La Finlande : le pragmatisme territorial et le sentiment européen à l'épreuve du climat

II. LES POLITIQUES RÉGIONALISÉES : LE MARCHÉ IMPOSE SES CHOIX

A. L'INITIATIVE PRIVÉE LOCALE S'AFFIRME COMME LE MOTEUR PRINCIPAL DU DÉVELOPPEMENT DES TERRITOIRES

A la différence de notre pays, la Finlande laisse principalement procéder le développement de ses territoires de l'initiative privée et non pas d'une volonté publique, qu'elle soit administrative ou politique.

Des réformes structurelles ont, certes, été proposées afin de stabiliser les écarts entre régions. Certains en souhaitent l'accélération. Mais ces réformes s'avèrent difficiles à mettre en oeuvre par une classe politique où la recherche du consensus est jugée primordiale et où les syndicats de travailleurs -avec des taux de syndicalisation avoisinant 80 %, voire 95 % dans certains secteurs- sont très puissants. D'où la difficulté de trancher sur des questions comme l'assouplissement des règles d'embauche, le partage du travail, le développement du temps partiel, voire la durée du temps de travail, ou comme des plans d'économies dans les dépenses sociales.

En outre, les dirigeants finlandais marquent un certain scepticisme à l'égard du modèle d'aménagement du territoire que peut développer un pays comme le nôtre , comme à l'égard de types d'institutions qui nous paraissent aussi importantes, pour la planification du développement et la péréquation, que l'échelon ministériel. Pour eux, en effet, avant tout, comptent l'initiative locale et le volontarisme du projet local. L'idée que des techniciens puissent théoriser, depuis la capitale ou les principales villes de province, une vision d'aménagement qui viendrait, en quelque sorte, s'imposer aux éventuels projets locaux apparaît presque incongrue. Au cours des entretiens qu'ils ont pu avoir avec les dirigeants finlandais, les auteurs du présent rapport ont ainsi pu entendre des expressions : « L'aménagement du territoire ? Cela n'existe pas en Finlande. Nous n'avons pas cela. Mais pourquoi l'aurions-nous ? L'important n'est-il pas l'initiative locale ? ».

Enfin, le secret du développement des territoires semble venir, en Finlande, d'une synergie entre la stratégie émanant des entreprises privées et l'offre de formations des universités .

La délégation a ainsi pu s'entretenir avec les responsables de l'université d'Oulu mais aussi avec ceux de l'université de Laponie à Rovaniemi. Dans les deux cas, la communauté pragmatique d'action entre ces dirigeants et les acteurs économiques du terrain est évidente, les universités assurant la recherche fondamentale en liaison avec les industriels. Une telle remarque avait d'ailleurs déjà été faite à propos de la région d'Emilie Romagne en Italie dans un rapport de la mission sénatoriale d'information sur l'aménagement du territoire en 1994 ^{12( * )} .

Une université comme celle d'Oulu -deuxième université finlandaise après Helsinki, créée en 1958 et qui compte 6 facultés et 13.500 étudiants pour une aire géographique qui équivaut au territoire de l'Autriche et de la Hongrie- s'honore ainsi de former la majeure partie du personnel de la firme Nokia, mais aussi de contribuer à la recherche-développement de nombreuses entreprises de pointe.

L'université de Laponie a développé une stratégie internationale pour 1998-2010. Quant à la faculté du design de cette université, elle a mis en ligne le catalogue actualisé de la création en Laponie avec le concours des entreprises créatrices et de ses étudiants.

De 1998 à 2000, les formations en nouvelles technologies ont ainsi permis de créer 600 emplois en Laponie.

Mais les entretiens avec les entrepreneurs privés ont montré de façon particulièrement éclairante que c'était sur eux, et non pas sur les collectivités publiques que reposait le soin de définir des stratégies territoriales de développement qui aient une visibilité mondiale

Ainsi, les principaux industriels du secteur des nouvelles technologies qui développent depuis 1992, à Oulu , des centres d'activité dans le domaine de la recherche (Technopolis qui regroupe 130 entreprises et 3.000 employés) et de la santé (Médipolis qui regroupe plus de 50 entreprises et 500 employés) ont-ils, en coopération avec leurs homologues suédois, développé le projet « Multi-Polis » qui s'étend sur le nord de la Suède et de la Finlande et qui prévoit la création d'une dizaine de pôles technologiques spécialisés sur des « niches » du marché. La carte ci-après en montre la répartition.

carte n° 1

Les principaux instruments du succès de ces centres tiennent à une offre de bureaux puissamment prééquipés pour les nouvelles technologies, des espaces de conférence à proximité, des centres d'expertise dans des domaines comme la comptabilité d'entreprise et la maintenance informatique, un souci de l'image d'entreprise.

