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12 mai 2021 : Différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification ( texte déposé au sénat - première lecture - étude d'impact )

Étude d'impact au format PDF (4,8 Moctets)

ÉTUDE D'IMPACT

PROJET DE LOI

RELATIF À LA DIFFÉRENCIATION, LA DÉCENTRALISATION, LA DÉCONCENTRATION ET PORTANT DIVERSES MESURES DE SIMPLIFICATION DE L'ACTION PUBLIQUE LOCALE

NOR : TERB2105196L/Bleue-1

12 mai 2021

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION GÉNÉRALE 8

TABLEAU SYNOPTIQUE DES CONSULTATIONS 9

TABLEAU SYNOPTIQUE DES MESURES D'APPLICATION 22

TABLEAU D'INDICATEURS 33

TITRE IER - LA DIFFERENCIATION TERRITORIALE 37

Article 1er : Définition de la différenciation 37

Article 2 : Extension du pouvoir réglementaire local 43

Article 3 : Conférences territoriales de l'action publique 48

Article 4 : Élargissement des dispositifs de participation citoyenne locale 55

TITRE II - LA TRANSITION ECOLOGIQUE 61

CHAPITRE IER - LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES DANS LE DOMAINE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE 61

Article 5 : Clarification de la répartition des compétences et des qualités de chef de file des collectivités territoriales dans le domaine de la transition écologique 61

CHAPITRE II - LES TRANSPORTS 69

Article 6 : Transfert des routes nationales aux départements, à la métropole de Lyon et aux métropoles 69

Article 7 : Décentralisation de routes nationales à titre expérimental aux régions 87

Article 8 : Transfert de la maîtrise d'ouvrage des routes nationales 97

Article 9 : Dispositions relatives au transfert des petites lignes ferroviaires et de leurs gares 106

Article 10 : Permettre aux collectivités la mise en place de radars automatiques 114

Article 11 - Mesures relatives aux sanctions sur le domaine public fluvial 120

CHAPITRE III - LA LUTTE CONTRE LE RÉCHAUFFEMENT CLIMATIQUE ET PRÉSERVATION DE LA BIODIVERSITÉ 124

Article 12 : Réforme de la gouvernance de l'ADEME et délégation d'une partie du fonds chaleur et du fonds économie circulaire de l'ADEME 124

Article 13 : Rôle des régions en matière de protection de la biodiversité 136

Article 14 : Renforcement du pouvoir de police dans les espaces naturels protégés 147

TITRE III - L'URBANISME ET LE LOGEMENT 153

Article 15 : Adaptation du mécanisme d'exemption de communes de l'application des obligations SRU afin d'en améliorer sa pertinence et prise en compte de la suppression de la taxe d'habitation dans le décompte des résidences principales 153

Article 16 : Possibilité pour le préfet de département de prendre des mesures correctives en cas de non-utilisation ou d'utilisation conforme à la loi, par les bénéficiaires locaux 163

Article 17 : Suppression de l'échéance de 2025 pour l'atteinte des obligations légales et définition d'un rythme de rattrapage uniforme à 33% du nombre de logements sociaux locatifs manquants, porté à 50% et 100% à l'approche de l'objectif légal. 168

Article 18 : Instauration du contrat de mixité sociale (CMS) comme outil de contractualisation d'engagement et de moyens favorisant l'atteinte des objectifs légaux en matière de production de logements sociaux 178

Article 19 : Prise en compte dans la procédure de bilan triennal des objectifs définis par le contrat de mixité sociale et renforcement des sanctions financières applicables aux communes carencées par l'instauration de taux de majorations « plancher » 184

Article 20 : Suppression de la procédure d'aménagement des objectifs triennaux et des commissions départementales 191

Article 21 : Elargissement de l'objet social de l'Association Foncière Logement 196

Article 22 I et II : Renforcement des dispositifs de mixité sociale dans le logement social et accès au logement des travailleurs des secteurs essentiels 201

Article 22 III : Prolongation des délais de mise en oeuvre de la cotation de demande de logement social et de la gestion en flux des droits de réservation des logements locatifs sociaux 209

Article 23 : Prolongation de l'expérimentation sur l'encadrement des loyers 213

Article 24 : Prolongation du délai de mise en conformité des règlements de copropriété 221

Article 25 : Renforcement des dispositifs de délégation de compétences de l'État aux intercommunalités en matière de logement social et d'hébergement 225

Article 26 : Opérations de revitalisation du territoire dans les agglomérations polycentrées 231

Article 27 : Biens sans maître et biens en état d'abandon manifeste 240

Article 28 I : Renforcer les compétences des organismes de foncier solidaires (OFS) et prévoir des adaptations pour certains organismes pouvant être agréés OFS 257

Article 28 II : Extension du champ de compétence des organismes de foncier solidaire (OFS) 267

Article 29 : Appui du département à l'élaboration du programme local de l'habitat 274

Article 30 : Renforcement des outils mobilisables dans le cadre des projets partenariaux d'aménagement (PPA) et des grandes opérations d'urbanisme (GOU) 280

TITRE IV - LA SANTE, LA COHESION SOCIALE, L'ÉDUCATION ET LA CULTURE 292

CHAPITRE IER - LA PARTICIPATION À LA SÉCURITÉ SANITAIRE TERRITORIALE 292

Article 31 : Réforme de la gouvernance des agences régionales de santé (ARS) 292

Article 32 : Financement des établissements de santé par les collectivités territoriales 298

Article 33 : Recrutement des personnels de centre de santé 303

Article 34 : Facultés pour les départements de contribuer à la politique publique de sécurité sanitaire 307

CHAPITRE II - COHÉSION SOCIALE 317

Article 35 : Expérimentation de la recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) 317

Article 36 : Compétence du département en matière d'habitat inclusif 325

Article 37 : Centres intercommunaux d'action sociale pour les communautés urbaines et les métropoles 332

Article 38 : Transfert aux départements de la tutelle des pupilles de l'État 337

Article 39 : Recours obligatoire au traitement automatisé d'appui à l'évaluation de la minorité pour l'évaluation de la minorité et de l'isolement des personnes se déclarant mineurs non accompagnés 345

Article 40 : Rattachement des directeurs des établissements des services départementaux de l'aide sociale à l'enfance dans la fonction publique territoriale 352

CHAPITRE III - L'ÉDUCATION 358

Article 41 : Renforcement du lien des gestionnaires de collèges et lycées avec les collectivités territoriales 358

CHAPITRE IV - LA CULTURE 385

Article 42 : Interventions des collectivités territoriales en faveur des établissements de spectacles cinématographiques 385

TITRE V - DISPOSITIONS COMMUNES A L'ENSEMBLE DES TEXTES DU PRÉSENT PROJET DE LOI EN MATIÈRE FINANCIÈRE ET STATUTAIRE 393

Article 43 : Dispositions financières applicables aux transferts 393

Article 44 : Dispositions relatives à la fonction publique territoriale, applicables aux transferts 410

TITRE VI - MESURES DE DECONCENTRATION 416

Article 45 : Attribution de la fonction de délégué territorial de l'ADEME au préfet de région 416

Article 46 : Renforcement du rôle du préfet dans l'attribution des aides des agences de l'eau 422

Article 47 : Contrats de cohésion territoriale 428

Article 48 : Article d'habilitation autorisant le Gouvernement à agir par ordonnance afin de renforcer le rôle d'expertise et d'assistance du CEREMA au profit des collectivités territoriales et de leurs groupements 436

Article 49 : France Services 442

TITRE VII - MESURES DE SIMPLIFICATION DE L'ACTION PUBLIQUE 451

CHAPITRE IER - ACCÉLÉRATION DU PARTAGE DE DONNÉES ENTRE ADMINISTRATIONS AU BÉNÉFICE DE L'USAGER 451

Article 50 : Accélérer l'échange de données entre administrations au profit de l'usager 451

Article 51 : Simplifier les procédures de mise en demeure et de sanction de la Commission nationale de l'informatique et des libertés - CNIL 460

Article 52 : Accélérer la mise en place des Bases Adresses Locales utiles pour le déploiement du très haut débit 470

CHAPITRE II - SIMPLIFICATION DU FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS LOCALES 476

Article 53 : Simplifier la répartition des tâches entre l'assemblée délibérante et l'exécutif local en déléguant à ce dernier les décisions d'admission en non-valeur de faibles montants 476

Article 54 : Faciliter les dons de biens mobiliers par les collectivités territoriales 483

Article 55 : Clarification des dispositions applicables au droit de renonciation du président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre au transfert des pouvoirs de police spéciale 488

Article 56 - Relations entre le conseil métropolitain et les conseils de territoire de la Métropole Aix-Marseille-Provence 492

CHAPITRE III - COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE 497

Article 57 : Coopération sanitaire transfrontalière 497

Article 58 : Développer la coopération transfrontalière en matière de documents d'aménagement 501

Article 59 : Possibilité pour les collectivités territoriales et groupements étrangers de participer au capital des sociétés publiques locales (SPL) 506

CHAPITRE IV - MESURES DE SIMPLIFICATION DE L'ACTION PUBLIQUE LOCALE EN MATIÈRE D'AMÉNAGEMENT ET D'ENVIRONNEMENT 511

Article 60 : Elargissement du droit de préemption des terres agricoles sur les aires d'alimentation des captages d'eau potable 511

Article 61 : Clarifier l'application de l'article L. 122-4 du code de la voirie routière afin de permettre à toute personne publique ou privée intéressée d'apporter un concours financier aux ouvrages et aménagements dans le cadre des contrats de concession autoroutière 516

Article 62 : Clarifier le régime de protection des alignements d'arbres 520

Article 63 : Sécurité des réseaux - simplifier la répartition des compétences en matière d'entretien des réseaux de distribution de gaz 526

Article 64 : Permettre aux collectivités d'exiger des propriétaires la réalisation d'un diagnostic de leurs raccordements aux réseaux publics d'assainissement au moment de la vente d'un bien immobilier 534

Article 65 : Habiliter le Gouvernement à réformer le droit de la publicité foncière par voie d'ordonnance 540

CHAPITRE V - MESURES DE SIMPLIFICATION DU FONCTIONNEMENT DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS 554

Article 66 : Possibilité pour les établissements publics de l'État de mutualiser leurs fonctions support 554

Article 67 : Réforme des statuts de l'établissement public industriel et commercial (EPIC) La Monnaie de Paris 560

CHAPITRE VI - MESURES LIÉES À L'APPEL À PROJETS FRANCE EXPÉRIMENTATION AU SERVICE DE LA RELANCE ET DES ACTIVITÉS ÉCONOMIQUES INNOVANTES 566

Article 68 : Prolonger la durée des expérimentations menées par les chambres d'agriculture 566

Article 69 : Élargir les possibilités de mise à disposition des fonctionnaires de l'État auprès des associations agissant dans les territoires 576

CHAPITRE VII - TRANSPARENCE DES ENTREPRISES PUBLIQUES LOCALES 582

Article 70 : Renforcement du contrôle par les assemblées délibérantes 585

Article 71 : Renforcement du rôle des commissaires aux comptes 591

Article 72 : Extension du contrôle de l'Agence française anticorruption (AFA) 596

Article 73 : Nullité des actes non transmis 599

CHAPITRE VIII - MODERNISATION DES MISSIONS DES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES 603

Article 74 : Evaluation des politiques publiques territoriales 603

TITRE VIII - DISPOSITIONS RELATIVES A L'OUTRE-MER 608

Article 75 : Création à titre expérimental d'un état de calamité naturelle exceptionnelle en Outre-mer 608

Article 76 : Report de la date de transfert au bloc local de la zone des cinquante pas géométriques et de la fin de vie des agences des cinquante pas géométriques 619

Article 77 : Adaptation de la prescription acquisitive immobilière à Mayotte 628

Article 78 : Création dans les collectivités de Guadeloupe, de Guyane, de la Martinique, de La Réunion et de Mayotte d'une catégorie d'établissements publics à caractère industriel et commercial en matière de formation professionnelle 638

Article 79 : Financement participatif dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) 655

Article 80 : Modification des conseils économiques, sociaux, environnementaux, de la culture et de l'éducation (CESECE) de Guyane et de Martinique 660

Article 82 : Adaptation et extension en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française 665

Article 83 : Modalités de cession du foncier de l'État en Guyane 668

INTRODUCTION GÉNÉRALE

A l'issue du Grand débat national, le Président de la République a annoncé l'ouverture « d'un nouvel acte de décentralisation adapté à chaque territoire » et précisé lors du Congrès des maires du 19 novembre 2019 que la décentralisation devait s'assortir d'une logique d'efficacité dans la répartition des compétences et de lisibilité de l'action publique.

Le présent projet de loi vise, tout d'abord, à faire évoluer le cadre des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales en consacrant le principe de différenciation territoriale qui permet d'adapter l'organisation des compétences des collectivités aux particularités locales dans le respect de la Constitution, en premier lieu du principe d'égalité.

Il engage également à construire une nouvelle étape de la décentralisation en parachevant le transfert de certains blocs de compétence, et en clarifiant la répartition de certaines compétences répondant ainsi aux aspirations d'une action publique de proximité dans des domaines aussi essentiels que la transition écologique, l'urbanisme et le logement, la santé, la cohésion sociale ou encore l'éducation.

Il propose un nouveau renforcement de la déconcentration en redonnant une unité à la parole et à l'action de l'Etat dans les territoires tout en offrant de nouveaux outils d'ingénierie aux collectivités.

Il simplifie certains volets de l'action publique, notamment en matière de fonctionnement des institutions locales.

Il apporte enfin à des réponses à des problématiques spécifiques rencontrées par les départements et collectivités d'outre-mer.

Le présent projet de loi comprend huit titres :

1) Titre Ier - La différenciation territoriale

2) Titre II - La transition écologique

3) Titre III - L'urbanisme et le logement

4) Titre IV - La santé, la cohésion sociale, l'éducation et la culture

5) Titre V - Dispositions communes à l'ensemble des textes du présent projet de loi en matière financière et statutaire

6) Titre VI - Mesures de déconcentration

7) Titre VII - Mesures de simplification de l'action publique

8) Titre VIII - Dispositions relatives à l'Outre-mer.

TABLEAU SYNOPTIQUE DES CONSULTATIONS

Article

Objet de l'article

Consultations obligatoires

Consultations facultatives

1er

Définition de la différenciation

Conseil national d'évaluation des normes

 

2

Extension du pouvoir réglementaire local

Conseil national d'évaluation des normes

 

3

Conférences territoriales de l'action publique

Conseil national d'évaluation des normes

 

4

Élargissement des dispositifs de participation citoyenne locale

Conseil national d'évaluation des normes

 

5

Clarification de la répartition des compétences et des qualités de chef de file des collectivités territoriales dans le domaine de la transition écologique

Conseil national d'évaluation des normes

 

6

Transfert des routes nationales aux départements, à la métropole de Lyon et aux métropoles

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil supérieur de la fonction publique d'Etat

Conseil supérieur de la fonction publique territoriale

 

7

Décentralisation de routes nationales à titre expérimental aux régions

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil supérieur de la fonction publique territoriale

 

8

Transfert de la maîtrise d'ouvrage des routes nationales

Conseil national d'évaluation des normes

 

9

Dispositions relatives au transfert des petites lignes ferroviaires et de leurs gares

Conseil national d'évaluation des normes

Commission nationale de la négociation collective de l'emploi et de la formation professionnelle

 

10

Permettre aux collectivités la mise en place de radars automatiques

Conseil national d'évaluation des normes

 

11

Mesures relatives aux sanctions sur le domaine public fluvial

VNF

Mission interministérielle de l'eau

 

12

Réforme de la gouvernance de l'ADEME et délégation d'une partie du fonds chaleur et du fonds économie circulaire de l'ADEME

Conseil national d'évaluation des normes

 

13

Rôle des régions en matière de protection de la biodiversité

Conseil national d'évaluation des normes

 

14

Exercice du pouvoir de police dans les espaces naturels protégés

Conseil national d'évaluation des normes

 

15

Adaptation du mécanisme d'exemption de communes de l'application des obligations SRU et prise en compte de la suppression de la taxe d'habitation dans le décompte des résidences principales

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil national de l'habitat

 

16

Possibilité pour le préfet de département de prendre des mesures correctives en cas de non-utilisation ou d'utilisation non-conforme à la loi par les bénéficiaires des fonds

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil national de l'habitat

 

17

Pérennisation de l'application du dispositif SRU d'obligation d'un taux légal de logement social, au-delà de son échéance de 2025

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil national de l'habitat

 

18

Instauration du contrat de mixité sociale (CMS)

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil national de l'habitat

 

19

Prise en compte dans la procédure de carence de la mise en oeuvre des actions du CMS et instauration de taux de majoration « plancher »

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil national de l'habitat

 

20

Suppression de la procédure nationale d'aménagement des obligations triennales et des commissions départementales

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil national de l'habitat

 

21

Elargissement de l'objet social de l'Association Foncière Logement (AFL)

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil national de l'habitat

 

22 I et II

Renforcement des dispositifs de mixité sociale dans le logement social et accès au logement des travailleurs des secteurs essentiels

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil national de l'habitat

 

22 III

Prolongation des délais de mise en oeuvre de la cotation de demande de logement social et de la gestion en flux des droits de réservation des logements locatifs sociaux

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil national de l'habitat

 

23

Prolongation de l'expérimentation sur l'encadrement des loyers

Conseil national d'évaluation des normes

 

24

Prolongation du délai de mise en conformité des règlements de copropriété

Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières

 

25

Renforcement des dispositifs de délégation de compétences de l'État aux intercommunalités en matière de logement social et d'hébergement

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil national de l'habitat

 

26

Opérations de revitalisation du territoire dans les agglomérations polycentrées

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil national de l'habitat

 

27

Biens sans maître et biens en état d'abandon manifeste

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil national de l'habitat

Organes délibérants des collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin

 

28

I et II

Renforcer les compétences des organismes de foncier solidaires et étendre le champ du bail réel solidaire

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil national de l'habitat

 

28 III

Extension du champ de compétence des organismes de foncier solidaire (OFS)

Conseil national d'évaluation des normes

 

29

Appui du département à l'élaboration du programme local de l'habitat

Conseil national d'évaluation des normes

 

30

Renforcement des outils mobilisables dans le cadre des projets partenariaux d'aménagement (PPA) et des grandes opérations d'urbanisme (GOU)

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil national de l'habitat

 

31

Réforme de la gouvernance des agences régionales de santé (ARS)

Conseil national d'évaluation des normes

Caisse nationale d'assurance maladie

Caisse centrale de la mutualité sociale agricole

Conseil de l'union nationale des caisses d'assurance maladie

 

32

Financement des établissements de santé par les collectivités territoriales

Conseil national d'évaluation des normes

 

33

Recrutement des personnels de centre de santé

Conseil national d'évaluation des normes

 

34

Facultés pour les départements de contribuer à la politique publique de sécurité sanitaire

Conseil national d'évaluation des normes

 

35

Expérimentation de la recentralisation du revenu de solidarité active (RSA)

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil d'administration de la Caisse nationale des allocations familiales.

Caisse centrale de la mutualité sociale agricole

 

36

Compétence du département en matière d'habitat inclusif

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil national de l'habitat

 

37

Centres intercommunaux d'action sociale pour les communautés urbaines et les métropoles

Conseil national d'évaluation des normes

 

38

Transfert aux départements de la tutelle des pupilles de l'État

Conseil national d'évaluation des normes

 

39

Recours obligatoire au traitement automatisé d'appui à l'évaluation de la minorité pour l'évaluation de la minorité et de l'isolement des personnes se déclarant mineurs non accompagnés

Conseil national d'évaluation des normes

 

40

Rattachement des directeurs des établissements des services départementaux de l'aide sociale à l'enfance dans la fonction publique territoriale

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière

Conseil supérieur de la fonction publique territoriale

 

41

Renforcement du lien des gestionnaires de collèges et lycées avec les collectivités territoriales

Conseil national d'évaluation des normes

Comité technique ministériel de l'éducation nationale

Conseil supérieur de l'éducation

 

42

Interventions des collectivités territoriales en faveur des établissements de spectacles cinématographiques

Conseil national d'évaluation des normes

 

43

Dispositions financières applicables aux transferts

Conseil national d'évaluation des normes

 

44

Dispositions relatives à la fonction publique territoriale, applicables aux transferts

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil supérieur de la fonction publique d'Etat

Conseil supérieur de la fonction publique territoriale

 

45

Attribution de la fonction de délégué territorial de l'ADEME au préfet de région

Conseil national d'évaluation des normes

 

46

Renforcement du rôle du préfet dans l'attribution des aides des agences de l'eau

Conseil national d'évaluation des normes

 

47

Contrats de cohésion territoriale

Conseil national d'évaluation des normes

 

48

Article d'habilitation autorisant le Gouvernement à agir par ordonnance afin de renforcer le rôle d'expertise et d'assistance du CEREMA au profit des collectivités territoriales et de leurs groupements

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil d'administration du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement

 

49

France Services

Conseil national d'évaluation des normes

 

50

Accélérer l'échange de données entre administrations au profit de l'usager

Conseil national d'évaluation des normes

Commission nationale de l'informatique et des libertés

 

51

Simplifier les procédures de mise en demeure et de sanction de la Commission nationale de l'informatique et des libertés - CNIL

Conseil national d'évaluation des normes

Commission nationale de l'informatique et des libertés

 

52

Accélérer la mise en place des Bases Adresses Locales utiles pour le déploiement du très haut débit

Conseil national d'évaluation des normes

 

53

Simplifier la répartition des tâches entre l'ordonnateur et le comptable en déléguant à ce dernier les décisions d'admission en non-valeur de faibles montants

Conseil national d'évaluation des normes

 

54

Faciliter les dons de biens mobiliers par les collectivités territoriales

Conseil national d'évaluation des normes

 

55

Clarification des dispositions applicables au droit de renonciation du président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre au transfert des pouvoirs de police spéciale

Conseil national d'évaluation des normes

 

56

Relations entre le conseil métropolitain et les conseils de territoire de la Métropole Aix-Marseille-Provence

Conseil national d'évaluation des normes

 

57

Coopération sanitaire transfrontalière

Conseil national d'évaluation des normes

 

58

Développer la coopération transfrontalière en matière de documents d'aménagement et d'urbanisme

Conseil national d'évaluation des normes

 

59

Participation des collectivités territoriales et groupements étrangers au capital des sociétés publiques locales

Conseil national d'évaluation des normes

 

60

Modification des dispositions relatives au droit de préemption des terres agricoles sur les aires d'alimentation des captages d'eau potable

Conseil national d'évaluation des normes

Mission interministérielle de l'eau

 

61

Clarifier l'application de l'article L 122-4 du code de la voirie routière afin de permettre à toute personne publique ou privée intéressée d'apporter un concours financier aux ouvrages et aménagements dans le cadre des contrats de concession autoroutière

Conseil national d'évaluation des normes

 

62

Clarifier le régime de protection des alignements d'arbres

Conseil national d'évaluation des normes

 

63

Sécurité des réseaux - simplifier la répartition des compétences en matière d'entretien des réseaux de distribution de gaz

Conseil national d'évaluation des normes

 

64

Permettre aux collectivités d'exiger des propriétaires la réalisation d'un diagnostic de leurs raccordements aux réseaux publics d'assainissement au moment de la vente d'un bien immobilier

Conseil national d'évaluation des normes

Mission interministérielle de l'eau

 

65

Habiliter le Gouvernement à réformer le droit de la publicité foncière par voie d'ordonnance

 

Conseil national d'évaluation des normes

66

Possibilité pour les établissements publics de l'État de mutualiser leurs fonctions support

 

Conseil national d'évaluation des normes

67

Réforme des statuts de l'établissement public industriel et commercial (EPIC) La Monnaie de Paris

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil d'administration de la Monnaie de Paris

Conseil social et économique de la Monnaie de Paris

 

68

Prolonger la durée d'expérimentations menées par chambres d'agriculture

 

Conseil national d'évaluation des normes

Assemblée permanente des chambres d'agriculture

69

Élargir les possibilités de mise à disposition des fonctionnaires de l'État auprès des associations agissant dans les territoires

Conseil supérieur de la fonction publique d'Etat

Conseil national d'évaluation des normes

70

Renforcement du contrôle par les assemblées délibérantes

Conseil national d'évaluation des normes

 

71

Renforcement du rôle des commissaires aux comptes

Conseil national d'évaluation des normes

 

72

Extension du contrôle de l'Agence française anticorruption (AFA)

Conseil national d'évaluation des normes

 

73

Nullité des actes non transmis

Conseil national d'évaluation des normes

 

74

Evaluation des politiques publiques territoriales

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil supérieur des chambres régionales des comptes

 

75

Création à titre expérimental d'un état de calamité naturelle exceptionnelle en Outre-mer

Conseil national d'évaluation des normes

Collectivités de l'article 73 et de l'article 74 de la Constitution

 

76

Report de la date de transfert au bloc local de la zone des cinquante pas géométriques et de la fin de vie des agences des cinquante pas géométriques

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil départemental et Conseil régional de Guadeloupe (article L. 3444-1 du CGCT pour les départements d'outre-mer et article L. 4433-3-1 du CGCT pour les régions d'outre-mer)

Collectivité territoriale de Martinique qui exerce les compétences attribuées à un département d'outre-mer et à une région d'outre-mer et toutes les compétences qui lui sont dévolues par la loi (article L. 7211-1 et s. du CGCT)

Conseil national de la mer et des littoraux

Office national des forêts

Conservatoire du littoral

Agences des cinquante pas géométriques

Communes

77

Adaptation de la prescription acquisitive immobilière à Mayotte

Conseil national d'évaluation des normes

Département de Mayotte

 

78

Création dans les collectivités de Guadeloupe, de Guyane, de la Martinique, de La Réunion et de Mayotte d'une catégorie d'établissements publics à caractère industriel et commercial en matière de formation professionnelle

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil régional de Guadeloupe

Conseil régional de la Réunion

Collectivité territoriale de Martinique

Collectivité territoriale de Guyane

Département de Mayotte

Commission nationale de la négociation collective de l'emploi et de la formation professionnelle

 

79

Financement participatif dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF)

Conseil national d'évaluation des normes

Conseil consultatif des TAAF

 

80

Modification des conseils économiques, sociaux, environnementaux, de la culture et de l'éducation (CESECE) de Guyane et de Martinique

Conseil national d'évaluation des normes

Collectivité territoriale de Guyane

Collectivité territoriale de Martinique

 

81

Ratification des dispositions de l'ordonnance n° 2020-1733 du 16 décembre 2020 portant partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) prises sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution

   

82

Adaptation et extension en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française

 

Conseil national d'évaluation des normes

83

Modalités de cession du foncier de l'État en Guyane

Conseil national d'évaluation des normes

Collectivité territoriale de Guyane

 

TABLEAU SYNOPTIQUE DES MESURES D'APPLICATION

Article

Objet de l'article

Textes d'application

Administration compétente

1er

Définition de la différenciation

   

2

Extension du pouvoir réglementaire local

   

3

Conférences territoriales de l'action publique

   

4

Élargissement des dispositifs de participation citoyenne locale

   

5

Clarification de la répartition des compétences et des qualités de chef de file des collectivités territoriales dans le domaine de la transition écologique

   

6

Transfert des routes nationales aux départements, à la métropole de Lyon et aux métropoles

Décrets en Conseil d'Etat

Ministère des transports

Arrêté ministériel

Ministère des transports

Arrêtés préfectoraux

Représentant de l'Etat du département

7

Décentralisation de routes nationales à titre expérimental aux régions

Décret

 

8

Transfert de la maîtrise d'ouvrage des routes nationales

   

9

Dispositions relatives aux transferts de petites lignes ferroviaires et de leurs gares

   

10

Permettre aux collectivités la mise en place de radars automatiques

Décret en Conseil d'Etat

 

11

Mesures relatives aux sanctions sur le domaine public fluvial

Décret en Conseil d'Etat

 

12

Réforme de la gouvernance de l'ADEME et délégation d'une partie du fonds chaleur et du fonds économie circulaire de l'ADEME

Décret en Conseil d'Etat

Décret simple

 

13

Rôle des régions en matière de protection de la biodiversité

Décret en Conseil d'Etat

 

14

Exercice du pouvoir de police dans les espaces naturels protégés

   

15

Adaptation du mécanisme d'exemption de communes de l'application des obligations SRU et prise en compte de la suppression de la taxe d'habitation dans le décompte des résidences principales

Décret en Conseil d'Etat

Décret simple

 

16

Possibilité pour le préfet de département de prendre des mesures correctives en cas de non-utilisation ou d'utilisation non-conforme à la loi par les bénéficiaires des fonds

Décret en Conseil d'Etat

 

17

Pérennisation de l'application du dispositif SRU d'obligation d'un taux légal de logement social, au-delà de son échéance de 2025

Décret en Conseil d'Etat

 

18

Instauration du contrat de mixité sociale (CMS)

Décret en Conseil d'Etat

 

19

Prise en compte dans la procédure de carence de la mise en oeuvre des actions du CMS et instauration de taux de majoration « plancher »

   

20

Suppression de la procédure nationale d'aménagement des obligations triennales et des commissions départementales

Décret en Conseil d'Etat

 

21

Elargissement de l'objet social de l'Association Foncière Logement (AFL)

   

22 I et II

Renforcement des dispositifs de mixité sociale dans le logement social et accès au logement des travailleurs des secteurs essentiels

Deux décrets en Conseil d'Etat

Décret simple

Ministère de la transition écologique

22 III

Prolongation des délais de mise en oeuvre de la cotation de demande de logement social et de la gestion en flux des droits de réservation des logements locatifs sociaux

Deux décrets en Conseil d'Etat devront faire l'objet d'une modification

 

23

Prolongation de l'expérimentation sur l'encadrement des loyers

   

24

Prolongation du délai de mise en conformité des règlements de copropriété

   

25

Renforcement des dispositifs de délégation de compétences de l'État aux intercommunalités en matière de logement social et d'hébergement

   

26

Opérations de revitalisation du territoire dans les agglomérations polycentrées

   

27

Biens sans maître et biens en état d'abandon manifeste

   

28 I et II

Renforcer les compétences des organismes de foncier solidaires et étendre le champ du bail réel solidaire

   

28 III

Habilitation autorisant le Gouvernement à agir par ordonnance afin d'étendre le champ de compétence des organismes de foncier solidaire

Ordonnance

 

29

Appui du département à l'élaboration du programme local de l'habitat

   

30

Renforcement des outils mobilisables dans le cadre des projets partenariaux d'aménagement (PPA) et des grandes opérations d'urbanisme (GOU)

Décrets en Conseil d'Etat

 

31

Réforme de la gouvernance des agences régionales de santé (ARS)

Décrets

 

32

Financement des établissements de santé par les collectivités territoriales

   

33

Recrutement des personnels de centre de santé

   

34

Facultés pour les départements de contribuer à la politique publique de sécurité sanitaire

   

35

Expérimentation de la recentralisation du revenu de solidarité active (RSA)

Décret en Conseil d'Etat

 

36

Compétence du département en matière d'habitat inclusif

   

37

Centres intercommunaux d'action sociale pour les communautés urbaines et les métropoles

   

38

Transfert aux départements de la tutelle des pupilles de l'État

Décret en Conseil d'Etat

 

39

Recours obligatoire au traitement automatisé d'appui à l'évaluation de la minorité pour l'évaluation de la minorité et de l'isolement des personnes se déclarant mineurs non accompagnés

Décret en Conseil d'Etat

 

40

Rattachement des directeurs des établissements des services départementaux de l'aide sociale à l'enfance dans la fonction publique territoriale

   

41

Renforcement du lien des gestionnaires de collèges et lycées avec les collectivités territoriales

Décret en Conseil d'Etat

 

42

Interventions des collectivités territoriales en faveur des établissements de spectacles cinématographiques

   

43

Dispositions financières applicables aux transferts

Décret

Ministères des transports

Arrêtés interministériels

Ministère de l'intérieur

Ministère de l'économie, des finances et de la relance

44

Dispositions relatives à la fonction publique territoriale, applicables aux transferts

Décret en Conseil d'Etat

Premier ministre

Ministère de la transition écologique et solidaire

Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales

Décret simple

Premier ministre

Ministère de la transition écologique et solidaire

Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales

45

Attribution de la fonction de délégué territorial de l'ADEME au préfet de région

   

46

Renforcement du rôle du préfet dans l'attribution des aides des agences de l'eau

   

47

Contrats de cohésion territoriale

   

48

Article d'habilitation autorisant le Gouvernement à agir par ordonnance afin de renforcer le rôle d'expertise et d'assistance du CEREMA au profit des collectivités territoriales et de leurs groupements

Ordonnance

 

49

France Services

   

50

Accélérer l'échange de données entre administrations au profit de l'usager

Décrets en Conseil d'Etat

Arrêté

 

51

Simplifier les procédures de mise en demeure et de sanction de la Commission nationale de l'informatique et des libertés - CNIL

Décret en Conseil d'Etat

Premier ministre

Ministère de la Justice

52

Accélérer la mise en place des Bases Adresses Locales utiles pour le déploiement du très haut débit

Décret

 

53

Simplifier la répartition des tâches entre l'ordonnateur et le comptable en déléguant à ce dernier les décisions d'admission en non-valeur de faibles montants

Décret

DGCL

DGFiP

54

Faciliter les dons de biens mobiliers par les collectivités territoriales

Décret

 

55

Clarification des dispositions applicables au droit de renonciation du président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre au transfert des pouvoirs de police spéciale

   

56

Relations entre le conseil métropolitain et les conseils de territoire de la Métropole Aix-Marseille-Provence

   

57

Coopération sanitaire transfrontalière

   

58

Développer la coopération transfrontalière en matière de documents d'aménagement et d'urbanisme

   

59

Participation des collectivités territoriales et groupements étrangers au capital des sociétés publiques locales

   

60

Modification des dispositions relatives au droit de préemption des terres agricoles sur les aires d'alimentation des captages d'eau potable

Décret en Conseil d'Etat

 

61

Clarifier l'application de l'article L 122-4 du code de la voirie routière afin de permettre à toute personne publique ou privée intéressée d'apporter un concours financier aux ouvrages et aménagements dans le cadre des contrats de concession autoroutière

   

62

Clarifier le régime de protection des alignements d'arbres

Décret simple

 

63

Sécurité des réseaux - simplifier la répartition des compétences en matière d'entretien des réseaux de distribution de gaz

   

64

Permettre aux collectivités d'exiger des propriétaires la réalisation d'un diagnostic de leurs raccordements aux réseaux publics d'assainissement au moment de la vente d'un bien immobilier

Décret en Conseil d'Etat

 

65

Habiliter le Gouvernement à réformer le droit de la publicité foncière par voie d'ordonnance

Ordonnance

 

66

Possibilité pour les établissements publics de l'État de mutualiser leurs fonctions support

Décret en Conseil d'Etat

 

67

Réforme des statuts de l'établissement public industriel et commercial (EPIC) La Monnaie de Paris

   

68

Prolonger la durée d'expérimentations menées par chambres d'agriculture

   

69

Élargir les possibilités de mise à disposition des fonctionnaires de l'État auprès des associations agissant dans les territoires

Décret en Conseil d'Etat

 

70

Renforcement du contrôle par les assemblées délibérantes

Décret simple

 

71

Renforcement du rôle des commissaires aux comptes

   

72

Extension du contrôle de l'Agence française anticorruption (AFA)

   

73

Nullité des actes non transmis

   

74

Evaluation des politiques publiques territoriales

Décret en Conseil d'Etat

 

75

Création à titre expérimental d'un état de calamité naturelle exceptionnelle en Outre-mer

   

76

I -1°- Décote - article 3 de la loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d'outre-mer

Décret en Conseil d'Etat

Ministère en charge des domaines et Ministères de co-tutelle des agences de cinquante pas géométriques

I-3°mise en place d'un pouvoir de police des domaines au profit des agences des cinquante pas géométriques

Décret en Conseil d'Etat

Ministères de co-tutelle des agences de cinquante pas géométriques

77

Adaptation de la prescription acquisitive immobilière à Mayotte

   

78

Création dans les collectivités de Guadeloupe, de Guyane, de la Martinique, de La Réunion et de Mayotte d'une catégorie d'établissements publics à caractère industriel et commercial en matière de formation professionnelle

Délibérations de l'assemblée délibérante des collectivités concernées

 

79

Financement participatif dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF)

Décret simple

 

80

Modification des conseils économiques, sociaux, environnementaux, de la culture et de l'éducation (CESECE) de Guyane et de Martinique

Décret en Conseil d'Etat

 

81

Ratification des dispositions de l'ordonnance n° 2020-1733 du 16 décembre 2020 portant partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) prises sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution

   

82

Adaptation et extension en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française

Ordonnance

 

83

Modalités de cession du foncier de l'État en Guyane

   

TABLEAU D'INDICATEURS

Indicateurs

Définition et modalités d'élaboration

Valeur cible

Date de démarrage, modalité et périodicité du suivi

Nombre de kilomètres de routes nationales transférés par l'Etat aux départements, à la métropole de Lyon et aux métropoles

Recensement des kilomètres de routes nationales transférés par l'Etat aux départements, à la métropole de Lyon et aux métropoles

800 kms

Huit mois après l'entrée en vigueur de la loi, date à laquelle les routes seront transférées aux départements, à la métropole de Lyon et aux métropoles

Recensement par la DGITM du MTES

Bilan annuel

Nombre de transferts en pleine propriété de lignes ferroviaires d'intérêt local ou régional aux collectivités territoriales ou à leurs groupements

Recensement du nombre de transferts en pleine propriété de lignes ferroviaires d'intérêt local ou régional aux collectivités territoriales ou à leurs groupements

Deux au moins dans les deux ans suivant la promulgation de la loi

Deux ans après la promulgation de la loi

Recensement par la DGITM du MTES

Bilan annuel

Nombre de conventions "opérations de revitalisation du territoire dite de proximité" signées

Recensement des conventions "opérations de revitalisation du territoire dite de proximité" signées

NC

Un an après la promulgation de la loi

Recensement auprès des préfectures

Bilan annuel

Nombre de programmes locaux de l'habitat adoptés par des communautés de communes bénéficiant de l'assistance technique du département

Recensement des PLH, prévu à l'article L. 302-1 du CCH, adoptés par des communautés de communes après signature d'une convention avec le département en vue d'une mise à disposition à titre gratuit de l'assistance technique nécessaire à l'élaboration d'un PLH

12 nouveaux PLH (actuellement 24 communautés de communes, soumises à l'obligation de disposer d'un PLH, n'en ont pas, soit une cible à 50%)

Un an après la promulgation de la loi

Bilan sur la base de l'enquête habitat/SuDocUH

Bilan annuel

Nombre de contrats de cohésion territoriale signés

Recensement des contrats de cohésion territoriale signés

810

Un an après la promulgation de la loi

Recensement auprès des préfectures

Bilan annuel

Nombre de structures labélisées "France Services"

Recensement des structures labélisées "France Services"

2 500

Un an après la promulgation de la loi

Recensement par l'ANCT

Bilan trimestriel

Nombre de données échangées entre administrations dans le cadre de la possibilité ouverte à une administration de se procurer des données directement auprès d'une autre administration française

Liste des données partagées dont la publicité est prévue à l'article L. 114-8 nouveau du code des relations entre le public et l'administration

NC

Un an après la promulgation de la loi

Bilan annuel

TITRE IER - LA DIFFERENCIATION TERRITORIALE

Article 1er : Définition de la différenciation

1. ÉTAT DES LIEUX

Le principe d'égalité a été consacré, au sein du bloc de constitutionnalité, par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, notamment son article 6 qui dispose que la loi doit être la même pour tous, par le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et par l'article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958.

