des pouvoirs du Parlement européen :

- son rôle législatif est sensiblement accru par la généralisation - sous réserve d'exceptions en nombre limité - de la procédure de codécision et la réduction des domaines où le Conseil statue à l'unanimité ;

- ses pouvoirs budgétaires augmentent : en effet, la distinction entre les dépenses « obligatoires » (dépenses considérées comme découlant directement des traités et pour lesquelles le Conseil a le dernier mot) et les dépenses « non obligatoires » (pour lesquelles le Parlement européen a le dernier mot) disparaît, et le Parlement européen reçoit le dernier mot sur l'ensemble des dépenses. Il reste toutefois tenu de respecter le « cadre financier pluriannuel » fixant des plafonds annuels par grande catégorie de dépense ; ce cadre est arrêté par le Conseil avec l'approbation du Parlement européen.

- enfin, son influence sur la désignation du président de la Commission européenne est renforcée. Certes, la Convention a finalement écarté l'idée d'une élection directe du président de la Commission par le Parlement européen ; elle a maintenu une désignation par le Conseil européen soumise à l'approbation du Parlement. Mais le Conseil européen devra faire son choix « en tenant compte des élections au Parlement européen, et après des consultations appropriées ».

III - L'ÉVOLUTION DU RÔLE DE L'UNION

1. Une nouvelle présentation du partage des compétences


a) Les catégories de compétences

 Les compétences exclusives sont celles où seule l'Union peut adopter des actes juridiquement obligatoires, les États membres ne pouvant le faire que s'ils sont habilités à cet effet par l'Union, ou pour mettre en oeuvre les actes adoptés par celle-ci.

 Les compétences partagées sont celles où l'Union et les États membres interviennent concurremment. Dans les domaines de compétence partagée, les États membres conservent leur compétence uniquement dans la mesure où l'Union n'a pas exercé la sienne ou a décidé de cesser de l'exercer. L'étendue de la compétence des États membres est donc inversement proportionnelle à celle effectivement exercée par l'Union. Toutefois, il existe certains domaines de compétence partagée, où l'exercice par l'Union de ses compétences ne peut limiter la compétence des États membres. Ces domaines sont la recherche, le développement technologique, l'espace, la coopération au développement et l'aide humanitaire.

 Enfin, les compétences d'appui de l'Union concernent les domaines où celle-ci ne peut intervenir que pour encourager, coordonner ou compléter l'action des États membres « sans pour autant remplacer leur compétence ». Dans ces domaines, les politiques de l'Union ne peuvent prendre la forme d'une harmonisation des législations, mais passent par des mesures d'incitation.

b) L'absence de délimitation précise

La nouvelle présentation du partage des compétences ne conduit pas à une délimitation plus précise qu'aujourd'hui. Tout d'abord, les trois grandes catégories de compétences distinguées par le projet de Constitution ne couvrent pas toutes les politiques de l'Union. Des articles spécifiques sont apparus nécessaires pour deux domaines de compétence importants : la coordination des politiques économiques, sociales et de l'emploi, d'une part, et la politique étrangère et de sécurité commune, d'autre part. Ensuite, la zone des compétences partagées est très étendue. Enfin, le projet de Constitution ne se place pas dans l'optique d'une stabilisation du partage des compétences. Le système retenu reste évolutif, puisque le projet maintient - et même renforce, du fait d'une rédaction plus générale - la « clause de flexibilité » présente dès l'origine dans les traités.

2. L'application du partage des compétences

a) Les principes directeurs

À cet égard, depuis le traité de Maastricht, les principes de subsidiarité et de proportionnalité doivent jouer le rôle de fil directeur. Il n'existe cependant aujourd'hui aucun mécanisme particulier pour assurer le respect de ces principes. Seules les institutions communautaires et les gouvernements des États membres peuvent saisir la Cour de justice sur ce terrain et, en pratique, ce droit n'est pas utilisé, si bien que le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité n'est pas contrôlé. Le projet de Constitution tend à corriger en partie cette situation. Il prévoit en effet la mise en place d'un contrôle spécifique sur l'application du principe de subsidiarité ; en revanche, pour l'application du principe de proportionnalité, la situation reste inchangée.