B. LE CADRE INSTITUTIONNEL LOCAL A ÉTÉ RÉCEMMENT RÉNOVÉ

La réforme régionale opérée en 1997 a rénové le cadre institutionnel du développement territorial. Trois niveaux d'administration sont désormais distincts : les communes, les « régions » et les provinces.

1. Les communes

Les communes sont au nombre de 448.

Leur taille est très variée : ainsi une commune compte-t-elle 150 habitants alors qu'Helsinki, la capitale en regroupe 547.000 et près d'un million avec sa banlieue. De même, leur superficie est variable. L'une d'elle peut couvrir 300 km ² .

Les communes bénéficient de l'autonomie. Elles disposent d'une fiscalité assise sur les revenus salariaux des personnes physiques ainsi que sur le résultat d'activité des entreprises, mais sous un plafond de 20 %.

Le conseil municipal est élu pour 4 ans au suffrage universel. Il vote le budget.

Chaque commune dispose, en outre, d'un conseil d'administration animé par un maire, fonctionnaire à temps plein, désigné par le conseil municipal pour la durée de son mandat et qui peut être démis.

Les projets de développement territorial sont directement défendus par les communes auprès du Gouvernement, sous réserve de l'avis du préfet de la province.

2. Les « régions »

Les Finlandais appellent parfois « régions » ce qui correspond plutôt à la taille des départements français.

Cet échelon résulte de la réforme de 1997. Il fait co-exister un échelon d'administration de l'Etat et un niveau de regroupement des communes.

Outre l'île d'Aland, qui jouit d'un statut particulier, 19 « régions » découpent ainsi le territoire, ainsi qu'en témoigne la carte ci-dessous.

carte n° 2

* L'administration étatique dans les régions.

Celle-ci comprend :

- des centres pour l'emploi et le développement économique, créés en 1997 ;

- des centres pour l'environnement, créés en 1995 ;

- les autres administrations régionalisées de l'Etat qui comptent au total 140 bureaux et 30.000 agents publics.

* Le regroupement communal

Le regroupement communal ( lütto ) permet l'exercice de certaines compétences dans des domaines comme :

- le développement économique co-financé par les fonds structurels européens ;

- l'élaboration des schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme ;

- la santé.

3. Les provinces (lääni)

La réforme de 1997 a abouti à la création de 6 « provinces » qui correspondent à notre échelon régional et couvrent le territoire de plusieurs « régions ».

La carte ci-après montre la répartition de ces provinces.

carte n° 3

A la tête de ces provinces se trouvent un représentant de l'Etat ou préfet nommé (pour 8 ans au plus) par le Gouvernement parmi les politiciens chevronnés.

La délégation a eu le privilège de s'entretenir avec Mme Hannelle POKKA, préfet de la province de Laponie, ancien ministre de la Justice.

Les préfets coordonnent la politique de l'Etat dans le domaine de l'enseignement, de la culture, des affaires sociales et de la santé, des affaires économiques, de la concurrence, de la consommation, des produits alimentaires, des affaires vétérinaires, de la police, du sauvetage et de la lutte contre les incendies, des transports, de la jeunesse et des sports et de la justice.

Tous les crédits disponibles au niveau de la province proviennent du budget de l'Etat.

Au total les 6 préfectures emploient plus de 1.000 agents publics.

4. Le rôle de l'Etat tend parfois à devenir résiduel

Tout en restant non négligeable, le rôle de l'Etat dans la politique régionalisée tend parfois à devenir résiduel.

Certes, il ne faut pas négliger le soutien financier apporté par le budget de l'Etat soit au financement des infrastructures -c'est le cas notamment pour les voies routières rapides- soit aux projets d'initiative locale mais, depuis l'adhésion à l'Union européenne, ce soutien est plus ciblé.

De même ne faut-il pas sous-estimer le poids des emplois publics dans la population active dans des régions comme la Laponie où ils atteignent 50 %.

Mais, sur le plan de la conception des projets, le rôle de l'administration de l'Etat tend à devenir second.

La loi n° 1135 sur le développement régional de 1993 a permis le lancement d'un programme de centres d'expertise destinés à polariser localement l'expertise et qui implique les ministères de l'Intérieur, de l'Education, de l'Agriculture et de la Forêt, du Commerce et de l'Industrie ainsi que du Travail. Une première phase d'expérimentation a permis la naissance de onze de ces centres dans les « régions » de 1994 à 1998. Une seconde phase, qui a débuté en 1999 et court jusqu'en 2006, devrait permettre la mise en réseau de ces centres qui atteindraient le nombre de 14. Les centres d'expertises réunissent les industries, les collectivités locales, des centres de technologie et des universités et les adminstrations déconcentrées. Les programmes de ces centres traduisent prioritairement les besoins des industries locales.