Il a également été consacré par la jurisprudence depuis la décision du Conseil constitutionnel n° 73-51 DC du 27 décembre 1973 (dite « Taxation d'office »), qui en a fait un élément majeur du contrôle de la conformité des lois1(*).

Bien qu'elles soient par principe proscrites par le bloc de constitutionnalité, notamment lorsqu'elles ont pour objet l'origine, la race, la religion, les croyances et le sexe, des différenciations sont néanmoins possibles sans qu'une rupture d'égalité devant la loi soit établie.

Aux termes d'une jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel a en effet jugé que le principe d'égalité devant la loi ne s'oppose ni à ce que législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit (décision n° 91-291 DC du 6 mai 1991 ; décision n° 2018-738 QPC du 11 octobre 2018). Le juge constitutionnel a ainsi apporté un tempérament au principe d'égalité : la rupture d'égalité n'est pas constituée lorsqu'une situation différente est régie de façon différente par la loi.

Dès lors, le principe constitutionnel d'égalité ne fait pas obstacle à ce que les règles régissant l'attribution et l'exercice des compétences locales, qui sont en principe les mêmes au sein de chaque catégorie de collectivités territoriales de droit commun (communes, départements, régions), soient différentes entre des collectivités territoriales relevant de la même catégorie.

Ainsi, dans son avis n° 393651 du 7 décembre 2017 relatif à la différenciation des compétences des collectivités territoriales relevant d'une même catégorie et des règles relatives à l'exercice de ces compétences, le Conseil d'État a rappelé que le cadre constitutionnel en vigueur n'impose pas un cadre légal uniforme et figé aux compétences des collectivités territoriales de droit commun.

Une différenciation des compétences au sein d'une même catégorie de collectivités territoriales et une différenciation des normes applicables à l'exercice de leurs compétences par des collectivités territoriales appartenant à une même catégorie sont donc possibles, à la condition toutefois que ces deux modalités de différenciation soient justifiées par des différences objectives de situation entre collectivités ou par des raisons d'intérêt général, de sorte que le principe d'égalité soit respecté.

Dans ces conditions, le législateur a pu autoriser tant l'attribution de compétences différenciées aux collectivités territoriales relevant d'une même catégorie que des modalités différenciées d'exercice des compétences locales.

A titre d'exemple, s'agissant de la différenciation des compétences, la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace a confié à cette collectivité, département regroupant le Bas-Rhin et le Haut-Rhin, l'exploitation et la gestion des routes nationales et des autoroutes non concédées. Cette différenciation est justifiée par les problématiques inhérentes au transport routier dans le sillon rhénan et répond à une situation propre au territoire alsacien.

En ce qui concerne la différenciation des normes applicables à l'exercice des compétences locales, le législateur a par exemple pu prévoir, dans la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, que les communes non urbanisées, les communes isolées et les petites communes sont dispensées de l'obligation de disposer d'au moins 20 % de logements sociaux, sur la base de critères géographiques et démographiques et en raison de leur situation différente des autres communes au regard de l'objet de cette obligation.

Enfin, concernant les règles régissant l'exercice des compétences locales, la loi organique n° 2021-467 du 19 avril 2021 relative à la simplification des expérimentations mises en oeuvre sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution traduit la volonté du Gouvernement de renforcer la différenciation en fonction des spécificités locales. Ainsi, les collectivités territoriales pourront, à l'issue d'une expérimentation, décider d'appliquer, dans le respect du principe d'égalité, des règles différentes de celles prévues par le droit national en ce qui concerne l'exercice des compétences qui leur sont dévolues par la loi.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

A l'occasion de la concertation qui a été menée par la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales dans le cadre de la préparation du présent projet de loi, les élus locaux ont exprimé leur besoin de pouvoir adapter, dans certains domaines, les règles nationales aux particularités des territoires.

En effet, l'application d'une règle nationale uniforme ne permet pas toujours de répondre au besoin de proximité et d'efficacité de l'action publique qui a été exprimé par les élus et les citoyens ces dernières années, et particulièrement à l'occasion du Grand débat national. Aujourd'hui, les citoyens attendent des politiques publiques qu'elles tiennent compte de la diversité et de la singularité de leurs besoins et les élus locaux souhaitent pouvoir adapter les normes nationales en vue de mettre en oeuvre des solutions innovantes et adaptées aux spécificités locales.

Aussi, s'agissant de l'attribution des compétences locales, de leur répartition entre les différentes catégories de collectivités territoriales et des règles encadrant l'exercice de ces compétences, il apparaît utile de consacrer dans la loi le principe même de l'adaptation du droit aux réalités locales et d'en préciser les conditions, tels qu'ils ont été progressivement dégagés par le Conseil constitutionnel dans sa jurisprudence et par le Conseil d'État dans les avis qu'il a récemment rendus (avis n° 393651 du 7 décembre 2017 relatif à la différenciation des compétences des collectivités territoriales relevant d'une même catégorie et des règles relatives à l'exercice de ces compétences2(*) ; avis n° 396789 du 21 février 2019 relatif aux compétences de la collectivité européenne d'Alsace3(*)).

La reconnaissance de la différenciation en matière d'attribution et d'exercice des compétences aux collectivités territoriales relève du domaine législatif en application de l'article 34 de la Constitution, aux termes duquel « la loi détermine les principes fondamentaux [...] de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ». Il paraît aujourd'hui opportun d'ancrer le principe de différenciation des compétences locales et des normes encadrant leur exercice dans la loi pour faire suite aux différents travaux récemment conduits, notamment par le Conseil d'Etat, qui ont permis de dégager les conditions dans lesquelles ce principe peut être mis en oeuvre de manière juridiquement sécurisée.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Il s'agit de donner une plus grande effectivité à la différenciation territoriale en consacrant son principe par la loi, de sorte que le législateur puisse, dans un cadre juridique clair et sécurisé, adapter, en fonction des volontés locales et dans le respect du principe d'égalité, les règles d'attribution et d'exercice des compétences des collectivités territoriales aux particularités locales.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

Il pourrait être envisagé de ne pas légiférer dès lors que le cadre constitutionnel actuel, tel qu'il a été précisé par la jurisprudence constitutionnelle, ne fait pas obstacle à la mise en oeuvre d'une différenciation dans l'attribution et dans l'exercice des compétences des collectivités territoriales, sous réserve que le principe d'égalité soit préservé.

Toutefois, cette solution présente l'inconvénient de ne pas faire apparaître clairement, en l'absence de disposition législative expresse, que cette possibilité est d'ores et déjà ouverte aux collectivités territoriales qui aspirent légitimement à pouvoir voir adapté aux spécificités locales le droit qui leur est applicable.

3.2. OPTION RETENUE

Il a donc été décidé d'introduire, dans le chapitre du code général des collectivités territoriales (CGCT) relatif au principe de libre administration, une disposition prévoyant expressément que la loi peut déroger aux règles d'attribution et d'exercice des compétences locales, consacrant ainsi le droit à la différenciation territoriale, dans le respect du principe d'égalité. Ainsi, les règles relatives à l'attribution et à l'exercice des compétences qui s'appliquent à une catégorie de collectivités territoriales peuvent être différenciées dans le respect du principe d'égalité.

Il appartiendra ainsi au législateur, dans le cadre de lois de décentralisation ou de lois sectorielles, de prévoir des règles différenciées d'attribution et d'exercice des compétences locales.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

La présente disposition modifie en deux points le chapitre Ier relatif au principe de libre administration du titre unique du livre Ier de la première partie du CGCT.

D'une part, elle réorganise ce chapitre Ier actuellement composé des articles L. 1111-1 à L. 1111-11 en trois sections, respectivement consacrées aux dispositions générales et à l'exercice différencié des compétences, aux délégations de compétences, et à l'exercice concerté des compétences.

D'autre part, elle enrichit cette section 1 nouvellement créée d'un article L. 1111-3-1 prévoyant que la loi peut déroger aux règles d'attribution et d'exercice des compétences locales sans qu'il soit porté atteinte au principe d'égalité.

4.2. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

En consacrant le principe de la différenciation territoriale, cette disposition permettra aux collectivités territoriales de solliciter plus facilement et dans un cadre juridique sécurisé une adaptation des règles régissant l'attribution et l'exercice des compétences qui leur sont dévolues par la loi.

L'attribution de compétences différenciées et l'application de règles différenciées dans le cadre de l'exercice de leurs compétences pourront être sollicitées par les collectivités territoriales en fonction des besoins qu'elles pourront elles-mêmes identifier et faire remonter par les associations d'élus locaux.

En outre, les guichets destinés à accompagner les collectivités territoriales dans la mise en oeuvre des expérimentations, que le Conseil d'Etat préconise d'instituer dans son étude « Les expérimentations : comment innover dans la conduite des politiques publiques » publiée le 3 octobre 2019, permettront aux collectivités territoriales de faire connaître leurs propositions en matière de différenciation des compétences.

Afin que le principe d'égalité soit respecté, la modulation de l'attribution et de l'exercice des compétences locales devra cependant être justifiée par des différences objectives de situation, tenant par exemple à des particularités géographiques, démographiques, économiques ou sociales, propres aux collectivités territoriales qui souhaiteront en bénéficier.

Par exemple, comme indiqué ci-dessus, le législateur a confié à la collectivité européenne d'Alsace la compétence relative à l'exploitation et à la gestion des routes nationales et des autoroutes non concédées en raison du caractère transfrontalier de ce territoire et des problématiques en matière de transport routier qui résultent de cette caractéristique géographique propre à l'Alsace.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du CGCT, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national d'évaluation des normes.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La mesure envisagée s'appliquera dès le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l'espace

Cette mesure s'applique à l'ensemble du territoire de la République, à l'exception des départements et des régions d'outre-mer régis par l'article 73 de la Constitution, des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie4(*).

Article 2 : Extension du pouvoir réglementaire local

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

Le pouvoir réglementaire5(*) consiste dans l'édiction d'actes à caractère général et impersonnel d'une valeur inférieure à la loi.

En effet, dans sa décision n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002 sur la loi relative à la Corse, le Conseil constitutionnel a considéré, pour la première fois, que le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales avait pour fondement le deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution, posant le principe de leur libre administration, et non les seuls articles 13 et 21 relatifs au pouvoir réglementaire national.

La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République l'a consacré en inscrivant, aux termes de l'article 72, alinéa 3, de la Constitution que « Dans les conditions prévues par la loi, les collectivités territoriales (...) disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences ». Elle a ainsi entériné une jurisprudence établie.

Le Conseil d'État a en effet reconnu aux collectivités territoriales la capacité à prendre les mesures réglementaires liées à l'organisation de leur service public (par exemple organiser le droit de grève en l'absence de dispositions législatives ; cf. Conseil d'État, 9 juillet 1965, Pouzenc) ou à la gestion de leur domaine (Conseil d'État, 6 novembre 1998, n°171317).

Il a précisé que « le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales n'est pas inconditionné. Il s'exerce dans les bornes d'une compétence définie par la loi et doit avoir un fondement législatif. Cette double limitation est imposée par l'article 34 de la Constitution aux termes duquel : " la loi détermine les principes fondamentaux (...) de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources " » (avis d'Assemblée générale du 15 novembre 2012).

Le Conseil constitutionnel a également reconnu aux collectivités territoriales un pouvoir réglementaire en matière d'organisation interne (décision n° 98-407 DC du 14 janvier 1999) en considérant qu'il appartenait, non pas au législateur, mais à l'assemblée délibérante de se prononcer sur le caractère public des séances de sa commission permanente, au travers de son règlement intérieur.

Enfin, la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a reconnu aux régions un pouvoir de proposition en matière d'adaptation des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur6(*), ou en cours d'élaboration, concernant les compétences, l'organisation et le fonctionnement d'une, de plusieurs ou de l'ensemble des régions.

Le pouvoir réglementaire local reste cependant peu utilisé et trouve principalement une traduction concrète à l'échelle des communes. A titre d'exemple, le maire dispose d'un pouvoir réglementaire local dans des domaines précis, notamment :

- l'urbanisme : il peut déterminer des prescriptions d'urbanisme dans les bornes de la loi, dont il suit et contrôle l'application dans les permis de construire qu'il délivre ;

- au titre de ses prérogatives de police : il dispose d'un pouvoir d'appréciation en matière de limitation de vitesse. Si les vitesses maximales autorisées sont fixées par le pouvoir réglementaire national (article R. 413-2 du code de la route), le maire peut les restreindre pour des motifs liés à la sécurité publique (article R. 413-1 du même code) ou, en agglomération, pour des motifs liés notamment aux nécessité de la mobilité ou de la protection de l'environnement (article L. 2213-1 du code de l'environnement). Il peut même relever la vitesse maximale autorisée jusqu'à 70 km/h en agglomération, en fonction des circonstances locales (article R. 413-3 du code de la route). L'article 36 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités, codifié à l'article L. 3221-4-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), prévoit la possibilité pour le président du conseil départemental ou, lorsqu'il est l'autorité détentrice du pouvoir de police de la circulation, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI), de fixer, pour les sections de routes hors agglomération relevant de sa compétence et ne comportant pas au moins deux voies affectées à un même sens de circulation, une vitesse maximale autorisée supérieure de 10km/h à celle prévue par le code de la route, dans le cadre précisé par la loi ;

- la sécurité dans les établissements recevant du public : les règles sont fixées par le pouvoir réglementaire national (article R. 123-12 du code de construction de l'urbanisme - CCH). L'article R. 123-13 du CCH précise que certains établissements peuvent, en raison de leur conception ou de leur disposition particulière, donner lieu à des prescriptions exceptionnelles soit en aggravation, soit en atténuation. Les atténuations aux dispositions du règlement de sécurité ne peuvent être décidées que sur avis conforme de la commission consultative départementale de la protection civile. L'autorité compétente pour prendre ces prescriptions exceptionnelles est le maire, en tant qu'autorité accordant le permis de construire ou en tant qu'autorité de police. Cela lui permet, par exemple, d'autoriser qu'une porte donnant sur l'extérieur s'ouvre dans le sens contraire de l'évacuation (CAA Paris, 31 janvier 2008, n°06PA01728).

Le pouvoir réglementaire local peut trouver à s'étendre, dans le cadre juridique actuel, tout en préservant un équilibre nécessaire entre simplification et lisibilité des normes et ainsi favoriser l'efficacité de l'action publique locale en fonction de ses spécificités et de ses besoins.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

En application des dispositions de l'article 72 alinéa 3 de la Constitution, les collectivités territoriales disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences dans le respect des conditions suivantes :

- le législateur définit les cas et conditions de l'exercice de celui-ci dans le respect des compétences des autres collectivités ;

- le pouvoir réglementaire local ne peut avoir pour effet de remettre en cause le pouvoir réglementaire du Premier ministre : les collectivités territoriales doivent respecter, le cas échéant, le cadre qu'il fixe. Si la loi ne prévoit aucun décret d'application, les collectivités peuvent arrêter elles-mêmes les règles qu'appelle l'exercice de la compétence que la loi leur a confiée, dans la mesure toutefois où aucune disposition d'ordre national n'est nécessaire ;

- il serait contraire aux articles 21 et 72 de la Constitution de confier aux collectivités territoriales le soin de fixer des règles d'application d'une législation étrangère aux compétences locales ;

- le pouvoir réglementaire local ne doit pas intéresser les conditions essentielles de mise en oeuvre des libertés publiques (décision n° 84-185 DC du 18 janvier 1985 et n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002) et il ne peut en résulter une rupture du principe d'égalité. En pratique, la limite tenant au principe d'égalité reste souple. Les règles d'urbanisme varient d'une commune à l'autre sans qu'il s'ensuive aucune question quant à la constitutionnalité des facultés ainsi ouvertes par le législateur.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Le législateur est compétent pour attribuer un pouvoir réglementaire aux collectivités territoriales. Le Conseil d'État considère de manière constante que, le Gouvernement ayant pour mission d'assurer l'exécution de la loi, il peut être amené à prendre tous les compléments nécessaires sans lesquels la loi ne serait pas applicable, y compris dans les domaines de compétences des collectivités territoriales. L'avis du Conseil d'État du 15 novembre 2012 précité rappelle que la révision constitutionnelle de 2003 n'a pas modifié cette interprétation.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les dispositions envisagées poursuivent un objectif d'adaptation locale dans le respect des orientations posées par le pouvoir constituant ainsi que par la jurisprudence constitutionnelle et administrative afin de répondre au besoin d'une plus grande proximité et d'une meilleure lisibilité de l'action publique exprimée par nos concitoyens lors du Grand Débat National, dans lequel le Président de la République a affirmé sa volonté d'ouvrir « un nouvel acte de décentralisation adapté à chaque territoire ». La concertation conduite en 2020 dans chaque région et département sous l'égide des préfets sur les modalités de l'exercice local des compétences a été animée par l'ambition de transformer les relations entre l'État et les collectivités territoriales, en partant des besoins et des projets du terrain. La présente disposition entend ainsi, dans divers champs de l'action publique, ouvrir par la loi, eu égard aux exigences constitutionnelles, de nouveaux champs au pouvoir réglementaire local.

Enfin, certaines collectivités locales, entendues dans le cadre de la mission flash sur le pouvoir réglementaire local menée par les députées Monica MICHEL et Patricia LEMOINE, ont à nouveau exprimé le « besoin de pouvoir adapter les politiques publiques aux spécificités locales, en ayant la possibilité de déroger à la norme nationale (législative ou réglementaire). Renforcer le pouvoir réglementaire local doit être un moyen de gagner en efficacité pour rapprocher la prise de décision du terrain. Les élus locaux doivent avoir plus d'autonomie pour trouver des solutions locales adaptées au contexte de leurs territoires ».

3. DISPOSITIF RETENU

La disposition envisagée vise à élargir le pouvoir réglementaire local sur différents points de compétence dans le cadre des concertations territoriales, comme peut l'être, à titre d'exemple, la fixation du nombre d'élus au conseil d'administration des centres communaux et intercommunaux d'action sociale (CCAS et CIAS), le fait de laisser au maire le soin de déterminer le délai dans lequel il transmet à l'Office national des forêts l'état de répartition, entre les titulaires du droit d'usage, du nombre de bestiaux admis respectivement au pâturage et au panage, ou bien encore la possibilité donnée aux conseils municipaux de fixer par une délibération le régime des redevances dues aux communes pour l'occupation provisoire de leur domaine public par les chantiers de travaux .

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

La disposition a vocation à concerner le pouvoir réglementaire tel qu'il est traité dans les différents articles des codes relativement aux compétences des collectivités territoriales, ainsi, l'article L. 123-6 du code de l'action sociale et des familles, l'article L. 241-11 du code forestier et l'article L. 2333-84 du CGCT et devront être modifiés en conséquence.

4.2. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Cette disposition nouvelle permettra aux collectivités territoriales de déterminer elles-mêmes les modalités d'application de la loi chacune dans leur domaine de compétences et ainsi de les adapter aux circonstances locales.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du CGCT, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national d'évaluation des normes.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La mesure envisagée s'appliquera dès le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l'espace

Cette mesure s'applique à l'ensemble du territoire de la République, à l'exception des collectivités régies par l'article 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie.

Article 3 : Conférences territoriales de l'action publique

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales avait institué la « conférence des exécutifs », laquelle rassemblait à l'échelon régional le président du conseil régional, les présidents des conseils généraux, ceux des communautés urbaines et des communautés d'agglomération afin d'étudier et débattre, à l'initiative de l'exécutif régional, de tous sujets concernant l'exercice de compétences pour lesquelles une concertation est prévue par la loi et de tous domaines nécessitant une harmonisation entre région et départements. Son fonctionnement s'est avéré très disparate entre les régions.

La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a élargi la composition de la conférence des exécutifs aux présidents des conseils de métropoles et à un représentant par département des communautés de communes situées sur le territoire régional. Dans son rapport qu'il avait remis au Président de la République le 13 septembre 2011, Jean-Jacques de Peretti avait eu l'occasion de souligner les aspects novateurs de la loi du 16 décembre 2010, notamment les schémas d'organisation des compétences et de mutualisation des services et livré une boîte à outils en vue d'une clarification de la répartition des compétences entre départements et régions la mieux adaptée aux besoins locaux.

Elle a introduit l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales (CGCT), qui permet à une collectivité territoriale de déléguer à une collectivité territoriale relevant d'une autre catégorie ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP) une compétence dont elle est attributaire. La compétence déléguée est exercée « au nom et pour le compte » de la collectivité territoriale délégante. Les conditions de cette délégation sont fixées par voie conventionnelle entre la collectivité territoriale délégante et la collectivité territoriale ou l'EPCI-FP délégataire.

Elle a également institué le schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services, en limitant son champ à l'amélioration de la coopération entre une région et les départements qui la composent. Le schéma était facultatif quant à son élaboration et conditionné pour sa mise en oeuvre à l'accord de la région et de tous les départements.

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) a consolidé le dispositif de la gouvernance locale des collectivités et de leurs groupements à l'échelle régionale en instituant, avec l'article L. 1111-9-1 du CGCT, une conférence territoriale de l'action publique (CTAP) présidée par le président du conseil régional, chargée de favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics.

Sa composition comprend des membres de droit (président de la région, présidents des conseils départementaux, présidents des EPCI-FP de plus de 30 000 habitants ayant leur siège sur le territoire de la région) et des membres élus (représentants des EPCI-FP de moins de 30 000 habitants, représentants des communes de plus de 30 000 habitants, entre 3 500 et 30 000 habitants, de moins de 3 500, le cas échéant représentant des collectivités territoriales et groupements de collectivités des territoires de montagne).

La CTAP organise librement ses travaux au travers de commissions thématiques dont une seule, celle relative à la culture, est inscrite dans la loi, et leur publicité dans le cadre de son règlement intérieur. Le préfet de région est amené à y participer dans les conditions fixées au 4ème alinéa du III de l'article L. 1111-9-1 précité, notamment lorsque la conférence donne son avis sur une demande d'une collectivité territoriale ou d'un EPCI-FP tendant à obtenir la délégation de l'exercice d'une compétence de l'État dans le cadre fixé à l'article L. 1111-8-1 du CGCT ou lorsqu'elle intervient au titre du premier alinéa du II de l'article 26 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

La CTAP débat et rend des avis sur tous les sujets relatifs à l'exercice de compétences et à la conduite de politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre les collectivités territoriales et leurs groupements. Son action a notamment pour objectif d'examiner et d'organiser les modalités de leur action commune. Enfin, elle débat des conventions territoriales d'exercice concerté des compétences (CTEC) organisée sous l'égide d'une collectivité dite « chef de file », dont la mise en oeuvre est assise sur les dispositions de l'article L. 1111-9 du CGCT. Il appartient à chaque « chef de file » d'élaborer une convention territoriale d'exercice concerté d'une compétence (CTEC) fixant les objectifs de rationalisation et les modalités de l'action commune pour chacune des compétences concernées. La loi a été souple pour la mise en oeuvre des CTEC : elle ne prévoit pas de calendrier de déploiement et a retenu une approche très ouverte du rattachement des actions aux domaines de compétences. Chaque « chef de file » propose une définition du périmètre de la convention. Quelques régions se sont engagées dans la mise en oeuvre de CTEC : la région Occitanie en matière de solidarités territoriales avec les départements au titre de leur chef de filât dans ce domaine dans un objectif de coordination, de simplification et de clarification des interventions financières respectives ; la région PACA dans le domaine de l'enseignement supérieur et de la protection de la biodiversité ; la région Bretagne sur le tourisme ; la région Île-de-France en matière d'aménagement du territoire pour permettre la pérennisation d'aides au développement des territoires ruraux.

La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique prévoit que la délégation de compétence puisse intervenir sur tout ou partie de la compétence concernée. Ce faisant, l'évolution législative ainsi introduite épouse les autres mécanismes particuliers de délégation en vigueur, déjà sécables, lesquels sont exclusifs de l'application du mécanisme de droit commun ainsi que l'a rappelé le Conseil d'État dans son arrêt du 12 mai 2017 relatif à la nouvelle répartition des compétences en matière d'interventions économiques des collectivités territoriales et de leurs groupements issue de l'application de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRE) - (req. n°397364).

Parmi les mécanismes de délégation sectorielle entre collectivités territoriales qui s'imposent au droit commun de l'article L. 1111-8 précité figurent, par exemple :

- les aides aux entreprises que la région peut déléguer en tout ou partie à la métropole de Lyon, aux communes et à leurs groupements en vertu de l'article L. 1511-2 du CGCT ;

- l'établissement et l'exploitation de réseaux de communications électroniques qu'une collectivité territoriale ou un groupement, qui s'est vu transférer la compétence, peut déléguer à un syndicat mixte ouvert en application de l'article L. 1425-1 du même code ;

- le fait qu'un établissement de coopération intercommunale qui y est expressément autorisé par ses statuts « peut demander à exercer, au nom et pour le compte du département ou de la région, tout ou partie des compétences dévolues à l'une ou l'autre de ces collectivités » selon les dispositions de l'article L. 5210-4 du même code.

Les principes de la délégation de compétences visée à l'article L. 1111-8 du CGCT peuvent être résumés de la manière suivante :

- les modalités de contrôle du délégant sur le délégataire sont négociées entre les deux parties : il convient donc que le délégataire y consente, le délégant conservant pour sa part la responsabilité de l'exercice de la compétence par le délégataire, dès lors qu'elle est exercée au nom et pour le compte de la collectivité délégante ;

- aucune subdélégation n'est en principe possible à l'exception du seul et unique cas des transports scolaires en région Île-de-France en application de l'article L. 3111-15 du code des transports, dès lors qu'une collectivité territoriale ne peut déléguer qu'une compétence dont elle est attributaire en propre ;

- la délégation de compétences entre collectivités d'une même catégorie n'est pas possible au regard de leur compétence géographique ;

- les EPCI-FP ne peuvent, en principe, déléguer leurs compétences, conformément aux principes d'exclusivité et de spécialité régissant leur fonctionnement, cette règle ayant toutefois connu trois amodiations récentes :

1/ les transports scolaires par application de l'article L. 3111-9 du code des transports dans sa rédaction issue de la loi NOTRE susmentionnée ;

2/ les dispositions de la loi n° 2017-1838 du 30 décembre 2017 relative à l'exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (GEMAPI) permettant à un EPCI-FP de déléguer tout ou partie de sa compétence en matière de GEMAPI à un syndicat mixte labellisé « établissement public d'aménagement et de gestion des eaux » (EPAGE) ou « établissement public territorial de bassin » (EPTB) au sens de l'article L. 213-12 du code de l'environnement ou à tout syndicat mixte ou tout syndicat de communes, cette dernière faculté s'éteignant cependant au 31 décembre 2020, de telle sorte qu'après cette date les seuls EPAGE et EPTB pourront se voir déléguer tout ou partie des missions de la GEMAPI telles que visées au I de l'article L. 211-7 du code de l'environnement ;

3/ la loi du 27 décembre 2019 susmentionnée, laquelle a ouvert la possibilité à une communauté de communes ou à une communauté d'agglomération de déléguer tout ou partie des compétences relatives à l'eau, à l'assainissement des eaux usées et à la gestion des eaux pluviales urbaines, ou une ou plusieurs de ces compétences à leurs communes membres ou à un syndicat infra-communautaire existant au 1er janvier 2019.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

L'article 34 de la Constitution dispose que la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Le rapport de l'inspection générale de l'administration intitulé « Délégation de compétences et conférence territoriale d'action publique, de nouveaux outils au service de la coopération territoriale » de mai 2017 avait été amené à relever que les CTAP n'avaient pas réussi à faire émerger un « pacte de gouvernance locale », en pointant à ce titre plusieurs écueils : la lourdeur de l'instance, un équilibre entre urbain et rural peu favorable à la prise en compte du fait métropolitain, et la difficulté des élus à se mobiliser pour la faire vivre dans la durée.

En réalité, la portée de ces conférences territoriales dépend essentiellement de la volonté locale des élus locaux de les utiliser au mieux de leurs potentialités. Le Gouvernement n'envisage pas de refonder les équilibres de ces instances mais d'affiner le périmètre de leurs compétences et de leurs responsabilités.

Alors que les préfets ont été amenés à procéder à leur renouvellement conformément au droit en vigueur issu des articles L. 1111-9-1 et D. 1111-2 du CGCT dans le prolongement du renouvellement général des conseils municipaux intervenus en 2020, le choix fait par le Gouvernement, en concordance avec les souhaits des élus locaux, est, tout en conservant une stabilité dans la composition de ces instances, de leur donner une nouvelle dynamique en ouvrant plus largement les possibilités de délégation de compétence qui leur sont soumises et qui ont l'avantage de réunir à la fois la région, les départements, les communes et leurs intercommunalités.

La mesure répond aux demandes des élus locaux déjà exprimées à l'occasion des débats du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, afin de pouvoir développer davantage les possibilités de délégations de compétence entre collectivités territoriales et EPCI-FP, lesquelles constituent également un outil de la différenciation.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L'article du projet de loi a pour objectif d'ouvrir la possibilité de délégation des compétences de façon plus souple sur la base d'un projet identifié, pour sa réalisation ou sa gestion, et non sur l'ensemble de la compétence.

3. DISPOSITIF RETENU

L'option retenue est d'étoffer les compétences des CTAP sans remettre en cause leur équilibre, ce qui est un gage de leur stabilité, de façon à ce que les élus locaux continuent de s'approprier l'outil.

Les délégations porteront sur la réalisation ou la gestion de projets structurants pour les territoires, en concordance avec les orientations énoncées par le Président de la République et sa volonté d'ouvrir un nouvel acte de décentralisation adapté à chaque territoire.

Le mécanisme de délégation du présent article épouse les formes classiques du droit conventionnel de la délégation de compétence au sens des articles L. 1111-8 et R 1111-1 du CGCT tout en comportant plusieurs aménagements notables :

- il permet aux CTAP de prendre une résolution actant le principe de délégations dans les matières susmentionnées, laquelle vaut jusqu'au renouvellement suivant des conseils régionaux, en laissant les collectivités et les EPCI-FP intéressés libres de les conduire ;

- il lie les délégations à la réalisation de projets structurants dans la région et constitue un nouvel outil en sus des conventions d'exercice concerté des compétences déjà en vigueur dans le cadre de ces conférences territoriales ;

- il ouvre les possibilités de délégations jusqu'alors cloisonnées en permettant par exemple à une région de déléguer une compétence économique à un département pour un projet donné ou à un département de déléguer une compétence sociale à une région. Elle permet également à un EPCI-FP de déléguer sur un projet des compétences de manière ascendante ;

- il accroît la place du représentant de l'État dans la région, lequel participera à la conférence que le président de région devra convoquer sur le sujet dans les douze mois qui suivent le renouvellement des conseils régionaux, en donnant la possibilité au préfet de région de proposer des projets en la matière.

L'orientation s'inspire, dans l'esprit et la forme, du dispositif retenu par la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace, singulièrement de l'article L. 3431-3 du CGCT, lequel charge la Collectivité d'organiser les modalités de mise en oeuvre du schéma alsacien de coopération transfrontalière, dans le respect des compétences des autres collectivités territoriales et de leurs groupements, et prévoit les délégations de compétences susceptibles d'être conclues.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Le présent article modifie l'article L. 1111-9-1 du CGCT.

4.2. IMPACTS BUDGÉTAIRES

L'impact budgétaire de la présente disposition est neutre car elle consiste à déléguer des responsabilités d'exécution qui auront été budgétairement assumées par le délégant.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Cet article de loi ne crée aucune charge nouvelle pour les collectivités territoriales et leurs groupements. Au contraire, il apportera de la souplesse aux dispositifs existants afin de les adapter aux territoires et aux réalités locales.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

L'impact sur les services des collectivités territoriales est minime.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du CGCT, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national d'évaluation des normes.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La mesure envisagée s'appliquera dès le lendemain de la promulgation de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l'espace

La mesure s'appliquera à l'ensemble des régions dotées d'une conférence territoriale de l'action publique.

Article 4 : Élargissement des dispositifs de participation citoyenne locale

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

Conformément à l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, « La loi est l'expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs représentants, à sa formation ».

La participation directe des électeurs à la vie locale a été introduite en droit français par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République (loi ATR) et enrichie ensuite par divers textes dont la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République7(*).

1.1.1. Consultation locale des électeurs et droit de pétition dans le droit en vigueur

Selon l'article 72-1, alinéa 1er de la Constitution, le droit de pétition est le droit par lequel les électeurs d'une collectivité peuvent demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de cette collectivité d'une question relevant de sa compétence.

Une forme de droit de pétition a été introduite dans la section du code général des collectivités territoriales (CGCT) relative à la consultation des électeurs. La consultation locale des électeurs a été initialement ouverte aux seules communes par les articles 10 et suivants de la loi n° 92-125 précitée. L'article 122 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a étendu ce dispositif à l'ensemble des collectivités territoriales.

Ainsi, l'article L. 1112-15 du CGCT prévoit que « Les électeurs d'une collectivité territoriale peuvent être consultés sur les décisions que les autorités de cette collectivité envisagent de prendre pour régler les affaires relevant de la compétence de celle-ci ».

Pour ce qui concerne plus particulièrement le droit de pétition, l'article L. 1112-16 du CGCT prévoit que : « Dans une commune, un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales et, dans les autres collectivités territoriales, un dixième des électeurs, peuvent demander à ce que soit inscrite à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de la collectivité l'organisation d'une consultation sur toute affaire relevant de la décision de cette assemblée ».

Le droit de pétition prévu par le CGCT permet donc l'inscription de l'organisation d'une consultation des électeurs à l'ordre du jour d'une assemblée, et non l'inscription d'un sujet particulier.