b) Le contrôle spécifique de la subsidiarité

Le contrôle prévu repose notamment sur l'intervention des parlements nationaux et comprend deux aspects :

 Le premier est la mise en place d'un « mécanisme d'alerte précoce » : dans un délai de six semaines à compter de la transmission d'une proposition législative de la Commission, tout Parlement national ou toute Chambre d'un Parlement national peut adresser aux institutions européennes un « avis motivé » exposant les raisons pour lesquelles il estime que la principe de subsidiarité n'est pas respecté. Chaque Parlement monocaméral disposant de deux voix, et chaque Chambre d'un Parlement bicaméral d'une voix, la Commission est tenue de réexaminer sa proposition lorsque les avis motivés représentent au moins un tiers de l'ensemble des voix attribuées aux parlements nationaux.

 À côté de ce contrôle ex ante, le contrôle comprend un second aspect, l'élargissement de la saisine ex post de la Cour de Justice. Le projet rend possible l'introduction par un Parlement national ou chaque Chambre d'un Parlement national d'un recours devant la Cour de Justice, pour que celle-ci se prononce sur le respect du principe de subsidiarité par un acte législatif de l'Union. Il revient à chaque pays membre de déterminer comment cette faculté peut s'exercer. Le Comité des régions peut également introduire de tels recours pour les textes à propos desquels il est obligatoirement consulté.

c) L'absence d'un contrôle spécifique de la proportionnalité

Bien que les conditions d'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité fassent l'objet d'un seul protocole, leurs cas sont dissociés, de sorte qu'aucun contrôle spécifique n'est prévu pour le respect du principe de proportionnalité.

3. Un rôle accru de l'Union dans certains domaines

a) L'espace de liberté, de sécurité et de justice

 Le projet de Constitution approfondit les compétences de l'Union dans ce domaine, en élargissant le champ de la coopération judiciaire en matière civile comme en matière pénale, en renforçant les rôles d'Europol et d'Eurojust, et en prévoyant la mise en place progressive d'un « système intégré de gestion des frontières extérieures ».

· Surtout, le projet revoit en profondeur les conditions d'adoption des textes. Alors que l'espace de liberté, de sécurité et de justice était jusqu'à présent régi partiellement par la « méthode communautaire », mais en grande partie par des procédures intergouvernementales, il est désormais régi, sauf exception, par la procédure de droit commun où le Conseil vote à la majorité qualifiée, le Parlement européen dispose d'un pouvoir de codécision, et les actes sont soumis au contrôle de la Cour de justice.

· Le projet de Constitution fait de la reconnaissance mutuelle des décisions le principe de base de la coopération judiciaire, tant en matière civile qu'en matière pénale. Dans cette optique, le Conseil peut mettre en place un mécanisme d'« évaluation mutuelle » de l'application par les États membres des politiques de l'Union en matière de justice et d'affaires intérieures.

· Le projet confère une mission de contrôle aux parlements nationaux, qui pourront participer au mécanisme d'« évaluation mutuelle » et seront associés au contrôle politique d'Europol et à l'évaluation des activités d'Eurojust.

b) L'action extérieure et la défense

 Le volet « communautaire » de l'action extérieure, marqué auparavant par de fortes spécificités, s'aligne en grande partie sur le droit commun :

- la politique commerciale commune relève désormais de l'Union pour l'ensemble des domaines et le vote à la majorité est généralisé, à la seule réserve de l'« exception culturelle » (selon laquelle le Conseil statue à l'unanimité pour les accords portant sur les services culturels et audiovisuels lorsque ces accords risquent de porter atteinte à la diversité culturelle et linguistique de l'Europe) ;

- pour les politiques de coopération au développement et d'aide humanitaire, les mesures sont désormais adoptées, selon la procédure de droit commun, en codécision avec le Parlement européen.

 Le volet « intergouvernemental » de l'action extérieure est profondément réformé :

- par la mise en place d'une présidence stable du Conseil européen et la création du ministre des Affaires étrangères de l'Union ;

- par l'élargissement de la faculté de recourir aux coopérations renforcées en matière de PESC (cf. p.17) ;

- par l'introduction des coopérations renforcées en matière de défense.

 Le projet de Constitution s'efforce d'assurer la cohérence de ces deux volets par l'attribution de larges compétences au ministre des Affaires étrangères qui succède à la fois au Haut représentant pour la PESC et au commissaire européen chargé des relations extérieures.