C. LA SOCIÉTÉ DE L'INFORMATION S'IMPOSE

Contrainte par l'isolement climatique et par les étendues de ses territoires, la population finlandaise s'est, dans les cinq dernières années, convertie à la société de l'information qui, seule, permet des transactions économiques rapides et un dialogue instantané à distance.

75 % des transactions bancaires sont désormais effectuées par la voie électronique.

Les exemples de développement fondés sur les nouvelles technologies se multiplient.

La Ville de Tampere est ainsi sur le point de mettre en oeuvre un projet « e-Tampere » de développement lié aux services électroniques et aux activités commerciales, grâce auquel les habitants trouveront, dès 2001, sur leur terminal toutes les informations dont ils auront besoin sur les services sociaux, culturels ou de loisirs offerts dans la ville, mais aussi par la ville grâce à un système baptisé « Infocité ».

Le diagnostic médical de même que le renouvellement des ordonnances à distance sont possibles dans les immensités désertes de Laponie grâce à l'Internet et au courrier électronique.

De ce point de vue, la société finlandaise peut apparaître, à bien des égards, comme une société d'après-demain . Les Finlandais se plaisent ainsi à affirmer que leur pays est une superpuissance en matière de télécommunications. Outre les résultats spectaculaires que le marché intérieur a enregistrés aussi bien pour les téléphones mobiles que pour l'accès à Internet, les entreprises du secteur s'affirment de plus en plus dans la compétition internationale, qu'il s'agisse des industries productrices, des matériels ou des fournisseurs de services. Ces succès sont, en bonne partie, dus à la politique de libéralisation qui a transformé le cadre juridique dans lequel opèrent ces entreprises et à leur dynamisme propre sur les plans technologique, industriel et commercial.

La déréglementation engagée par les pouvoirs publics avant même que l'Union européenne en ait fait une obligation, a porté ses fruits de diverses manières. Pour le consommateur, la concurrence a généralement entraîné une baisse des prix et une amélioration de la qualité des services. Elle a eu des effets bénéfiques sur la stratégie des entreprises qui ont mis la recherche et le progrès technologiques au premier rang de leurs priorités. Cela s'applique aussi aux entreprises industrielles qui fabriquent les matériels et équipements, comme en témoigne la réussite exceptionnelle de Nokia -la plus grande entreprise du pays, comme il a été vu- qui occupe un créneau internationalement reconnu et dont le chiffre d'affaires, en progression rapide, dépassait 8,4 milliards d'euros pour le premier semestre 1999. Quant à l'opérateur téléphonique Sonera, il semblait bien placé à la fin de 1999 pour le passage de la deuxième génération de téléphonie mobile (GSM) à la troisième. Il consacrera des investissements substantiels à ce nouveau réseau.

On sait, d'autre part, que six Finlandais sur dix -pourcentage le plus élevé au monde- possédaient un téléphone mobile au début de 1999 . Cette performance est à rapprocher de l'utilisation d'Internet -autre record- plus du tiers de la population s'y étant connecté au moins une fois au cours du dernier trimestre 1998.

Quelques problèmes subsistent : l'étroitesse du marché intérieur, mais aussi certains retards pris par l'investissement entre 1990 et 1995 en raison de la récession. Enfin, les différences régionales dans la diffusion des technologies ne semblent pas toutes surmontées. Le risque de « marginalisation » de divers groupes de la population (personnes âgées, certains ruraux, etc...) subsiste, lui aussi, en raison de leur maîtrise insuffisante de ces technologies.

D. LE RECOURS AUX POLITIQUES STRUCTURELLES EUROPÉENNES PERMET DE COMPENSER UNE PARTIE DES DÉSÉQUILIBRES

1. Le soutien dans le cadre de la politique agricole commune

Les aides communautaires à l'agriculture sont diverses. Tout d'abord, les produits finlandais bénéficient du système de soutien prévu pour l'ensemble de l'Union à la suite de la réforme de 1992. Celle-ci se fondait sur une baisse des prix et sur le versement d'aides compensatoires, notamment sous la forme de paiements directs (à l'hectare et par tête de bétail) plafonnés et soumis à certaines conditions (le gel de terres, en particulier). Sont concernés : les céréales, les oléagineux, le lait (avec quotas au niveau national et à celui des exploitations), la viande bovine, entre autres. Ce soutien représentait 1.643 millions de markkaa en 1998.

Lors de l'adhésion, en 1995, la Finlande a obtenu de l'Union qu'on utilise des critères larges comme la latitude dans la définition de ces zones assimilées aux « zones de montagne », ce qui a permis, d'inclure environ 85 % des surfaces utiles du pays. En 1998, dernière année connue, l'Union européenne a dépensé à ce titre 451 millions de markkaa, la part financée par la Finlande étant de 1.200 millions.