1.1.2. Distinction entre la consultation des électeurs et le référendum local

La consultation des électeurs se distingue du référendum local en ce qu'elle ne vise qu'à recueillir un simple avis des électeurs, tandis que le référendum local permet l'adoption d'une décision. Le référendum local figure à l'article 72-1 alinéa 2 de la Constitution, qui prévoit que « Dans les conditions prévues par la loi organique, les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité ». Le référendum local a été introduit à l'article LO. 1112-1 du CGCT par la loi organique n° 2003-705 du 1er août 2003 relative au référendum local. À la différence du référendum local, qui relève de la seule initiative de la collectivité, les électeurs peuvent être à l'initiative d'une demande de consultation par l'exercice du droit de pétition, la décision de l'organiser relevant toutefois de l'assemblée délibérante. Comme indiqué ci-dessus, il est nécessaire de réunir un cinquième au moins des électeurs dans les communes et un dixième des électeurs dans les autres collectivités territoriales. Un électeur ne peut signer plus d'une demande par an et par collectivité.

Ainsi que le précise l'article L. 1112-20 du code général des collectivités territoriales (CGCT), « après avoir pris connaissance du résultat de la consultation, l'autorité compétente de la collectivité territoriale arrête sa décision sur l'affaire qui en a fait l'objet ».

La consultation des électeurs, tout comme le référendum local, ne peuvent porter que sur une affaire relevant de la compétence de la collectivité.

1.1.3. Autres dispositifs de démocratie participative

De nombreux autres dispositifs de démocratie participative existent, dont voici quelques exemples.

L'article L. 131-1 du code des relations entre le public et l'administration prévoit que « Lorsque l'administration décide, en dehors des cas régis par des dispositions législatives ou réglementaires, d'associer le public à la conception d'une réforme ou à l'élaboration d'un projet ou d'un acte, elle rend publiques les modalités de cette procédure, met à disposition des personnes concernées les informations utiles, leur assure un délai raisonnable pour y participer et veille à ce que les résultats ou les suites envisagées soient, au moment approprié, rendus publics ». Il résulte de ces dispositions que les autorités administratives ont la faculté de procéder à la consultation du public dans le cadre d'une réforme, d'un projet ou d'un acte relevant là aussi de leur compétence.

L'ordonnance n° 2016-488 du 21 avril 2016 relative à la consultation locale sur les projets susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement a ajouté une possibilité de recours à une consultation locale (article L.120-1 du code de l'environnement), mais elle est organisée par l'Etat et non par les collectivités.

Dans le cadre d'un projet de création d'une commune nouvelle, une consultation des électeurs est organisée au sein de chaque commune concernée, en l'absence d'accord de la totalité des conseils municipaux sur le projet de création, et à condition que 2/3 au moins des conseils municipaux des communes concernées représentant plus des 2/3 de la population se soient prononcés favorablement à la création d'une commune nouvelle (articles L. 2113-2 et L. 2113-3 du CGCT).

Les collectivités territoriales peuvent également créer des comités consultatifs comprenant des citoyens non élus sur toute affaire relevant de leurs compétences (articles L. 2143-2 et L. 5211-49-1 du CGCT).

D'autres formes de participation à la vie locale peuvent être organisées par les collectivités territoriales, telles que budgets participatifs, consultations en ligne sur des projets particuliers...

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

L'article 72-1 de la Constitution dispose que « la loi fixe les conditions dans lesquelles les électeurs de chaque collectivité territoriale peuvent, par l'exercice du droit de pétition, demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de cette collectivité d'une question relevant de sa compétence ».

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Le seuil de nombre d'électeurs (un cinquième dans les communes et un dixième dans les autres collectivités territoriales) apparaît élevé et rend difficile l'aboutissement de certaines demandes d'organisation d'une consultation. Même si ces chiffres sont déjà anciens, un recensement effectué par les services de l'Etat pour la période entre 1995 et 2009 montrait que le nombre de consultations organisées était faible8(*). En 2008 et 2009, 17 communes avaient organisé des consultations. Entre 1995 et 2009, 233 consultations avaient été organisées.

La pétition ne peut par ailleurs n'avoir que pour but l'inscription « à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de la collectivité l'organisation d'une consultation sur toute affaire relevant de la décision de cette assemblée ». Il apparaît nécessaire de diversifier les buts de la pétition, en permettant qu'elle puisse également avoir pour objet de saisir la collectivité de toute affaire relevant de sa compétence, en application de l'article L.72-1 de la Constitution, et non simplement l'inscription de l'organisation d'une consultation des électeurs.

Enfin, il est apparu nécessaire de préciser les suites données à la pétition.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le premier objectif poursuivi est la facilitation de la mise en oeuvre concrète de ce droit de pétition. La division par deux des seuils actuellement en vigueur (passage d'un cinquième à un dixième des électeurs dans les communes et d'un dixième à un vingtième des électeurs dans les autres collectivités territoriales - soit pour une commune de 100 000 électeurs : passage de 20 000 à 10 000 électeurs), permettra de rendre plus aisée le rassemblement des signatures d'électeurs nécessaires à l'aboutissement d'une pétition.

Le deuxième objectif est l'élargissement des objectifs de la pétition. Il sera en effet désormais possible de saisir la collectivité de toute affaire relevant de sa compétence.

Le troisième objectif est d'obliger le conseil municipal ou le bureau de l'assemblée délibérante à se prononcer sur la recevabilité de la pétition par une décision motivée, décision qui pourra faire l'objet d'un recours devant le tribunal administratif.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

Il a été envisagé de fixer des seuils très bas afin de favoriser l'exercice du droit de pétition. Or, des seuils trop faibles, outre qu'ils ne seraient pas la garantie du caractère représentatif des pétitionnaires, pourraient entraîner un nombre élevé de pétitions, ce qui n'est pas apparu pertinent.

Il a également été envisagé de ne pas rendre opposable la délibération du conseil municipal ou du bureau de l'assemblée délibérante relative à la recevabilité de la pétition. Cette option n'a pas été retenue car l'opposabilité de la délibération renforce les droits des pétitionnaires.

3.2. OPTION RETENUE

Le seuil de nombre d'électeurs (un cinquième dans les communes et un dixième dans les autres collectivités territoriales) est divisé par deux : il sera d'un dixième dans les communes et d'un vingtième dans les autres collectivités territoriales.

La pétition pourra avoir pour objet de saisir la collectivité de toute affaire relevant de sa compétence.

Enfin, le conseil municipal ou le bureau de l'assemblée délibérante devra se prononcer sur la recevabilité de la pétition par une décision motivée, décision susceptible d'un recours devant le tribunal administratif. Le dispositif retenu est directement inspiré de celui applicable en Polynésie française (article 1589(*) de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française).

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Le premier et le dernier alinéa de l'article L. 1112-16 du CGCT territoriales sont modifiés.

4.2. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les organes délibérants des collectivités territoriales pourront être saisis de pétitions d'une manière plus souple.

4.3. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

La mise en oeuvre du droit de pétition sera facilitée pour les particuliers, du fait de l'abaissement des seuils.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATION MENÉE

En application de l'article L. 1212-2 du CGCT, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national d'évaluation des normes.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La mesure envisagée s'appliquera dès le lendemain de la promulgation de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique à l'ensemble du territoire de la République.

TITRE II - LA TRANSITION ECOLOGIQUE

CHAPITRE IER - LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES DANS LE DOMAINE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE

Article 5 : Clarification de la répartition des compétences et des qualités de chef de file des collectivités territoriales dans le domaine de la transition écologique

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

Dans l'état actuel du droit, les collectivités territoriales et leurs groupements concourent aux objectifs de transition écologique et de développement durable que sont notamment la lutte contre le changement climatique, la préservation de la biodiversité, des milieux et des ressources, le développement de consommation et de production responsables ou encore la transition énergétique. Ce mouvement de contribution des autorités décentralisées à ces objectifs ne va qu'en s'accélérant, d'importantes réformes ayant récemment mis les collectivités territoriales au coeur de dispositifs visant à promouvoir la transition écologique. C'est le cas, par exemple, de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités, dont l'un des principaux objectifs est de “contribue[r] aux objectifs ambitieux que la France s'est fixée dans l'accord de Paris puis dans le plan climat”10(*) confie aux intercommunalités, autorités organisatrices de la mobilité de droit commun, le soin de développer les mobilités douces et partagées sur le territoire national. C'est le cas, également de la feuille de route pour l'économie circulaire (FREC) d'avril 2018, qui place les collectivités territoriales au coeur du dispositif ayant pour ambition de mieux recycler et mieux valoriser nos déchets, notamment en facilitant “le déploiement de la tarification incitative de la collecte des déchets”11(*). Le développement de ces compétences sectorielles et l'interdépendance des problématiques relevant de la transition écologique appelle aujourd'hui, comme l'a fait remarquer le Sénat, à “attribuer aux collectivités un bloc de compétences cohérent dans le domaine de la transition écologique”12(*).En vertu de l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales (CGCT), la région dispose de la qualité de chef de file pour organiser l'action locale dans les domaines de l'aménagement et du développement durable du territoire, de la protection de la biodiversité ainsi que dans le domaine du climat, de la qualité de l'air et de l'énergie. Elle élabore à ce titre plusieurs schémas ayant un impact sur la transition écologique tels que le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires qui détermine notamment les objectifs en matière de maîtrise et de valorisation de l'énergie, de lutte contre le changement climatique, de pollution de l'air ou encore de protection et de restauration de la biodiversité.

L'échelon régional favorise et coordonne également les actions locales en matière de rénovation énergétique des bâtiments notamment dans le cadre du programme régional pour l'efficacité énergétique.

Les départements contribuent à la résorption de la précarité énergétique, sans toutefois que ce rôle, qui mérite d'être mieux mis en avant, ne soit explicitement lié, à ce stade, à la transition écologique.

Le bloc local dispose, quant à lui, de nombreuses compétences intervenant directement en faveur de la transition écologique, telles que la maîtrise de la consommation énergétique, le développement d'équipements faibles en émission de gaz à effet de serre ou la réduction de la pollution atmosphérique. Ces attributions sont visées aux articles L. 2224-31 et suivants du CGCT.

Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP) que sont les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les métropoles se sont vus attribuer de fortes compétences en matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie telles que : la collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés, la lutte contre la pollution de l'air, la lutte contre les nuisances sonores ou encore le soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie. Ils sont également compétents dans les champs de l'eau et de l'assainissement au sens des dispositions des articles L. 2224-7 et L. 2224-8 du CGCT, à l'exception à ce stade des communautés de communes au sein desquelles a pu être adoptée une minorité de blocage par les communes membres, par l'application combinée de la loi n° 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en oeuvre du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes puis la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, reportant ainsi l'exercice obligatoire de la compétence au 1er janvier 2026. Les EPCI-FP sont également compétents à titre obligatoire en matière d'eaux pluviales urbaines à l'exception des communautés de communes au sein desquelles la compétence peut être transférée à titre supplémentaire par les communes.

En application des dispositions des articles L. 5215-20 et L. 5217-2 du CGCT, les communautés urbaines et les métropoles exercent en outre des compétences en matière de gestion des services d'intérêt collectif que sont la contribution à la transition énergétique, la concession de la distribution publique d'électricité et de gaz ou encore la création et l'entretien des infrastructures de charge de véhicules électriques. Aussi, les métropoles et les EPCI-FP de plus de 20 000 habitants élaborent et adoptent un plan climat-air-énergie territorial (PCAET) en application de l'article L. 229-26 du code de l'environnement, en cohérence avec les objectifs nationaux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, d'efficacité énergétique et de production d'énergie renouvelable. Ces personnes publiques ont la qualité de coordinateur de la transition énergétique sur leurs territoires respectifs au sens de l'article L. 2224-34 du CGCT.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

L'article 34 de la Constitution dispose que « la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ». La répartition entre plusieurs catégories de collectivités territoriales de leurs compétences respectives relève donc du domaine de la loi.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

La transition écologique constitue une priorité du Gouvernement conformément aux orientations annoncées par le Président de la République, comme en témoigne, par exemple, le plan France Relance, qui consacre près d'un tiers des 100 milliards d'euros consacrés à la relance de l'économie française post-Covid à son verdissement13(*). L'ensemble des collectivités territoriales et de leurs groupements sont ainsi amenés à concourir à cet effort et la clarification de leurs attributions et de leurs champs d'intervention s'avère nécessaire pour la bonne lisibilité de l'ensemble des politiques publiques en la matière et, ainsi, assurer une allocation la plus efficiente possible des ressources mobilisées.

Le présent article entend dans un domaine en forte évolution clarifier la répartition des compétences des collectivités territoriales et de leurs groupements aux enjeux de la transition écologique, que sont, notamment la lutte contre le réchauffement climatique et la protection de la biodiversité.

En outre, il s'agit de donner davantage d'attributions à l'échelon départemental qui pourra associer les objectifs de transition écologique aux problématiques auxquelles il est confronté dans le cadre de l'exercice de ses compétences, et particulièrement en matière de santé et de lutte contre la précarité énergétique.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les collectivités territoriales ont été désignées « chef de file » pour organiser sur leur territoire respectif, en lien avec leurs groupements, les modalités de leur action pour l'exercice des compétences relatives à la transition écologique. C'est le cas, notamment, de la région, qui est cheffe de file pour l'exercice des compétences relatives à l'aménagement et au développement durable du territoire, à la protection de la biodiversité, ainsi qu'au climat, à la qualité de l'air et à l'énergie. C'est le cas, également, du bloc communal, chef de file pour l'exercice des compétences relatives à la mobilité durable.

Le présent article entend modifier l'article L. 1111-9 du CGCT afin de préciser, de définir et de rationaliser le rôle et l'intervention des différents échelons locaux en la matière.

Ces dispositions permettent d'étoffer le mécanisme de convention d'exercice concerté des compétences prévu au V de l'article L. 1111-9-1 du CGCT, examiné en conférence territoriale de l'action publique (CTAP).

L'objectif est de conforter cet outil par l'extension du chef de filât, de façon à renforcer les leviers disponibles pour les élus locaux dans la conduite de leurs projets, aux fins de mettre en cohérence l'exercice des compétences et de favoriser les cofinancements. En effet, le chef de filât, en donnant à un échelon territorial la possibilité de coordonner l'action dans un champ de compétence des autres collectivités territoriales intervenant dans ce même champ de compétence, sans permettre l'exercice d'une tutelle entre collectivités, assure la cohérence de la mise en oeuvre des politiques publiques liées à cette compétence. Par exemple, le chef de filât de la région en matière d'intermodalité des transports, consacré aux articles L. 1213-3 et suivants du code des transports, permet le développement concerté des transports en commun gérés à la fois par la région, autorité organisatrice de la mobilité régionale et des transports ferroviaires d'intérêt régional, et par les intercommunalités, qui ont vocation à devenir autorités organisatrices de la mobilité locale, ainsi qu'avec le département, qui gère le réseau routier départemental.

La mise en oeuvre du dispositif de CTEC rend applicables les dispositions du I de l'article L. 1111-9 du CGCT. D'une part, il permet le maintien d'un taux de 20% au rehaussement du quantum de la participation minimale du maître d'ouvrage à 30% prévue dans le cadre du chef de filât. D'autre part, il ouvre la possibilité de bénéficier de subventions d'investissement et de fonctionnement soit de la région, soit d'un département.

Le présent article précise en parallèle dans la loi la contribution des départements à la transition écologique, à l'article L. 3211-1 du CGCT régissant les attributions de la collectivité départementale, prévoyant qu'ils participent à la transition écologique dans le cadre de l'exercice des compétences qui leur sont attribuées et particulièrement en matière de santé et de lutte contre la précarité énergétique.

Des dispositions similaires ont été ajoutées à l'article L. 4211-1 du CGCT pour affirmer la contribution des régions à la transition écologique dans le cadre de l'exercice de leurs compétences en matière d'énergie, de mobilités et d'économie circulaire.

La contribution des départements et des régions à la transition écologique passe nécessairement par le respect des principes énumérés aux articles L. 110-1 et suivants du code de l'environnement.

Enfin, la participation des départements et des régions à la transition écologique s'effectue dans le respect des attributions propres à chaque échelon local.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

D'une part, il aurait pu être envisagé de ne pas modifier les dispositions existantes. Or l'enjeu de la transition écologique est croissant et justifie une adaptation et une précision des modalités et capacités d'intervention des collectivités territoriales. En effet, l'Accord de Paris, qui constitue le cadre international d'action contre les changements climatiques et dans lequel la France est très impliquée, reconnaît “la nécessité d'une riposte efficace et progressive à la menace pressante des changements climatiques” de même que “l'importance de la participation des pouvoirs publics à tous les niveaux et des divers acteurs, conformément aux législations nationales respectives des Parties, dans la lutte contre les changements climatiques”. Prenant acte, les Parties à l'Accord “reconnaissent que l'adaptation est un défi mondial qui se pose à tous, comportant des dimensions locales, infranationales, nationales, régionales” et font de ce constat “un élément clef de la riposte mondiale à long terme face aux changements climatiques”14(*).

D'autre part, la compétence de certaines collectivités territoriales aurait pu être supprimée, comme, par exemple, supprimer la compétence du département en matière de lutte contre la précarité énergétique et la transférer à la région ou au bloc communal, pour créer une compétence exclusive à un ou deux niveaux de collectivités territoriales.

3.2. OPTION RETENUE

Les options retenues consistent à affirmer et préciser le rôle des collectivités territoriales dans la transition écologique : d'une part, en inscrivant de façon explicite, dans le droit positif, que l'exercice de certaines compétences ont vocation à contribuer à cette transition ; d'autre part, en précisant certains contenus de chef de filât, dans la perspective de garantir une meilleure coordination et, donc, une plus grande efficacité de l'action concertée de ces collectivités.

Les modifications apportées aux dispositions du II de l'article L. 1111-9 du CGCT ont pour objet de conforter le rôle de la région en matière de planification de la transition et de l'efficacité énergétique. Ces modifications visent également à renforcer leurs compétences en matière d'économie circulaire en leur conférant un rôle de coordination et d'animation de l'action de tous les échelons territoriaux.

Les modifications apportées au III de l'article L. 1111-9 du CGCT ont pour finalité d'associer davantage les départements à la transition écologique en leur reconnaissant la qualité de « chef de file » pour organiser les actions de transition écologique concernant la santé, l'habitat et la lutte contre la précarité, en lien avec les compétences qui leur sont dévolues.

Le bloc communal se voit également reconnaître la qualité de « chef de file » pour organiser les actions en matière de transition écologique sur leur territoire, afin d'acter le rôle de cet échelon de proximité dans la réalisation de cet objectif.

Les EPCI-FP auxquels ont été transférées les compétences en matière de gestion de l'eau, d'assainissement et de prévention des déchets organisent également l'action commune pour l'exercice de ces compétences par les collectivités territoriales et leurs groupements.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Le présent article a pour effet de modifier les articles L. 1111-9, L. 3211-1 et L. 4211-1 du CGCT.

En matière de compétences, ces dispositions étendent les missions dévolues aux départements en élargissant leurs champs d'intervention notamment en matière de santé et de lutte contre la précarité énergétique et de redéfinissent les missions des régions en précisant que l'échelon régional concourt à la transition écologique notamment en matière d'énergie, de mobilités et d'économie circulaire.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

Les dispositions modifiant les articles L. 3211-1 et L. 4211-1 du CGCT viennent inscrire, dans la loi, les compétences respectives des collectivités régionale et départementale, qu'elles mettent déjà en oeuvre à leur échelle. Cette écriture à iso-périmètre n'a donc pas d'impacts économiques et financiers supplémentaires pour ces collectivités territoriales.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les dispositions envisagées clarifient et par conséquent renforcent la répartition des compétences des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière de transition écologique.

Les compétences de l'échelon régional en la matière sont élargies pour y intégrer la compétence en matière de coordination et d'animation de l'économie circulaire. Sa compétence en matière d'organisation de la planification de la transition écologique (notamment au travers des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires - SRADDET) est réaffirmée et précisée.

Les contours de la contribution des départements en matière de transition écologique sont également précisés dans les dispositions envisagées afin d'encadrer clairement leur rôle et leurs missions.

Les communes et les EPCI-FP vont se voir reconnaître la qualité de « chef de file » pour l'organisation des actions locales en matière de transition énergétique, ainsi qu'en matière de gestion de l'eau, d'assainissement et de prévention des déchets..

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Les dispositions envisagées ont un impact environnemental car les collectivités territoriales et leurs groupements sont ainsi clairement missionnées pour lutter contre le réchauffement climatique, favoriser la transition énergétique, la préservation de la ressource en eau ou encore la prévention des déchets.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du CGCT, les dispositions envisagées ont été soumises au Conseil national d'évaluation des normes.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions envisagées s'appliqueront dès le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l'espace

Ces dispositions s'appliquent en concordance avec les conférences territoriales de l'action publique et sont donc effectives au sein des régions qui en disposent.

CHAPITRE II - LES TRANSPORTS

Article 6 : Transfert des routes nationales aux départements, à la métropole de Lyon et aux métropoles

1. ÉTAT DES LIEUX

Le transport des personnes et des marchandises s'effectue à 88% par la route15(*). Les routes appartenant aux communes, aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI à FP) et aux départements représentent 98% des 1 100 000 km du réseau routier français; elles accueillent 68% de la circulation.

L 'État a la responsabilité de 21 100 km répartis entre autoroutes concédées (9 000 km) et autoroutes (2 600 km) et routes nationales (9 500 km) non concédées. Ces routes non concédées, directement à la charge de l'État et représentant 1% de l'ensemble du réseau, assurent plus de 18% du trafic routier.

Est envisagé le transfert volontaire de routes nationales et de certains tronçons autoroutiers aux départements, à la métropole de Lyon et aux métropoles.

Ce transfert s'inscrit dans un mouvement de décentralisation initié dès 1972 où l'État a attribué aux départements la responsabilité de la gestion de 55 000 km de routes nationales secondaires. La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (dite loi LRL) leur a ensuite transféré 18 000 km supplémentaires de routes nationales d'intérêt local (RNIL), en confiant simultanément aux départements la gestion des personnels et des moyens correspondants. Il s'en est dégagé une répartition des rôles : à l'État les grands itinéraires à fort trafic, aux départements les autres voies dites de proximité, avec une amélioration globale de la gestion du réseau.

Les EPCI à FP se sont saisis de la compétence voirie progressivement, parfois sous l'impulsion du législateur, qui en a fait une compétence obligatoire pour les métropoles et les communautés urbaines. Cette compétence est importante pour ces EPCI à FP car elle participe des politiques publiques de mobilité, de développement économique et d'aménagement du territoire. Le projet de transfert des routes nationales avec droit de priorité de la métropole de Lyon et des métropoles sur les départements s'inscrit ainsi dans l'objectif de rationaliser la gestion de la voirie urbaine.

Le projet envisagé présente la singularité, si on le compare aux transferts obligatoires de 1972 et 2004, de s'effectuer sur une base volontaire, c'est-à-dire uniquement si les départements, la métropole de Lyon ou les métropoles en manifestent la volonté. Ce transfert n'est pas pour autant à la carte dans la mesure où cette volonté exprimée ne sera pas suffisante. En effet, l'État établira d'abord une liste des voies transférables et devra in fine donner son accord aux demandes des collectivités, avec la préoccupation de préserver la cohérence des grands axes routiers.

Un tiers des départements ont d'ores-et-déjà manifesté leur intérêt pour ce transfert selon l'association des départements de France.

1.1. CADRE GÉNÉRAL

Le projet de transfert des routes nationales nécessite de déterminer la consistance du transfert, ses bénéficiaires et le mécanisme juridique par lequel le transfert est opéré.

1.1.1. La consistance du transfert

A - Les routes nationales

En vertu de l'article L. 121-1 du code la voirie routière (CVR), le domaine public routier national est composé par les autoroutes et les routes nationales. Cette disposition précise que ce domaine « est constitué d'un réseau cohérent d'autoroutes et de routes d'intérêt national ou européen. Des décrets en Conseil d'Etat, actualisés tous les dix ans, fixent, parmi les itinéraires, ceux qui répondent aux critères précités (...) ». Il s'agit du décret n° 2005-1499 du 5 décembre 2005 relatif à la consistance du réseau routier national.

Le transfert prévu concerne principalement les routes nationales et marginalement certains tronçons autoroutiers.

Le domaine public routier comprend tant la voie elle-même que ses dépendances qui sont les éléments nécessaires à l'exploitation de la chaussée ainsi qu'à la sécurité des usagers. Ainsi, le projet consiste dans un transfert plein et entier de propriété de la chaussée et des ouvrages d'art dont notamment les ponts et les tunnels, mais également les terrains servant d'assiette aux voies, aux accotements, aux murs de soutènement ainsi que des différents équipements routiers, dont les immeubles accueillant les centres d'entretien et d'intervention. Il faut enfin ajouter les acquisitions foncières réalisées par l'État en vue de l'aménagement des routes transférées et relevant de son domaine privé.

La rédaction proposée de la consistance des biens transférés est en substance identique au III de l'article 18 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, dite « loi LRL », du 13 août 2004, ayant transféré aux départements la voirie nationale d'intérêt local et à l'article 6 de la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace (CEA) ayant transféré le réseau routier national non concédé situé sur le territoire des deux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin à la CEA ou à l'Eurométropole de Strasbourg pour la partie du réseau traversant son territoire.

B - Les éléments d'identification des routes nationales transférables

L'appartenance d'une route au réseau national au sens de l'article L. 121-1 du CVR a été précisée par le Conseil d'État dans un arrêt du 23 mai 2007 (n° 288378) à la suite de la contestation du décret n° 2005-1499 du 5 décembre 2005 relatif à la consistance du réseau routier national :

- « seules la fonction des routes et la cohérence des itinéraires doivent être prises en compte en application de l'article L. 121-1 du code de la voirie routière », sont ainsi indifférentes l'existence d'un péage ou la densité du trafic en tant que telle ;

- « la prise en compte d'éléments tels que le niveau de trafic de longue distance, l'éventuelle desserte des grandes métropoles régionales et des grands pôles économiques, l'intérêt des routes au-delà du cadre départemental ainsi que la cohérence locale du réseau » sont des critères pertinents pour caractériser ou non une route nationale au sens de l'article L. 121-1 ;

- les routes peuvent perdre leur dimension nationale lorsqu'elles sont doublées par un réseau autoroutier permettant d'assurer le transit national ou européen.

Le réseau routier national est ainsi composé d'itinéraires fonctionnels dont les objectifs sont les suivants :

- objectif 1 : un réseau essentiel pour l'exercice des prérogatives régaliennes de l'État : permettre la mobilité militaire, garantir la sûreté de l'État et assurer la gestion de crise ;

- objectif 2 : un maillage de l'hexagone reliant la capitale aux territoires et les territoires entre eux : favoriser le désenclavement, le développement et la cohésion des territoires ; faciliter la combinaison des usages dans les pôles urbains ;

- objectif 3 : un maillon central du réseau transeuropéen : fluidifier et assurer la continuité des trajets de transit et de longue distance des personnes et des biens.

Le réseau routier national qui a vocation à être transféré aux départements et aux métropoles recouvre les éléments suivants :

- les parties de réseaux routiers dont le transfert était prévu lors de l'acte de décentralisation de 2004, mais qui n'ont pas été transférés en raison d'une forte opposition des collectivités concernées ;

- les parties de réseaux routiers qui désormais ne sont plus nécessaires dans l'aménagement du territoire ;

- les parties de réseaux routiers dont les caractéristiques et fonctionnalités ont un rôle important pour les échanges régionaux ou départementaux mais dont le transfert ne remettrait pas en cause le maillage du territoire par le réseau routier national restant.

L'ensemble de ces éléments pourrait représenter entre 1000 et 4000 km de voies potentiellement transférables.

1.1.2. Les bénéficiaires du transfert

L'article L. 111-1 du CVR définit le domaine public routier comme « l'ensemble des biens du domaine public de l'État, des départements et des communes affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l'exception des voies ferrées ». L'article L. 2111-14 du CG3P retient un champ personnel plus large qui avait déjà été reconnu par la jurisprudence en disposant que « le domaine public routier comprend l'ensemble des biens appartenant à une personne publique mentionnée à l'article L. 1 et affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l'exception des voies ferrées ». L'article L. 1 du CG3P vise l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements et les établissements publics. Par sa formulation générale, l'article L. 2111-14 précité consacre la possibilité toute collectivité territoriale ou tout EPCI d'être propriétaire du domaine public routier.

La longueur du réseau routier des collectivités représente 98% du réseau routier français, un pourcentage plus élevé que dans les autres pays européens, partagé entre les départements (35%) et le bloc communal (63%).

Les bénéficiaires du transfert prévu par le présent article sont les personnes publiques qui aujourd'hui disposent, d'une part, d'une assise territoriale suffisante propre à accueillir des portions cohérentes de routes et, d'autre part, d'une expérience avérée du domaine routier. Il s'agit des départements, avec une spécificité pour la Guyane, et de la métropole de Lyon pour les collectivités territoriales ainsi que des métropoles.

A - Les collectivités territoriales : le département et la métropole de Lyon

Le département dispose d'une compétence de droit commun en matière de voirie sur les voies lui appartenant. Les dispositions encadrant la voirie départementale figurent aux articles L.  131-1 à L. 131-8 et R. 131-1 à R. 131-11 du CVR. Le département assume, en application de l'article L. 131-2 de ce code, les dépenses relatives à la construction, à l'aménagement et à l'entretien des routes départementales. Le président du conseil départemental y exerce les pouvoirs de police, notamment celui de la circulation (article L. 131-3 du CVR), sous réserve des attributions dévolues aux maires et au représentant de l'Etat.

Les départements sont responsables de plus de 377 000 km de routes, hors transfert aux métropoles. Depuis la décentralisation routière de 2004, les départements ont pris en charge les personnels, environ 30 000 agents des directions départementales de l'équipement devenus agents départementaux, soit 8 à 12% des effectifs des départements. Les dépenses de voirie représentent en moyenne 27% de leurs dépenses d'investissement. En hausse de 14% en 2019, elles s'élèvent à 3,2 Md d'euros, ce qui représente 6 000 euros / km hors grands travaux.

Il n'y a plus de voies nationales dans les départements et régions d'outre-mer (DROM), à l'exception de Mayotte et de la Guyane. Lors du transfert des routes nationales aux départements en 2004, l'article L. 4433-24-2 du CGCT qui a été abrogé désignait d'office le département de Guyane, avant sa fusion avec la région dans le cadre de la Collectivité territoriale de Guyane, comme bénéficiaire du transfert. En conséquence, il est prévu au V du projet d'article que le transfert des voies nationales sera possible au profit de la collectivité territoriale de Guyane.

La métropole de Lyon est devenue propriétaire du domaine public routier de l'ancienne communauté urbaine et du département du Rhône depuis le 1er janvier 2015 en vertu de l'article L. 3651-2 du CGCT. Cela représente 3 500 km de chaussées dont 100 km de voies rapides, comprenant près de 2 000 ouvrages d'art dont 723 ponts. La métropole gère, entretient et exploite elle-même ces voies.

B - Les métropoles

Le transfert des routes nationales aux métropoles s'inscrit dans leur compétence plus générale d'organisation du service public des transports, même s'il faut souligner le caractère propre de l'exploitation de l'infrastructure de voirie de la politique de mobilité. Aux termes de l'article L. 5217-2 du CGCT, en matière d'aménagement de l'espace métropolitain, la métropole exerce, en lieu et place des communes membres, l'organisation de la mobilité ainsi que la création, l'aménagement et l'entretien de la voirie.

Seules les métropoles et les communautés urbaines sont devenues obligatoirement propriétaires de la voirie qui leur a été transférée au titre de leur compétence. Les articles L. 5217-5 pour les métropoles et L. 5215-28 du CGCT pour les communautés urbaines organisent un transfert des biens à titre gratuit dans l'année qui a suivi le transfert de la compétence. Par contraste, en principe, les communautés de communes et les communautés d'agglomération bénéficient d'une mise à disposition des biens de la commune qui reste propriétaire de la voirie. Les communautés de communes (article L. 5214-16 du CGCT) et les communautés d'agglomération (article L. 5216-5 du CGCT) ne sont propriétaires que des voies qu'elles ont créées.

En outre, depuis la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 dite MAPTAM organisant des transferts de compétences des départements aux EPCI, les métropoles ont bénéficié de transferts du domaine public routier de départements. Le 9° du IV de l'article L. 5217-2 du CGCT énonce que par convention passée avec le département, la métropole exerce à l'intérieur de son périmètre, par transfert, en lieu et place du département, ou par délégation, au nom et pour le compte du département, la gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental ainsi que de leurs dépendances et accessoires. Ce transfert est constaté par arrêté du représentant de l'État dans le département. Cet arrêté emporte le transfert à la métropole des servitudes, droits et obligations correspondants ainsi que le classement des routes transférées dans le domaine public de la métropole.

Dans ce mouvement, le présent projet d'article prévoit logiquement un droit de priorité aux métropoles et à la métropole de Lyon sur les départements pour le transfert des routes nationales.

1.1.3. Le mécanisme juridique du transfert

A - Un transfert de propriété entre personnes publiques à titre gratuit

Le transfert des routes nationales aux collectivités et aux métropoles s'inscrit dans les principes du droit commun de la circulation des biens entre personnes publiques.

L'article L. 3112-1 du CG3P autorise par dérogation au principe d'inaliénabilité du domaine public, les cessions de propriétés publiques relevant du domaine public entre personnes publiques, sans déclassement préalable, lorsque les biens sont destinés à l'exercice des compétences de la personne publique acquéreur.

En outre, aux termes de l'article L. 1321-1 du CGCT, « le transfert d'une compétence entraîne de plein droit la mise à la disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l'exercice de cette compétence ». Cette mise à disposition, sans transfert de propriété, a lieu à titre gratuit (article L. 1321-2 du CGCT). L'article L. 1321-4 du CGCT indique que les modalités de l'éventuel transfert de propriété qui suit la mise à disposition, sont déterminées par le législateur. C'est dans ce cadre qu'ont été adoptées les dispositions spéciales précitées des articles L. 5215-28 pour les communautés de communes et L. 5217-5 pour les métropoles.

Comme pour le transfert des routes nationales aux départements en 2004 et récemment à la communauté européenne d'Alsace et à l'Eurométropole de Strasbourg en 201916(*), le présent projet prévoit une cession à titre gratuit.

B - Un transfert financièrement équilibré

Le principe constitutionnel de compensation financière énoncé quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution selon lequel « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice » implique que la compensation présente les caractères suivants :

- intégrale : les ressources transférées sont équivalentes aux dépenses (directes ou indirectes) effectuées par l'État au titre des compétences transférées ;

- concomitante : le transfert des ressources doit être concomitant au transfert des charges aux collectivités ;

- garantie : dans le temps au niveau du coût arrêté lors du transfert de la compétence ;

- contrôlée : la compensation financière fait l'objet d'un arrêté interministériel, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) ;

- conforme à l'objectif d'autonomie financière.

Ce transfert, dont les modalités sont présentées ci-après dans l'étude d'impact de l'article relatif aux modalités de compensation financière du transfert de compétences et de personnels, serait dans toute la mesure du possible neutre pour les collectivités territoriales. En effet, les transferts des charges seront accompagnés par un transfert des ressources correspondant afin d'aboutir à un accord financier équilibré pour les collectivités et l'État.

Le projet envisagé de transfert n'exclut pas que selon l'étendue du linéaire concerné, le mécanisme retenu pour que la collectivité reprenne la propriété et la gestion de portions du réseau routier national soit la voie du déclassement de droit commun. Dans le cas de tronçons de longueurs très réduites, les compensations en terme de ressources pourraient paraître inadaptées pour la collectivité concernée, notamment si la faible longueur de l'itinéraire aboutit à un transfert sans personnels et à un droit à compensation très faible, cas pour lequel un déclassement permettant la remise en état des chaussées peut être jugé plus avantageux.

C - Un transfert volontaire

Les départements pourront solliciter un transfert sur la base d'une liste établie par l'État des routes ou portions de routes nationales pouvant faire l'objet d'un transfert. L'État devra ensuite donner son accord définitif sur le transfert. Le Gouvernement ne souhaite pas imposer un transfert tout en conservant une marge d'appréciation et de décision en fonction des circonstances locales et des enjeux globaux des routes.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le transfert des routes nationales ne présente pas a priori de risques d'inconstitutionnalité.

Le Conseil constitutionnel a validé en 2004 le transfert obligatoire aux départements des routes nationales ayant une vocation locale (CC, déc. n° 2004-503 DC du 12 août 2004). Il s'est prononcé uniquement sur les exigences constitutionnelles de clarté et d'intelligibilité de la loi en relevant que la loi « met en oeuvre de façon précise le transfert » et prévoit que l'Etat réalisera « une étude exhaustive portant sur l'état de l'infrastructure (...) ainsi que sur les investissements prévisibles » (cons.30). Il ressort implicitement de cette décision que le législateur est habilité à transférer des routes nationales dès lors qu'il établit de manière transparente et objective les routes concernées et la charge financière afférente à ce transfert afin de déterminer le droit à compensation des départements.