 Enfin, on notera l'introduction d'une clause de solidarité en cas d'attaque terroriste contre un État membre.

c) La gouvernance économique et sociale

Les évolutions contenues dans le projet de Constitution sont limitées :

- la Commission européenne reçoit un rôle accru dans la coordination des politiques ;

- un protocole concernant l'Eurogroupe est annexé au traité ;

- le Conseil peut adopter « les mesures appropriées » pour assurer une « représentation unifiée » de la zone euro au sein des institutions et conférences financières internationales ;

- en matière de fiscalité, le Conseil statue désormais à la majorité qualifiée pour les mesures concernant la coopération administrative, la fraude fiscale et l'évasion fiscale illégale, lorsqu'elles sont relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires, aux droits d'accise et autres impôts indirects, et à l'impôt sur les sociétés.

Pour les services d'intérêt économique général, le projet reprend les dispositions en vigueur selon lesquelles, sans préjudice des règles concernant la concurrence et les aides d'État, l'Union et les États membres « veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions, notamment économiques et financières, leur permettant d'accomplir leurs missions ». Il précise en outre qu'une loi européenne définira ces principes et conditions.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Après cette présentation du projet de traité constitutionnel, je formulerai quelques commentaires.

Pour bien apprécier le résultat obtenu, il faut tenir compte des conditions dans lesquelles la Convention a mené ses travaux. En effet, il fallait roder la méthode conventionnelle, intégrer les dix nouveaux adhérents ainsi que la Roumanie et la Bulgarie, associer la Turquie ; il fallait également surmonter la querelle latente entre fédéralistes et intergouvernementalistes ; il fallait enfin faire face à un certain conservatisme des institutions européennes : dans l'hémicycle, trop souvent, se manifestait la « claque » orchestrée ou spontanée, qui défendait le « politiquement correct » européen que l'on peut résumer par trois slogans, trois leitmotivs : pas de nouvelles institutions ; pas d'atteinte à l'équilibre institutionnel ; extension de la méthode communautaire à tous les domaines. Si la Convention avait repris cette ligne à son compte, nous n'aurions pas eu de présidence stable du Conseil européen, pas de ministre européen des affaires étrangères, pas d'avancée en matière de défense. Il convient d'ajouter que les dernières semaines ont été marquées par la fronde des petits et moyens pays sur les questions institutionnelles, fronde qui n'est d'ailleurs pas terminée.

Dans ce contexte, il fallait parvenir à respecter le mandat de Laeken qui assignait à la Convention des objectifs ambitieux : simplifier et clarifier les traités ; proposer un ensemble de dispositions capables de rendre les institutions de l'Europe plus légitimes et plus efficaces ; rendre l'Europe plus crédible, notamment dans les domaines de l'action extérieure et de la défense, de la justice et de la sécurité. On pourrait bien sûr prendre en détail le mandat de Laeken et le confronter au résultat final, pour pointer telle ou telle carence. Je crois qu'il est plus intéressant de regarder l'apport de la Convention.

D'abord, la Convention a voulu préciser le sens du projet européen :

- en intégrant la Charte des droits fondamentaux.

- en rédigeant un préambule au projet de traité constitutionnel.

- en mentionnant les symboles de l'Union : son drapeau, son hymne, sa devise, « Unie dans la diversité », sa monnaie, l'euro, et la journée de l'Europe : le 9 mai.

Ensuite, la Convention a simplifié les traités. La table des matières claire, pédagogique, prouve qu'il y a un vrai progrès, même si la répartition des compétences reste encore floue.

L'Union devait également se doter d'une plus forte capacité de décision. La Convention a donné une réponse à la hauteur des attentes et des enjeux :

- la présidence stable du Conseil européen est une des clefs du dispositif et j'estime que la Conférence intergouvernementale ne doit en aucun cas transiger sur ce point ;

la création d'un ministre européen des Affaires étrangères contribuera à donner sa crédibilité à l'Europe dans le domaine de l'action extérieure ;

- le président de la Commission garde toute son importance dans la vie interne de l'Union.

L'ensemble de ces dispositions permettra de mieux identifier les responsabilités. C'est, me semble-t-il, le début d'un « espace public européen ».

