CHAPITRE I
LE POIDS DE LA GÉOGRAPHIE ET DE L'HISTOIRE

On ne saurait apprécier la portée de l'engagement libéral néo-zélandais et en méditer utilement les enseignements sans une claire perception des spécificités de son contexte. Aussi, une brève présentation de la géographie tant physique qu'humaine du pays, de son économie et de son histoire apparaît-elle un préalable indispensable.

I. UN PAYS INSULAIRE DU PACIFIQUE SUD

A. DEUX GRANDES ÎLES VERTES À MI-CHEMIN DE L'ÉQUATEUR ET DU PÔLE SUD

Sur les cartes, les deux grandes îles ^{3( * )} composant le territoire néo-zélandais dessinent un arc de 1.500 km de haut au sud-ouest de l'Australie.

D'une superficie totale de 270.000 km² -soit l'équivalent de la Grande-Bretagne- ces deux îles séparées par le mince détroit de Cook (30 km) présentent des paysages marqués par l'activité volcanique ^{4( * )} où alternent chaînes de montagnes élevées (le Mont Cook, le plus haut sommet, culmine à plus de 3.700 m), hauts plateaux herbeux ou boisés, vastes plaines et côtes découpées ^{5( * )} .

La Nouvelle-Zélande bénéficie d'un climat tempéré. Les températures moyennes s'échelonnent de 8° en juillet -l'hiver dans l'hémisphère sud- à 17 ° en janvier. En raison de l'importance des barrières montagneuses et de l'orientation ouest-est des vents dominants, la pluviométrie varie parfois fortement de la côte ouest -la plus humide- à la côte est, tout particulièrement dans l'île du Sud, mais elle est globalement importante ^{6( * )} et fait de la patrie des "Kiwis" ^{7( * )} un pays vert aux atouts agricoles indéniables .

B. UNE POPULATION DE TAILLE LIMITÉE, MAJORITAIREMENT ISSUE DE L'IMMIGRATION

1. Un peuplement de faible densité à forte concentration urbaine

La Nouvelle-Zélande compte quelques 3,7 millions d'habitants ^{8( * )} (dont plus de 2,8 millions dans l'île du Nord), soit moins que Hong-Kong et un peu plus que l'Irlande. La densité moyenne de population -13 habitants au km²- y est beaucoup plus importante qu'en Australie (2 habitants au km²) mais entre 7 et 8 fois inférieure à celle de la France ; elle est équivalente à celle de la Norvège.

Cette population est à 85 % urbaine. Les quatre plus grandes villes ^{9( * )} abritent à elles seules plus de la moitié des Néo-zélandais.

Cependant, caractéristique assez exceptionnelle au sein de l'OCDE, la population rurale totale est restée relativement stable au cours des soixante dernières années, autour d'un demi-million de personnes. Si la proportion de personnes vivant en zone rurale est passée de 32 % à 15 % durant cette période, ce n'est pas du fait d'un dépeuplement des campagnes : c'est parce que la presque totalité de la croissance démographique nette a été le fait des zones urbaines.

2. Un peuplement d'immigration à large prédominance européenne

Peu nombreux et fortement citadins, les Néo-zélandais sont aussi, en grande majorité, un peuple d'immigrés. Seuls 14 % d'entre eux sont des descendants -parfois métissés- des Maoris, les polynésiens qui occupaient les îles au moment de l'arrivée des premiers colons. Les immigrés plus récents et, pour l'essentiel, les descendants d'immigrés constituent plus de 85 % de la population, dont 9 % sont d'origine non européenne ^{10( * )} et 79 % -ceux dits "les Pakehas"- d'origine européenne.

Au début de la colonisation, les Pakehas étaient presque exclusivement Anglais et Ecossais. La ruée vers l'or de la dernière partie du 19e siècle attira un grand nombre d'Irlandais et de ressortissants des pays du Nord ou du centre de l'Europe continentale (Néerlandais notamment). Après 1945, l'Europe de l'Est et du Sud (Grèce, Italie, Croatie) a alimenté les flux d'immigration. Enfin, Polynésiens et Asiatiques ont été nombreux au cours des 20 dernières années.

Il n'en demeure pas moins que l'apport démographique des premiers temps a forgé l'identité néo-zélandaise contemporaine. C'est la culture anglaise qui demeure la référence même si les traditions maories y sont de plus en plus intégrées, même si les paysages urbains -où dominent les maisons individuelles construites en bois- évoquent davantage ceux des Etats-Unis que les villes et villages du Devonshire ou du Lancashire.

3. Une politique d'immigration résolument sélective et pragmatique

Aujourd'hui, le pays du "grand nuage blanc", comme l'avaient dénommé les premiers occupants maoris ^{11( * )} , reste un pays d'immigration. Il a délivré 48.000 visas en 1995, 54.000 en 1996, 33.000 en 1997, ce qui représente l'acceptation en trois ans d'un nombre d'immigrés équivalent à 4 % de la population totale.