Ce droit à compensation financière est reconnu aux collectivités territoriales au quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution précité au point 1.1.3.2. S'agissant de l'article 121 de la loi du 13 août 2004 prévoyant la compensation financière des départements due au transfert de routes nationales, le Conseil d'État a refusé de transmette une question prioritaire de constitutionnalité visant l'atteinte portée au principe de la libre administration des collectivités territoriales et au principe de la compensation financière des transferts de compétence, en ce que la compensation ne prévoyait pas les charges résultant du développement du domaine routier transféré (CE, 29 oct. 2010, n°342072). En citant les décisions n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003 et n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005 du Conseil constitutionnel, le Conseil d'État a considéré qu'en prenant en compte, pour le calcul de la compensation financière, les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'investissement liées à la gestion de ce domaine routier, soit les crédits que l'État consacrait à l'exercice de cette compétence à la date du transfert, le législateur a retenu l'intégralité des charges afférentes au domaine public transféré sans qu'il soit besoin d'englober les crédits nécessaires au développement et à la modernisation du réseau.

Cette jurisprudence vient confirmer que l'article 43 du présent projet de loi prévoyant une complète compensation financière liée à l'entretien et l'exploitation des routes nationales garantit aussi bien le principe de libre administration des collectivités territoriales que l'alinéa 4 de l'article 72-2 de la Constitution. Il y a lieu également de relever que l'article 43 est une disposition similaire aux articles 91 de la loi du 27 janvier 2014 MAPTAM et 123 de la loi du 7 août 2015 NOTRe que le Conseil constitutionnel n'a pas relevé d'office lorsqu'il a été saisi de certaines dispositions de ces lois.

On mentionnera enfin que le Conseil d'État a rejeté le recours contre le décret n° 2005-1499 du 5 décembre 2005 relatif à la consistance du réseau routier national, lequel a défini par la négative les anciennes routes nationales transférées aux départements en 2004. Sur l'absence d'accord des départements, il a considéré « qu'aucune disposition législative ni aucun principe général du droit n'impose que la consultation des départements revête un caractère contradictoire », dès lors les routes nationales transférées avaient bel et bien un caractère local (CE, 23 mai 2007, n° 288378). Le présent projet prévoyant l'accord des collectivités territoriales et des métropoles pour le transfert des routes nationales s'inscrit ainsi d'autant plus dans le respect de libre administration des collectivités territoriales.

Il ressort de ces éléments que la combinaison des articles 6 et 43 du projet de loi est conforme à la Constitution.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Il n'existe pas de convention dont l'objet serait d'appréhender la mise en oeuvre du transfert des routes nationales dans le domaine public d'autres personnes publiques.

Le présent projet prend en considération la directive 2008/96/CE concernant la gestion de la sécurité des infrastructures routières en prévoyant, sans y être contraint, que les routes nationales transférées garderont leur statut actuel de route d'importance européenne au sens de la directive et de l'article L. 118-6 du CVR. Cet aspect est développé au point 4.1. « Articulation avec le droit international et le droit de l'Union européenne ».

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Premièrement, le cadre réglementaire relatif au déclassement des routes nationales est inadapté au projet du transfert volontaire des routes nationales. En effet, le recours à un déclassement préalable des routes nationales, puis à leur reclassement dans le domaine public d'une collectivité présente de nombreux inconvénients.

La procédure de déclassement s'applique par route ou section de route qui ne réponde pas aux critères de l'article L. 121-1 du CVR précité prenant en compte la fonction des routes et la cohérence des itinéraires dans la perspective de caractériser un intérêt national ou européen. Le reclassement est prononcé par l'autorité administrative lorsque la collectivité intéressée, consultée, n'a pas dans un délai de cinq mois donné un avis défavorable. En cas d'avis défavorable, le reclassement peut être prononcé par décret en Conseil d'État. Le reclassement donne droit à une compensation financière correspondant aux coûts des travaux nécessaires à la remise en état de la route ou section de route nationale, hors accotements en agglomération. Ces coûts sont évalués contradictoirement, à la date du reclassement, entre l'État et la collectivité ou, à défaut d'accord, fixés par décret en Conseil d'État. Il s'agit donc d'une procédure qui, même si elle associe les collectivités concernées, demeure verticale et ne répond pas au partenariat souhaité par le Gouvernement.

En outre, cette approche atomisée ne permet pas de redessiner la carte des routes nationales. Pour ce faire, le Gouvernement a besoin de connaître en amont l'ensemble des linéaires concernés pour porter une appréciation globale sur ce qu'il est possible de transférer au regard de l'impératif de préserver les grands axes routiers. Une approche inter-individuelle avec chaque collectivité rend également difficile la mise en place de critères de décision homogènes, avec le risque d'un traitement différencié des collectivités.

Enfin, la compensation financière n'est pas de celle protégée par l'article 72-2 alinéa 4 de la constitution. Le Conseil d'État a considéré que ne pouvait être qualifié de transfert de compétences au sens de la Constitution, le transfert par déclassement d'une autoroute au domaine public routier départemental (CE, 21 déc. 2018, n° 420652).

Deuxièmement, des mesures particulières doivent être adoptées pour le transfert des personnels d'exploitation. Le présent article renvoie à l'article du projet de loi fixant les règles applicables aux personnels en cas de transfert de compétence, qui prévoit, par référence à la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, que doit être conclue dans les trois mois à compter de la date du transfert une convention entre l'Etat et la collectivité concernée, afin de fixer la liste des services ou parties de services transférés. Dans l'attente de sa signature, les services concernés reçoivent leurs instructions des collectivités. A défaut d'accord, la liste des services ou parties de services transférés est arrêtée par les ministres intéressés, après avis d'une commission nationale de conciliation.

Il convient d'adapter cette procédure eu égard au caractère particulier de cette disposition. En effet, il ne s'agit pas en l'espèce de transférer des blocs de compétences mais des tronçons linéaires de routes. Les agents d'exploitation sont actuellement affectés dans des centres d'entretien et d'intervention dont une partie seulement sera décentralisée, parfois au profit de plusieurs collectivités. Il sera donc nécessaire de procéder à l'examen de la situation des personnels non pas au niveau de chaque service ou partie de service, comme cela se fait habituellement, mais de chaque agent. Les dispositions de la loi MAPTAM n'étant pas applicables en l'état, eu égard notamment aux dispositions relatives à la période transitoire, la convention devra être conclue entre l'Etat et la collectivité préalablement au transfert de compétences. En l'absence d'accord, il ne pourra être procédé au transfert des agents. Dans ce cas, une compensation financière correspondante sera versée, le nombre d'emplois pris en compte étant, dans ce cas, fonction de la surface de chaussées transférée.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les objectifs poursuivis sont une amélioration du service aux usagers et une gestion simplifiée et plus efficace de la voirie des pôles urbains.

La poursuite d'une amélioration de l'état des routes s'inscrit dans le mouvement initié par la décentralisation de 2004 des 18 000 km de routes nationales, moitié moins que les routes nationales actuelles. L'État a versé aux départements au titre de la compensation financière 1,2 Md€. De leur côté, les départements ont augmenté de l'ordre de 30 % leurs dépenses consacrées depuis 2005 à la remise en état du réseau routier (Cour des comptes, « Le bilan de la décentralisation routière », 2012). Ce bilan financier lourd n'a pas été jugé négatif eu égard à la situation préexistante, à savoir une participation importante des collectivités territoriales au financement du réseau national, les insuffisances en matière de partition des services des DDE et le mauvais entretien d'une partie du réseau national. La décentralisation a ainsi conduit à une réhabilitation du réseau qui s'était dans les décennies précédentes sensiblement dégradé et à la mise en place d'une réelle capacité de gestion du domaine routier des départements, les deux éléments concourant à l'amélioration du service aux usagers.

Les départements sont dotés aujourd'hui d'une réelle expertise et d'une capacité opérationnelle pour la gestion des infrastructures routières. Ils disposent des moyens matériels, humains et financiers nécessaires. Les départements mettent régulièrement à disposition de certaines communes et EPCI à FP leur compétence d'ingénierie. Le département est ainsi au niveau local l'acteur le plus susceptible d'assurer la qualité du service. Par exemple, il intervient à titre principal pour les opérations de déneigement, informe en temps réel le public sur l'état des routes et commence à investir dans des infrastructures innovantes qu'il s'agisse de la construction de 200 aires de covoiturage en Loire-Atlantique ou de la construction de la première « route solaire » par le département de l'Orne.

Le transfert des routes nationales aux métropoles vise également à répondre à l'enjeu majeur de la gestion de la voirie des grandes villes et de leur périphérie. La commande publique globale des EPCI à FP sur la voirie est désormais équivalente à celle effectuée par les départements. En cohérence avec le transfert du domaine routier départemental aux métropoles, il convient de renforcer le rôle de direction de ces dernières. Il est attendu une plus grande cohésion de l'action intercommunale (connexion voies et villes, partage d'usage) ainsi qu'une meilleure articulation avec d'autres politiques (développement économique ; collecte des déchets ; eau et assainissement ; environnement).

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

La voie de la négociation avec les collectivités comme méthode de transfert a conduit à envisager de procéder à une décentralisation de certains tronçons de routes nationales par le biais d'un appel à manifestation d'intérêt potentiellement ouvert à toutes les collectivités. Toutefois, les caractéristiques du réseau routier ainsi que la dimension et les moyens de certaines collectivités ont conduit à écarter cette option.

L'appel à manifestation d'intérêt peut être appréhendé à partir de deux dispositifs qui ont procédé à des transferts à des collectivités territoriales sur la base du volontariat : celui de l'article 28 de la loi LRL qui a transféré des aérodromes appartenant à l'État et celui de l'article 22 de la loi NOTRe qui a procédé à un transfert de compétence pour les ports relevant des départements. Ces dispositifs comprenaient un appel à manifestation d'intérêt pour solliciter le transfert de biens (ports ou aérodromes), auquel les collectivités territoriales pouvaient candidater. En cas de demandes multiples pour un même bien, les procédures prévoyaient soit une concertation, sous l'égide du préfet de région, entre les différents candidats, soit la proposition de la constitution d'un syndicat mixte en vue de gérer le bien. A l'inverse, si aucun candidat ne se présentait, le préfet disposait de la faculté de désigner une collectivité territoriale bénéficiaire du bien.

Ces dispositifs sont cependant peu adaptés au domaine routier national. Les routes nationales sont en principe étendues et traversent le territoire de nombreuses collectivités. Confier, sur un même tracé, certains tronçons de routes à des communes, communautés de communes ou communautés d'agglomération, conduirait à un morcellement et à une multiplication des intervenants rendant peu efficiente l'action publique. Cela pourrait poser des difficultés pour l'entretien des voies concernées, mais également des questions de sécurité eu égard au nombre d'intervenants.

Ces considérations rejoignent le fait que les communes n'aient pas été privilégiées dans le processus de transfert.

Les communes dont le réseau représente près de 670 000 km et qui ont pu, avec leur accord, recevoir de l'État la propriété de routes nationales qui ne présentaient pas d'intérêt départemental (article L. 121-1 du CVR et article 3 du 5 déc. 2005 précité), n'ont pas vocation à bénéficier du transfert des routes nationales actuelles en raison du faible linéaire qui serait concerné et du facteur de complexité supplémentaire qu'il créerait dans la gestion de la voirie.

Concernant les régions qui ne disposent pas de domaine public routier à l'exception des régions ultramarines de La Réunion et de la Guadeloupe (article L. 4433-24-1 du CGCT) et par conséquent, ne sont pas actuellement dotées de compétences techniques ou de services pour entretenir des axes routiers, il a été jugé préférable de recourir dans un premier temps à une expérimentation de cinq ans décrite dans l'étude d'impact relative à l'article 7 du projet de loi. L'implication des régions est complétée par la possibilité pour les départements de transférer la gestion de parties de leur domaine routier aux régions (article 7 du projet de loi) et pour l'État de transférer aux régions la maîtrise d'ouvrage, voire l'entretien ou l'exploitation, des voies nationales d'intérêt régional (article 8 du projet de loi).

3.2. OPTION RETENUE

La loi prévoit un mécanisme permettant une décentralisation sur une base volontaire, sans être pour autant à la carte. L'État n'aura pas compétence liée pour prononcer le transfert. En effet, si les routes identifiées comme transférables ont vocation à être décentralisées dès lors que les collectivités auront demandé le transfert, il appartiendra à l'État de s'assurer que la juxtaposition des souhaits et des refus des collectivités n'aboutisse pas à un mitage du réseau routier national de nature à remettre en cause sa cohérence globale.

Les étapes du transfert et les délais maximum qui y sont associés, sont les suivants :

- 2 mois à compter de la promulgation de la loi, publication par décret de la liste des routes transférables ;

- 3 mois à compter de cette publication, demande des départements, de la métropole de Lyon et des métropoles au ministère des transports du transfert de routes identifiées. En cas de demande portant sur la même portion de voie, la demande de ces dernières prévaut ;

- 8 mois à compter de la publication de la liste, l'État notifie sa décision sur les demandes de transfert après examen des demandes au regard notamment de la cohérence des itinéraires ;

- Au plus tard 4 mois après la notification de la décision, publication de l'arrêté du représentant de l'État dans le département constatant les routes transférées. Prise d'effet du transfert, soit au 1er janvier de l'année suivant la prise de l'arrêté, si l'arrêté est pris avant le 31 juillet, soit au 1er janvier de la seconde année suivant celle la prise de l'arrêté, si celui-ci est pris après le 31 juillet. Le retour d'expérience de la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 ayant transféré le réseau routier national situé en Alsace à la collectivité européenne d'Alsace et à l'Eurométropole de Strasbourg démontre qu'une fois le transfert prononcé, il reste de nombreuses étapes (transfert des biens annexes, transfert des contrats et marchés...) à franchir pour que le transfert se passe dans de bonnes conditions. Dans le cas où les arrêtés interviendraient après un 1er juillet, il n'apparaît ainsi pas raisonnable que le transfert prenne effet le 1er janvier suivant.

Le délai entre le vote de la loi et la prise d'effet du transfert dépendra de la date de promulgation de la loi et du rythme auquel les différentes étapes du transfert seront accomplies. Au vu des délais maximums prévus dans la loi, le délai de transfert sera toutefois comparable, voire inférieur, à celui de la loi LRL de 2004 ayant prévu une date maximale de transfert au 1er janvier 2008.

Le texte ouvre la possibilité d'un transfert de voies autoroutières qui garderaient leur statut d'autoroute tout en incorporant le domaine public départemental ou métropolitain. Pour rappel, la loi n° 2019-816 avait, pour la première fois, prévu que des autoroutes puissent intégrées le domaine public routier d'une collectivité territoriale, en l'espèce, la collectivité européenne d'Alsace, tout en conservant un statut autoroutier.

Le présent projet reprend l'essentiel du dispositif de la loi n° 2019-816 notamment la conservation du statut autoroutier et du pouvoir de police du préfet. Il prévoit également des dispositions relatives aux aménagements physiques qui pourraient être réalisés sur les autoroutes transférés par le nouveau propriétaire. Ces dispositions soumettent à l'avis du préfet les projets de modifications les plus substantielles, qui seraient susceptibles de remettre en cause les principales fonctionnalités de l'autoroute. Un décret précisera les projets visés, mais il s'agira par exemple des modifications du profil en travers de l'autoroute. Des dispositions similaires sont à l'étude dans le cadre des ordonnances que le gouvernement est habilité à prendre en application de l'article 13 de la loi n° 2019-816.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l'ordre juridique interne

Le projet de transfert des routes nationales n'a pas d'impacts directs sur l'ordre juridique interne dans la mesure où ces transferts s'opèrent dans un cadre juridique existant, à savoir que les routes transférées intégreront le domaine routier des départements, de la métropole de Lyon et des métropoles. Les transferts accroîtront la consistance de ces domaines routiers avec des conséquences organisationnelles et financières, mais sans que de nouvelles règles en résultent.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l'Union européenne

Le projet d'article tient compte de la directive 2008/96/CE concernant la gestion de la sécurité des infrastructures routières. Elle prévoit un ensemble de procédures à réaliser aux stades de la conception, de la réalisation et de l'exploitation en vue d'améliorer la sécurité routière. Le champ d'application de la directive était initialement limité aux routes faisant partie du réseau transeuropéen de transport (RTE-T). Il a été récemment étendu par la directive 2019/1936 du 23 octobre 2019, modifiant la directive 2008/96/CE, à l'ensemble des autoroutes, routes principales et routes situées en dehors des zones urbaines bénéficiant d'un financement de l'Union européenne. Les routes principales sont définies par la directive comme les routes situées en dehors des zones urbaines qui relie les principales villes ou régions, ou les deux et qui appartiennent à la catégorie de route la plus élevée en dessous de la catégorie « autoroute » dans la classification nationale.

La directive 2008/96/CE a été transposée dans le code de la voirie routière aux article L. 118-6 et suivants et D. 118-5-1 et suivants, ainsi que par deux arrêtés du 15 décembre 2011 relatifs, respectivement, à la gestion de la sécurité des infrastructures routières et à l'aptitude des auditeurs de sécurité routière. Le choix opéré en 2011 a ainsi été d'inclure l'ensemble du réseau routier national, les autoroutes et les routes nationales, ayant désormais le statut de routes d'importance européenne, dans le champ de la directive. Ce choix témoignait d'une approche volontariste qui rend le droit français déjà conforme à la directive du 23 octobre 2019.

Eu égard à l'objet de sécurité des directives et de la gestion actuelle des routes nationales selon ses normes de prévention, le projet prévoit que les routes nationales transférées continueront d'être assujetties au statut des routes d'importance européenne malgré leur déclassement et reclassement en routes départementales ou routes appartenant au réseau de la métropole de Lyon ou d'une métropole. Afin de conserver une certaine souplesse et de tenir compte de possibles évolutions des circonstances de droit ou de fait, le projet prévoit la possibilité de sortir une partie de ces voies du réseau d'importance européenne par décret.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts sur les entreprises

La voirie des collectivités territoriales représente 50 % des commandes de l'industrie routière, pour un montant annuel dépassant 6 Md€. Ce secteur de 1 420 entreprises et 86 300 salariés (« L'état de la route 2016 », L'Union des syndicats de l'industrie routière française (URSIF) devenue Routes de France) est donc fortement dépendant de la demande des collectivités territoriales et de l'évolution de leur politique d'entretien et d'investissement en matière de voirie.

L'impact sur les entreprises ne peut être anticipé de manière précise, mais le transfert de réseau maintient la nécessité de sa gestion et de son entretien, avec un impact globalement neutre attendu à ce titre.

4.2.2. Impacts budgétaires

Le transfert des routes nationales entraînera un transfert de ressources aux collectivités pour leur permettre d'assumer la charge transférée.

Ce transfert de ressources prévoit d'une part, un droit à compensation pour les charges de fonctionnement et d'investissement et d'autre part, un transfert de service s'accompagnant notamment d'un transfert de la masse salariale correspondante. La compensation des collectivités territoriales interviendra sur plusieurs lois de finances (LFI) à compter de l'année de la prise d'effet du transfert. Elle sera effectuée de façon provisionnelle dans un premier temps avant d'être ajustée définitivement une fois le droit à compensation arrêté. Cette nécessité est justifiée par le fait que les données comptables ou d'effectifs consolidés de l'année précédant le transfert, ne peuvent être connues et validées lors de l'adoption de la première LFI de compensation financière. Le droit à compensation des collectivités sera calculé sur la base des dépenses moyennes constatées sur une période maximale de trois ans pour les dépenses de fonctionnement et une période minimale de cinq ans pour les dépenses d'investissement. Il faut par ailleurs rappeler qu'une partie du droit à compensation peut faire l'objet d'une compensation de la TVA, et sera donc dégrevé de la TVA (dépenses d'investissements et une partie des dépenses de fonctionnement dédiées à l'entretien de la voirie), compte tenu des mécanismes prévus par le Fond de Compensation de la TVA.

Comme précisé auparavant, si le périmètre du transfert est très réduit, le mécanisme de déclassement pourra être jugé plus adapté à la situation (notamment dans les cas où il n'y aurait pas de ressources en personnels à transférer, cas pour lesquels le droit à compensation serait très faible). Pour les déclassements, les textes prévoient une soulte pour la remise en état des infrastructures déclassées.

L'évaluation de la compensation financière du transfert des charges de fonctionnement et d'investissement sera réalisée pour chaque transfert sur la base du « coût historique ». Ainsi, les impacts économiques et financiers ne peuvent pas être évalués à l'avance, ceux-ci étant dépendants des transferts effectivement réalisés. Toutefois, à titre d'exemple, pour les 300 km de routes nationales sur le territoire alsacien, un droit à compensation provisionnel a été inscrit en loi de finances pour 2021 à hauteur de 19,9 M€, estimé selon les modalités de calcul de la compensation financière retenues dans le cadre du présent projet de loi.

Il est important de préciser que chaque territoire dispose de spécificités propres pouvant faire varier le droit à compensation financière. Ces spécificités sont notamment l'intensité de la rigueur hivernale, le nombre d'ouvrages d'arts, la proportion de voies rapides ainsi que la nature et l'importance du trafic sur le territoire.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

L'impact sur les collectivités territoriales et les métropoles sera essentiellement d'ordre financier qu'il s'agisse du calcul du montant de la compensation (cf. impacts budgétaires) ou du coût ultérieur du personnel transféré (cf. impacts sur les services administratifs).

A titre d'information le réseau routier national composé de 11 500 km de routes métropolitaines dispose, au titre de l'année 2020, pour sa gestion et son entretien de 7 358 ETP au sein des directions interdépartementales des routes.

L'évaluation des effectifs à transférer aux collectivités territoriales est difficilement réalisable a priori. En effet, l'évaluation dépendra des différentes demandes de transferts par les collectivités territoriales. D'un territoire à l'autre, en fonction des typologies d'infrastructures et de trafic ainsi que des contraintes climatiques comme la viabilité hivernale notamment, le volume d'effectifs moyen peut varier fortement.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Le présent projet de loi prévoit le transfert des services et parties de services de l'État aux collectivités territoriales et métropoles concernées par l'exploitation des routes nationales transférées.

Les emplois participant à l'exercice des compétences de l'État transférées seront mis à disposition ainsi que les moyens fonctionnels leur permettant d'assurer les prérogatives qui lui sont juridiquement confiées dans l'attente des partages définitifs. Lors de cette mise à disposition, la rémunération des agents restera à la charge de l'État.

Dans un délai de deux ans à compter de la date de publication du décret en Conseil d'État fixant les transferts définitifs des services, les fonctionnaires de l'État exerçant leurs fonctions dans un service ou une partie de service transféré aux collectivités territoriales ou aux métropoles et pourront opter soit pour le statut de fonctionnaire territorial, soit pour une demande de détachement sans limitation de durée dans la collectivité s'ils souhaitent conserver leur statut, dans les conditions prévues par l'article 83 de la loi MAPTAM.

L'arrêté de compensation relatif au transfert des personnels, soumis pour avis à la CCEC, sera adopté après évaluation du nombre entier d'emplois à temps plein susceptibles d'être transférés et valorisation financière des fractions d'emplois ne pouvant donner lieu à transfert.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Le Conseil national d'évaluation des normes, le Conseil supérieur de la fonction publique de l'État et le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale ont été consultés.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les transferts constatés par arrêté des représentants de l'État dans les départements après décision de l'État, prendront effet ainsi que le classement des routes transférées dans la voirie départementale, de la métropole de Lyon et des métropoles au 1er janvier de l'année suivante, dans le cas où l'arrêté interviendrait avant le 31 juillet d'une année ou le 1er janvier de la seconde année suivante, dans le cas où il interviendrait après le 31 juillet.

Au plus tard trois mois avant la date du transfert effectif de la compétence, une convention conclue entre l'État et les collectivités territoriales ou établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés doit déterminer les modalités de répartition des services ou parties de service ainsi que le nombre et la liste des personnels chargés de la mise en oeuvre des compétences de l'État transférées à chaque collectivité après consultation des comités sociaux placés auprès des services de l'État et des collectivités concernées.

5.2.2. Application dans l'espace

Le transfert s'applique aux voies du réseau national situées sur le territoire métropolitain, de la Guyane et de Mayotte. Les autres départements et régions d'outre-mer ne sont pas concernés car il n'y a plus de voies nationales sur le territoire de La Réunion, de la Guadeloupe et de la Martinique.

5.2.3. Textes d'application

Le transfert nécessite d'adopter un décret listant les routes nationales transférables.

Le transfert des voies sera constaté au niveau local par un arrêté des préfets.

Une modification du décret n° 2005-1499 du 5 décembre 2005 relatif à la consistance du réseau routier national devra prendre en compte l'évolution du transfert des routes nationales.

Le transfert entraînera une compensation financière dont les principes sont définis à l'article 43 du projet de loi. Un décret fixera les conditions d'application du IV de l'article 43.

Un arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre budget déterminera la compensation définitive versée à la personne publique recueillant la route nationale transférée.

Enfin, les dispositions relatives au transfert des services chargés des compétences de l'État transférées aux départements, à la métropole de Lyon et aux métropoles, nécessiteront les décrets d'application suivants :

- un décret simple approuvera une convention type de mise à disposition des services ou parties de services ;

- un décret en Conseil d'Etat fixera la date et les modalités de transfert définitif des services ou parties de services ;

- le cas échéant, un décret instituera une commission nationale de conciliation en cas de désaccord entre l'État et la collectivité, pendant la phase de préparation des conventions de mise à disposition, sur l'évaluation du nombre d'ETP à transférer.

Article 7 : Décentralisation de routes nationales à titre expérimental aux régions

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

Le rôle des régions dans l'organisation des mobilités a été constamment renforcé depuis la loi solidarité et renouvellement urbain (SRU) du 13 décembre 200017(*). La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « loi MAPTAM », a fait de la région le chef de file de « l'intermodalité et de la complémentarité entre les modes de transports ». Elle est ainsi chargée de l'élaboration d'un schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET). Ce document obligatoire pour la région doit fixer des objectifs en matière d'équilibre et d'égalité des territoires, d'implantation des différentes infrastructures d'intérêt régional, de désenclavement des territoires ruraux, d'intermodalité et de développement des transports, de lutte contre le changement climatique et de pollution de l'air. En outre, la loi d'orientation des mobilités a conféré à la région, jusque-là autorité organisatrice de transports, la qualité d'autorité organisatrice de mobilité.

Dans ce contexte, le présent article du projet de loi vise à permettre aux régions volontaires d'exercer à titre expérimental pendant 5 ans la compétence d'aménagement, d'entretien et d'exploitation d'infrastructures routières18(*).

Le réseau non concédé situé sur chaque territoire des régions représente 1% des routes en France, mais assure plus de 18% du trafic routier. Il comprend 2 600 km d'autoroutes et 9 500 km de routes nationales, soit 12 100 km. Toutefois, d'une part, environ 4 500 km de routes peuvent prioritairement être proposées aux départements, à la métropole de Lyon et aux métropoles (cf. article 6 du projet de loi) et, d'autre part, environ 1 000 km d'itinéraires structurants entrent dans le giron de l'État, identifiés à ce jour par les autoroutes A20, A75, A84, A28 et les routes nationales N137 et N175 assurant la continuité de l'autoroute A84. Les grands itinéraires interrégionaux resteraient de la compétence de l'Etat.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le transfert aux régions à titre expérimental de la compétence voirie sur une partie du réseau routier national concerne directement deux dispositions constitutionnelles, l'article 37-1 relatif aux l'expérimentation et l'article 72-2 relatif au droit à compensation des transferts de compétences. Une expérimentation ne relèverait pas de l'article 72 selon lequel “(...) les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l'a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences”. En effet, une telle expérimentation ne nécessiterait pas d'accorder aux régions un pouvoir normatif dérogatoire à des dispositions législatives ou réglementaires.

En vertu de l'article 37-1 de la Constitution, “la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental”. Il est alors nécessaire de délimiter précisément l'objet de l'expérimentation et en fixer la durée.

L'article 72-2 de la Constitution pose le principe selon lequel tout transfert de compétence entre l'État et les collectivités s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Ainsi, les régions bénéficieraient d'une compensation. Par conséquent, les modalités de calcul de la compensation financière attribuée aux régions sont régies par les mêmes principes et conditions que ceux appliqués aux transferts définitifs de la voirie nationale aux départements, à la métropole de Lyon et aux métropoles. En outre, les personnels de l'État devraient être mis gratuitement à la disposition de la région qui ne subirait aucun impact financier.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Les régions ne disposent pas, en l'état actuel du droit, d'une compétence pour aménager, entretenir ou exploiter des routes.

Deux options sont possibles : un transfert de propriété définitif ou une mise à disposition temporaire, dans le cadre d'une expérimentation, qui permettrait aux régions d'exercer temporairement les attributions du propriétaire.

Les transferts de compétences de l'État aux collectivités territoriales, même à titre expérimental, nécessitent l'élaboration de dispositions en vue d'organiser les modalités de transfert ou de mise à disposition des services chargés de leur mise en oeuvre. Elles sont fixées par la loi dans la mesure où elles ont un impact sur les conditions d'exercice de la libre administration des collectivités territoriales.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les objectifs poursuivis sont, comme pour les départements, une amélioration du service aux usagers et une gestion simplifiée et plus efficace de la voirie qui représente un intérêt structurant à l'échelle régionale dépassant des pôles urbains et départementaux.

Les régions ne disposent pas aujourd'hui de compétences en matière de voirie, mais sont néanmoins compétentes pour l'organisation des transports et des mobilités à l'échelle régionale.

Il est ainsi projeté que la région, en tant qu'autorité organisatrice des mobilités, exerce une réelle coordination des pôles d'échanges, des besoins en matière de déplacement sur un réseau structurant un territoire plus vaste que l'échelle départementale19(*) afin d'accroître l'efficience dans la mise en oeuvre de la modernisation des infrastructures de transport interdépartementales.

Pour ce faire, une région souhaitant expérimenter la mise à disposition du réseau routier national non concédé, hormis les autoroutes A20, A75, A84, A28 et les routes nationales N137 et section de N175 assurant la continuité de l'autoroute A84, est tenue de demander l'ensemble du réseau routier national se trouvant sur son territoire, à l'exception des sections de routes qui seront transférées aux départements et aux métropoles de la région concernée.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

Deux principales options ont été envisagées: un transfert de compétence se traduisant par un transfert de propriété de l'Etat vers les régions, ou une expérimentation permettant aux régions volontaires d'exercer temporairement une compétence de gestion d'infrastructures routières.

Le transfert de compétence a par essence un caractère définitif. Il peut s'exercer soit sur une base volontaire, à l'exemple de ce que le présent projet de loi prévoit pour les départements et les métropoles, soit à titre obligatoire sur le modèle de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés20(*) et responsabilités locales ayant décentralisé 18 000 km de voies nationales aux départements. Il emporte, en termes statutaires et de gestion des ressources humaines des conséquences différentes de l'expérimentation, puisque le transfert de compétence implique, après une phase de mise à disposition des agents, l'exercice d'un droit d'option permettant aux agents de l'État de choisir entre l'intégration dans la fonction publique territoriale ou le maintien dans la fonction publique d'État, sous la forme d'un détachement sans limitation de durée dans la fonction publique territoriale. En termes de compensation financière, le transfert de compétence n'aurait pas nécessairement eu des effets très différents que les modalités retenues dans le cadre de la présente mise à disposition dès lors que les charges de fonctionnement et d'investissement liées à la mise à disposition seront compensées selon les mêmes principes qu'un transfert définitif et que le transfert définitif des ETP est compensé financièrement par l'État.

L'option d'un transfert de compétence définitif a toutefois été écartée. En effet, contrairement aux départements, les régions ne disposent pas en l'état actuel du droit d'une compétence en matière de gestion d'infrastructures routières. N'étant pas gestionnaires d'infrastructures routières, elles ne disposent ni de l'expertise technique ni des moyens humains des collectivités compétentes en la matière, notamment les départements. L'exercice de cette nouvelle compétence est donc pour les régions une innovation aux effets importants.

Pour ces motifs, la voie d'une expérimentation, dispositif temporaire reposant sur une démarche volontaire de la part des régions, a été préférée à celui d'un transfert définitif.

3.2. OPTION RETENUE

Le présent article du projet de loi vise à permettre aux régions volontaires d'exercer à titre expérimental pendant cinq ans la compétence d'aménagement, d'entretien et d'exploitation d'infrastructures routières, en l'articulant avec les prérogatives des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunal à fiscalité propre déjà compétents en la matière et en dotant les régions des moyens financiers, humains et juridiques pour exercer cette nouvelle compétence.

Elle s'accompagne de l'attribution aux présidents des conseils régionaux d'un pouvoir de police de la circulation21(*) sur les voies mises à leur disposition et d'un dispositif permettant aux régions et aux départements de préciser la répartition de leurs missions sur le réseau routier.

3.2.1. La mise à disposition dans le cadre d'une expérimentation

A - Modalités procédurales

Dans un délai de deux mois à compter de la promulgation de la loi, l'État publiera par décret une liste des voies du domaine public routier national non concédé susceptibles d'être mises à disposition des régions souhaitant participer à l'expérimentation. Elle sera différente de celle destinées aux départements, à la métropole de Lyon et aux métropoles.

Dans un délai de trois mois à compter de la publication de la liste, les régions pourront demander à participer à l'expérimentation.

La demande devra nécessairement porter sur l'ensemble des voies énumérées dans la liste publiée par l'État et situées sur le territoire de la région. Contrairement aux départements, à la métropole de Lyon et aux métropoles, qui pourront choisir les voies du réseau routier national énumérées dont ils demandent le transfert, la demande des régions ne pourra porter que sur l'ensemble des voies énumérées dans la liste destinée aux régions. Le motif de cette obligation est la nécessité d'éviter une trop grande parcellisation des réseaux routiers des différents propriétaires ou gestionnaires, parcellisation qui poserait des problèmes de gestion difficilement surmontables.

La demande des régions portera également, par détermination de la loi, sur les voies dont les départements, la métropole de Lyon et les métropoles n'auront pas demandé le transfert, ces voies ayant vocation à être également mises à disposition des régions ayant demandé à participer à l'expérimentation.

Le délai à l'expiration duquel la liste des voies pouvant être mises à disposition des régions et le délai ouvert aux régions pour demander à participer à l'expérimentation sont donc alignés sur ceux relatifs au dispositif de décentralisation des voies aux départements, aux métropoles et à la métropole de Lyon. Cet alignement est destiné à permettre aux différentes collectivités de se coordonner dans l'expression de leurs besoins.

Dans une troisième étape, l'État informera les régions du périmètre définitif retenu pour l'expérimentation après avoir notifié à l'ensemble des collectivités territoriales et métropoles situées sur leur territoire des régions sa décision quant aux voies qui leur seront transférées.

La loi ouvre ensuite un délai de huit mois pour que l'État et la région concluent la convention d'expérimentation. La convention énumérera les voies mises à disposition de la région, qui seront les voies proposées aux régions dans liste publiée par l'État et les voies dont les départements et métropoles n'auront pas demandé le transfert, ainsi que les modalités de la mise à disposition.

B - Objet et portée de la mise à disposition

Le caractère expérimental du dispositif fait obstacle à ce que les régions bénéficient d'un transfert de propriété des voies du réseau routier national non concédé. La mise à disposition emportera toutefois de très larges effets : elle investira les régions des droits et obligations du propriétaire pour une durée de cinq ans. La loi prévoit ainsi que la région est substituée à l'État, pour les servitudes, droits et obligations correspondants.

La région sera compétente pour aménager, entretenir et exploiter les voies mises à sa disposition. La notion d'aménagement doit se comprendre de manière large comme incluant le cas échéant la réalisation de nouveaux tronçons routiers.

La convention prévoira les modalités de cette mise à disposition. Elle énumérera les biens mis à disposition et prévoira, le cas échéant, les modalités d'utilisation des biens qui seraient simultanément affectés aux voies mises à disposition et aux voies que l'Etat continuerait d'exploiter.

3.2.2. Le dispositif complémentaire à la mise à disposition dans le cadre de l'expérimentation

Le dispositif complémentaire concerne le pouvoir de police de la circulation et la faculté de transferts de gestion des voies entre les départements et les régions.

D'une part, le IV du présent article attribue au président du conseil régional le pouvoir de police de la circulation sur les voies du réseau routier national mises à sa disposition au titre de l'expérimentation. Cette disposition est nécessaire, les régions ne disposant pas en l'état actuel du droit d'un domaine public routier. Ce pouvoir de police s'exercera sans préjudice des compétences détenues par le maire et le représentant de l'État en matière de police de la circulation au titre du code de la route et du code général des collectivités territoriales, telles le pouvoir de police du maire en agglomération et certaines prérogatives du représentant de l'État sur les routes à grande circulation.

Le représentant de l'État conservera toutefois son pouvoir de police de la circulation sur les autoroutes mises à disposition des régions, lesquelles conservent leur statut autoroutier, de manière cohérente avec les dispositions de la loi n°2019-816 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace et avec les dispositions de l'article 6 du projet de loi.