Il fallait par ailleurs répondre à la question : qui fait quoi, comment se répartissent les compétences ? On ne peut dire que le projet de Constitution règle cette question par lui-même. Mais l'important est que, dorénavant, les Parlements nationaux auront la possibilité de veiller au respect de la règle de la subsidiarité, grâce à un mécanisme en deux étapes : le « carton jaune » (alerte précoce), au début du processus législatif ; le « carton rouge » (recours devant la Cour de justice), à la fin du processus législatif.

En même temps, afin d'éviter la paralysie qu'entraîne le vote à l'unanimité, la Convention prévoit une large extension du vote à la majorité qualifiée, ce qui permettra à l'Europe à vingt-cinq puis à vingt-sept, l' « Europe espace », de fonctionner, d'éviter les blocages.

D'autres dispositions importantes concernent l'appartenance à l'Union : d'abord les conditions d'entrée dans l'Union, mais aussi les conditions de sortie de l'Union : l'Europe n'est pas une fusion, on peut en sortir ; ensuite, la suppression des droits liés à l'appartenance à l'Union pour un pays qui enfreindrait les principes fondamentaux contenus notamment dans la Charte.

Le traité constitutionnel affirme le respect dû par l'Union aux identités nationales, y compris en ce qui concerne l'autonomie locale et régionale. De plus, l'« exception culturelle » est maintenue pour les accords de commerce internationaux. La spécificité des services publics - « services d'intérêt économique général » - est également reconnue par le projet de Constitution.

Enfin, je rappellerai que nous n'avons pas échappé, après le malentendu et la polémique liés à la Charte, au débat sur le patrimoine et l'héritage religieux, voire à l'invocatio Dei, en tout cas à la place des églises. Je crois que le problème a été bien résolu ; d'une part, par le rappel, dans le préambule, des héritages culturels, religieux et humanistes de l'Europe ; d'autre part, par l'affirmation que le statut des églises et organisations non confessionnelles relève strictement de la compétence de chaque État, ce qui n'empêche pas l'Union de maintenir un dialogue « ouvert, transparent et régulier » avec ces églises et organisations.

Pour terminer ce commentaire sur le résultat de la Convention, je ne serais pas complet ni objectif si je n'évoquais pas certaines imperfections qui, à mon avis, subsistent dans le compromis final :

- en matière de gouvernance économique et sociale, il y a très peu de progrès ;

- pour l'équilibre des institutions, je regrette que le pouvoir pour le Parlement européen de censurer la Commission n'ait pas pour contrepartie la possibilité d'une dissolution du Parlement européen, d'un renvoi devant les électeurs en cas de blocage ;

- je regrette que la réflexion n'ait pas été menée plus loin sur les conséquences d'une éventuelle adhésion de l'Union à la Convention européenne des droits de l'Homme, notamment en matière de contrôle juridictionnel de l'action extérieure, sans compter le problème des éventuels conflits de jurisprudence entre la cour de Strasbourg et celle de Luxembourg. C'est un point sur lequel la prudence devrait s'imposer ;

- le statut du président stable du Conseil européen et celui du ministre des Affaires étrangères ne sont pas sans ambiguïté. Mais est-ce vraiment un défaut ? Je n'en suis pas sûr. Après tout, on peut espérer que les personnes qui occuperont ces fonctions sauront leur donner leur juste dimension ;

- pour ma part, j'aurais souhaité qu'on soit plus audacieux dans le domaine de la justice et de la sécurité, en prévoyant un véritable contrôle politique sur Europol, une transformation rapide d'Eurojust en un véritable Parquet européen collégial et une articulation entre les deux.

- enfin, sur le rôle des parlements nationaux, la Convention est restée encore trop timide. Elle a écarté l'idée du Congrès, qui aurait amené les organes dirigeants de l'Union à rendre des comptes, chaque année ou tous les deux ans. De plus, le rôle des parlements nationaux en matière de défense n'est pas clairement organisé. Aujourd'hui, nous avons l'Assemblée de l'UEO. Avec la Constitution, l'UEO va achever de se fondre dans l'Union. Que va devenir l'Assemblée de l'UEO ? Qu'est-ce qui prendra le relais ? Il subsiste ici une lacune préoccupante.