Les immigrés légaux composent l'essentiel des flux d'immigration. L'immigration clandestine y est limitée, notamment en raison du caractère insulaire du territoire qui facilite le contrôle des mouvements de population.

Surtout, caractéristique majeure, la politique suivie vise avant tout à sélectionner des immigrants de préférence jeunes, disposant de compétences ou des moyens d'investir, ayant une bonne connaissance de l'anglais et pouvant aisément pourvoir un emploi disponible. Ces dix dernières années, cette politique a connu quelques inflexions amenant à des changements de pondération entre ces critères mais son objectif primordial n'a pas changé. Pour les pouvoirs publics néo-zélandais, l'immigration est avant tout un moyen d'assurer le développement et la compétitivité de l'économie nationale.

Le pragmatisme, et non des principes idéologiques, paraît présider à l'ajustement des règles d'immigration.

Ainsi, avant 1991, étaient privilégiés les candidats disposant d'un contrat de travail ou étant à même d'apporter des compétences qui faisaient défaut sur le marché du travail. A compter de 1991, un souci de gestion à plus long terme du "capital humain" du pays a conduit à favoriser les candidats à haut niveau de qualification, tout particulièrement ceux détenant des diplômes élevés. Puis, devant le constat que même des immigrés très qualifiés se retrouvaient au chômage, en 1995 cette orientation a été corrigée en accroîssant le nombre de points accordés à la maîtrise de l'anglais dans le dépouillement des questionnaires remplis par les postulants.

Les inflexions de ces règles entraînent d'ailleurs des modifications dans les provenances migratoires. Pôles d'émigration dominants dans la première partie de la décennie 1980, l'Angleterre et l'Irlande ont été remplacées par les pays du Pacifique dans les années suivantes, l'Asie du Nord (Inde, Chine) devançant l'Asie du Sud-Est au début des années 1990, alors qu'actuellement les principaux pays d'origine de l'immigration sont par ordre d'importance : l'Angleterre, l'Afrique du Sud (depuis 1994), la Chine, l'Inde, Samoa.

II. UNE ÉCONOMIE OUVERTE SUR LE MONDE OÙ L'AGRICULTURE JOUE UN RÔLE STRATÉGIQUE

A. DES CARACTÉRISTIQUES SPÉCIFIQUES

Avec une production intérieure brute de l'ordre de 57 milliards de dollars américains en 1987, l'économie néo-zélandaise est de dimension modeste à l'échelle mondiale. Le revenu par habitant, comparable à celui du Portugal, est l'un des moins élevé de l'OCDE.

D'envergure limitée par la taille, l'économie néo-zélandaise n'en est pas moins aujourd'hui largement ouverte sur le commerce international. Les exportations atteignent 22 % du PIB et les importations 21 %.

Elle bénéficie en outre d'un privilège : la quasi auto-suffisance énergétique. La Nouvelle-Zélande couvre 90 % de ses besoins en énergie à des prix peu élevés au regard de ceux des autres pays de développement comparable ^{12( * )} car elle dispose de réserves de gaz et de pétrole ainsi que de ressources hydro-électriques et géothermiques, ces dernières assurant près des trois-quarts de la production électrique.

La répartition de la production par grands secteurs d'activité fait apparaître une part prédominante des services (67 %), tandis que l'industrie représente 25 % et l'agriculture au sens large (y compris la forêt et la pêche) quelque 8 %.

Le poids de l'agriculture dans l'économie est cependant plus considérable que ce que laisse supposer une telle présentation. Si on ajoute aux emplois directs pourvus dans le secteur primaire tous les emplois connexes qui s'y rattachent dans les secteurs secondaires et tertiaires, le ratio atteint 18 %. De fait, en dépit de sa diversification récente, dans le tourisme notamment, l'économie néo-zélandaise repose encore largement sur l'exploitation de ses ressources naturelles. Le pays reste d'abord producteur et transformateur de produits de base.

Les performances agricoles varient selon les produits. Elles sont tout à fait remarquables pour le lait où les coûts de production sont les plus bas du monde ^{13( * )} , les vaches pouvant paturer en liberté dix mois sur douze ^{14( * )} . Mais toutes les productions agricoles ont un point commun : leur équilibre financier dépend des exportations (à 90 % pour la viande d'agneau, 75 % pour le mouton, 81 % pour le boeuf, 90 % pour la laine, 90 % pour les produits laitiers).

C'est ainsi qu'avec 58 % des exportations, l'agriculture est de loin la clef de voûte du commerce extérieur néo-zélandais.