Le représentant de l'État disposera d'un pouvoir de substitution d'action en cas de carence injustifiée du président du conseil régional dans l'exercice de son pouvoir de police.

D'autre part, les V et VI du projet d'article prévoient, afin d'accompagner la mise à disposition, de permettre aux régions et aux départements de se répartir s'ils le souhaitent les différentes missions par un transfert de gestion au sens de l'article L. 2123-3 du CG3P qui confère un pouvoir autonome de décision à l'autorité gestionnaire. Ces dispositions sont conçues comme un mécanisme de souplesse. Les régions vont récupérer les routes que les départements auront refusé de prendre avec possiblement des routes esseulées. Inversement, les routes figurant sur la liste dédiée aux régions pourront s'inscrire dans un périmètre à forte densité de routes départementales. Il s'agit ainsi de ne pas figer une distribution des routes qu'on ne maîtrise pas entièrement en raison du caractère volontaire de la décentralisation.

La région pourra ainsi transférer aux départements tout ou partie des missions d'aménagement, d'entretien et d'exploitation sur les routes mises à sa disposition dans le cadre de l'expérimentation. De même, le département pourra transférer aux régions tout ou partie des missions d'aménagement, d'entretien et d'exploitation sur les routes départementales identifiées comme d'intérêt régional dans le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires.

Ces transferts de gestion seront concrétisés par des conventions qui prévoiront les modalités de ces transferts, notamment les moyens humains et financiers mis à disposition. Le président du conseil régional ou départemental deviendra compétent pour exercer le pouvoir de police sur les voies mises à disposition.

3.2.3. Le bilan de l'expérimentation

Il est prévu qu'à l'issue de l'expérimentation, l'État et la région concernée dressent un bilan. A la suite des enseignements tirés de l'expérimentation, le législateur demeurera libre d'envisager un transfert définitif des voies pour créer un domaine public routier régional.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

La décentralisation à titre expérimental aux régions des compétences en matière d'aménagement, d'entretien ou d'exploitation des routes du réseau national non concédé n'a, au-delà de sa mise en place, aucun impact sur l'ordre juridique interne.

L'expérimentation n'entraîne pas de dispositifs nouveaux, mais uniquement des mesures d'ajustement en relation avec le droit existant, comme le pouvoir de police de la circulation dévolu au président du conseil régional à l'exception des autoroutes qui restent sous la responsabilité du préfet. De même, les biens et le personnel sont traités par les règles classiques de la mise à disposition. Pour les cas des biens à double usage ou des personnels intervenant pour plusieurs personnes publiques, un système de conventionnement sera mis en place sans que des règles spéciales soient nécessaires.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts sur les entreprises

La voirie des collectivités territoriales représente 50% des commandes de l'industrie routière, pour un montant annuel dépassant 6 Md€. Ce secteur de 1 420 entreprises et 86 300 salariés (« L'état de la route 2016 », L'Union des syndicats de l'industrie routière française (URSIF) devenue Routes de France) est donc fortement dépendant de la demande des collectivités territoriales et de l'évolution de leur politique d'entretien et d'investissement en matière de voirie.

L'impact sur les entreprises ne peut être anticipé de manière précise, mais la mise à disposition du réseau national maintient la nécessité de sa gestion et de son entretien, avec un impact globalement neutre attendu à ce titre.

4.2.2. Impacts budgétaires

La mise à disposition de voies du réseau routier national non concédé entraînera un transfert de charges aux régions qu'il est juridiquement nécessaire de compenser. Une convention fixera le montant et les modalités de versement de cette compensation.

Le montant sera fixé par les parties selon les principes définis par l'article du projet de loi relatif aux transferts de compétence à titre définitif. La compensation des charges d'investissement et de fonctionnement se fera donc sur la base des dépenses actualisées de l'inflation et constatées sur, respectivement, au moins les cinq années précédant la mise à disposition s'agissant des dépenses d'investissement et au plus les trois années précédant la mise à disposition s'agissant des dépenses de fonctionnement.

Par ailleurs, le présent article prévoit le transfert aux régions, pendant la durée de l'expérimentation, de la maîtrise d'ouvrage des opérations sur le réseau routier national inscrites dans les dispositifs contractuels entre l'État et les régions en vigueur à la date de l'expérimentation, incluant ainsi notamment les contrats de plan État - Région (CPER). La convention prévoira le versement sur la durée de l'expérimentation des financements de l'État restant à mobiliser au titre de ces dispositifs.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

L'expérimentation n'aura pas d'impact financier direct sur les régions en raison de la compensation financière et de la mise à disposition gratuite du personnel de l'État. Il reviendra cependant aux régions d'accueillir les agents de l'État. Les comités sociaux placés auprès des services de l'État et des collectivités concernées devront être consultés sur les modalités de répartition et de mise à disposition des personnels telles que prévues par la convention d'expérimentation.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Au II du projet d'article, il est prévu que les services de l'État qui participent à l'exercice de ces compétences sont gratuitement mis à disposition des régions pour la durée de l'expérimentation. La convention d'expérimentation conclue entre l'État et les régions détermine les modalités de répartition des personnels mis à disposition ainsi que le nombre et la liste des personnels chargés de la mise en oeuvre des compétences transférées à titre expérimental après consultation des comités sociaux placés auprès des services de l'État et des collectivités concernées.

Lorsque les personnels remplissent pour partie seulement leurs fonctions dans les services ou parties de service concernés, ces transferts donnent lieu à une compensation financière des fractions d'emploi correspondantes sans mise à disposition des services, pour la durée de l'expérimentation dans les conditions prévues au III de l'article 44.

4.5. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

L'expérimentation qui prévoit une substitution de l'autorité compétente pour l'aménagement et l'exploitation de voies du réseau national non concédé n'a pas en tant que telle d'impact sur l'environnement.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du CGCT, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national d'évaluation des normes.

Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale a également été consulté.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La loi, d'application immédiate, sera mise en oeuvre en suivant les différentes étapes décrites à l'article 7. La date de la mise à disposition effective des biens et des personnels entre les mains des régions sera fixée dans la convention d'expérimentation conclue avec l'État. L'expérimentation s'achèvera cinq ans après l'adoption de cette convention.

5.2.2. Application dans l'espace

Les articles 6 et 7 du présent projet de loi concernent le réseau routier national. En outre-mer, les collectivités de la Guyane, de Mayotte et de Saint-Pierre-et Miquelon sont concernées (il n'y a plus de voies nationales sur le territoire de La Réunion, de la Guadeloupe et de la Martinique). Le réseau routier national présent dans le territoire de ces trois collectivités pourra leur être transféré en application de l'article 6. Par conséquent, l'article 7 ne s'appliquera pas aux collectivités d'outre-mer.

5.2.3. Textes d'application

Un décret listera les routes du réseau national qui pourront être mises à la disposition des régions.

Article 8 : Transfert de la maîtrise d'ouvrage des routes nationales

1. ÉTAT DES LIEUX

Selon l'article L. 2411-1 du code de la commande publique (CCM), les maîtres d'ouvrages publics22(*), c'est-à-dire les maîtres d'ouvrage qui sont des personnes publiques, sont investis d'une mission d'intérêt général dont ils ne peuvent en principe se départir.

L'article L. 2421-2 du CCM liste les attributions de la maîtrise d'ouvrage publique : 1° La détermination de la localisation de l'opération ; 2° L'élaboration du programme ; 3° La fixation de l'enveloppe financière prévisionnelle ; 4° Le financement de l'opération ; 5° Le choix du processus selon lequel l'ouvrage sera réalisé ; 6° La conclusion des marchés publics ayant pour objet les études et l'exécution des travaux de l'opération.

A ces missions s'ajoutent également l'approbation des études d'avant-projet et des études de projet du maître d'oeuvre (article L. 2422-6 du CMM) et celles issues de différentes législations, non spécifiques à la maîtrise d'ouvrage publique mais s'y appliquant également, qui font du maître d'ouvrage le responsable de l'obtention des différentes autorisations administratives nécessaires à la réalisation du projet.

Les maîtres d'ouvrages publics sont tenus d'exercer eux-mêmes ces missions, sauf à recourir à l'une des deux exceptions que sont le mandat de maîtrise d'ouvrage et le transfert de mandat d'ouvrage.

Le mandat de maîtrise d'ouvrage est défini à l'article L. 2422-5 du CMM, comme le contrat par lequel le maître d'ouvrage confie à un mandataire l'exercice, en son nom et pour son compte, de tout ou partie des attributions limitativement énumérées à l'article L. 2422-6. Le mandat de maîtrise d'ouvrage, couramment appelé « délégation de maîtrise d'ouvrage », ne constitue toutefois qu'une exception de portée limitée à l'obligation faite au maître d'ouvrage d'exercer lui-même sa mission, puisque les actes réalisés par le mandataire sont réputés l'être par le mandant dont la responsabilité peut être engagée en cas de dommage (par exemple, s'agissant de la responsabilité vis-à-vis des constructeurs : CE, 5 juin 2013, Région Haute-Normandie, n° 352917).

Le recours au mandat de maîtrise d'ouvrage est encadré par le code de la commande publique. Les maîtres d'ouvrages publics peuvent y recourir après mise en concurrence préalable, le mandat de maîtrise d'ouvrage étant un marché public, et il ne peut porter que sur les missions énumérées à l'article L. 2422-6 du CMM une fois le programme défini. Dans le cas des travaux d'infrastructure routière, la définition du programme n'est établie qu'à l'issue de l'enquête publique de déclaration de projet ou préalable à la déclaration d'utilité publique : le mandat de maîtrise d'ouvrage ne peut ainsi être conclu que postérieurement à la conduite par le maître d'ouvrage routier des études préalables du projet et des procédures de concertation et de consultation du public.

Le transfert de maîtrise d'ouvrage, seconde exception au principe précité, consiste dans la possibilité offerte à plusieurs maîtres d'ouvrage publics simultanément compétents pour la réalisation d'un ouvrage ou d'un ensemble d'ouvrages de désigner par convention celui d'entre eux qui exercera la maîtrise d'ouvrage sur la totalité de l'opération (article L. 2422-12 du CMM).

Le champ du transfert de maîtrise d'ouvrage est très limité car il est caractérisé par une compétence simultanée des maîtres d'ouvrage, qualifiée de co-maîtrise publique.

Les conditions posées au transfert de maîtrise d'ouvrage public restreignent donc fortement la faculté pour l'État de transférer aux collectivités territoriales, avec leur accord ou à leur demande, la maîtrise d'ouvrage d'une opération d'aménagement du réseau routier national.

S'agissant des régions, cette possibilité est exclue puisque, les régions n'ayant à ce jour pas de domaine public routier, un cas de co-maîtrise d'ouvrage public ne peut pas se présenter.

S'agissant des collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI à FP) disposant d'un domaine public routier, le recours à l'article L. 2422-12 se justifie surtout dans certains cas bien particuliers, lorsque l'opération porte sur une intersection entre une voie du domaine national et une voie du domaine d'une collectivité. Hors de ces cas, le recours à l'article L. 2422-12 du CMM est plus difficilement justifiable.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

L'objet des dispositions relatives au transfert de maîtrise d'ouvrage est de permettre à l'État, aux régions, départements, métropoles, communautés urbaines et à la métropole de Lyon de s'entendre sur un transfert temporaire de l'État vers l'une de ces collectivités de la maîtrise d'ouvrage d'une opération d'aménagement du réseau routier national non concédé. Sont principalement visées des opérations d'ampleur importante, de développement du réseau consistant dans la création d'un nouveau tronçon routier, comme une déviation ou un contournement.

Une mesure législative est nécessaire afin de permettre l'exercice de cette maîtrise d'ouvrage, en dehors du cadre législatif issu de l'article L. 2422-12 du CCM.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le transfert temporaire de maîtrise d'ouvrage vise à servir tant les intérêts de l'État que ceux des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI).

S'agissant de l'État en tant qu'opérateur routier, celui-ci est confronté à une baisse continue de ses moyens tant financiers qu'humains23(*), ce qui réduit sa capacité à mener de front une multitude d'opérations, sauf à devoir étirer les délais de réalisation, et alors même que le cadre légal et réglementaire entourant ces opérations, au travers notamment des différentes autorisations administratives à obtenir et des études nécessaires à leur obtention, est particulièrement consommateur de ces moyens.

S'agissant des collectivités territoriales et des EPCI, quand bien même l'opération projetée porte sur un réseau qui n'est pas le leur, elles peuvent avoir un intérêt évident à la réalisation de l'opération, au vu de ses effets positifs sur la socio-économie locale, et ainsi être prêtes à exercer temporairement la maîtrise d'ouvrage de l'opération.

Dans de tels cas, l'option d'un mandat de maîtrise d'ouvrage n'est pas toujours satisfaisante. D'une part, le mandat de maîtrise d'ouvrage ne peut pas porter sur l'ensemble de la maîtrise d'ouvrage, puisqu'il ne peut intervenir qu'une fois le programme défini, qui correspond approximativement au stade d'un projet déclaré d'utilité publique. D'autre part, il n'opère pas un transfert de responsabilité du maître d'ouvrage primaire, originel, vers le maître d'ouvrage de second rang (le mandataire).

Il est donc souhaitable que, pour des opérations portant sur le réseau routier national, le cadre restrictif posé au transfert de maîtrise d'ouvrage soit assoupli afin que l'Etat-opérateur routier et les collectivités territoriales ou EPCI puissent librement avoir recours, soit au mandat, soit au transfert de maîtrise d'ouvrage, en fonction des circonstances de chaque projet et de leurs intérêts respectifs.

Une convention procédera au transfert de maîtrise d'ouvrage et organisera les conditions dans lesquelles elle est exercée par la collectivité territoriale ou l'EPCI. L'ouvrage réalisé ayant vocation à intégrer le réseau routier national pour être entretenu et exploité par les services de l'État, la convention prévoira notamment des modalités de suivi et de contrôle par les services de l'État de la maîtrise d'ouvrage exercée par la collectivité, sans que ces modalités ne viennent dénaturer le transfert auquel il est procédé. Elle comportera aussi des éléments précis concernant les conditions de maintien du trafic pendant les travaux, l'État conservant la responsabilité de l'exploitation générale du réseau.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

La modification du code de la commande publique, plutôt que celle du code de la voirie routière, était envisageable. Toutefois, dans la mesure où seule la voirie nationale est concernée, il a été décidé de modifier les compétences des collectivités concernées, d'une part au titre du code de la voirie routière pour les départements, les métropoles, les communautés urbaines et la métropole de Lyon, et d'autre part, au titre du code général des collectivités territoriales (CGCT) concernant l'article relatif aux attributions des régions.

Par souci de lisibilité du droit, le premier alinéa de l'article L. 2411-1 du code de la commande publique, qui énumère le principe de l'interdiction faite aux maître d'ouvrage de déléguer l'exercice de leur mission ainsi que les dérogations à ce principe, a été complété par un renvoi à la disposition introduite dans le code la voirie routière, afin que l'article L. 2411-1 du code de la commande publique recense le principe et l'ensemble de ses dérogations.

3.2. OPTION RETENUE

Sur le fond, une fois le principe de la possibilité de transférer la maîtrise d'ouvrage décidé, plusieurs options étaient envisageables s'agissant du périmètre des collectivités susceptibles de pouvoir bénéficier d'un transfert de maîtrise d'ouvrage.

L'ouverture de cette faculté aux départements était naturelle, au vu de l'expertise progressivement acquise par ces derniers de par l'exercice de la maîtrise d'ouvrage exercée sur leur voirie. S'agissant des métropoles, de la métropole de Lyon et des communautés urbaines, leur compétence en matière de voirie s'est progressivement affirmée (cf. les développements relatifs à l'article 6). Le département de Haute-Saône est à titre d'illustration demandeur d'une maîtrise d'ouvrage sur l'ensemble de la RN 57 sur son territoire ce qui dépasse largement la notion de co-maîtrise d'ouvrage évoqué ci-dessus.

S'agissant des régions, si elles ne disposent pas d'une compétence en matière de voirie, leur rôle dans l'organisation des mobilités a été renforcée par les lois MAPTAM, NOTRe et, plus récemment, par la loi d'orientation des mobilités. Par ailleurs, les régions sont compétentes pour identifier et participer au financement des voies et axes routiers d'intérêt régional. En matière même d'exercice de maîtrise d'ouvrage routière, des conventions de mandat ont été conclues entre l'Etat et la région Auvergne-Rhône-Alpes pour le développement de la RN 88 en 2019 et 2020. La région Normandie sollicite pour l'avenir un dispositif du même type pour l'aménagement de la RN 13 entre Evreux et Chauffour. Au vu de ces considérations, le projet d'article étend la faculté de transférer la maîtrise d'ouvrage d'une opération portant sur le réseau routier national aux régions si cette voie constitue un itinéraire d'intérêt régional et est identifiée par le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires.

La disposition précise que le transfert de maîtrise d'ouvrage peut porter sur une opération de développement ou d'aménagement du réseau routier national. La notion d'aménagement doit s'entendre de manière large : elle recouvre tant des opérations d'ampleur importante comme la création d'un nouveau tronçon routier (par exemple une déviation ou un contournement) que des opérations d'ampleur a priori plus limitée, comme la création des élargissements de voies ou de plateforme.

Elle concerne l'ensemble du réseau routier national non concédé, c'est-à-dire les routes nationales et les autoroutes non concédées. Les autoroutes concédées sont exclues du dispositif, la maîtrise d'ouvrage des opérations de développement ou d'aménagement des autoroutes concédées ayant vocation à être exercée par les sociétés concessionnaires d'autoroute, délégataires de l'État.

L'article précise que le transfert se fait à titre gratuit et se situe donc hors du champ de la commande publique.

L'option retenue a été de modifier le code de la voirie routière et le CGCT, ce dernier renvoyant aux dispositions du code de la voirie routière.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

L'article L. 4211-1 du CGCT, l'article L. 121-5 du code de la voirie routière, et l'article L. 2411-1 du code de la commande publique sont modifiés.

Les impacts sur l'ordre juridique interne seront limités. Le transfert de maîtrise d'ouvrage publique de l'Etat vers une collectivité territoriale transférera à celle-ci la responsabilité de l'exercice de cette maîtrise d'ouvrage, dans les conditions prévues dans chaque convention d'espèce sur la base d'un référentiel national, régulièrement réévalué.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

La disposition relative à l'extension de la capacité de l'État de transférer la maîtrise d'ouvrage d'opérations de développement du réseau routier national non-concédé aura quant à elle un impact positif sur la capacité des collectivités à porter et à mettre en oeuvre des opérations importantes pour les territoires, cohérentes avec le fonctionnement global du réseau routier national, mais jugées non prioritaires par l'État.

D'un point de vue du financement, le dispositif devrait avoir un impact neutre pour l'État : en effet, le financement d'opérations de développement du réseau routier national par l'État est exclusivement financé dans le cadre des contrats de plan État-Région (ou contrats de convergence et de transformation dans les outre-mer) ou dans le cadre de programmes spécifiques (Route Centre Europe Atlantique), la part de financement de l'État provenant en intégralité de crédits non budgétaires24(*), issus de l'AFITF (Agence de financement des infrastructures de transport de France25(*)).

Ainsi, si l'État était amené à contribuer au financement d'un projet dont il transférerait la maîtrise d'ouvrage à une collectivité, ce financement ne pourrait s'inscrire que dans le cadre précédemment décrit. Dès lors, la mesure ne serait pas susceptible d'augmenter le nombre de projets routiers réalisés, ni de le diminuer, de sorte que la mesure ne contribuerait pas à l'amélioration du niveau de service offert par le réseau routier national.

Dans le cas contraire, la mesure est susceptible d'augmenter le nombre de projets routiers réalisés et ainsi le niveau de service offert par le réseau routier national. Cependant, la mesure pourrait également conduire les collectivités à réserver leurs financements pour les projets dont elles souhaiteraient assurer la maîtrise d'ouvrage en diminuant ainsi leurs cofinancements sur les opérations qui seraient sous maîtrise d'ouvrage de l'Etat.

L'impact global résultant de ces effets directs et indirects reste donc incertain. En tout état de cause, cette disposition devrait permettre une allocation des ressources humaines et financières des collectivités plus en adéquation avec les objectifs recherchés par ces dernières dans la conduite de leurs politiques publiques.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Pour les mêmes raisons que celles évoquées en partie 4.2.1, la disposition relative à l'extension de la capacité de l'Etat de transférer la maîtrise d'ouvrage d'opérations de développement du réseau routier national non-concédé aura un impact positif sur l'activité des entreprises, les collectivités étant susceptibles d'initier des opérations que l'État n'aurait pas choisi de lancer.

De plus, la réalisation de ces nouvelles opérations se traduirait par une hausse du niveau service offert aux usagers du réseau routier national (voir partie 4.6) qui bénéficiera également aux entreprises et à leurs employées.

4.2.3. Impacts budgétaires

Pour les mêmes raisons que celles évoquées en partie 4.2.1, l'impact sur le budget de développement du réseau routier national de la disposition relative à l'extension de la capacité de l'État de transférer la maîtrise d'ouvrage d'opérations de développement du réseau routier national non-concédé est neutre, si l'opération était déjà prévue dans les CPER ou positive si elle permet d'initier de nouvelles opérations.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La disposition relative à l'extension de la capacité de l'État de transférer la maîtrise d'ouvrage d'opérations de développement du réseau routier national aura quant à elle un effet positif sur les collectivités territoriales. En effet, elle vise à répondre à une demande de certaines collectivités territoriales en leur offrant la possibilité de recourir à un dispositif juridique plus adapté au pilotage par celles-ci d'opérations de développement du réseau routier national au bénéfice direct de leurs territoires, ce que ne permet le droit actuel. Elles imposeront néanmoins des dépenses de maîtrise d'ouvrage et donc de personnel supplémentaires, en lien avec les volumes d'investissement décidés.

En tout état de cause, ces moyens humains et financiers des collectivités seront en adéquation avec les objectifs recherchés par ces dernières dans la conduite de leurs politiques publiques et d'aménagement des territoires.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

A ce jour, le recours à des contrats de mandat de maîtrise d'ouvrage avec des collectivités territoriales est relativement marginal26(*). Cependant, les quelques précédents ont montré que ce dispositif contractuel nécessite une très forte implication des services de l'État, notamment des services de maîtrise d'ouvrage routière des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), en particulier lorsque la collectivité mandataire ne dispose pas de la totalité des compétences de maîtrise d'ouvrage routière (cas des conseils régionaux), et ce alors que les opérations concernées ne constituent en général pas des priorités pour l'État. En effet, dans ce dispositif, l'État reste maître d'ouvrage de l'opération et à ce titre assume la pleine responsabilité juridique des procédures devant être conduites ou encore celle liée à la mise en oeuvre des prescriptions de l'autorisation environnementale du projet.

Ainsi, la disposition relative à l'extension de la capacité de l'État de transférer la maîtrise d'ouvrage d'opérations de développement du réseau routier national aura un impact positif sur les services de l'État et en particulier ses services déconcentrés (DREAL principalement). En effet, l'action de l'État serait alors réduite pour le projet concerné à un seul contrôle technique (accord sur le programme de travaux, contrôle du respect de ce programme de travaux, contrôle des exigences de conception des infrastructures de l'État, exploitation sous chantier ...) et, le cas échéant, financier. En particulier, la responsabilité juridique des procédures à conduire, autorisations à solliciter et travaux à mener, reviendrait alors pleinement à la collectivité qui assurerait la maîtrise d'ouvrage du projet.

De même, la responsabilité juridique de maître d'ouvrage restera de la seule responsabilité de la collectivité.

4.5. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Pour les mêmes raisons qu'évoquées précédemment (voir partie 4.2.1), le transfert de la maîtrise d'ouvrage aura un impact positif pour les particuliers en permettant le cas échéant, le lancement d'opérations complémentaires d'aménagement du réseau. Cet impact positif se traduirait par une augmentation du niveau de service offerts aux usagers. Cette augmentation du niveau de service peut concerner :

- des gains de temps de parcours pour les usagers des routes d'intérêt régional (ex : projet conduisant à résorber un point de congestion) ;

- des gains de régularité des temps de parcours et de diminution du stress lié à l'incertitude des temps de parcours (ex : projets conduisant à diminuer les risques d'incidents ou d'accidents - moindre risque de perturbation du réseau - ou à faciliter les conditions d'entretien du réseau ou d'intervention en cas d'accident - moindre perturbation du réseau en cas d'événement) ;

- des gains de sécurité routière (ex : correction de points accidentogènes) ;

- des gains de confort (ex : liés à l'amélioration des caractéristiques géométriques des infrastructures).

La mesure est également susceptible d'avoir un impact positif pour les riverains des infrastructures concernées (ex : opérations consistant à réduire les nuisances sonores subies par les riverains).

4.6. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

La disposition relative à l'extension de la capacité de l'État de transférer la maîtrise d'ouvrage d'opérations de développement du réseau routier national non concédé n'aura pas d'impact majeur sur l'environnement.

Il convient de noter que les projets de développement concernés par la mesure seraient quasi systématiquement soumis à évaluation environnementale et/ou à autorisation environnementale et que cette autorisation ne peut être délivrée que si les impacts résiduels du projet sur l'environnement (après mise en place des mesures d'évitement, de réduction et de compensation) ne sont pas significatifs. Il est notamment exigé d'atteindre un objectif d'absence de perte nette, voire de gain, s'agissant de l'impact sur la biodiversité.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du CGCT, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national d'évaluation des normes.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions s'appliqueront dès l'entrée en vigueur de la loi.

5.2.2. Application dans l'espace

Il existe du réseau routier national en Guyane, à Saint-Pierre et Miquelon et Mayotte. Ces trois collectivités sont sous le régime de l'identité législative. Le texte ne prévoit donc pas de mesure d'adaptation pour ces collectivités.

Article 9 : Dispositions relatives au transfert des petites lignes ferroviaires et de leurs gares

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

Le régime juridique des infrastructures de transport ferroviaire est aujourd'hui inscrit dans le titre premier du livre premier de la deuxième partie du code des transports (articles L. 2111-1 à L. 2113-5).

L'État est le propriétaire unique du réseau ferré national, défini par les dispositions combinées, d'une part, de l'article L. 2111-1 du code des transports, qui dispose que « la consistance et les caractéristiques principales du réseau ferré national sont fixées par voie réglementaire » et, d'autre part, du décret n° 2002-1359 du 13 novembre 2002 fixant la consistance du réseau ferré national, qui dispose que « le réseau ferré national est constitué des lignes ou sections de lignes de chemin de fer suivantes : lignes concédées par l'État à la Société nationale des chemins de fer français avant le 31 décembre 1982 et non retranchées du réseau ferré national ; lignes ayant fait l'objet d'une déclaration d'utilité publique depuis le 1er janvier 1983 et mises en exploitation par la Société nationale des chemins de fer français ou par Réseau ferré de France ; lignes incorporées au réseau ferré national et non retranchées de ce réseau ; lignes dites « voies mères d'embranchement », établies dans les conditions prévues par le décret du 5 mai 1997 susvisé ou en application de dispositions antérieures régissant leur établissement et non retranchées du réseau ferré national ».

Le réseau ferré national représente aujourd'hui plus de 27 000 kilomètres de lignes, dont environ 2 100 kilomètres de lignes à grande vitesse. C'est sur ce réseau ferré que sont exécutés l'essentiel des services de transport ferroviaire, notamment par l'État, autorité compétente pour l'organisation des services de transport ferroviaire de voyageurs d'intérêt national (article L. 2121-1 du code des transports) et par les régions, autorités compétentes pour l'organisation des services de transport ferroviaire de voyageurs d'intérêt régional (article L. 2121-3 du même code), sauf en Île-de-France (article L. 2121-9 du même code). Les petites lignes ferroviaires, soit les lignes de desserte fine du territoire, d'intérêt local ou régional, classées UIC 7 à 9 (selon la méthodologie issue de l'Union internationale des chemins de fer)27(*), représentent environ un tiers du réseau français accueillant des voyageurs, soit de l'ordre de 9 000 kilomètres sur les 27 000 kilomètres de lignes et accueillent 17% du trafic des trains régionaux.

La société SNCF Réseau est, en application de la loi (article L. 2111-9 du code des transports), le gestionnaire d'infrastructure sur les lignes de ce réseau ferré national, qui lui sont par ailleurs attribuées par l'État (article L. 2111-1 et L. 2111-20 du code des transports).

La loi prévoit actuellement deux ensembles de dispositions permettant aux régions, qui sont habilitées à exploiter des infrastructures de transport ferré ou guidé d'intérêt local et régional (article L. 2112-1-1 du code des transports, introduit par la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire), de solliciter le transfert à leur profit de certaines catégories de lignes ferroviaires appartenant à l'État.

D'une part, les articles L. 3114-1 à 3114-3 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) (créés par l'article 7 de la loi du 4 août 2014 précitée et modifiés ensuite par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, puis par l'ordonnance n° 2019-552 du 3 juin 2019 portant diverses dispositions relatives au groupe SNCF) permettent des transferts de propriété d'infrastructures ferroviaires ou d'installations de service appartenant à l'État au profit d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales, compétent en matière de développement économique, à la demande28(*) de l'assemblée délibérante de celui-ci. Ces transferts sont limités à deux séries de lignes : « soit les lignes que la personne publique bénéficiaire utilise ou envisage d'utiliser pour organiser des services de transport de personnes et qui sont séparées physiquement du reste du réseau ferré national, soit les lignes à faible trafic n'ayant pas été utilisées par des services de transport de personnes depuis plus de cinq ans ». Une fois le transfert survenu, la collectivité territoriale ou le groupement bénéficiaire du transfert devient propriétaire de l'infrastructure à la place de l'État et détermine librement les modalités de gestion des lignes ainsi transférées. La procédure de ce transfert est déterminée par les articles R. 3114-1 et suivants du même code (créés par le décret n° 2017-1556 du 10 novembre 2017 relatif au transfert de propriété du domaine public ferroviaire et portant diverses dispositions relatives à ce domaine).

D'autre part, en application de l'article L. 2111-1-1 du code des transports (introduit par l'article 172 de loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités), les régions, autorités organisatrices de transport ferroviaire régional, peuvent solliciter le transfert de gestion, dans les conditions prévues par l'article L. 2123-3 du CG3P, de « lignes d'intérêt local ou régional à faible trafic du réseau ferré national ». Ce même article prévoit que le monopole légal de SNCF Réseau pour la gestion des lignes du réseau ferré national (prévu par les articles L. 2101-1 et L. 2111-9 du code des transports) ne s'applique pas aux lignes ainsi transférées, dont la région est donc libre de déterminer les modalités de gestion (par exemple en confiant la gestion de l'infrastructure ferroviaire sur ces lignes à une entité tierce). La propriété des lignes considérées, qui continuent à faire partie du réseau ferré national, demeure à l'État.

1.2. CADRE CONVENTIONNEL

Les normes européennes régissant la libéralisation des services de transport ferroviaire29(*) imposent, en dehors d'un nombre réduit de cas dérogatoires, une séparation stricte entre les gestionnaires d'infrastructures ferroviaires et les entreprises fournissant les services de transport sur ces infrastructures.

La gestion d'une infrastructure ferroviaire étant une activité de type « monopole naturel »30(*), dans la mesure où il est important d'éviter d'éventuelles duplications du réseau, l'État bénéficie de larges marges de manoeuvre pour l'organisation des gestionnaires d'infrastructure.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Les outils à la disposition des régions paraissent incomplets. Pour mettre en oeuvre ces dispositions, il est donc nécessaire de passer par la loi.

Il apparait nécessaire d'ajouter une possibilité supplémentaire dans l'éventail des outils qui permettent la gestion efficace et raisonnée des « petites lignes ferroviaires », en plus du dispositif de transfert de gestion prévu par l'article L. 2111-1-1 du code des transport (introduit par l'article 172 de la loi du 24 décembre 2019 précitée).

Il semble en effet utile de permettre aux régions de mettre en oeuvre les solutions les plus adaptées à la situation spécifique de chaque ligne, et de contribuer à revitaliser le réseau de lignes de desserte fine des territoires, à la fois dans un objectif d'aménagement du territoire - notamment de lutte pour le désenclavement des territoires intermédiaires et ruraux - et dans un objectif de lutte contre le réchauffement climatique, par la promotion de modes de transports alternatifs à la voiture.

Ainsi, il semble pertinent :

- d'étendre la possibilité de transfert de propriété des infrastructures ferroviaires et des installations de service à l'ensemble des lignes ferroviaires d'intérêt local ou régional à faible trafic, après autorisation donnée par l'Etat qui se prononce au regard des besoins liés à la politique nationale en matière de transports et des besoins en matière de défense ;

- de transposer une dérogation laissée aux États-membres par le droit communautaire, prévue à l'article 2 point 3 au a) de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen, permettant notamment à une région, sur une ligne ferroviaire qu'elle récupèrerait appartenant à un réseau local ou régional autonome, de confier à une entité unique la gestion de l'infrastructure ferroviaire et l'exploitation des services de transport ;

- et de prévoir la possibilité, pour les bénéficiaires de transferts de gestion, de modifier l'affectation des biens transférés sans que cela ne conduise à mettre automatiquement fin aux transferts.

Par ailleurs, pour éviter tout risque juridique, il est nécessaire de préciser dans la loi la possibilité d'inclure les gares et autres installations de service dans les transferts de gestion. Pour tenir compte du fait que les quais ferroviaires en gares de voyageurs sont gérés par SNCF Gares & Connexions, filiale de SNCF Réseau, il semble également souhaitable que cette entreprise soit partie à la convention technique, visée à l'article L. 2111-9-1 A du code des transports, de mise en oeuvre des transferts de missions de gestion de l'infrastructure.

En outre, s'agissant de l'aspect social, le droit commun de la mise à disposition de salariés d'une entreprise prêteuse à une entreprise utilisatrice, tel que prévu par l'article L. 8241-2 du code du travail doit être précisé à la marge pour traiter le cas de la mise à disposition des salariés de la SNCF Réseau ou le cas échéant de SNCF Gares et Connexions dans le cadre de transfert des petites lignes. En effet, l'esprit de l'article L. 8241-2 du code du travail est de recourir au dispositif de mise à disposition pour un nombre limité de salariés et surtout pour des durées courtes. Or, dans le cadre des transferts de gestion, de missions ou d'infrastructures liés aux petites lignes, la mise à disposition des salariés doit pouvoir être utilisée par SNCF Réseau ou le cas échéant SNCF Gares & Connexions pour des durées longues (au regard des durées envisagées pour les transferts des petites lignes) et potentiellement pour l'ensemble des salariés affectés aux services concernés.

Il s'agit donc d'autoriser explicitement dans le cas précis du transfert des petites lignes la mise à disposition de salariés sur une longue durée et de prévoir de manière explicite que l'avenant signé par le salarié dès lors qu'il accepte les conditions de sa mise à disposition, et donc sa durée, précise la durée de cette mise à disposition. Cette inscription dans l'avenant se fait sans préjudice des modalités de rupture anticipée qui seront le cas échéant définies dans la convention de mise à disposition, et qui pourront être reprises également dans cet avenant.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L'objectif, s'agissant des dispositions sur le transfert de gestion des lignes d'intérêt local ou régional à faible trafic, est triple :

- préciser les contours du transfert de gestion introduit par la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités et notamment clarifier la possibilité d'inclure les installations de service (dont l'Etat est propriétaire, mais dont SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions peuvent être affectataires), en particulier les gares exclusivement dédiées aux lignes transférées, dans les transferts ;

- déroger aux dispositions prévoyant que tout changement d'affectation d'un bien, faisant l'objet d'un transfert de gestion, entraîne la fin de ce transfert et le retour à titre gratuit du bien transféré à l'Etat, ou le cas échéant à l'affectataire de ce bien (SNCF Réseau ou SNCF Gares & Connexions) ; il s'agit ainsi d'offrir la possibilité aux régions, si elles le jugent nécessaire, de changer l'affectation des biens transférés sans que le transfert de gestion ne prenne fin ;

- préciser que les transferts de gestion entraînent le transfert des droits et obligations liés aux biens transférés (de l'Etat, ou de l'affectataire des biens transférés le cas échéant, au bénéficiaire du transfert de gestion).

Concernant la mise à disposition des salariés des sociétés SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions, tout en s'appuyant sur le cadre du prêt de main-d'oeuvre tel qu'il est défini par le code du travail, il apparait nécessaire de préciser la durée maximale pendant laquelle les salariés pourront être mis à disposition, au regard des durées généralement longues prévues pour les transferts de gestions ou de missions. De même, cette durée devra être précisée dans l'avenant au contrat de travail signé par le salarié dès lors qu'il acceptera les conditions de sa mise à disposition. Cette durée maximale ne fait pas obstacle à la rupture anticipée de la mise à disposition dont les modalités seront définies dans la convention de mise à disposition et reprises dans l'avenant.