*

Où en sommes-nous aujourd'hui ?

La Conférence intergouvernementale va s'ouvrir le 4 octobre à Rome. Dans le cadre de la préparation de cette Conférence, la présidence italienne est allée rendre visite à chacun des gouvernements des États membres. De plus, une rencontre des ministres des Affaires étrangères des vingt-cinq s'est tenue en Italie. Enfin, les ministres des petits pays, à l'exception du Benelux, se sont rencontrés à Prague.

On constate que les positions qui ont été exprimées alors par les vingt-cinq États qui vont participer à la CIG laissent apparaître beaucoup d'incertitudes, voire une certaine confusion. Il y a d'abord une remise en cause de la définition de la majorité qualifiée par l'Espagne et la Pologne qui souhaitent que l'on maintienne les dispositions arrêtées en cette matière à Nice. Il y a ensuite, de la part de beaucoup de petits pays, une contestation de la composition de la Commission. Je vous rappelle que la Commission sera composée d'un représentant par État membre jusqu'en 2009. Beaucoup voudraient que l'on maintienne cette composition après 2009. À cela s'ajoute l'avis rendu par la Commission qui se révèle assez critique à l'égard du texte issu des travaux de la Convention. Cet avis réclame avec vigueur que la Commission soit composée d'un national de chaque État membre et que chaque membre de la Commission jouisse des mêmes droits et obligations. Il demande en outre une réduction sensible du recours à l'unanimité pour l'adoption des lois européennes et la possibilité de procéder à des révisions ultérieures de la Constitution sans exigence d'unanimité et sans ratification par les parlements nationaux. Enfin, d'autres volontés de modifier le projet de traité apparaissent ici ou là, notamment à propos de la défense où certains estiment que le projet va trop loin.

C'est en fonction de ce panorama général et de ce climat que nous devons aujourd'hui examiner le texte issu des travaux de la Convention. Bien sûr, ce texte ne nous satisfait pas pleinement. Bien sûr, nous aurions souhaité qu'il soit plus novateur, par exemple sur la gouvernance économique et sociale ou sur le Parquet européen. Mais, nous devons garder à l'esprit que nous sommes dans le cadre d'un débat à vingt-cinq. Chacun des vingt-cinq aurait évidemment rêvé d'un texte différent de celui qui est aujourd'hui sur la table. Mais le texte qui est actuellement la base des travaux de la CIG, c'est-à-dire le texte résultant des travaux de la Convention, représente un point d'équilibre. Certes, il doit faire l'objet de clarifications car il y subsiste des ambiguïtés et des imprécisions. Il peut également y être apporté des modifications de détail. Mais mon sentiment est que ses grandes lignes ne doivent pas être remises en cause. Les remettre en cause porterait atteinte à l'équilibre d'ensemble et amènerait à rouvrir l'ensemble du débat. Le risque serait de s'engager alors dans une négociation semblable à celle qui s'est conclue à Nice. Qui pourrait croire que l'on aboutirait alors à un meilleur résultat d'ensemble que celui qui est aujourd'hui devant nous ?

Hier, le président de la République a reçu les deux députés et les deux sénateurs qui représentaient le Parlement français à la Convention. J'ai pu constater à cette occasion qu'il y avait une convergence entre les quatre parlementaires français membres de la Convention pour souhaiter avec vigueur que la Conférence intergouvernementale ne défasse pas ce qu'a fait la Convention, quelles qu'en soient les imperfections.

M. Robert Badinter :

Ce projet est meilleur que ce que nous avons aujourd'hui ; il est moins bon que ce que l'on aurait pu espérer.

Soyons clairs : sur les versions qui viennent d'être éditées, le mot « Constitution » est en gros caractères ; il éclipse le mot « traité », en petits caractères, qui le précède : mais le texte est bien un traité, non pas une Constitution. A partir du moment où il s'agit d'un traité, il faut le replacer dans la continuité de l'histoire européenne, jalonnée par les traités successifs. L'Europe, ce n'est pas du court terme : c'est un processus qui se développe depuis des dizaines d'années, qui va bientôt englober 450 millions de personnes dans vingt-cinq pays. Tous en tirent des bénéfices en termes de paix et de prospérité. Ce processus sans précédent a fait disparaître l'idée même de la guerre chez les participants au profit de l'idée d'État de droit. Le nouveau texte est une étape de plus dans ce processus. Bien sûr, le mot « Convention » et « Constitution » faisaient que certains croyaient être à Philadelphie et se voyaient en pères fondateurs. Mais la réalité était celle d'une négociation, de la recherche d'un point d'équilibre. Le résultat n'a pas la beauté d'une Constitution nationale et ne pouvait l'avoir.