B. DES INSTRUMENTS ORIGINAUX DE COMMERCIALISATION DES PRODUITS AGRICOLES : LES "BOARDS"

Dans un contexte où la contrainte extérieure pèse fortement sur les produits primaires, l'organisation efficace de leur commercialisation revêt une importance cruciale.

Aussi, la Nouvelle-Zélande a-t-elle élaboré en ce domaine un système qui mérite de retenir l'attention. La quasi-totalité de la production agricole est coordonnée et écoulée sur le marché international par -ou avec le soutien- de Boards. Ces organismes de statut souvent coopératif sont spécialisés dans la promotion et la commercialisation d'un produit donné.

Tous les Boards sont régis par un texte de loi qui leur est propre, ce qui explique la diversité tant de leurs statuts que de leurs prérogatives. On en compte neuf auxquels on assimile habituellement deux organismes de même nature.

Seuls cinq d'entre eux exercent à un certain degré un monopole de commercialisation ^{15( * )} . Les autres ^{16( * )} ont essentiellement un rôle réglementaire et de promotion et si leurs statuts les autorisent parfois à exercer une activité commerciale (c'est le cas du Meat Producers Board et du Wool Board), celle-ci n'intervient que dans des circonstances exceptionnelles et dans un contexte concurrentiel.

Ainsi, selon les cas, le rôle des Boards peut concerner la vente, la promotion et le marketing, la recherche, le contrôle de la qualité, l'analyse des marchés d'exportation, la centralisation et la diffusion aux professionnels concernés de l'information s'y rapportant, le conseil et l'assistance aux éleveurs, la représentation de la Nouvelle-Zélande au sein d'organismes internationaux. Quelques-uns exercent simultanément toutes ces fonctions. Les plus importants (Dairy Board par exemple) exercent une influence majeure dans l'orientation de la production et la fabrication des produits dérivés destinés aux marchés étrangers.

Actuellement, le monopole à l'export des Boards intervenant dans des secteurs de production majeurs (lait, kiwis, pommes et poires) se trouve contesté, en particulier par les Etats-Unis. A terme, certains d'entre eux pourraient donc perdre une partie de leurs prérogatives en ce domaine. Cela ne paraît toutefois pas de nature à remettre en cause le rôle déterminant qu'ils jouent dans le succès des produits agricoles néo-zélandais sur le marché mondial.

III. UNE NATION MARQUÉE PAR L'EMPREINTE BRITANNIQUE ET LE MODÈLE DE L'ÉTAT-PROVIDENCE

A. UN HÉRITAGE INTÉRIORISÉ

1. Le plus jeune des dominions britanniques

La Nouvelle-Zélande a été annexée à la Couronne britannique en 1840 ^{17( * )} , dix ans après les premières arrivées d'importance de pionniers européens mais 71 ans après que le navigateur anglais James Cook l'ait cartographiée (1769) et près de deux siècles après que le hollandais Tasman l'ait découverte. Elle est le plus jeune des Dominions britanniques mais aussi, ceci expliquant sans doute cela, le plus éloigné de l'Angleterre.

Ces facteurs historiques et géographiques combinés à la nature du mouvement d'immigration initial expliquent qu'en dépit de leur accession à l'indépendance en 1947, les Néo-Zélandais restent attachés par un lien de nature sentimentale à la Couronne d'Angleterre. Alors que leurs voisins australiens, comme eux membres du Commonwealth, projètent de remplacer à la tête de l'Etat la Reine Elisabeth par un Président de la République, rien de tel n'est envisagé en Nouvelle-Zélande.

On doit voir une marque parmi d'autres de cet attachement dans la vigueur de l'engagement néo-zélandais aux côtés de la Grande-Bretagne et des alliés occidentaux au cours des deux grands conflits mondiaux du siècle. Au cours de la guerre de 1914-1918, les régiments de volontaires néo-zélandais, qui combattirent notamment sur les champs de bataille du Nord de la France, enregistrèrent des pertes considérables - plus de 18.000 hommes - compte tenu de la faible population du pays. De même, lors du déclenchement de la Seconde guerre mondiale, la Nouvelle-Zélande a déclaré la guerre à l'Allemagne une heure et demie seulement après la Grande-Bretagne.

2. Un legs important mais relativisé

L'influence britannique n'a pas imprégné seulement les coeurs et les esprits en Nouvelle-Zélande.

On la perçoit également au plan juridique -la Nouvelle-Zélande est un pays de Common law- et dans la vie quotidienne : la conduite routière s'y effectue à gauche. Le poids des collectivités locales dans la vie publique en est un autre signe. Il n'existe en effet que deux niveaux d'administration territoriale : le "local government" dans le cadre de "communes" de taille importante et le gouvernement central.