3. DISPOSITIF RETENU

Le dispositif retenu :

- modifie l'article L. 3114-1 du CG3P relatif au transfert de propriété du domaine public ferroviaire, en ajoutant les lignes d'intérêt local ou régional à faible trafic parmi celles qui peuvent faire l'objet d'une cession de l'État aux collectivités territoriales ou aux groupements de collectivités territoriales, compétents en matière de développement économique ;

- précise explicitement que les installations de service, et notamment les gares de voyageurs, peuvent bien être incluses dans les transferts de gestion de petites lignes ferroviaires ;

- crée une dérogation aux dispositions du I de l'article L. 2123-3 du CG3P, de façon à permettre à l'autorité organisatrice de transport ferroviaire bénéficiaire d'un transfert de gestion en application du présent article de modifier l'affectation des biens ainsi transférés, sous réserve de l'accord préalable du ministre chargé des transports, sans que ce changement d'affectation n'entraîne le retour des biens concernés à la société SNCF Réseau et/ou à sa filiale SNCF Gares & Connexions. De plus, l'autorité organisatrice de transport ferroviaire bénéficiaire du transfert est substituée à la société SNCF Réseau ou à la filiale dans l'ensemble des droits et obligations liés aux biens qui lui sont transférés, à l'exception de ceux afférents à des dommages constatés avant la date du transfert et à des impôts ou taxes dont le fait générateur est antérieur à cette même date ; 

- ajoute, par modification du troisième alinéa de l'article L. 2111-9-1 A du code des transports, SNCF Gares & Connexions en tant que partie à la convention technique de mise en oeuvre des transferts de missions de gestionnaire d'infrastructure ;

- introduit en droit national, par modification du I de l'article L. 2122-2 du code des transports, une dérogation, notamment en termes de séparation du gestionnaire d'infrastructure et des entreprises ferroviaires, applicable aux réseaux ferroviaires locaux ou régionaux autonomes et destinées uniquement à l'exploitation de services de transport de voyageurs empruntant une infrastructure ferroviaire ;

- explicite les modalités de mise à disposition des salariés des sociétés SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions dans le cadre d'un transfert de gestion ou d'un transfert de missions de gestion de l'infrastructure ferroviaire. Ainsi, il est créé un nouvel article L. 2111-9-1-B dans le code des transports qui pose explicitement la possibilité pour SNCF Réseau ou le cas échéant SNCF Gares & Connexions de recourir au dispositif de mise à disposition de salariés dans le cas de transfert de gestion, de missions ou d'infrastructure liées aux petites lignes. Cet article prévoit également que ces mises à disposition peuvent atteindre la durée de la convention de transfert des petites lignes, dans la limite de vingt années. Enfin, l'article prévoit que l'avenant au contrat de travail précise également la durée de la mise à disposition.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Le présent article modifie l'article L. 3114-1 du CG3P, ainsi que les articles L. 2111-1-1, L. 2111-9-1 A et L. 2122-2 du code des transports. Un article L. 2111-9-1 B est créé au sein du code des transports.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

Ces dispositions sont a priori sans impact budgétaire, pour l'Etat comme pour les régions. En effet, de nouvelles lignes seront éligibles à des transferts de propriété, mais elles pouvaient d'ores et déjà faire l'objet de transferts de gestion. Or, d'une part, les impacts budgétaires des transferts de propriété seront a priori identiques aux impacts des transferts de gestion, et d'autre part, ces derniers ne pouvaient en tout état de cause pas être estimés, la règle, prévue par la loi, étant simplement que l'opération ne doit pas avoir d'impact économique pour les sociétés SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexion. On peut donc supposer que l'impact budgétaire d'un transfert de gestion pour les régions sera nul en cas de mise à disposition des agents affectés à la gestion des infrastructures transférées (dans la mesure où le transfert se traduira alors par des économies pour SNCF Réseau / SNCF Gares & Connexions, qui les reverseront aux régions), et qu'il tendra vers 0 rapidement dans le cas contraire (le temps que les agents de SNCF Réseau / SNCF Gares & Connexions soient redéployés, et que les économies correspondantes soient reversées aux régions).

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Cet article offre une possibilité supplémentaire qui est facultative, tant pour l'État que pour les régions.

Ce n'est que dans ce cadre que la disposition impliquera des charges nouvelles en termes de gestion administrative et technique pour les services du conseil régional.

4.4. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

L'objectif est de renforcer l'offre ferroviaire, au regard des compétences de développement économique et d'aménagement du territoire qui incombent aux régions au sens de l'article L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), sur les lignes ferroviaires de desserte fine qui contribuent à un maillage efficace du territoire, en concordance avec les besoins et les attentes des usagers du train, pour leur travail ou leurs loisirs.31(*)

4.5. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Le renforcement de l'offre ferroviaire, en tant que modèle de transport répondant aux objectifs de développement durable et de réduction des émissions de gaz à effet de serre, privilégie une desserte en proximité dans les territoires au plus proche des centres de vie.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du CGCT, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national d'évaluation des normes.

En application de l'article L.2271-1 du code du travail, la disposition relative à la mise à disposition des salariés a été soumise à la Commission nationale de la négociation collective de l'emploi et de la formation professionnelle.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La mesure envisagée s'appliquera dès le lendemain de la promulgation de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l'espace

La mesure s'appliquera à l'ensemble des régions.

Article 10 : Permettre aux collectivités la mise en place de radars automatiques

1. ÉTAT DES LIEUX

Depuis leur déploiement sur le territoire national en 2003, les appareils de contrôle automatique permettant la constatation des excès de vitesse et des franchissements de feu rouge ainsi que la verbalisation de ces infractions ont contribué de manière importante à l'amélioration de la sécurité sur les routes de France. Aujourd'hui, le parc de radars automatiques est constitué de 4 200 radars dont 3 050 à poste fixe (hors mobiles et déplaçables). A la fin de l'année 2021, le nombre de radars sera constitué de 4 700 équipements. Selon l'Observatoire national interministériel de la sécurité routière (ONISR), le système de contrôle sanction automatisé a entraîné une baisse des vitesses moyennes pratiquées, ce qui a entraîné une baisse moyenne des accidents mortels à proximité des radars de 66 %. Ainsi, en 10 ans, entre 2003 et 2012, les radars auraient permis de sauver 23 000 vies. Le dispositif de contrôle sanction automatisé permet, outre la constatation de certaines infractions au code de la route, d'identifier le titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule concerné et de gérer les opérations relatives aux avis de contravention correspondant et le traitement judiciaire des contestations.

Juridiquement, l'article L. 130-9 du code de la route prévoit que les constatations effectuées par ou à partir d'appareils de contrôle automatique, ayant fait l'objet d'une homologation, font foi jusqu'à preuve du contraire et peuvent faire l'objet d'un procès-verbal revêtu d'une signature manuelle numérisée. Les infractions constatables sans interception par ce moyen sont prévues à l'article R. 130-11 du code de la route. Les articles 529 et suivants du code de procédure pénale organisent la procédure de l'amende forfaitaire qui s'applique notamment lorsque les infractions sont constatées sans interception. Par ailleurs, ce dispositif est régi par l'arrêté du 13 octobre 2004 portant création du système de contrôle automatisé.

Le développement, l'homologation, l'acquisition, l'installation et la maintenance de ces équipements sont depuis 2003 assurés exclusivement par les services de l'État, conformément à l'article 11 du décret du 12 août 2013 modifié portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'intérieur.

Le traitement des infractions constatées par ces appareils est réalisé, sous le contrôle du procureur de la République de Rennes, par les agents du centre automatisé de constatation des infractions routières (CACIR), armé par des policiers et des gendarmes, ainsi que par le service de l'officier du ministère public (OMP) spécialement affecté au centre national de traitement des infractions (CNT).

La décision d'implanter ou d'utiliser des radars n'est jamais prise en considération d'intérêts financiers, mais uniquement pour contribuer à la réduction des morts et des blessés sur les routes. Ainsi, une étude est réalisée au préalable de l'implantation d'un radar sur les vitesses pratiquées, l'accidentologie et le contexte environnant pour éviter les mécanismes d'évitement et pour voir si une approche plus globale et avec d'autres dispositifs alternatifs ou complémentaires est possible (ralentisseurs, marquages, feux rouges, signalisation...).

Les agents verbalisateurs des collectivités territoriales (agents de police municipale, gardes champêtres et agents chargés de la surveillance de la voie publique) peuvent constater, en fonction de leur champ de compétences, tout ou partie des infractions contraventionnelles prévues par le code de la route. Toutefois, les moyens d'action dont disposent aujourd'hui les collectivités territoriales pour automatiser la lutte contre l'insécurité routière sont juridiquement limités. En effet, s'ils peuvent utiliser la vidéo-protection, ils ne peuvent pas déployer à leur initiative des appareils de contrôle automatique tel que souligné par le rapport d'information du Sénat sur la politique d'implantation des radars du 18 juillet 2017.

Les collectivités territoriales sont des acteurs majeurs de la sécurité routière au niveau local. Elles disposent de compétences propres en la matière. Elles assurent, d'une part, la gestion des infrastructures routières qui comprennent notamment les appareils de contrôles automatiques, et disposent, d'autre part, de compétences en matière de police de circulation, qui visent à assurer la sécurité et la commodité de passage sur les voies publiques. À ce titre, le maire dispose, conformément aux articles L. 411-1, R. 411-4, R 411-8 du code de la route et L. 2213-1-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), de la faculté d'abaisser la vitesse maximale autorisée sur les routes qui relèvent de sa compétence. Il est ainsi le mieux placé pour juger le bien-fondé de l'implantation d'un radar sur le territoire de sa commune.

L'action de police judiciaire des agents de police municipale et des gardes champêtres, effectuée sous le contrôle du procureur de la République localement compétent, constitue un vecteur de proximité et facilite la mise en oeuvre d'une politique pénale au plus près des particularités du ressort en termes de sécurité routière, par l'intermédiaire de l'OMP.

Selon le document de politique transversale relatif à la sécurité routière publié en annexe du projet de loi de finances (PLF) pour 2021, l'État a consacré en 2019 3,7 milliards d'euros à la politique de sécurité routière et le coût total des 56 016 accidents corporels survenus l'an passé est estimé, quant à lui, à 39,7 milliards d'euros

Enfin, en termes de produit des amendes, un compte d'affectation spéciale (CAS) existe afin de retracer la répartition du produit des amendes issues du contrôle automatisé et le produit des autres amendes forfaitaires de la police de la circulation. Ce compte a reçu, en 2019, 1,65 milliards d'euros dont 760 M€, proviennent des amendes liées au contrôle automatisé. Le reste de la somme, 889 M€, constitue le produit des amendes de stationnement et des contraventions. En plus des 13,2% affectés au désendettement de l'Etat, les recettes générées par les radars en 2019 ont été réparties entre quatre destinataires :

- l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) : 231 M€ ;

- les collectivités territoriales : 120 M€ ;

- l'entretien des radars et le fichier national du permis de conduire : 283 M€ ;

- le Fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP) : 26 M€.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Les collectivités territoriales sont des acteurs majeurs de la sécurité routière au niveau local. Elles disposent de compétences propres en la matière. Elles assurent, d'une part, la gestion des infrastructures routières qui comprennent notamment les appareils de contrôles automatiques, et disposent, d'autre part, de compétences en matière de police de circulation, qui visent à assurer la sécurité et la commodité de passage sur les voies publiques. À ce titre, le maire dispose de la faculté d'abaisser la vitesse maximale autorisée sur les routes qui relèvent de sa compétence. Il est ainsi le mieux placé pour juger le bien-fondé de l'implantation d'un radar sur le territoire de sa commune.

L'action de police judiciaire des agents de police municipale et des gardes champêtres, effectuée sous le contrôle du procureur de la République localement compétent, constitue un vecteur de proximité et facilite la mise en oeuvre d'une politique pénale au plus près des particularités du ressort en termes de sécurité routière, par l'intermédiaire de l'OMP.

Il est nécessaire de recourir à la loi afin d'ajouter l'installation des appareils de contrôle automatique parmi les compétences des collectivités territoriales et de leurs groupements et permettre aux agents de police municipale ou gardes champêtres de procéder au traitement des constatations effectuées par ces appareils.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le contrôle sanction automatisé est un des outils privilégiés permettant de répondre à l'objectif d'une meilleure sécurité routière. La mobilisation de cet outil par les collectivités territoriales devrait permettre de mieux lutter contre l'insécurité routière au niveau local.

Les objectifs visés sont principalement une diminution de l'accidentalité, en améliorant le respect des prescriptions du code de la route. La constatation sans interception permet d'augmenter de manière significative la probabilité pour les usagers de la route d'être contrôlés, ce qui influence durablement leur comportement et permet de lutter plus efficacement contre la plupart des grandes causes d'accidentalité et de mortalité routière.

Par ailleurs, la possibilité donnée aux collectivités territoriales d'implanter des appareils de contrôle automatique offre de nouvelles possibilités aux agents verbalisateurs des communes qui pourront concentrer les actions sur des opérations telles que celles de dépistage des conduites sous l'influence de l'alcool ou après usage de stupéfiants, pour lesquels une interception du conducteur est toujours nécessaire.

3. DISPOSITIF RETENU

La mesure envisagée vise à permettre aux collectivités territoriales et à leurs groupements d'installer des appareils de contrôle automatique ayant fait l'objet d'une homologation. Ils pourraient décider du nombre et des lieux d'implantation de ces équipements sur leur territoire en prenant en compte les critères d'accidentalité et d'insécurité routière, et après concertation associant notamment les services territoriaux de l'Etat. Le traitement des infractions constatées par ces équipements serait assuré par des policiers municipaux affectés dans des centres locaux de traitement. Le coût de cette mesure sera limité pour les collectivités territoriales dans la mesure où les équipes des collectivités sont déjà mobilisées dans les actuels centres de supervision urbaine (CSU) et les unités de vidéo-verbalisation (UVV) pour améliorer la sécurité routière par l'intermédiaire des caméras de vidéo-protection.

Les conditions d'installation des appareils de contrôle automatique décidées par les collectivités territoriales ou leurs groupements seront définies par décret en Conseil d'État.

En termes d'acquisition, ces dispositions n'auraient aucun impact sur les prérogatives de l'État, qui conserverait la gestion des appareils de contrôle automatique installés à son initiative.

Cette évolution maintient la capacité de l'État à poursuivre sa politique de lutte contre l'insécurité routière, en conservant sa capacité à financer et à décider, après concertation locale, des lieux d'installation d'appareils de contrôle automatique comme c'est le cas depuis 2003, sur la base de critères exclusivement liés à l'accidentalité et à la mortalité routière.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

La mesure envisagée modifie l'article L. 130-9 du code de la route.

Les infractions constatables sans interception par ce moyen sont prévues à l'article R. 130-11 du code de la route.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUE ET FINANCIER

En termes d'acquisition, ces dispositions n'auraient aucun impact sur les prérogatives de l'État, qui conserverait la gestion des appareils de contrôle automatique installés à son initiative.

Un mécanisme de versement du produit des amendes à la collectivité territoriale qui a décidé de l'implantation de l'équipement, après déduction des dépenses laissées à la charge de l'Etat notamment pour le recouvrement des amendes, pourrait être envisagé. Celui-ci nécessiterait la création d'une troisième section au Compte d'affectation spéciale (CAS) « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » en loi de finances.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les conditions d'installation des appareils de contrôle automatique décidées par les collectivités territoriales ou leurs groupements seront définies par décret en Conseil d'État.

Aujourd'hui, le parc de radars automatiques est constitué de 4 200 radars parmi lesquels 116 sont situés sur des voies communales. Les infractions constatées par un appareil de contrôle automatique sont respectivement traitées par le CACIR qui assure la gestion des contraventions (environ 35 agents) et le CNT qui assure notamment l'édition et l'envoi postal ou électronique des avis. Un appareil de contrôle peut constater entre 10 et 30 infractions par jour.

Ces collectivités ou groupements devront, à tout le moins, mobiliser les agents de police municipale (25 500 agents) ou les gardes champêtres (900 agents), en charge du traitement des constatations effectuées par les appareils installés à leur initiative. Les agents déjà en fonction dans les centres de supervision urbaine et dans les unités de vidéo-verbalisation seront mobilisés.

4.4. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Permettre aux collectivités territoriales de décider de l'implantation des radars permet de lutter contre l'insécurité car ceux-ci contribuent à la baisse de l'accidentalité et de la mortalité sur les routes. Selon l'ONISR, la mise en place du contrôle sanction automatisé a permis de diminuer le nombre d'accident mortel à proximité de 66 %. En 10 ans, entre 2003 et 2012, les radars ont permis de sauver 23 000 vies.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLCATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du CGCT, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national d'évaluation des normes.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La mesure envisagée s'appliquera dès le lendemain de la promulgation de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l'espace

Cette mesure s'appliquera à l'ensemble du territoire de la République, à l'exception des collectivités d'Outre-mer.

5.2.3. Textes d'application

Un décret en Conseil d'État précisera les conditions d'installation des appareils de contrôle automatique par les collectivités territoriales ou leurs groupements et les modalités de traitement des constatations effectuées par ces appareils par les agents de police municipale ou les gardes champêtres.

Article 11 - Mesures relatives aux sanctions sur le domaine public fluvial

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. MAJORATION DE LA REDEVANCE DUE EN CAS D'INSTALLATION IRRÉGULIÈRE D'OUVRAGES DE PRISE ET DE REJET D'EAU

Voies navigables de France est un établissement public à caractère administratif chargé notamment de la gestion des voies navigables qui lui sont confiées, soit environ 6 700 km, pour permettre le développement du transport fluvial (article L. 4311-1 du code des transports). Les ressources de l'établissement permettant d'assurer ces missions se composent de la subvention pour charge de service public (SCSP) de l'Etat, de subventions d'investissement de l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et de ses ressources propres. Parmi ses ressources propres, par ordre décroissant de recettes se trouvent, (i) la redevance de prise et de rejet d'eau, (ii) les redevances d'occupation domaniales, (iii) les péages de navigation et (iv) les autres recettes de valorisation dont les recettes liées à l'énergie hydroélectrique.

Ces redevances représentent près de 30% des recettes de fonctionnement de l'établissement et revêtent par conséquent un intérêt stratégique pour l'établissement, nécessitant leur acquittement par les redevables.

La redevance de prise et de rejet d'eau représente 22% des ressources de VNF, soit 127,5 millions d'euros par an. Elle est perçue auprès des titulaires d'ouvrages prélevant et rejetant de l'eau dans le domaine public fluvial confié à VNF et se compose d'une part fixe (l'emprise des installations) et d'une part variable (les volumes d'eau prélevables ou rejetables par ces installations).

L'article R. 4316-8 du code des transports prévoit qu'en cas d'installation irrégulière d'ouvrages de prise ou de rejet d'eau ou de modification des ouvrages sans autorisation, la redevance est majorée dans la limite de 100% des sommes éludées, sans pouvoir excéder le montant maximal prévu à l'article 131-13 du code pénal en matière de peines contraventionnelles. Cette limitation réduit la portée de cette sanction.

1.2. AJOUT D'UNE SANCTION À L'INTERDICTION DE DÉPÔT ET DE DÉGRADATION DU DOMAINE PUBLIC FLUVIAL

La contravention de grande voirie relative au dépôt et à la dégradation du domaine public fluvial, prévu à l'article L. 2132-10 du code général de la propriété des personnes publiques, n'est pas assortie de sanction rendant cette interdiction efficace.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. MAJORATION DE LA REDEVANCE DUE EN CAS D'INSTALLATIONS IRRÉGULIÈRES D'OUVRAGES DE PRISE ET DE REJET D'EAU

Cette mesure a pour objet de prévoir, au niveau législatif, une majoration de la redevance due, sans plafond, afin de pouvoir écarter le seuil fixé par le code pénal et qui vient limiter les sanctions administratives pécuniaires en l'absence de dispositions législatives contraires. Ce plafond actuel, de 1 500 €, est d'un montant dérisoire comparé au rendement de la redevance et ne permet pas une gestion optimale du domaine public.

L'objectif de cette mesure est de rendre cette sanction réellement dissuasive et ainsi empêcher l'installation irrégulière d'ouvrages ou la modification des ouvrages sans autorisation.

2.2. AJOUT D'UNE SANCTION À L'INTERDICTION DE DÉPÔT ET DE DÉGRADATION DU DOMAINE PUBLIC FLUVIAL

L'absence de sanction rend l'interdiction de dépôt sauvage et de dégradation du domaine public fluvial inefficace et ne protège pas le domaine public fluvial.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Le recours à la loi étant nécessaire pour supprimer le plafond limitant la majoration de la redevance due et pour prévoir une sanction à une contravention de grande voirie, aucune autre option n'est envisageable pour atteindre les objectifs poursuivis.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Il est proposé d'insérer un nouvel article L. 4316-12 au chapitre VI du titre premier du livre III de la quatrième partie (partie législative) du code des transports. Il sera nécessaire de modifier par la suite l'article R. 4316-8 de ce code qui prévoit le plafond de la majoration de la redevance due par référence aux dispositions du code pénal.

Il est proposé de compléter l'article L. 2132-10 du code général de la propriété des personnes publiques instituant la contravention de grande voirie relative au dépôt et à la dégradation du domaine public fluvial par l'ajout d'une amende et d'une obligation de remise en état.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Majoration de la redevance due en cas d'installation irrégulière d'ouvrages de prise et de rejet d'eau

L'impact financier concerne principalement VNF, compte tenu du champ d'application de la disposition restreint à cet acteur. La disposition emporte en pratique des effets sur les redevables de la redevance hydraulique ne respectant pas les obligations légales et réglementaires.

4.2.2. Ajout d'une sanction à l'interdiction de dépôt et de dégradation du domaine public fluvial

Cette mesure n'a pas pour objectif de générer des ressources mais d'assurer un meilleur respect des dispositions légales.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Ces mesures de renforcement des protections du domaine public fluvial sous l'égide de VNF peuvent avoir un effet indirect sur les collectivités territoriales dans le cadre de leurs politiques de lutte contre les dépôts sauvages de déchets ainsi que des mesures prises pour la protection des milieux aquatiques.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Les sanctions proposées visent à assurer le respect du droit d'occupation domanial du domaine public fluvial et donc à protéger ce domaine, la ressource en eau et le milieu naturel.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Les dispositions ont fait l'objet d'un avis favorable du conseil d'administration de VNF du 15 janvier 2021 et de la mission interministérielle de l'eau à l'issue de la consultation électronique réalisée entre le 28 janvier et le 11 février 2021.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions entrent en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l'espace

Les dispositions sont applicables sur l'ensemble du domaine public fluvial navigable confié à VNF. Ce domaine est exclusivement situé sur le territoire métropolitain.

5.2.3. Textes d'application

Un décret en Conseil d'Etat devra être adopté afin de supprimer la référence aux peines contraventionnelles, plafonnant la majoration de la redevance due, prévue à l'article R.4316-8 du code des transports.

CHAPITRE III - LA LUTTE CONTRE LE RÉCHAUFFEMENT CLIMATIQUE ET PRÉSERVATION DE LA BIODIVERSITÉ

Article 12 : Réforme de la gouvernance de l'ADEME et délégation d'une partie du fonds chaleur et du fonds économie circulaire de l'ADEME

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

1.1.1. Gouvernance de l'ADEME

L'ADEME, dénommée l'agence de la transition écologique, est un établissement public de l'État à caractère industriel et commercial créé en 199132(*) et placé sous la tutelle du ministère de la transition écologique et du ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation. Elle mène des actions d'orientation et d'animation de la recherche, de prestation de services, d'information et d'incitation en vertu de l'article L. 131-3 du code de l'environnement, ainsi que des actions transversales (production et consommation durable, villes et territoires durables).

L'ADEME s'est dotée d'une nouvelle organisation de ses aides financières réparties en quatre familles (aides à la réalisation, à la connaissance, au changement de comportement et aides dans le cadre de contrats d'objectifs) couvrant l'ensemble des domaines de soutien à la transition énergétique et écologique : la réduction des consommations d'énergie et des émissions de gaz à effet de serre, le développement des énergies renouvelables et de l'économie circulaire, la reconversion des friches et des sites pollués ainsi que l'amélioration de la qualité de l'air intérieur et extérieur.

En 201933(*), 576 M€ d'aides ont été attribuées par l'agence sur son budget en soutien à 4 000 opérations dans les territoires auxquels s'ajoutent 141 M€ au titre du programme d'investissement d'avenir sur 58 opérations. 78% concernent des aides à la réalisation, soit 449 M€ permettant d'accompagner des études de projets et d'investissements pour un total de 2,4 Md€ d'investissement sur les projets aidés.

L'année 2019 a été marquée par la poursuite de l'augmentation des engagements sur le fonds chaleur, passant de 197 M€ en 2017 à un budget exécuté de 295 M€ en 2019. Ce programme finance principalement, à hauteur de 274 M€ en 2019, les investissements de production et de distribution de chaleur renouvelable et de récupération, majoritairement sous forme de réseaux de chaleur et de chaufferies biomasse (notamment dans le cadre de l'appel à projet Biomasse-Chaleur-Industrie-Agriculture-Tertiaire), mais aussi d'équipements de valorisation biogaz par injection au réseau dont le nombre d'opérations a significativement augmenté, Le fonds chaleur a également été mobilisé sur le solaire thermique et les opérations de récupération de chaleur fatale.

Dans le domaine de l'économie circulaire, l'action de l'ADEME s'est déclinée sur le soutien à la prévention des déchets et l'animation des territoires à hauteur de 40 M€ et le soutien aux investissements publics et privés, à hauteur de près de 51 M€, le soutien à la valorisation des déchets organiques pour 22 M€ et diverses actions de soutien à l'économie circulaire à hauteur de 13 M€. 20 M€ ont été engagés pour les études, le développement de l'expertise, les aides à la décision et les actions de formation, ainsi que la campagne nationale de communication vers le grand public. L'Outre-mer et la Corse ont fait l'objet d'un soutien de rattrapage structurel pour plus de 17 M€.

L'agence poursuit également son appui aux collectivités territoriales dans les démarches énergie/climat dans le cadre des plans climat air énergie territoriaux ou des contrats de transition écologique et conforte son engagement dans des actions de communication et de formation dans les territoires (assises européennes de la transition énergétique, assises nationales des énergies renouvelables citoyennes, rencontres régionales économie circulaire-déchets).

Par ailleurs, dans le cadre du plan France Relance, l'État a alloué 1,2 Md€ à l'ADEME, en collaboration avec l'Agence des services de paiements, pour soutenir et accompagner la réduction des émissions de gaz à effet de serre du secteur industriel, en renforcement de l'intervention des fonds chaleur et économie circulaire. Les 16 premiers projets lauréats soutenus fin 2020 représentent un investissement total de 291 M€ à l'échelle nationale. Ils bénéficieront d'une aide totale de 60,7 M€ d'aide à l'investissement du fonds décarbonation pour l'industrie. Ce dispositif sera poursuivi sur 2021.

En application de l'article L. 131-3 du code de l'environnement, l'agence intervient plus particulièrement dans les domaines suivants : « 1° La prévention et la lutte contre la pollution de l'air ; 2° La prévention de la production de déchets, dont la lutte contre le gaspillage alimentaire ; la gestion des déchets ; la transition vers l'économie circulaire ; la protection des sols et la remise en état des sites pollués ; 3° Le réaménagement et la surveillance d'une installation de stockage de déchets ultimes autorisée après le 14 juillet 1992, lorsque ces opérations sont rendues nécessaires du fait d'une défaillance ou d'une insuffisance des garanties de l'exploitant ; 4° La réalisation d'économies d'énergie et de matières premières et le développement des énergies renouvelables, notamment d'origine végétale ; 5° Le développement des technologies propres et économes ; 6° La lutte contre les nuisances sonores ; 7° La lutte contre le réchauffement climatique et l'adaptation au changement climatique ». Ses attributions ont été récemment renforcées dans le domaine des déchets par la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire puisqu'elle assure désormais le suivi et l'observation des filières à responsabilité élargie du producteur au sens de l'article L. 131-3 du code de l'environnement.

L'article L. 131-4 du code de l'environnement prévoit que le conseil d'administration de l'ADEME est composé de représentants de l'État et de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), d'un député et d'un sénateur, de représentants de collectivités territoriales, de personnalités qualifiées, de représentants d'associations de protection de l'environnement, agréées au titre de l'article L. 141-1 du même code, de représentants de groupements professionnels intéressés et de représentants du personnel dans les conditions définies au deuxième alinéa de l'article 4 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public.

L'article R. 131-4 du code de l'environnement précise que l'agence est administrée par un conseil d'administration de vingt-sept membres comprenant notamment « trois représentants des collectivités territoriales nommés par décret pris sur le rapport des ministres de tutelle, après avis du ministre chargé des collectivités territoriales ».

Le rôle du conseil d'administration de l'ADEME est de régler les affaires de l'agence. Ses délibérations fixent notamment « les conditions générales d'attribution de subventions ou d'avances remboursables aux personnes publiques ou privées » conformément à l'article R. 131-9 du code de l'environnement. Le conseil d'administration a donc de larges attributions.

1.1.2. Fonds chaleur et fonds économie circulaire de l'ADEME

L'article L. 131-6 du code de l'environnement permet à l'ADEME d'attribuer des subventions et d'accorder des avances remboursables aux personnes publiques et privées. C'est dans ce cadre que s'inscrivent le « fonds chaleur » et le « fonds économie circulaire » gérés par l'agence depuis 2009.

Le « fonds économie circulaire » est consacré au soutien des opérations s'inscrivant dans les objectifs de la politique « déchets » définis par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte. Il peut soutenir des opérations dans le domaine de l'écologie industrielle et territoriale, la commande publique durable, l'allongement de la durée de vie et l'éco-conception des produits, ou encore la lutte contre le gaspillage alimentaire. Il a été doté de 1,6 milliard d'euros depuis 2009. Par rapport à 2019 et 2020 et une dotation du fonds à hauteur de 164 millions d'euros le niveau d'engagement du « fonds économie circulaire », abondé par les crédits du plan de relance, est doublé en loi de finances pour 2021 pour atteindre à 360 millions d'euros. Une part de l'ensemble des taxes générales sur les activités polluantes est reversée à l'ADEME pour soutenir les projets.

Le « fonds chaleur », prévu par la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, contribue aux objectifs du paquet européen énergie-climat, qui consiste à porter la part des énergies renouvelables à 23% de la consommation énergétique nationale d'ici à 2020. Destiné à l'habitat collectif, aux collectivités territoriales et aux entreprises, il permet de soutenir le développement de la valorisation énergétique des déchets non recyclables (réseau de chaleur associé à une unité de valorisation énergétique, méthanisation avec injection de biogaz dans le réseau, etc.). 

Les aides financières attribuées dans le cadre de ces fonds peuvent être instruites et décidées soit « au fil de l'eau », soit dans le cadre d'appels à projets nationaux ou régionaux. Elles s'accompagnent, d'un point de vue qualitatif, de conseil ou d'aide à la réalisation des projets.

Elles sont octroyées via les directions régionales de l'agence. L'attribution est formalisée par la signature d'un contrat de financement sous forme d'une décision ou d'une convention de financement.

Elles peuvent être associées à des aides d'autres financeurs, notamment celles de la région dans le cadre des contrats de plan État-régions (CPER)34(*) - (exemples : aides de l'ADEME issues du « fonds économie circulaire » et financements régionaux dans le cadre du volet « transition énergétique et écologique » du CPER).

En matière de transition écologique, les régions ont vu leur rôle s'étoffer depuis 2015. La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) prévoit, à l'exception de la région Ile-de-France, des régions d'outre-mer et des collectivités territoriales à statut particulier, que la région est chargée d'élaborer le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), qui regroupe plusieurs documents dans lesquels il est notamment question de cohérence écologique (transports, climat-air-énergie, déchets, etc.). L'article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que le SRADDET « fixe les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière [...], de maîtrise et de valorisation de l'énergie [...], de prévention et de gestion des déchets ». Ce schéma intègre notamment le plan régional de prévention et de gestion des déchets (PRPGD) sauf en Ile-de-France, en Corse et dans les régions d'Outre-Mer.

La loi NOTRe a également renforcé le rôle des régions en matière d'économie circulaire. L'ADEME définit cette économie circulaire comme étant un « système économique d'échange et de production qui, à tous les stades du cycle de vie des produits (biens et services), vise à augmenter l'efficacité de l'utilisation des ressources et à diminuer les impacts sur l'environnement tout en permettant le bien-être des individus ». « L'économie circulaire doit viser globalement à diminuer drastiquement le gaspillage des ressources afin de découpler la consommation des ressources de la croissance du PIB tout en assurant la réduction des impacts environnementaux et l'augmentation du bien-être. Il s'agit de faire plus et mieux avec moins. ». L'article L. 541-13-1 du code de l'environnement dispose que chaque région est couverte par un PRPGD qui comprend un plan régional d'action en faveur de l'économie circulaire. L'intégration de ce plan d'action dans le document marque la volonté du législateur d'instaurer un pilotage régional de la transition vers une économie circulaire35(*).

La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (TECV) a réaffirmé le rôle de chef de file de la région dans le domaine de l'efficacité énergétique. L'article 188 de la loi précitée prévoit que la région constitue « l'échelon pertinent pour coordonner les études, diffuser l'information et promouvoir les actions en matière d'efficacité énergétique ». La région est ainsi chargée notamment d'élaborer un schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie, un programme régional pour l'efficacité énergétique et un schéma régional biomasse (articles L. 222-2 à L. 222-3 du code de l'environnement).

La loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire (AGEC) est venue réaffirmer cette compétence en matière d'économie circulaire en ajoutant aux missions des régions énumérées par l'article L. 4211-1 du CGCT : « la coordination et l'animation des actions conduites par les différents acteurs en matière d'économie circulaire, notamment en matière d'écologie industrielle et territoriale ».

La loi AGEC a également complété les attributions du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation prévu à l'article L. 4251-13 du code précité qui doit définir « les orientations en matière de développement de l'économie circulaire, notamment en matière d'écologie industrielle et territoriale ».

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

L'article 34 de la Constitution dispose que la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales. La détermination de nouvelles compétences pour les collectivités territoriales et leurs groupements ressort donc du domaine de la loi. Par ailleurs, l'ADEME est un établissement public de l'État à caractère industriel et commercial régi par les articles L. 131-3 et suivants du code de l'environnement. Le Conseil d'État a pu rappeler dans sa jurisprudence36(*) que l'ADEME constitue à elle seule une catégorie d'établissement public au sens de l'article 34 de la Constitution, ce qui implique que ses règles constitutives ne peuvent pas être modifiées par le pouvoir réglementaire et qu'il s'ensuit que seul le législateur peut compétemment les modifier.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

2.1.1. Gouvernance de l'ADEME

S'agissant de l'évolution de la représentation des collectivités territoriales et de leurs groupements au sein du conseil d'administration de l'ADEME, l'article L. 131-4 du code de l'environnement prévoit que ce conseil inclut des représentants des collectivités territoriales mais pas des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

Le législateur a pourtant confié de larges compétences aux EPCI à fiscalité propre dans les champs dans lesquels l'agence opère.

L'article L. 2224-13 du CGCT prévoit que les communes et leurs groupements ont en charge l'organisation et la réalisation du service public d'élimination des déchets ménagers.

En application des articles L. 2224-13 et suivants du CGCT, les compétences de collecte et de traitement des déchets des ménages et assimilés, au sens des articles L. 2224-13 et L. 2224-14 du même code, constituent une compétence obligatoire des EPCI à fiscalité propre (5° du I du L. 5214-16, 7° du I du L. 5216-5, 6° du I du L. 5215-20, 6° du I du L. 5217-2) et de la métropole de Lyon, collectivité à statut particulier (6° du I du L. 3641-1).

Les collectivités territoriales ou leurs groupements, qui sont responsables de la collecte ou du traitement des déchets ménagers et assimilés, doivent par ailleurs définir un programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés indiquant les objectifs de réduction des quantités de déchets et les mesures mises en place pour les atteindre au sens de l'article L. 541-15-1 du code de l'environnement.

Enfin, en vertu de l'article L. 2224-32 du CGCT, les communes, sur leur territoire, et les EPCI, sur le territoire des communes qui en sont membres, peuvent aménager, exploiter, faire aménager et faire exploiter dans les conditions prévues par le présent code toute nouvelle installation de valorisation énergétique des déchets ménagers ou assimilés mentionnés aux articles L. 2224-13 et L. 2224-14 du même code.

Si les communautés de communes et les communautés d'agglomération disposent respectivement aux articles L. 5214-16 et L. 5216-5 du CGCT d'une compétence facultative de soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie, les communautés urbaines et les métropoles disposent aux articles L. 5215-20 et L. 5217-2 du même code d'un panel de compétences bien plus intégrées encore, étant par exemple obligatoirement compétentes en matière de lutte contre la pollution de l'air, de lutte contre les nuisances sonores, de contribution à la transition énergétique ou de la création et de l'entretien de réseaux de chaleur et de froid au sens de l'article L. 2224-38 du CGCT.