Mais, partant de là, il faut admettre que, si l'on déstructure ce résultat, on remettra en cause l'équilibre atteint, et finalement on en reviendra plus ou moins au traité de Nice. Souvenons-nous que l'Italie veut à toute force un résultat durant sa présidence, ce qui laisse très peu de temps à la CIG. Or, c'est parce que le traité de Nice était jugé décevant que la Convention a été lancée : il serait paradoxal d'en revenir maintenant à la substance du traité de Nice.

Bien sûr, le projet préparé par la Convention n'est pas intangible. La réforme proposée pour la Commission me paraît le point le plus susceptible d'évoluer, sans doute pour aller vers la solution proposée par la Commission elle-même : un commissaire par État membre et une structuration, une sorte de directoire au sein de la Commission. En revanche, je crois qu'il ne faut pas toucher au bon équilibre atteint pour la majorité qualifiée. Pour la gouvernance économique et sociale, le résultat est décevant, reconnaissons-le. Il ne l'est pas pour la PESC : le nouveau système devrait donner à l'Europe bien plus de visibilité, car le ministre des Affaires étrangères aura des atouts considérables entre les mains. Pour la défense, on le sait, le poids des Britanniques des déterminant, et ils ne changeront pas leur fusil d'épaule !

Observons enfin le calendrier : en France, l'élargissement sera ratifié avant la fin de l'année. Il y aura des états d'âme, mais l'autorisation de ratifier sera donnée. Puis il faudra approuver le traité constitutionnel en deux étapes : nous aurons d'abord à réviser notre propre Constitution, ensuite ce sera l'examen du traité constitutionnel lui-même qui commencera. Alors, le choix sera simple : ce sera ou bien le traité constitutionnel, ou bien le retour au traité de Nice, sachant que l'élargissement sera alors un fait acquis. Le choix sera évident !

M. Simon Sutour :

Nous devons être tous conscients de la mauvaise perception de la construction européenne dans le contexte actuel. Les interventions européennes dans des cas comme Alstom ne sont pas comprises, et je ne parle pas de la chasse ou de la remise en cause des corridas. Les élus se demandent ce qu'il restera de la politique régionale après l'élargissement. Est-ce que le traité constitutionnel ne va pas être surtout perçu en fonction de ce contexte ?

M. Xavier de Villepin :

Alors que de nouvelles puissances émergent, l'Europe doit impérativement se structurer davantage. Est-ce que les avancées proposées par la Convention resteront dans le texte final ? Je crois que le problème posé par l'Espagne et la Pologne pour la définition de la majorité qualifiée sera difficile à résoudre. Pour la composition de la Commission, il sera sans doute inévitable d'accepter un commissaire par État membre. Nous ne devons pas sous-estimer le clivage qui existe aujourd'hui entre membres fondateurs et nouveaux adhérents. Mon principal regret est l'insuffisance du texte dans le domaine économique et social. Il faut un gouvernement économique pour l'Union. L'Europe ne peut continuer à donner l'image de faiblesse qui est la sienne aujourd'hui. Où sont la politique économique et la politique monétaire de l'Union ? Ces carences nous coûtent cher et compromettent l'avenir.

M. Hubert Haenel :

Sachez que les conventionnels français allaient tous dans notre sens ! Mais la Convention était divisée sur ce sujet et nous avions contre nous la Grande-Bretagne et les pays qui partageaient ses vues.

M. Emmanuel Hamel :

Je ne peux comprendre votre soutien à ce projet qui est une nouvelle étape dans une entreprise de démolition de notre pays. Vous acceptez d'entrer dans une mécanique où l'Europe se crée par destruction de la France ! Je suis persuadé que, dans les profondeurs de l'opinion, ce projet n'est pas accepté.