Il convient aussi de se rappeler que longtemps la Nouvelle-Zélande a pu être à juste titre qualifiée de "ferme de la Grande-Bretagne". Dans les années 1960, 90 % de ses exportations étaient d'origine agricole et 90 % d'entre elles allaient vers la Grande-Bretagne. En retour, près de la moitié de ses importations en provenaient.

Depuis l'entrée de celle-ci dans le Marché commun qui a été durement ressentie par la population, la situation a changé. En 1997, le Royaume-Uni ne représentait plus que 6,4 % des exportations et 5,4 % des importations néo-zélandaises.

De même, dans le domaine des institutions politiques, au-delà des similitudes du régime parlementaire, on relève des ruptures d'importance par rapport aux traditions britanniques. Ainsi, en 1950, le Conseil législatif conçu à l'image de la Chambre des Lords a été supprimé et, aujourd'hui, la Nouvelle-Zélande est l'une des rares démocraties à posséder un Parlement monocaméral. Plus récemment, en 1993, l'adoption, par référendum, d'un nouveau mode de scrutin incluant une dose importante de proportionnelle ^{18( * )} a sonné le glas du "bipartisme à l'anglaise". Et même si le parti national et le parti travailliste -les deux partis traditionnels- demeurent les plus importants, cette novation a entraîné une nette reconfiguration du paysage politique.

Aussi, le tropisme britannique de la Nouvelle-Zélande ne doit-il pas être exagéré. Son enracinement dans la zone "Pacifique", son ouverture à l'Asie, sa politique d'intégration de la minorité ethnique maorie, la diversité croissante de son immigration, voire même la vigueur quasi "théologique" de ses positions antinucléaires composent autant de signes de transformation de la "matrice culturelle" léguée par l'Empire britannique. Il n'en reste pas moins que ce legs constitue encore le socle sur lequel ces transformations s'opèrent.

B. UNE LONGUE TRADITION D'ÉTAT-PROVIDENCE

1. Une constance consensuelle

Le culte du "tout Etat" et de la réglementation de l'économie a longtemps prospéré en Nouvelle-Zélande.

L'État-providence y a été instauré par les travaillistes en 1935 au sortir de la crise de 1929. Ils créèrent un système de couverture sociale et de santé publique parmi les plus avancées de l'époque ^{19( * )} .

Rappelé au pouvoir en 1949, le parti national le conserva, à la seule exception des législatures 1957-1960 et 1972-1975, pendant 35 ans, jusqu'en 1984. Favorable à l'interventionnisme étatique, le parti national mena tout au long des " Trente glorieuses ", à l'instar d'autres gouvernements occidentaux, des politiques économiques d'inspiration keynésienne s'appuyant sur un contrôle des prix et des salaires.

Il maintint les lois sociales votées par les travaillistes, notamment celles adoptées en 1972-73 assurant une retraite indexée aux plus de 60 ans ainsi qu'une couverture des frais médicaux et une garantie de ressources à toute personne victime d'un accident. Il entretint également un secteur public très étendu, les entreprises d'Etat assurant 12 % du P.I.B. et intervenant dans des domaines aussi hétérogènes que la banque, les assurances, les télécommunications, la santé, l'énergie mais aussi ... l'hôtellerie, l'édition et l'exploitation forestière.

A cette époque, la Nouvelle-Zélande était habituellement considérée comme le pays développé qui avait le plus fort degré de protectionnisme tarifaire et d'intervention de l'Etat dans son économie.

2. Deux revirements successifs

A compter de la fin des années 1970 et au début des années 1980, le gouvernement "national" de Sir Robert Muldoon (1975-1984) engagea des réformes visant à libéraliser les prix, les salaires et les taux d'intérêts.

Mais, en 1982, échouant à stabiliser l'économie par ces moyens ^{20( * )} Muldoon, toujours Premier ministre, inversa l'orientation ainsi amorcée. Il instaura un gel total des prix et des revenus, institua un contrôle des changes extrêmement restrictif (imposant entre autres un rapatriement des gains à l'export), attribua des subventions publiques aux secteurs exportateurs et pris des mesures protectionnistes (licences quantitatives à l'importation, taxes douanières élevées, ...) ayant pour objet de réserver le marché domestique aux produits manufacturés nationaux. Il imposa même aux fonds de pension du secteur public d'investir exclusivement en bons du Trésor et en obligations d'Etat.

Selon le Fonds monétaire international, la politique économique ainsi conduite était la plus dirigiste des pays développés et s'apparentait par certains aspects à celles menées, à la même époque, dans les économies planifiées d'Europe de l'Est. D'aucuns se permirent même à l'époque de qualifier le pays " d'Albanie du Pacifique ". C'est un fait que les productions néo-zélandaises, notamment agricoles, comptaient alors parmi les plus subventionnées du monde occidental.