Il est en outre rappelé qu'en vertu de l'article L. 229-26 du code de l'environnement, les EPCI à fiscalité propre doivent avoir adopté, au seuil de 20 000 habitants, un plan climat air énergie territorial (PCAET), lequel leur confère, notamment, la qualité de coordinateurs de la transition énergétique au plan local en application de l'article L. 2224-34 du CGCT.

La mesure vise donc à venir reconnaître que les EPCI à fiscalité propre, sont, au regard des compétences qu'ils exercent, au coeur de missions de l'ADEME, comme membres du conseil d'administration de l'établissement public.

2.1.2. Fonds chaleur et fonds économie circulaire de l'ADEME

La concertation, organisée dans les territoires entre décembre 2019 et mars 2020 par la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales sur la répartition et l'exercice des compétences entre l'État et les collectivités territoriales, a fait émerger le besoin de renforcer les compétences des régions en matière d'économie circulaire et d'énergie renouvelable dans le fil des préoccupations qui ont été exprimées par Territoires Unis en vue de renforcer la subsidiarité et l'action dans les territoires, au plus proche de nos concitoyens.

En effet, la région dispose de moyens limités dans les domaines de l'énergie et de l'économie circulaire alors qu'elle est chef de file au sens de l'article L. 1111-9 du CGCT.

Par ailleurs, la région joue déjà un rôle important dans le financement des projets dans ces domaines, notamment au travers des CPER.

Le rôle des régions dans ces fonds doit donc être affirmé puisqu'elles apportent déjà leur concours à certains projets et qu'elles sont chefs de file sur ces sujets.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

2.2.1. Gouvernance de l'ADEME

L'objectif de cette disposition est de donner une place aux EPCI à fiscalité propre dans le conseil d'administration de l'ADEME.

Ils apporteront ainsi leur expertise, issue de leur pratique sur le terrain, de la mise en oeuvre des politiques publiques en complément de celles des autres collectivités membres, notamment des régions.

Cette disposition vise également à augmenter la collaboration et la coordination entre l'ADEME et les EPCI à fiscalité propre.

Enfin, elle répond à la demande des associations d'élus (Association des petites villes de France - APVF, Villes de France et Assemblée des communautés de France - AdCF) de siéger au conseil d'administration de l'ADEME.

2.2.2. Fonds chaleur et fonds économie circulaire de l'ADEME

La délégation d'une partie des crédits du « fonds économie circulaire » et du « fonds chaleur » de l'ADEME aux régions, à hauteur de 1/5 du montant total des deux fonds gérés par l'agence, renforcera la capacité d'accompagnement de ces dernières en faveur de projets innovants à l'échelle de leur territoire dans les domaines de l'économie circulaire et de la chaleur renouvelable, en favorisant les synergies avec la planification des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, lesquels intègrent les composantes sectorielles de l'économie circulaire et de l'énergie, l'Île-de-France, la Corse et les régions Outre-mer étant pour leur part régies par des dispositions légales spécifiques en matière de planification, visant cependant les mêmes finalités.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

3.1.1. Gouvernance de l'ADEME

L'ajout des EPCI à fiscalité propre comme membres du conseil d'administration de l'ADEME est l'option envisagée. En effet, les EPCI sont les seules entités, représentant les collectivités, manquantes parmi les membres du conseil d'administration.

3.1.2. Fonds chaleur et fonds économie circulaire de l'ADEME

La forme la plus aboutie serait celle de la décentralisation du « fonds chaleur » et du « fonds économie circulaire » de l'ADEME aux régions. La décentralisation donnerait l'autonomie la plus totale aux régions. Cette option n'est pas toutefois souhaitable puisque l'ADEME bénéficie d'une expertise reconnue dans le domaine des déchets et de l'énergie, ainsi que dans l'accompagnement aux projets, et que l'efficacité de sa gestion des fonds n'est pas remise en cause.

Une deuxième option pourrait être une délégation de gestion obligatoire aux régions d'une partie des fonds « chaleur » et « économie circulaire ». Cette option heurte cependant le principe même de liberté contractuelle entre personnes publiques, qui préside à la délégation en organisant, entre délégant et délégataire, les modalités de sa déclinaison opérationnelle, ses objectifs, sa durée et les moyens qui lui sont consentis.

Aussi, l'option alternative est celle de s'appuyer sur un dispositif plus classique de délégation de gestion par l'Agence à la demande des régions, par un contrat conclu entre les parties.

3.2. OPTION RETENUE

3.2.1. Gouvernance de l'ADEME

La composition du conseil d'administration de l'ADEME étant prévue par l'article L. 131-4 du code de l'environnement, une modification de cet article requiert une disposition législative. Le présent projet de loi en constitue le vecteur législatif.

L'article L. 131-4, dans sa rédaction actuelle, prévoit à son 3° que le conseil d'administration est composé « de représentants de collectivités territoriales ». Le projet de loi vient ajouter à la fin du 3° la phrase « et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ». Le nombre de représentants pour ce collège resterait de trois.

3.2.2. Fonds chaleur et fonds économie circulaire de l'ADEME

L'option retenue est celle d'une délégation de gestion à la demande des régions des crédits de l'ADEME destinés au « fonds chaleur » et au « fonds économie circulaire ». Cette option vise à conforter leur rôle de chef de file en matière d'efficacité énergétique et d'économie circulaire et à leur donner davantage de responsabilités en matière d'économie circulaire et de chaleur renouvelable. Cette délégation concernera donc toutes les régions afin d'assurer l'homogénéité entre les territoires.

Cette délégation s'inspire de ce qui a été prévu par le législateur lors de la délégation de la gestion des fonds européens par l'article 78 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) qui prévoit que « l'État confie aux régions ou, le cas échéant, pour des programmes opérationnels interrégionaux, à des groupements d'intérêt public mis en place par plusieurs régions, à leur demande, tout ou partie de la gestion des programmes européens soit en qualité d'autorité de gestion, soit par délégation de gestion ».

Elle induit un conventionnement à l'instar de la délégation des aides à la pierre par l'Etat aux EPCI à fiscalité propre en vertu de l'article L. 301-5-1 du code de la construction et de l'habitation. Le contrat fixera notamment la durée, le montant du financement délégué à la région, les critères d'attribution des aides, les objectifs à atteindre et le règlement des charges de cette délégation.

Le contrat est de longue date un instrument de la décentralisation, qu'il s'agisse de conférer des moyens aux collectivités territoriales et à leurs groupements, d'organiser la gestion concertée de politiques publiques (contrats de ville, contrats locaux de sécurité, conventions territoriales d'exercice concerté des compétences) ou encore de confier des compétences nouvelles aux collectivités territoriales et à leurs groupements (conventions de délégation de compétences, notamment en matière d'attribution d'aides au logement).

S'agissant de la conduite de la politique énergétique, la décentralisation contractuelle est une méthode particulièrement adaptée. Elle permet en effet d'assurer l'indispensable conciliation entre deux objectifs : il s'agit, d'une part, de répondre au souhait des régions de disposer de nouveaux moyens d'intervention en matière de transition énergétique, tout en préservant, d'autre part, la nécessaire implication de l'Etat dans ce domaine majeur de la politique environnementale, qui engage sa responsabilité notamment sur le plan européen et international.

D'un côté, les régions bénéficieront de nouvelles responsabilités et de nouveaux moyens financiers. Elles attribueront des subventions et concours financiers dans des domaines où elles partagent leurs compétences avec l'Etat. Elles seront à même de déterminer les projets bénéficiant de ces aides et d'adapter ces choix aux besoins spécifiques de chaque territoire. Par sa flexibilité, la convention répond ainsi à la volonté de promouvoir la différenciation.

De l'autre côté, l'Etat, à travers l'ADEME, conservera un rôle essentiel de garant de la cohérence nationale des politiques publiques en matière d'énergie et d'économie circulaire. Il faut en effet rappeler que l'Etat est responsable de ses engagements européens et internationaux en matière de transition énergétique et de recyclage ou réemploi des déchets. A titre d'exemple, en matière d'énergies renouvelables, la directive 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 a fixé un objectif de 32% d'énergies renouvelables dans la consommation finale brute de l'Union européenne en 2030. L'outil de convention de transition énergétique régionale permet à l'Etat de rester partie prenante de la définition des objectifs à atteindre et de veiller à leur respect.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l'ordre juridique interne

S'agissant de la gouvernance de l'ADEME, l'article R. 131-4 du code de l'environnement prévoit que « trois représentants des collectivités territoriales sont nommés par décret pris sur le rapport des ministres de tutelle, après avis du ministre chargé des collectivités territoriales ». Cet article devra être modifié pour ajouter après le mot « territoriales » les mots « et leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ».

La délégation d'une partie des fonds susmentionnés requiert quant à elle d'ajouter un nouvel alinéa à la rédaction en vigueur de l'article L. 131-6 du code de l'environnement.

4.1.2. Impacts budgétaires

La délégation annuelle aux régions sera de 70 millions d'euros pour le « fonds chaleur » et de 30 millions d'euros pour le « fonds économie circulaire ».

Le règlement des charges afférentes à cette délégation sera précisé dans la convention entre l'ADEME et chaque région.

4.2. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Cette disposition a un impact sur les trois niveaux de collectivités territoriales puisque les trois sièges prévus pour le conseil d'administration de l'ADEME devront être partagés avec les EPCI à fiscalité propre.

La délégation d'une part des fonds relevant de l'ADEME, qui sont les principaux postes d'intervention de l'agence, conforteront les compétences des régions en matière de transition énergétique et de coordination des actions en faveur de l'économie circulaire.

4.3. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

La gestion déléguée des fonds aura un impact sur les services des régions, pour l'expertise des dossiers. Le règlement des charges afférentes à cette délégation sera précisé dans la convention entre l'ADEME et chaque région. Aucun transfert de personnel de l'ADEME vers les régions n'est prévu.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Les actions menées par les régions en matière de transition écologique sont aujourd'hui très importantes. Leur confier de nouvelles compétences, telle que la gestion des « fonds chaleurs » et « économie circulaire », vise donner de la cohérence à leur action et à les inviter à poursuivre dans ces domaines.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du CGCT, les dispositions envisagées ont été soumises au Conseil national d'évaluation des normes.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La modification de la composition du conseil d'administration de l'agence au niveau des représentants des collectivités territoriales requerra un décret modifiant le décret n° 2009-603 du 28 mai 2009 relatif à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie.

La délégation des fonds est d'application immédiate.

5.2.2. Application dans l'espace

La mesure s'appliquera à l'ensemble du territoire de la République.

5.2.3. Textes d'application

S'agissant de l'intégration des représentants des EPCI à fiscalité propre, un décret en Conseil d'État est nécessaire pour gérer les équilibres au sein du conseil d'administration de l'ADEME. Les représentants des collectivités territoriales doivent ensuite être nommés par décret pris sur le rapport des ministres de tutelle, après avis du ministre chargé des collectivités territoriales.

Article 13 : Rôle des régions en matière de protection de la biodiversité

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

La directive 92/43/CEE du Conseil de l'Europe du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite directive « Habitats-faune-flore », a mis en oeuvre un cadre commun pour la conservation des habitats, des plantes et des animaux d'intérêt communautaire.

Un réseau, baptisé « Natura 2000 », a ainsi été mis en place, constitué des zones spéciales de conservation définies par cette directive ainsi que des zones de protection spéciale créées par la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages, dite directive « Oiseaux », les deux catégories pouvant se superposer totalement ou partiellement.

Le réseau Natura 2000 est ainsi constitué d'un ensemble de sites naturels terrestres et marins, désignés en application de ces deux directives et des listes d'habitats et d'espèces qui leur sont annexées.

En application de l'article R.414-3 du code de l'environnement, le projet de désignation d'un site Natura 2000 est établi :

- par le ou les préfets de département lorsque le site s'étend exclusivement sur des espaces terrestres,

- ou par le préfet maritime lorsque le site s'étend exclusivement sur des espaces marins situés au-delà de la laisse de basse mer37(*),

- ou conjointement par le ou les préfets de département et le préfet maritime lorsque le site s'étend à la fois sur des espaces terrestres38(*) et des espaces marins39(*) ou lorsque le site s'étend exclusivement sur des espaces marins qui incluent l'estran40(*).

En France, ce réseau représente 176041(*) sites situés en métropole, couvrant environ 13% de la surface terrestre et 35% de la zone économique exclusive42(*) métropolitaines.

L'approche française de Natura 2000 vise à concilier la prise en compte des enjeux de préservation du patrimoine naturel avec les enjeux socio-économiques du territoire, en s'appuyant sur le développement d'une gouvernance locale. Un comité de pilotage local (COPIL) Natura 200043(*) est ainsi chargé d'élaborer et suivre la mise en oeuvre du document d'objectifs (DOCOB) du site.

Outre la concertation, le modèle français est fondé sur la contractualisation des mesures de gestion au profit de la conservation des habitats et espèces d'intérêt communautaire. Ces mesures sont éligibles aux financements européens (fonds européen agricole pour le développement rural - FEADER, fonds européen de développement régional - FEDER et fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche - FEAMP).

Enfin la prévention des impacts est assurée par un dispositif réglementaire d'évaluation de l'incidence des projets sur la préservation des intérêts ayant justifié la désignation des sites Natura 2000.

L'état du droit national en la matière est le suivant :

La réglementation de ces sites Natura 2000 relève en droit français du Livre IV, titre 1er, chapitre IV du code de l'environnement (articles L. 414-1 et suivants et R. 414-1 et suivants, issus de l'ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001 qui a transposé la directive Habitats en droit interne).

· La désignation des sites : l'article R. 414-1 du code de l'environnement prévoit que le projet de désignation d'un site Natura 2000 soit établi par le préfet compétent qui soumet pour avis le projet de périmètre du site aux communes et EPCI concernés. Le dossier est ensuite transmis au ministère chargé de l'environnement. La désignation formelle des sites Natura 2000 (zone spéciale de conservation ou zone de protection spéciale) se traduit par un arrêté ministériel et une notification à la Commission européenne.

· L'élaboration d'un document d'objectifs pour chaque site Natura 2000, suivi par un comité de pilotage présidé par un représentant des collectivités territoriales intéressées : les articles L. 414-2 et 3 du code de l'environnement prévoient que, pour chaque site, un COPIL est mis en place. Ce COPIL, convoqué par le préfet et dont la composition est également arrêtée par le préfet compétent (et qui comprend, conformément à l'article L. 414-2, « les collectivités territoriales intéressées et leurs groupements concernés ainsi que, notamment, des représentants de propriétaires, exploitants et utilisateurs des terrains et espaces inclus dans le site Natura 2000 ») est présidé par le représentant d'une des collectivités territoriales. Cette collectivité a également pour tâche d'élaborer, en partenariat avec les acteurs du territoire concernés, un DOCOB qui contient les mesures de conservation nécessaires au maintien ou au rétablissement des habitats naturels ou des populations des espèces pour lesquels le site est désigné. La collectivité territoriale assure enfin le suivi de la mise en oeuvre (ou « animation ») du site Natura 2000. Le DOCOB est approuvé par le préfet compétent. Si la collectivité territoriale ne soumet pas le projet de DOCOB dans les 2 ans qui suivent la création du COPIL, le préfet peut prendre en charge son élaboration. En l'absence de collectivité territoriale volontaire, le préfet assure la présidence du COPIL, élabore le DOCOB et anime le site.

Le COPIL suit la mise en oeuvre du DOCOB et soumet, en application de la partie réglementaire du code de l'environnement, au moins tous les trois ans un rapport qui retrace les mesures mises en oeuvre et les difficultés rencontrées, et indique, si nécessaire, les modifications du document de nature à favoriser la réalisation des objectifs qui ont présidé à la désignation du site, en tenant compte, notamment, de l'évolution des activités humaines sur le site.

· La mise à disposition d'outils ainsi que les financements associés : l'article L. 414-3 du code de l'environnement présente les deux catégories d'outils prévus (contrats et chartes Natura 2000) pour inciter les particuliers et autres personnes de droit privé à s'engager dans des démarches concourant à l'atteinte des objectifs fixés dans le DOCOB.

Les contrats peuvent faire l'objet de contreparties financières, les chartes de bonnes pratiques pouvant donner lieu à des mesures fiscales (exonération de taxe foncière sur le patrimoine non bâti).

En application de l'article 78 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM), les régions sont pour la période 2014-2020 les autorités de gestion des programmes relatifs aux fonds européens mobilisables à l'appui des contrats Natura 2000, notamment le FEADER.

· L'élaboration d'une étude d'incidence : afin d'assurer la protection des espaces et des espèces et prévenir les impacts susceptibles de les affecter, un régime d'évaluation d'incidence est organisé par l'article L. 414-4 du code de l'environnement. Il a pour objet de vérifier la compatibilité d'un « document de planification, programme ou projet d'activités, de travaux d'aménagements, d'installation, de manifestations ou d'interventions dans le milieu naturel », avec les objectifs de conservation des sites. Le dossier, à la charge du porteur de projet, doit permettre à l'État d'apprécier si l'évaluation des incidences est proportionnée à la nature et à l'importance des activités, aux enjeux de conservation et à l'existence ou non d'incidences potentielles.

En application du VI du même article, l'État « s'oppose à tout document de planification, programme, projet, manifestation ou intervention si l'évaluation des incidences requise en application des III, IV et IV bis n'a pas été réalisée, si elle se révèle insuffisante ou s'il en résulte que leur réalisation porterait atteinte aux objectifs de conservation d'un site Natura 2000 ». En vertu du VII, si l'évaluation conclut à une atteinte aux objectifs de conservation, en l'absence de solutions alternatives, l'État peut donner son accord pour des raisons impératives d'intérêt public majeur sous réserve de mesures compensatoires à la charge de l'autorité qui a approuvé le document de planification ou du bénéficiaire du programme ou projet d'activités.

1.2. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ

Les directives européennes ne définissent pas en détail le processus de consultation à suivre pour la sélection des sites. Les procédures de constitution du réseau ont de ce fait fortement varié d'un État membre à l'autre en fonction de leur système administratif.

La quasi-totalité des pays ont achevé la phase de proposition initiale à la Commission européenne. Ils s'inscrivent à présent dans le processus de désignation formelle des zones spéciales de conservation (ZSC) / zones de protection spéciale (ZPS) et de leur gestion. La France, l'Allemagne et le Royaume-Uni en particulier ont fait d'importants efforts en ce sens.

La politique de protection des États-membres s'appuie sur une combinaison d'instruments statutaires, administratifs et financiers propres à chacun. Elle est laissée à la liberté des États-membres.

Sur le plan statutaire, en France comme dans la plupart des nations d'Europe, les sites Natura 2000 sont parfois des territoires précédemment protégés par des statuts nationaux.

Si le plan de gestion est utilisé dans de nombreux pays, d'autres outils de planification et de gestion sont également mis en oeuvre en s'appuyant sur les législations sectorielles existantes.

Certains États, comme l'Italie, l'Autriche, la Hongrie, utilisent ainsi les plans d'aménagement du territoire en y intégrant les différents objectifs et mesures de leur politique de conservation. En Finlande et Estonie, les mesures des plans de gestion ont bien été définies en fonction du bon état de conservation des espèces et habitats.

Peu d'États cependant ont, à l'exemple de la Belgique (Wallonie), mis en place des mesures de protection réglementaires exigeant l'abandon de certaines pratiques ou activités humaines.

Le recours à des contrats pour la gestion des sites est utilisé par l'ensemble des États membres.

En France, le réseau Natura 2000 terrestre est désormais en grande partie achevé, les efforts portant davantage sur le travail de désignation des sites Natura 2000 dans le milieu marin de manière générale. Selon la Commission européenne, en 2016 plus de 3 000 sites marins Natura 2000 ont été désignés, couvrant près de 6% de la surface marine européenne (plus de 360 000 km2). L'une des raisons principales de la lenteur du processus de désignation des sites marins réside dans le manque d'informations scientifiques concernant la distribution des espèces et habitats marins protégés par l'Union européenne, particulièrement au niveau de précision nécessaire à l'identification des sites et à la mise en place d'une gestion appropriée.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Les rôles respectifs de l'État et des collectivités territoriales établis dans le cadre de la législation actuelle sont les suivants.

L'État assure :

a. la désignation des sites Natura 2000 ;

b. le rôle d'autorité administrative à l'égard du site, exercé par le préfet de département ou le préfet maritime, qui comprend :

- la création du COPIL, dont la présidence a vocation à être assurée par un représentant de collectivité locale ;

- l'approbation du DOCOB élaboré par le COPIL ;

- l'exercice des missions relevant des collectivités territoriales concernées par un site, par substitution, si aucune d'entre elles ne souhaite assurer son pilotage (présidence du COPIL, élaboration et suivi de la mise en oeuvre du DOCOB).

c. le co-financement en contrepartie des fonds européens et l'instruction financière des mesures d'accompagnement et de gestion du site : animation des sites, contrats Natura 2000 en milieux forestiers ou ni-agricoles ni-forestiers (cofinancement du ministère en charge de l'écologie) et mesures agro-environnementales (cofinancement du ministère en charge de l'agriculture), ainsi que le suivi des autres mesures d'accompagnement (chartes et exonération de taxe) ;

d. l'instruction de l'évaluation des incidences des projets, travaux, aménagements, sur les enjeux de conservation des sites Natura 2000 et le contrôle de la réalisation des projets autorisés ;

e. l'interface avec la Commission européenne au regard des objectifs de suffisance du réseau et d'atteinte de l'état de conservation favorable des espèces et habitats concernés déterminés par les directives européennes, le rapportage relatif à la mise en oeuvre des directives, ainsi que la gestion des éventuels précontentieux et contentieux inhérents.

Les collectivités territoriales sont également fortement impliquées dans la mise en oeuvre de cette politique.

Le code de l'environnement confère aux collectivités territoriales ou à leurs groupements concernés le pilotage des sites Natura 2000, hors sites marins, au travers de la présidence du COPIL (gouvernance), l'élaboration du DOCOB (document de planification) et le suivi de sa mise en oeuvre (animation). Toutefois, si aucune collectivité territoriale ne souhaite assurer ces missions, c'est l'État qui en est chargé. Les collectivités territoriales président aujourd'hui la majorité des sites (60%).

Comme indiqué précédemment, les régions assurent, dans le cadre de la programmation 2014-2020 des fonds européens au travers des programmes de développement ruraux, le rôle d'autorité de gestion des dispositifs permettant de financer les mesures d'accompagnement et de gestion des sites.

Bien que la procédure actuelle de gestion des sites Natura 2000 fasse une large part à la participation des collectivités territoriales, la décentralisation d'une part plus importante de la gestion de ces sites exclusivement terrestres correspond au voeu exprimé par les Régions, de façon cohérente avec leur compétence en matière d'aménagement du territoire et d'environnement.

La décentralisation de la gestion des sites exclusivement terrestres, du fait de la compétence territoriale des régions dans le respect de la domanialité de l'État, implique nécessairement des modifications de nature législative pour pouvoir entrer en vigueur.

Une telle décentralisation permettrait à ce titre de renforcer l'intégration de cette politique. Par ailleurs, la responsabilité de gestion des fonds communautaires assumée par les régions rend nécessaire une plus forte association de ces dernières.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La disposition proposée vise à décentraliser la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres aux régions afin de les conforter dans leur rôle de chef de file pour la biodiversité, en cohérence avec leur rôle actuel d'autorité de gestion des fonds européens.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

Deux options ont été écartées :

· Celle d'une décentralisation de l'ensemble des compétences, y compris régaliennes, liées à la mise en oeuvre du réseau Natura 2000, et notamment des fonctions de désignation et de notification à la Commission européenne des sites Natura 2000 ou d'instruction des évaluations des incidences Natura 2000.

En effet, la désignation des sites implique de pouvoir apprécier la suffisance du réseau pour chaque type d'habitat et chaque espèce à l'échelle biogéographique au sein du territoire national, impliquant donc une fonction de coordination et de garant à ce titre à un niveau supra régional.

Quant aux évaluations des incidences Natura 2000, la majorité d'entre elles est attachée à une demande d'autorisation administrative (autorisation environnementale, installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), défrichement...) qui relève d'autres autorités administratives que les régions et notamment de l'État (préfet). La décentralisation de cette compétence, par ailleurs non demandée par les collectivités territoriales, a donc été écartée.

· Celle d'une décentralisation qui s'appliquerait également à la gestion des sites marins. En effet, le domaine public maritime est une compétence exclusive de l'État qui n'a pas vocation à être décentralisée.

3.2. OPTION RETENUE

Le dispositif proposé porte sur la décentralisation de la gestion des sites exclusivement terrestres et prévoit pour ces derniers (soit environ 1 540 sites44(*)), que la fonction d'autorité administrative soit confiée au président du conseil régional ou, en Corse, au président de la collectivité de Corse, en lieu et place du préfet compétent pour les attributions suivantes :

- la constitution du COPIL, lui-même présidé par une collectivité territoriale ;

- l'approbation du DOCOB élaboré par le COPIL ;

- à défaut de collectivité territoriale volontaire, la présidence du COPIL, l'élaboration, l'animation et le suivi de la mise en oeuvre du DOCOB par substitution ;

- l'instruction et le contrôle des chartes et exonérations liées en matière de fiscalité ;

- l'établissement de la liste mentionnée aux I et II de l'article 1395 E du code général des impôts pour l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties perçue au profit des communes et de leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ;

- le co-financement en contrepartie des fonds européens et l'instruction financière des mesures d'accompagnement et de gestion du site, en articulation et sans préjudice des dispositions législatives spécifiques relatives à la gestion des programmes européens.

Pour les sites exclusivement terrestres entièrement inclus dans un terrain relevant du ministère de la défense, la composition du COPIL Natura 2000 est assurée conjointement avec l'autorité militaire, qui préside le COPIL, établit le DOCOB et suit sa mise en oeuvre en association avec le COPIL, comme le prévoit aujourd'hui l'article R. 414-8-2 du code de l'environnement.

La désignation des sites et l'instruction de l'évaluation des études d'incidences reste du ressort des services de l'État.

L'administration centrale du ministère en charge de l'écologie conserve son rôle d'instruction, d'évaluation, de désignation et de notification à la Commission européenne des sites Natura 2000.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l'ordre juridique interne

Le présent article modifie les articles L. 414-1, L. 414-2 et L. 414-3 du code de l'environnement, ainsi que l'article 1395 E du code général des impôts.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l'Union européenne

La phase de gestion des sites relève de l'organisation des États-membres, en concordance avec la liste des sites relevant du réseau Natura 2000 arrêtée à l'échelle de la Commission européenne.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS

La mesure de décentralisation aux régions de la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres impliquera une compensation dans les conditions prévues aux articles L. 1614-1 et suivants du CGCT à l'article 33 du présent projet de loi au titre des charges de fonctionnement le cas échéant transférées. Cette compensation sera calculée en neutralisant en dépenses et en recettes tout dispositif de cofinancement préexistant, notamment des fonds européens, venant par ailleurs financer certaines des attributions transférées.  

Cette mesure impliquera également une compensation financière des personnels de l'État dont la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres représente seulement une partie de leurs fonctions, et qui, à ce titre, ne feront pas l'objet d'une mesure de transferts de services aux régions. Cette compensation financière sera calculée dans les conditions prévues au IV de l'article 44 du présent projet de loi.

L'impact budgétaire pour l'État est concomitant avec la date d'entrée en vigueur du transfert. Son montant est précisé en loi de finances.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Cet article étend le champ des compétences des régions en matière de protection de la biodiversité, de façon cohérente avec leur rôle de chef de filât de l'action territoriale en la matière, leurs compétences en matière d'aménagement du territoire et d'environnement ainsi que leur rôle d'autorité de gestion des fonds européens.

Les régions sont déjà impliquées dans le processus de gestion des sites avec les autres collectivités territoriales intéressées. Cette disposition permettra de développer les synergies locales au profit du réseau terrestre déjà constitué.

La disposition impliquera des charges nouvelles en termes de gestion administrative pour les services du conseil régional qui seront compensées par le transfert de moyens humains et financiers prévus par les articles L. 1614-1 et suivants du CGCT.

En effet, la qualification juridique de transfert de compétences au sens des articles 72-2 de la Constitution et L. 1614-1 du CGCT emporte l'application du principe de neutralité financière à cette mesure de décentralisation.

Les ressources transférées seront donc équivalentes aux dépenses effectuées par l'État au titre des attributions d'autorité administrative à la date du transfert. Elles donneront lieu à l'attribution pérenne d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

L'État restera garant auprès de la Commission européenne de l'atteinte des objectifs fixés par les directives européennes et interlocuteur institutionnel de la Commission européenne (à savoir le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages d'intérêt communautaire). Pour autant, s'agissant de la mise en oeuvre de deux directives européennes, la décentralisation de la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres implique que les régions seront responsables, pour leur champ de compétences leur étant dévolu, à l'égard de l'atteinte des objectifs de résultats et de moyens fixés par ces directives.

Par conséquent, et eu égard au fait que décentralisation s'accompagnera nécessairement d'un transfert de moyens humains et financiers pour assumer pleinement cette nouvelle compétence, en cas de condamnation de la France pour non atteinte des objectifs de préservation ou de restauration fixés par les directives, l'État pourra mettre en oeuvre l'action récursoire prévue à l'article L. 1611-10 du CGCT pour ce qui concerne les responsabilités incombant aux régions.

L'exercice de cette responsabilité par les régions portera donc sur le domaine de la gestion des sites exclusivement terrestres ainsi transféré. Pour ce qui concerne la gestion de certains types de contrats à savoir les mesures agro-environnementales, celle-ci pourra faire l'objet d'une coordination entre l'État et les régions, dans le cadre notamment d'une gouvernance adaptée, eu égard à la nouvelle répartition de la responsabilité d'autorité de gestion prévue dans le cadre de la loi n° 2020-1508 du 3 décembre 2020 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière.

Pour mémoire, cette loi prévoit en son article 33 que le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance, dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de cette loi, les dispositions législatives nécessaires pour modifier, en ce qui concerne le FEADER, les dispositions de la loi MAPTAM et prévoir les conditions dans lesquelles pour la future programmation des fonds européens, d'une part, l'État est chargé des aides surfaciques et, d'autre part, les régions peuvent être chargées des aides non-surfaciques, en précisant notamment la répartition des compétences, les transferts de services et de moyens en résultant et les modalités d'instruction des demandes et de paiement des aides.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

L'ensemble des compétences pré-citées aujourd'hui exercées par les services de l'Etat sur la gestion des sites terrestres (convocation des COPIL, présidence du COPIL en absence de collectivité volontaire, approbation des DOCOB...) et transférées aux Régions conduit à un allègement automatique du nombre de tâches d'instruction pour les services de l'État.

4.5. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

La disposition en tant que telle n'a pas d'impact environnemental direct, dans la mesure où elle réorganise la responsabilité de l'action publique. La décentralisation de la gestion des sites Natura 2000 terrestres aux régions participera cependant de l'optimisation de l'action publique en matière de biodiversité, pour laquelle la région est chef de file, en favorisant une meilleure intégration territoriale des politiques publiques en matière de biodiversité.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du CGCT, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national d'évaluation des normes.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La mesure envisagée requiert pour la mise en oeuvre des dispositions modifiées au sein du code de l'environnement un décret en Conseil d'État pour venir en préciser les modalités d'application, elle entrera en vigueur le 1er janvier 2023. Cette date vise à assurer la concordance avec les moyens qui devront être transférés au titre de la nouvelle répartition de l'autorité de gestion sur le FEADER issue de la loi DADDUE, dans le cadre de la nouvelle programmation des fonds européens qui entrera en vigueur elle-même en 2023.

5.2.2. Application dans l'espace

Cette mesure s'applique à l'ensemble du territoire de la République, à l'exception des collectivités d'Outre-mer. En effet, le dispositif Natura 2000 n'étant pas applicable en Outre-mer, ces régions ne sont pas concernées.

5.2.3. Textes d'application

La mesure envisagée requiert pour la mise en oeuvre des dispositions modifiées au sein du code de l'environnement un décret en Conseil d'État tel que prévu à l'article L. 414-6 du code de l'environnement pour venir en préciser les modalités d'application.

Article 14 : Renforcement du pouvoir de police dans les espaces naturels protégés

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

De nombreux sites publics patrimoniaux français, dont les espaces naturels protégés qui occupent plus de 20% de notre territoire, sont concernés par des questions d'hyper fréquentation touristique ou d'activités de pleine nature et les dommages que celle-ci peut causer sur l'environnement. Si la fréquentation de ces espaces protégés traduit l'intérêt que représentent ces sites pour le grand public, elle entraîne parfois des impacts forts sur le patrimoine naturel : piétinement de la végétation, érosion des sols, disparition d'habitats et modification du comportement de la faune sauvage, déchets surabondants et sauvages, impact paysager, utilisation disproportionnée des ressources en eau de l'île sont quelques-unes des conséquences de cette attractivité. Ce problème peut s'avérer particulièrement marqué dans certains sites (le petit port de Porquerolles par exemple, ou encore le parc national des Calanques, facile d'accès depuis la ville de Marseille).

Sont concernés les sites naturels protégés au titre de leur patrimoine écologique (parc nationaux, réserves naturelles, sites du conservatoire du littoral...) ou/et au titre de leur patrimoine paysager sur la base de la réglementation relative aux sites classés. Les espaces naturels protégés répondent à la définition suivante : un espace géographique clairement défini, reconnu, consacré et géré, par tout moyen efficace, juridique ou autre, afin d'assurer à long terme la conservation de la nature ainsi que les services écosystémiques et les valeurs culturelles qui lui sont associés. Les espaces protégés ainsi visés sont nombreux : espaces du littoral, parcs nationaux, réserves naturelles régionales et nationales, parcs naturels régionaux, aires marines protégées, réserves de biosphère et zones humides d'importance internationale, sites inscrits et classés, sites Natura 2000.

Les régimes de protection qui existent pour ces espaces protégés sont nombreux ; force est de constater qu'ils n'offrent pas tous le même niveau de protection, ni le même niveau de contraintes réglementaires. Certains espaces sont ainsi protégés au titre d'une convention internationale : c'est le cas des zones humides via la convention Ramsar. Certains espaces bénéficient d'une gestion dite « conventionnelle », comme les conventions de gestion de sites appartenant à l'État, les sites Natura 2000, les sites classés faisant l'objet d'une opération « Grand site » ou encore les parcs naturels régionaux.

Certains sites sont directement protégés par voie contractuelle et d'autres, de manière très générale, par la loi, par exemple la loi Littoral ou la loi Montagne.

Le Conservatoire du littoral dispose d'outils de protection via une politique d'acquisitions de terrains. Il établit, par exemple, des plans de gestion, en concertation avec le gestionnaire et les communes concernées, qui peuvent comporter des recommandations visant à restreindre l'accès du public et les usages des immeubles du site.

Enfin, certains sites bénéficient d'une protection réglementaire qui peut prendre des formes diverses. Les préfets peuvent ainsi prendre des arrêtés de protection de biotope (APB) pour protéger les habitats naturels. Les parcs nationaux, les parcs naturels marins, les réserves naturelles régionales et nationales ou encore les sites classés et les sites inscrits constituent également des exemples de protections réglementaires plus ou moins fortes dont peuvent bénéficier certains espaces.

La diversité de ces modes de protection se retrouve dans la diversité des responsables de la gestion de ces espaces. Si la police spéciale de la nature relève principalement de l'Etat, certains des espaces protégés susmentionnés sont des dispositifs décentralisés comme les réserves naturelles régionales.

Les espaces protégés reçoivent plusieurs millions de visiteurs par an dont une partie est concentrée sur des sites majeurs : 3 millions de visiteurs par an dans le parc national des calanques, 1 million dans le parc national de Port Cros45(*), près de 10 millions dans les réserves naturelles, 40 millions sur les sites du Conservatoire du Littoral, 42 millions dans les territoires en démarche de Grands sites de France46(*).

Les impacts liés à cette hyperfréquentation ont des conséquences sur la gestion des sites, car ils supposent des mesures de plus en plus importantes pour éviter ou réduire ces effets néfastes, et se révèlent dans certains cas difficilement conciliables avec la vocation des sites et leur protection.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Dans sa décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, le Conseil constitutionnel a jugé qu'il découle de ces dispositions « que la protection de l'environnement, patrimoine commun des êtres humains, constitue un objectif de valeur constitutionnelle ». A ce titre, « il appartient au législateur d'assurer la conciliation des objectifs précités avec l'exercice de la liberté d'entreprendre ».

Par ailleurs, l'article 34 de la Constitution dispose que « la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources » et « de la préservation de l'environnement », ainsi que « les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ».