M. Bernard Angels :

Je voudrais marquer mon accord avec Xavier de Villepin, au-delà de nos divergences politiques. La situation économique de la France est très inquiétante. Nous ne sommes d'ailleurs pas les seuls en difficulté dans la zone euro. Et en agissant pays par pays, on ne fait que poser des rustines sans résoudre le problème, car celui-ci se situe à l'échelon européen. Lorsque la croissance faiblit, et elle est aujourd'hui extrêmement faible, il faut pouvoir agir par les leviers de la politique monétaire et de la politique budgétaire. Or, le contrepoids politique nécessaire face à la Banque centrale européenne n'a jamais été mis en place. La BCE est trop indépendante pour qu'il puisse y avoir une bonne combinaison des politiques. Quant à la politique budgétaire, elle bute rapidement sur les critères de Maastricht. Le projet de Constitution ne résout pas ce problème. Il y a des avancées sur d'autres points, mais pas sur cet aspect pourtant capital. Nous allons rester sans moyen d'action pour relancer l'économie européenne, alors que c'est la condition de tout nouveau progrès social.

M. Marcel Deneux :

Ce texte contient, chacun le reconnaît, des avancées. Il marque une étape. Mais je partage les inquiétudes qui se sont exprimées sur ses lacunes. Et je crois qu'il sera difficile de convaincre les électeurs que ce projet répond à leurs attentes.

M. Lucien Lanier :

Je partage le constat que l'Europe ne montre pas en ce moment son efficacité face aux difficultés économiques. Mais l'efficacité ne peut plus s'obtenir comme il y a cinquante ans. Nous sommes engagés dans un processus de mondialisation qui rend les problèmes de politique économique bien plus complexes. Une plus grande efficacité passe d'abord, à mes yeux, par un renforcement politique de l'Europe. Or, c'est un mérite essentiel du projet de Constitution d'aller dans ce sens.

À l'issue de ce débat, la délégation a autorisé la publication du rapport (n° 3, 2003-2004).


Justice et affaires intérieures

Communication de M. Hubert Haenel sur le projet d'accord
entre Europol et la Fédération de Russie (texte E 2200)

Nous sommes saisis d'un projet d'accord entre Europol et la Fédération de Russie qui s'inscrit dans le cadre des accords conclus par l'Office européen de police avec plusieurs pays tiers.

Ce texte figure à l'ordre du jour du Conseil « Justice et Affaires intérieures » des 2 et 3 octobre prochains où il devrait en principe être adopté, toutes les délégations ayant levé leurs réserves.

Bien que ce projet ne soulève plus de difficultés pour notre gouvernement, je voudrais cependant vous faire part de trois sujets de préoccupations.

Tout d'abord, il existe une certaine ambiguïté à propos de la transmission des données à caractère personnel.

Alors que l'article 2 du texte précise que l'accord ne comprend pas l'échange de telles données, qui devrait faire l'objet d'un accord distinct, le Conseil d'État a fait, dans son avis, une analyse différente.

Il a en effet estimé que cet accord comprend des dispositions relatives à la transmission de données à caractère personnel. L'Autorité de contrôle commune s'est d'ailleurs émue de ne pas avoir été consultée sur ce texte, ce qui va dans le sens de l'avis du Conseil d'État.

Les négociateurs français expliquent cette divergence par le fait que le contenu du texte a évolué au fur et à mesure des négociations. Ils affirment que la dernière version est claire sur ce point et que le projet d'accord ne comprend pas l'échange de données à caractère personnel.

Compte tenu du caractère sensible de ce sujet, il me semble nécessaire de rappeler au Gouvernement notre préoccupation à l'égard de la transmission des données à caractère personnel, afin de lever toute ambiguïté.

La deuxième inquiétude concerne le champ de la coopération entre Europol et les services russes qui me paraît aller au-delà des compétences reconnues par les traités à l'office européen de police.

La liste des domaines de coopération, prévue à l'article 4, est en effet très large puisqu'elle comprend, par exemple, les atteintes à la vie ou à la santé des personnes ou encore la prostitution.

Il serait donc préférable de faire explicitement référence à la Convention et aux compétences d'Europol, comme c'est d'ailleurs généralement la règle pour ce type d'accord.