Enfin, l'Union finance une aide gouvernementale (en 1998, 841 millions de markkaa), étant entendu qu'une aide de même valeur est versée par l'Etat. Un programme agri-environnemental a été élaboré avec le concours de l'Union européenne pour l'utilisation de ces aides. Dans ce cadre, un plan général de protection de l'environnement agricole s'adressant à tous les exploitants (élevage et culture) qui prennent certains engagements, absorbe la plus grande part des crédits (environ 90 % des exploitations en activité en bénéficient). Le reliquat transite par le plan de protection supplémentaire ciblé sur des mesures plus limitées (aide à l'agriculture biologique, par exemple).

Les années 1997 et 1998 ont été marquées par un malaise croissant dans le monde agricole. C'est qu'en effet, dans la perspective des négociations à venir de l'OMC et, surtout, de l'élargissement de l'Union européenne, la politique agricole commune devait être réformée à partir de l'an 2000 ; et -les Etats membres refusant d'imposer de nouvelles contributions au budget de l'Union- les dépenses causées par l'admission des pays de l'Est ont dû être compensées par des économies à définir. En 1997, la Commission a rendu publiques ses orientations dans le cadre de l' « Agenda 2000 » ou « paquet Santer », provoquant de vives réactions en Finlande. Dans le prolongement de la réforme de 1992, la baisse des prix garantis (pour les céréales, la viande de boeuf et le lait) a dû être poursuivie, en même temps que s'accroissait la part de l'aide revêtant la forme de paiements directs qui ne compensaient pas toujours la baisse des prix. Remaniées au printemps 1998, ces propositions ont été mal accueillies. L'insuffisance des paiements directs fut dénoncée, les exploitants prévoyant des pertes annuelles éventuelles de 900 millions de markkaa.

L'opiniâtreté des négociateurs finlandais, arguant de l'importance des handicaps affectant l'agriculture nationale, a finalement triomphé. Les décisions adoptées au sommet de Berlin (24-25 mars 1999) et confirmées par le Parlement européen en mai 1999 leur ont donné largement satisfaction. Pour les principales productions, des compensations intégrales sont prévues pour les pertes causées par la diminution des prix. Des mécanismes d'aide spécifiques sont programmés pour la Finlande : aide au séchage des céréales et des oléagineux, aide au fourrage.

2. L'évolution des fonds structurels

Des financements proviennent des fonds structurels de l'Union européenne en fonction des objectifs de développement prioritaires auxquels la Finlande est éligible.

Des conditions très favorables sont prévues pour les projets situés dans les régions du Nord et de l'Est ayant une densité démographique inférieure à 8 habitants au kilomètre carré, correspondant à l'objectif 6 des fonds, créé en 1995 pour la Suède et la Finlande.

En outre, l'Union européenne agit par le canal d'initiatives, telle l'initiative « Leader II », s'ajoutant aux objectifs 5b et 6 pour le soutien des initiatives locales rurales, et « Interreg II » visant des zones à cheval sur la frontière finno-russe.

L'Agenda 2000 prévoyait la réforme des fonds structurels. La Finlande craignait, en effet, qu'à la suite d'une rationalisation des procédures (et de l'octroi d'aides aux futurs membres de l'Union européenne), les transferts en sa faveur diminuent.

Pour finir, la Commission européenne a approuvé, à la fin du mois d'octobre 2000, le Document unique de programmation 2000-2006 de l' objectif 2 (zones en difficultés structurelles) pour les îles Aland . Il s'agit d'une décision de principe, qui devra être confirmée après consultation des régions).

Le programme apporte une contribution communautaire de 4,6 millions d'euros, qui permettront eux-mêmes de mobiliser environ 22 millions d'euros de fonds privés et publics en faveur des quelque 6.500 îles et îlots qui constituent cette région. Il devrait favoriser la création de 200 emplois et de 30 nouvelles entreprises.

Les îles Aland (voir carte en annexe) sont éparpillées et dépourvues de liaisons routières permanentes avec le continent. Elles comptent principalement des petites entreprises ou des micro-entreprises dotées d'une capacité d'investissement limité. Une situation rendue d'autant plus difficile du fait que la zone pose des problèmes d'accès aux marchés et limite les perspectives de croissance des entreprises.

Ce concours européen vise l'expansion des entreprises aux fins de la promotion d'un secteur de petites entreprises hautement compétitives. Le programme est destiné à aider l'archipel à se doter d'une économie plus diversifiée, étant donné que les moyens de substance offerts par la production primaire traditionnelle sont en apparente régression.

Le programme prévu se concentre sur quatre axes : les services de conseil et d'aide à l'expansion des entreprises ; le développement de l'archipel visant à freiner le déclin démographique ; la société de l'information ; l'adaptation de l'industrie et de la société aux impératifs écologiques.