Enfin, une curieuse disposition figure à l'article 15 d'après laquelle « pour le déroulement de la coopération prévue par le présent accord, les parties utilisent la langue russe et anglaise ».

D'après cette disposition, nos fonctionnaires devaient donc s'exprimer en anglais lorsqu'ils participent à des séminaires et l'échange d'informations devrait s'effectuer uniquement dans cette langue.

Au moment où l'on parle de renforcer la présence française, y compris linguistique, au sein des institutions européennes en général et d'Europol en particulier, il me paraît particulièrement choquant d'exclure ainsi notre langue au profit de l'anglais.

Cela contrevient, en effet, aux dispositions européennes qui n'établissent en aucun cas un monopole linguistique.

Par ailleurs, ce cas pourrait constituer un dangereux précédent dans le contexte de l'élargissement.

La délégation a décidé d'adresser au ministre de l'intérieur, M. Nicolas Sarkozy, une lettre faisant état de ces trois préoccupations.

Monsieur le Ministre,

Comme vous le savez, la délégation pour l'Union européenne du Sénat que je préside s'efforce, dans l'exercice de sa mission au titre de l'article 88-4 de la Constitution, de faciliter la tâche de votre Gouvernement en matière de négociations des textes européens.

Ayant été informée assez tardivement que le projet d'accord entre Europol et la Fédération de Russie (texte E 2200) figurait à l'ordre du jour du Conseil Justice et Affaires intérieures des 2 et 3 octobre prochains, en vue d'une adoption, notre délégation a donc examiné ce texte lors de sa réunion du 30 septembre 2003.

Bien que ce projet ne semble plus soulever d'objections de la part des différents États au sein du Conseil, et notamment de notre pays, je voudrais néanmoins vous faire part de trois sujets de préoccupations exprimés par la délégation pour l'Union européenne du Sénat à propos de ce texte.

Tout d'abord, il apparaît une certaine ambiguïté sur le fait de savoir si cet accord comprend ou non l'échange de données à caractère personnel. Alors que l'article 2 du texte précise que l'accord ne comprend pas l'échange de telles données, qui devront faire l'objet d'un accord distinct, le Conseil d'État a, en effet, fait, dans son avis, l'analyse opposée en considérant que cet accord comprenait bien des dispositions relatives à la transmission de données à caractère personnel. Compte tenu du caractère extrêmement sensible de ce sujet, il me semble qu'une clarification serait nécessaire afin de lever toute ambiguïté sur ce point.

Notre deuxième inquiétude porte sur le champ de la coopération prévu entre Europol et les services de la Fédération de Russie, qui paraît aller au-delà des compétences reconnues par les traités à l'Office européen de police. Nous estimons qu'il aurait été préférable de faire explicitement référence à la Convention instituant Europol et aux compétences reconnues à cet Office, comme c'est d'ailleurs généralement la règle pour ce type d'accord.

Enfin, notre délégation vous fait part de son étonnement à l'égard d'une curieuse disposition figurant à l'article 15, d'après laquelle, « pour le bon déroulement de la coopération prévue par le présent accord, les parties utilisent la langue russe et anglaise ».

Cette disposition méconnaît, en effet, tant les normes européennes, qui reconnaissent notre langue comme une langue officielle et de travail dans les institutions européennes, que les règles issues de notre droit interne, qui imposent aux fonctionnaires français de s'exprimer uniquement dans notre langue.

Au moment où l'on parle de renforcer la présence française au sein des institutions européennes en général et d'Europol en particulier, il peut sembler surprenant d'exclure ainsi notre langue au profit de l'anglais. En outre, ce cas pourrait constituer un dangereux précédent dans le contexte de l'élargissement.

J'ai d'ailleurs noté avec un grand intérêt la contribution des autorités françaises sur Europol que vous avez présentée lors du Conseil Justice et Affaires intérieures des 12 et 13 septembre derniers. Cette contribution rejoint en effet très largement les préoccupations exprimées par le Sénat sur Europol, et en particulier la nécessité d'assurer un contrôle parlementaire des activités de l'Office qui devrait faire intervenir les parlements nationaux, comme vous l'aviez souligné lors de votre audition au Sénat.

Je vous prie de croire, Monsieur le Ministre, à l'assurance de ma considération distinguée.

Hubert HAENEL