La création d'un nouveau pouvoir de police spéciale permettant de traiter la question de l'hyperfréquentation des espaces protégés, ainsi que les modalités d'exercice de ce pouvoir, relèvent donc du domaine de la loi.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Les outils de protection de ces différents espaces n'ont pas permis de trouver des solutions appropriées et systématiques pour répondre efficacement à la problématique de l'hyper-fréquentation.

En effet, la réglementation des espaces protégés ne permet pas de couvrir tous les usages de ces espaces (par exemple l'objet de la réglementation « sites classés » est la préservation des valeurs paysagères du site au moyen exclusif d'un régime spécifique d'autorisation de travaux). Il n'est à ce jour pas possible de réguler, sur le fondement de la réglementation des espaces protégés, l'accès et la circulation des personnes, des véhicules et des animaux domestiques à ces espaces pour des raisons liées à la seule protection du patrimoine naturel. Ainsi, par exemple, le coeur du parc national de Port-Cros étant situé sur une partie seulement de l'île, la régulation de l'accès des visiteurs doit nécessairement passer par des mesures visant à restreindre, en amont, l'accès des visiteurs sur l'île, afin de pouvoir être effective. Or, le directeur du parc national n'a autorité que sur le coeur du parc national.

Par ailleurs, le pouvoir de police spéciale du maire en matière de protection de l'environnement qu'il détient en application de l'article L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ne s'applique qu'à la circulation des véhicules.

En outre, les pouvoirs de police générale du maire et du préfet qu'ils détiennent en application des articles L. 2212-2 et L. 2215-1 du CGCT ne permettent pas non plus de traiter la question de l'hyperfréquentation des espaces protégés, dès lors que cet enjeu n'est pas rattachable à l'une des composantes de l'ordre public général que sont la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques.

La création d'un nouveau pouvoir de police spéciale permettant de traiter la question de l'hyperfréquentation des espaces protégés, permettrait ainsi à l'autorité de police territorialement compétente de répondre efficacement à cet enjeu.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L'hyperfréquentation concerne des sites très divers, tant dans leur localisation que dans le régime juridique qui s'y applique. Certains types d'espaces protégés sont d'ores et déjà soumis à des autorités administratives habilitées à réglementer les questions d'hyperfréquentation, d'autres non.

Il convient donc de créer un nouveau pouvoir de police spéciale permettant de traiter la question de l'hyperfréquentation des espaces protégés, qui s'exercerait subsidiairement aux pouvoirs conférés en la matière à certaines autorités administratives par le code de l'environnement.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

Une extension des pouvoirs de police spéciale du maire en matière de circulation dans le cadre de l'article L. 2213-4 du CGCT aurait pu être envisagée pour inclure la possibilité d'interdire ou de réglementer l'accès des personnes non véhiculées. En effet, cette disposition permet au maire de réglementer ou interdire la circulation des véhicules aux fins de préserver la tranquillité publique, la qualité de l'air, la protection des espèces animales ou végétales, ainsi que la protection des espaces naturels, des paysages ou des sites ou leur mise en valeur à des fins esthétiques, écologiques, agricoles, forestières ou touristiques.

Toutefois, l'article L. 2213-4 du CGCT a une portée bien plus large que la seule question des espèces, espaces et paysages, puisqu'elle vise également la tranquillité publique. Cette solution aurait également nui à la cohérence de la section première du chapitre III du CGCT qui ne porte que sur la police de la circulation et du stationnement des véhicules et qui s'applique sur l'ensemble du territoire des communes. Or, le nouveau pouvoir de police spéciale n'ayant vocation à s'appliquer que pour les espaces protégés particulièrement exposés aux problématiques de l'hyperfréquentation, il convient donc d'introduire son fondement législatif dans le livre III du code de l'environnement relatif aux espaces naturels.

Par ailleurs, des pouvoirs de police spéciale permettant de réglementer les questions d'hyperfréquentation au sein des espaces protégés sont d'ores et déjà conférés à certaines autorités administratives par le code de l'environnement, qu'il apparaît opportun de maintenir.

3.2. OPTION RETENUE

L'option retenue est celle de la création d'un nouveau pouvoir de police spéciale du maire (dans le cas d'une intervention sur une seule commune) ou du préfet (dans le cas d'une intervention sur plusieurs communes), inscrit dans le code de l'environnement, dans les cas où le code de l'environnement n'aurait pas habilité certaines autorités administratives à réglementer les questions d'accès et de circulation au sein des espaces protégés. Cette évolution traduit ainsi l'importance des maires dans la politique générale de développement durable, y compris pour des espaces protégés relevant d'autres collectivités territoriales ou de l'État.

Le nouvel article L. 360-1 du code de l'environnement donne ainsi compétence subsidiaire aux maires (dans le cas d'une intervention sur une seule commune) ou au préfet (dans le cas d'une intervention sur plusieurs communes) pour réglementer ou interdire l'accès et la circulation des personnes, des véhicules et des animaux domestiques dans les espaces protégés au titre des Livres III et IV du code de l'environnement, par arrêté motivé, dès lors que cet accès ou cette circulation sont de nature à compromettre, soit leur protection ou leur mise en valeur à des fins esthétiques, paysagères, écologiques, agricoles, forestières ou touristiques, soit la protection des espèces animales ou végétales.

En cas de carence du maire, et après mise en demeure restée sans résultat, le préfet de département pourra intervenir en lieu et place du maire, lorsque la mesure ne concerne que le territoire d'une seule commune.

Les espaces protégés ainsi visés sont les suivants : espaces du littoral, parcs nationaux, réserves naturelles régionales et nationales, parcs naturels régionaux, aires marines protégées, réserves de biosphère et zones humides d'importance internationale, sites inscrits et classés, sites Natura 2000.

Enfin, les mesures de police prises sur le fondement de ce pouvoir ne s'appliqueront pas lorsque l'accès ou la circulation dans ces espaces sont nécessaires à l'exécution d'une mission opérationnelle de secours, de sécurité civile, de police, de douane ou de défense nationale.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Le projet d'article crée un nouveau pouvoir de police spéciale du maire et du préfet sur l'accès et la circulation des personnes, des véhicules et des animaux domestiques dans les espaces naturels protégés. Ce pouvoir s'exerce sous réserve des pouvoirs expressément dévolus par la loi à d'autres autorités administratives (directeur du parc national, président du conseil départemental, président de l'EPCI, préfet de département lorsque l'espace naturel occupe le territoire de plusieurs communes etc.). Le présent article a pour effet de créer un nouvel article L. 360-1 dans le code de l'environnement.

Cet article ne conduit pas à modifier la répartition générale des pouvoirs de police, mais uniquement à les compléter là où il en était besoin.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

Les dispositions envisagées pourront avoir un impact économique sur les secteurs dépendant du tourisme, avec une baisse de fréquentation de certains sites protégés, notamment insulaires. A l'inverse, la mise en place de mesures de limitation d'accès diminuera les dépenses publiques induites par la surfréquentation des espaces (nettoyage, remise en état, consommation d'eau, surveillance). L'effet à long terme attendu est donc positif, avec une moindre dégradation des lieux et de leur image. Une meilleure répartition des visites sur l'année est aussi attendue.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les dispositions envisagées font du maire, au même titre que les autorités administratives d'ores et déjà habilitées par le code de l'environnement, un acteur majeur de la protection de sites naturels, en lui confiant la décision difficile parfois de concilier développement économique et protection de l'environnement pour un développement durable.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Les dispositions envisagées auront un impact environnemental positif en limitant les conséquences néfastes de fréquentations trop importantes au regard des capacités d'accueil de certains espaces protégés.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du CGCT, les dispositions envisagées ont été soumises au Conseil national d'évaluation des normes.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions envisagées s'appliqueront dès le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l'espace

Les dispositions s'appliquent en métropole, dans les Départements d'Outre-mer, ainsi que dans les Collectivités d'Outre-mer qui ont choisi d'appliquer le code de l'environnement.

5.2.3. Textes d'application

Aucun texte d'application n'est nécessaire.

TITRE III - L'URBANISME ET LE LOGEMENT

Article 15 : Adaptation du mécanisme d'exemption de communes de l'application des obligations SRU afin d'en améliorer sa pertinence et prise en compte de la suppression de la taxe d'habitation dans le décompte des résidences principales

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

L'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, modifiée, dite « loi SRU », codifié aux articles L. 302-5 et suivant du code de la construction et de l'habitation (CCH), impose aux communes de plus de 3 500 habitants (1 500 dans l'unité urbaine de Paris) comprises dans un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et/ou une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, une part de logements locatifs sociaux représentant 20 à 25 % des résidences principales, selon le niveau de tension sur la demande de logement social du territoire.

L'article 15 du projet de loi comporte deux mesures distinctes :

- d'une part, l'évolution du dispositif d'exemption des obligations précitées, par l'adaptation des critères (mesure 1).

- d'autre part, la prise en compte de la suppression de la taxe d'habitation, dans le calcul du taux de logement social (mesure 2) ;

Mesure 1- Dispositif d'exemption

La loi n° 2017-86 relative à l'égalité et à la citoyenneté du 27 janvier 2017 a refondu le mécanisme d'exemption préexistant, assis sur la décroissance démographique, afin d'adapter l'application de la loi au contexte de certains territoires et la recentrer sur les territoires où la pression sur la demande de logement social est avérée, et tout particulièrement sur les territoires agglomérés ou en tous les cas bien desservis par les transports en commun.

En l'état actuel du droit, l'exemption de communes des obligations SRU est ainsi déterminée par décret, pris sur proposition de l'intercommunalité d'appartenance, après avis du préfet de région et de la commission nationale SRU. Pour pouvoir être proposées à l'exemption, les communes doivent respecter l'un des critères suivants :

- soit, au vu de la faiblesse de l'indicateur de pression de la demande de logement social lorsque la commune appartient à une unité urbaine de plus de 30 000 habitants. Le taux de tension sur la demande en logement social s'entend comme le ratio entre le nombre de demandes de logements sociaux, hors mutation interne, en fin d'année n, rapporté au nombre de relogements de demandeurs au cours de l'année n. Pour les deux dernières périodes triennales, le ratio en deçà duquel un territoire est considéré comme détendu a été fixé à 2 (moyenne des taux de tension sur trois ans) ;

- soit, à défaut d'appartenance à une telle agglomération, au regard de l'insuffisance de sa desserte par le réseau de transport en commun aux bassins de vie et d'emploi ;

- soit, en raison de l'inconstructibilité de plus de la moitié du territoire urbanisé, résultant de l'application de plan de prévention des risques, de servitudes environnementales ou de plan d'exposition au bruit (critères existants dans le dispositif d'exemption préexistant à la loi « égalité et citoyenneté »).

Le décret n° 2019-1577 du 30 décembre 201947(*) a fixé la liste des communes bénéficiant d'une exemption de l'application de la loi au titre de ces trois critères. Sur les 1 324 communes situées en territoire SRU au titre du bilan 2020 (inventaire au 1er janvier 2019), dépassant les seuils de population d'application de la loi et disposant de moins de 25% ou 20 % de logements sociaux, 224 sont exemptées, dont 24 au titre de la constructibilité contrainte de la majeure partie du territoire urbanisé, 50 au titre de la faible tension et 150 pour insuffisance de la desserte en transports en commun vis-à-vis des bassins de vie.

   

Motif d'exemption

 

Total

Unité urbaine faible tension (<2)

Mauvaise desserte en transports en commun

Inconstructibilité

Auvergne Rhône Alpes

20

9

10

1

Bourgogne Franche Comté

13

8

5

 

Bretagne

33

5

28

 

Centre Val-de-Loire

9

2

6

1

Grand Est

8

2

6

 

Guadeloupe

6

 

6

 

Hauts-de-France

6

1

5

 

Ile-de-France

10

   

10

Martinique

6

 

6

 

Normandie

15

3

12

 

Nouvelle-Aquitaine

30

6

24

 

Occitanie

20

5

13

2

Pays-de-Loire

34

9

23

2

Provence-Alpes-Côte d'Azur

9

 

2

7

Réunion

5

 

4

1

FRANCE

224

50

150

24

Mesure 2- Suppression de la taxe d'habitation

Le taux de logement social des communes est déterminé chaque année par les services déconcentrés de l'Etat qui calculent le rapport au 1er janvier de l'année entre le nombre de logements sociaux décomptés et le nombre de résidences principales, sur le territoire communal. Pour ce faire, les services du ministère des finances adressent, chaque année, au ministère chargé du logement, le nombre de résidences principales qui figurent au rôle établi pour la perception de la taxe d'habitation.

Or, la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 supprime, en son article 16, la taxe d'habitation pour l'ensemble des foyers fiscaux, à compter de l'année 2023. Toutefois, la même loi prévoit, à l'article 1418 du code général des impôts, une obligation faite aux propriétaires de locaux affectés à l'habitation de déclarer la situation d'occupation de leur bien. Ainsi, les services du ministère des finances continueront à disposer de la donnée nécessaire permettant de dénombrer les résidences principales.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de se prononcer sur la constitutionnalité du dispositif SRU (notamment les décisions n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000 et n° 2012-660 DC du 17 janvier 2013). Ce dernier a été jugé conforme à la Constitution car poursuivant un objectif de mixité sociale, défini avec suffisamment de précision par l'article 55 de la loi SRU. La prise en compte de la suppression de la taxe d'habitation, dans le calcul du taux de logement social est une mesure purement technique qui ne pose pas de question de constitutionnalité.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Mesure 1- Dispositif d'exemption

Le dispositif actuel présente des difficultés dans son application, notamment en ce qui concerne l'appréciation du caractère de mauvaise desserte en transports en commun. Outre le fait qu'elle donne lieu à des interprétations très hétérogènes par les territoires, la notion de qualité de desserte par un (ou des) transport(s) en commun existant(s), en relation avec un (ou des) bassin(s) d'activités n'apparait pas suffisamment pertinente pour fonder l'exemption de l'application de la loi SRU.

En particulier, dans un contexte où la part modale de l'automobile demeure forte, une mauvaise qualité de desserte par les transports collectifs ne préjuge pas de l'absence d'attractivité d'une commune pour les ménages. A cet égard, lors de la préparation du décret n° 2019-1577 du 30 décembre 2019, le ministre chargé du logement n'a pas retenu les demandes d'exemption de communes formulées avec avis favorable des préfets, pour 35 communes situées hors des agglomérations de plus de 30 000 habitants, appartenant à des intercommunalités caractérisées par une très forte tension sur la demande en logement social (>5), considérant que celle-ci témoignait d'une attractivité de ces territoires et justifiait le développement d'une offre locative sociale supplémentaire. Ensuite, l'emploi d'un tel critère pourrait emporter des stratégies de détournement visant à éviter le développement des transports en commun.

En outre, si l'exemption pour motif de faible tension est incontestable dans son principe et objective dans sa mise en oeuvre puisque s'appuyant sur le calcul d'un taux de tension, celui-ci n'apparait pas pleinement cohérent au regard de son champ d'application territorial. Il est, en effet, réservé aux communes appartenant aux unités urbaines de plus de 30 000 habitants, sans que les communes hors de ces agglomérations puissent y être éligibles. Il peut ainsi apparaître inutilement restreint, même si dans la pratique, en dehors de ces territoires, les communes peuvent être exemptées sur le critère de la faible desserte par les transports en commun. Ainsi, parmi les 224 communes exemptées dans le cadre du bilan 2020, 50 le sont pour le motif de faible tension (réservé aux communes appartenant à une agglomération urbaine de plus de 30 000 habitants), auxquelles se rajoutent 53 communes exemptées pour le motif de mauvaise desserte mais, appartenant à un EPCI dont le taux de tension est inférieur à 2, soit un total de 103 communes situées dans des territoires de faible tension.

Il est donc nécessaire de légiférer pour modifier l'article L. 302-5 du CCH afin d'améliorer la pertinence du dispositif d'exemption, dans le respect des principes fixés par le législateur en 2017, et de cibler l'application de la loi sur les territoires les plus urbanisés, présentant une continuité du bâti et où la demande en logement locatif social est avérée, et, par définition, bien insérés aux bassins de vie et d'emplois.

Mesure 2- Suppression de la taxe d'habitation

L'article L. 302-5 du CCH précise que les résidences principales retenues pour le calcul du taux de logement social des communes concernées par le dispositif SRU sont celles figurant au rôle établi pour la perception de la taxe d'habitation. Compte tenu de la suppression de la taxe d'habitation à l'échéance de l'année 2023, il convient de modifier la rédaction de cet article pour tenir compte de cette évolution. En l'absence, le calcul du taux de logement social serait dépourvu de toute base légale et source de fragilités juridiques lors de contentieux.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Mesure 1 - Dispositif d'exemption

Cette mesure répond à l'objectif constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la loi en rendant le mécanisme d'exemption plus simple, efficient et cohérent, sans que soient remis en question les équilibres de la loi. Il permet ainsi :

- d'améliorer sa lisibilité, sa compréhension et son appréciation par l'ensemble des acteurs, en l'appréhendant au-delà de la seule mauvaise desserte par les transports en commun ;

- de faciliter l'examen des demandes d'exemption par les services déconcentrés et centraux de l'Etat et par la commission nationale SRU.

Mesure 2- Suppression de la taxe d'habitation

La modification de la référence du nombre de résidences principales pour le calcul du taux de logement social vise à assurer la bonne mise en oeuvre du dispositif SRU, en définissant dans le CCH les modalités d'obtention du nombre de résidences principales, nécessaire à la détermination du taux de logements locatifs sociaux de chaque commune située en territoire SRU.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

Mesure 1- Dispositif d'exemption

L'option de laisser inchangé le dispositif d'exemption au titre de la loi SRU a été écartée, au regard des difficultés d'application précitées, et notamment, l'utilisation d'un critère d'exemption (qualité de la desserte en transport en commun) n'apparaissant pas pleinement satisfaisante au regard des objectifs poursuivis par la loi.

Mesure 2- Suppression de la taxe d'habitation

Compte tenu de la suppression de la taxe d'habitation pour les résidences principales, il était impératif de modifier la loi, faute de quoi, le calcul du taux de logement social serait dépourvu de toute base légale.

3.2. OPTION RETENUE

Mesure 1- Dispositif d'exemption

Sans modifier les équilibres généraux de la loi, ni les principes de la procédure d'exemption qui restent inchangés (liste fixée par décret sur proposition par les intercommunalités d'appartenance après avis du préfet et de la commission nationale SRU, objectifs de ciblage de l'application de la loi sur les territoires sur lesquels la demande est avérée), la mesure retenue vise à adapter les critères d'éligibilité à l'exemption sur les points suivants :

- élargissement de l'application du critère d'exemption à tous les territoires SRU (c'est-à-dire aux EPCI et agglomérations de plus de 50 000 habitants avec une commune de plus de 15 000 habitants) faiblement tendus et non plus seulement aux unités urbaines de plus de 30 000 habitants) ;

- pour les communes situées hors des agglomérations de plus de 30 000 habitants, remplacement de la notion de « faible desserte par les transports en commun de la commune aux bassins de vie » par celle « d'isolement ou l'accès difficile aux bassins de vie et d'emplois » rendant faiblement attractives certaines communes, tant pour les ménages que pour les bailleurs sociaux. Cette notion d'isolement des communes, à définir par un décret en Conseil d'Etat, serait appréciée au travers d'une analyse multi-critères combinant diverses caractéristiques de la commune : isolement géographique lié notamment à la topographie (commune en secteur de montagne), absence de liaison satisfaisante avec les bassins d'emplois, manque d'attractivité pouvant être caractérisée par divers indicateurs (décroissance de la population, manque de dynamisme de la construction, faible nombre de demandes de logements sociaux, taux de vacance élevé, faible nombre d'emplois sur place, etc.),etc..

Mesure 2- Suppression de la taxe d'habitation

Afin de tenir compte de la suppression de la taxe d'habitation, l'article L. 302-5 du CCH indique que les résidences principales retenues pour le calcul du taux de logement social des communes concernées par le dispositif SRU sont notamment issues des déclarations effectuées dans les conditions prévues à l'article 1418 du code général des impôts (CGI).

« Les propriétaires de locaux affectés à l'habitation sont tenus de déclarer à l'administration fiscale, avant le 1er juillet de chaque année, les informations relatives, s'ils s'en réservent la jouissance, à la nature de l'occupation de ces locaux ou, s'ils sont occupés par des tiers, à l'identité du ou des occupants desdits locaux, selon des modalités fixées par décret. »

Il est donc proposé de supprimer la référence à la taxe d'habitation et de renvoyer à cette déclaration comme étant la source principale sur laquelle le nombre de résidences principales est assis.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Le présent article modifie l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Près de la moitié des logements sociaux sont agréés chaque année dans des communes soumises à l'article 55 de la loi SRU, confirmant le rôle de catalyseur joué par le dispositif dans la production de logement social du pays. La mesure qui vise à adapter le mécanisme d'exemption déjà existant ne bouleverse pas les grands équilibres de la loi SRU et n'aura pas pour conséquence d'amoindrir l'effort de production de logement social. Elle est donc sans impacts macroéconomiques.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Près de la moitié des logements sociaux sont agréés chaque année dans des communes soumises à l'article 55 de la loi SRU, confirmant le rôle de catalyseur joué par le dispositif dans la production de logement social du pays. La mesure qui vise à adapter le mécanisme d'exemption déjà existant ne bouleverse pas les grands équilibres de la loi SRU et n'aura pas pour conséquence d'amoindrir l'effort de production de logement social. Elle n'aura donc pas d'impact sur le secteur du bâtiment et du logement social.

4.2.3. Impacts budgétaires

Sans présenter d'impact budgétaire en soit, la mesure proposée contribuera à poursuivre l'orientation majoritaire des aides à la pierre vers les territoires assujettis à l'article 55 de la loi SRU, en la centrant sur les secteurs où les besoins de logement social sont les plus avérés.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Mesure 1- Dispositif d'exemption

· Sur le critère d'appartenance à un territoire faiblement tendu :

Afin d'évaluer l'impact de cette évolution à date, et en s'appuyant sur le décret n° 2020-1006 du 6 août 2020 fixant les agglomérations et EPCI éligibles à un taux de 20% de logement social, le vivier des communes « exemptables » au titre de la faible tension s'élèverait à 95 communes (communes soumises ou exemptées situées dans un territoire SRU dont le taux de tension sur la demande en logement social est inférieur ou égal à 2), à comparer au chiffre de 74 communes qui seraient actuellement éligibles à l'exemption au titre de la faible tension (c'est-à-dire les communes situées dans les unités urbaines de plus de 30 000 habitants dont le taux de tension est inférieur à 2). L'évolution proposée permettra donc une meilleure prise en compte des caractéristiques locales en matière de tension locative.

· Sur le critère d'isolement/faible attractivité des communes :

La mesure élargit les critères d'appréciation de la pertinence de l'exemption au titre de la mauvaise connexion aux bassins de vie et d'emploi (en ne se référant plus à la notion de mauvaise desserte par les transports collectifs). Ces critères ayant vocation à être définis par décret en Conseil d'Etat, il n'est pas possible à ce stade de quantifier son effet mais là encore cette mesure permettra une meilleure prise en compte des dynamiques locales (et de besoin en logements sociaux).

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Mesure 1- Dispositif d'exemption

La mesure proposée vise à adapter le dispositif pour le rendre plus compréhensible et pour faciliter son appréhension tant par les services des collectivités territoriales que par ceux de l'Etat. Elle permettra donc une application simplifiée et optimisée de la loi SRU.

Mesure 2 : Suppression de la taxe d'habitation

La mesure relative à la modification de la référence du nombre de résidences principales pour le calcul du taux de logement social n'induit qu'un prolongement d'une pratique administrative existante, assurée aujourd'hui par les services de l'État, sans impliquer de renforcement des moyens consacrés.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap

La mesure qui vise à adapter le mécanisme d'exemption sans bouleverser les grands équilibres de la loi SRU n'aura pas pour conséquence d'amoindrir l'effort de production de logement social et est donc sans impact pour les personnes en situation d'handicap.

4.5.2. Impacts sur la jeunesse

La mesure qui vise à adapter le mécanisme d'exemption sans bouleverser les grands équilibres de la loi SRU n'aura pas pour conséquence d'amoindrir l'effort de production de logement social et est donc sans impact pour la jeunesse.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

La mesure qui vise à adapter le mécanisme d'exemption sans bouleverser les grands équilibres de la loi SRU n'aura pas pour conséquence d'amoindrir l'effort de production de logement social et est donc sans impact pour les particuliers.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

La mesure qui vise à adapter le mécanisme d'exemption permet un traitement particulier des secteurs détendus où la construction d'une offre sociale supplémentaire n'est pas nécessaire.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Cette proposition est issue des recommandations rendues, le 27 janvier 2021, par la commission nationale SRU, dans le cadre de la mission confiée par la ministre chargée du logement à son président le 3 décembre 2020. Cette mission avait pour objectif de réfléchir à des propositions d'évolution des dispositions législatives relatives au dispositif issu de l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000. La commission nationale SRU comprend des représentants des bailleurs sociaux, des collectivités territoriales, des parlementaires, des associations pour le logement des personnes défavorisées et des personnalités qualifiées.

Par ailleurs, des réunions ont eu lieu entre la ministre du logement et les associations représentatives des collectivités locales, et se poursuivront d'ici le dépôt du projet de loi au Parlement. Le Conseil national d'évaluation des normes ainsi que le Conseil national de l'habitat seront consultés.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Mesure 1- Dispositif d'exemption

Les mesures proposées entreront en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

Mesure 2 : Suppression de la taxe d'habitation

La mesure entrera en vigueur à compter de l'année 2023, simultanément à la suppression de ladite taxe pour les résidences principales.

5.2.2. Application dans l'espace

Cette mesure s'applique à l'ensemble du territoire de la République.

5.2.3. Mesures d'application

Un décret d'application en Conseil d'Etat sera à prendre pour modifier les dispositions relatives au mécanisme d'exemption à l'article R. 302-14 du code de la construction et de l'habitation, et notamment, préciser les critères d'isolement de la commune.

Un décret dit « décret-liste » sera par ailleurs pris pour fixer :

- la valeur de l'indicateur de tension devant permettre de déterminer les territoires SRU dont les communes pourront être exemptées d'obligations ;

- la liste des territoires SRU avec leur taux de tension sur la demande en logement social ;

- la liste des communes situées hors des agglomérations de plus de 30 000 habitants, constituant le vivier des communes éligibles à l'exemption au titre de l'isolement/mauvaise attractivité.

Le décret en Conseil d'Etat et le « décret liste » sont à prendre, au plus tard, avant la fin juin 2022 afin que la procédure d'exemption pour la période triennale 2023-2025, prévue à l'article R. 302-4 du code de la construction et de l'habitation, puisse dument être conduite (remontée des propositions d'exemption avant le 30 septembre 2022 assorties des avis des préfets, signature du décret fixant la liste des communes exemptées avant le 31 décembre 2022).

Article 16 : Possibilité pour le préfet de département de prendre des mesures correctives en cas de non-utilisation ou d'utilisation conforme à la loi, par les bénéficiaires locaux

1. ETAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

Principe de la loi SRU

L'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, modifiée, dite « loi SRU », codifié aux articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de l'habitation (CCH), impose aux communes de plus de 3 500 habitants (1 500 dans l'unité urbaine de Paris) comprises dans un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et/ou une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, une part de logements locatifs sociaux représentant 20 à 25 % des résidences principales, selon le niveau de tension sur la demande de logement social du territoire.

Chaque commune soumise à la loi SRU et déficitaire au regard de cette obligation, est, d'une part, redevable d'un prélèvement annuel opéré sur ses ressources et, d'autre part, soumise à un rythme de rattrapage triennal devant lui permettre d'atteindre le taux légal et dont le respect fait l'objet d'un bilan tous les trois ans.

Le législateur a souhaité mettre en place, avec le prélèvement SRU, un mécanisme vertueux favorisant la production du logement social : d'une part, les dépenses engagées par les communes en faveur du logement social sont déduites du prélèvement, d'autre part, celui-ci est versé majoritairement à des bénéficiaires locaux, en vue de développer sur les territoires des opérations de logement social.

Modalités de détermination du prélèvement SRU et bénéficiaires

En application de l'article L 302-7 du CCH, le prélèvement est directement proportionnel au potentiel fiscal et au déficit en logement social, et est minoré des dépenses effectuées en faveur de la production de logement social.

Les prélèvements nets, hors majoration liée à la carence, sont versés par ordre de priorité aux bénéficiaires suivants :

- à l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre délégataire des aides à la pierre, si l'EPCI d'appartenance de la commune a pris cette compétence ;

- à défaut, à l'établissement public foncier local (hors Ile de France) ou à l'office foncier de Corse (OFC), si la commune appartient à un tel établissement.

- à défaut, à l'établissement public foncier d'Etat, si la commune est située dans le périmètre de compétence d'un tel établissement.

- à défaut, au fonds national des aides à la pierre (FNAP) ou, dans les DROM, au fonds régional d'aménagement foncier et urbain.

Dans le cas des communes carencées, en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, la majoration du prélèvement est exclusivement versée au fonds national des aides à la pierre.

Utilisation des fonds issus du prélèvement SRU

Pour les EPCI délégataires des aides à la pierre, l'article L. 302-7 du code de la construction prévoit que les sommes issues du prélèvement doivent être utilisées pour financer des acquisitions foncières et immobilières en vue de la réalisation de logements locatifs sociaux.

Outre le FNAP, dont l'objet est fléché sur le financement d'opérations de logements sociaux, les prélèvements versés aux autres bénéficiaires (EPF, OFC, FRAFU) ne font pas l'objet d'un fléchage spécifique vers la production de logements sociaux. Toutefois, en application des articles L. 324-1, L. 321-1 du CCH et L4424-26-1 du CGCT, les EPF, qu'ils soient locaux ou d'Etat ainsi que l'office foncier de Corse, mettent en place des stratégies foncières devant contribuer à la réalisation de logements, notamment de logements sociaux.

Le dernier alinéa de l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation prévoit, enfin, que les EPF, l'OFC ainsi que les EPCI délégataires des aides à la pierre transmettent chaque année à l'autorité administrative compétente de l'Etat un rapport sur l'utilisation des sommes qui leur ont été reversées ainsi que sur les perspectives d'utilisation des sommes non utilisées. En outre, le bilan des actions des EPF est présenté chaque année devant le comité régional de l'habitat et de l'hébergement.

Montants 2020 des prélèvements SRU

Le montant du prélèvement brut effectué, en 2020, s'élève à 196,49 M€ dont 153,05 M€ de prélèvement de base (hors majorations pour les communes carencées) et 43,44 M€ de majorations sur les communes carencées. Après plafonnement et déduction des dépenses déductibles, le montant du prélèvement net s'établit à près de 85,454 M€ dont 59,993 M€ de prélèvements de base et près de 25,461 M€ au titre des majorations.

Le prélèvement net hors majoration a été versé aux bénéficiaires suivants :

- 23,665 M€ pour les EPCI délégataires des aides à la pierre ;

- 8,203 M€ pour les établissements publics fonciers locaux ou l'office foncier de Corse;

- 24,79 M€ pour les établissements publics foncier d'Etat ;

- 3,334 M€ pour le fonds national des aides à la pierre (métropole) ou fonds régional d'aménagement foncier et urbain (DROM).

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de se prononcer sur la constitutionnalité du dispositif SRU (notamment les décisions n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000 et n° 2012-660 DC du 17 janvier 2013). Ce dernier a été jugé conforme à la Constitution car poursuivant un objectif de mixité sociale, défini avec suffisamment de précision par l'article 55 de la loi SRU. Cette mesure ne soulève donc pas de problèmes de constitutionnalité.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Dans son récent rapport relatif à l'application de l'article 55 la loi SRU, la Cour des comptes recommande d'inscrire l'obligation de rendre compte de l'emploi des sommes issues des prélèvements SRU pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), à travers les éléments de suivi annuel de la convention de délégation des aides à la pierre, et au fil de l'eau pour les établissements publics fonciers (EPF), en donnant à l'État la possibilité d'agir si l'usage des crédits n'est pas conforme à ce qui est attendu (recommandation n°5).

La mesure proposée, prise en cohérence avec la recommandation de la Cour des comptes et qui ouvre la possibilité pour l'État d'agir si l'usage des crédits par les bénéficiaires n'est pas conforme à ce qui est attendu, implique une modification de l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La mesure proposée vise à améliorer le suivi des fonds issus du prélèvement SRU ainsi que l'efficience et l'effectivité du dispositif de réutilisation de ces fonds sur les territoires en faveur du logement social.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

L'option d'un statu quo sur les règles actuelles, avec un simple renforcement du suivi via un pilotage plus rapproché du dispositif, a été écartée. L'introduction de mesures plus contraignantes, permettant au préfet d'apporter des mesures correctives en cas de non-utilisation des fonds est apparue nécessaire pour garantir l'efficience du dispositif.

3.2. OPTION RETENUE

Il est prévu la possibilité pour le préfet de département de prendre des mesures correctrices s'il constate, une utilisation des sommes prélevées non prévue par la loi ou une utilisation insuffisante de ces sommes. En particulier, il est envisagé, dans ce cas, qu'une partie, voire la totalité, de ces crédits ayant fait l'objet d'une utilisation non conforme soit reversée à un autre bénéficiaire, suivant l'ordre de priorité prévu dans la loi.

Un décret en Conseil d'Etat déterminera les modalités d'application de cette mesure.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Le présent article modifie l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

La mesure proposée, qui n'impactera pas le montant des prélèvements effectués, est sans effet d'un point de vue macro-économique.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

La mesure proposée, qui n'impactera pas le montant des prélèvements effectués, est sans effet sur les entreprises.

4.2.3. Impacts budgétaires

La mesure proposée, qui n'impactera pas le montant des prélèvements effectués, est sans effet sur le plan budgétaire.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La mesure proposée n'impactera pas le montant des prélèvements effectués. Toutefois, le suivi renforcé de l'utilisation des fonds prélevés pourrait, le cas échéant, impacter les prélèvements versés aux EPCI délégataires des aides à la pierre.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

La mesure proposée n'impactera pas le montant des prélèvements effectués. Toutefois, cette mesure, basé sur un suivi renforcé de l'utilisation des fonds prélevés, impliquera la formalisation de la procédure d'examen du bilan de l'utilisation des fonds par les bénéficiaires locaux, puisque celle-ci pourra déboucher sur la mise en place, par le préfet de département, de mesures correctives. Les impacts resteront limités, s'agissant de procédures préexistantes.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Le Conseil national d'évaluation des normes ainsi que le Conseil national de l'habitat ont été consultés.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les mesures proposées entreront en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l'espace

Cette mesure s'applique à l'ensemble des territoires de la République soumis à l'application de l'article 55 de la loi SRU faisant l'objet de prélèvements.

5.2.3. Mesures d'application

Un décret en Conseil d'Etat déterminera la procédure, le contenu et les modalités de mise en oeuvre des mesures correctrices relatives à l'utilisation des fonds prélevés.

Article 17 : Suppression de l'échéance de 2025 pour l'atteinte des obligations légales et définition d'un rythme de rattrapage uniforme à 33% du nombre de logements sociaux locatifs manquants, porté à 50% et 100% à l'approche de l'objectif légal.

1. ETAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

L'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, modifiée, dite « loi SRU », codifié aux articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de l'habitation (CCH), impose aux communes de plus de 3 500 habitants (1 500 dans l'unité urbaine de Paris) comprises dans un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et/ou une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, une part de logements locatifs sociaux48(*) représentant 20 à 25 % des résidences principales, selon le niveau de tension sur la demande de logement social du territoire, d'ici à 2025.

Les obligations de production de logements sociaux constituent un pilier de la politique de développement de l'offre et de mixité sociale portée par le gouvernement. Depuis sa création, la loi SRU a permis de catalyser la production de logement locatif social à destination des personnes les plus démunies comme des classes moyennes et a contribué à renforcer et rééquilibrer la production de logement social sur notre territoire dans l'objectif d'aller vers plus de mixité sociale. Ainsi, aujourd'hui, près de la moitié des logements sociaux financés chaque année l'est dans les communes soumises à la loi SRU.

Chaque commune soumise à la loi SRU et déficitaire en regard de cette obligation, est, d'une part, redevable d'un prélèvement annuel opéré sur ses ressources, directement proportionnel à son potentiel fiscal et au déficit en logement social, et, d'autre part, soumise à un rythme de rattrapage triennal devant lui permettre d'atteindre le taux légal en 2025, et dont le respect fait l'objet d'un bilan tous les trois ans.

Au vu de ce bilan, si la commune n'a pas respecté ses objectifs de rattrapage, et après avis de la commission nationale SRU et du comité régional de l'habitat et de l'hébergement, le préfet peut prononcer la carence de la commune. A cet effet, il prend un arrêté de carence à l'encontre de la commune qui emporte le transfert de certaines prérogatives du maire au préfet, soit automatiquement (droit de préemption urbain, utilisation du contingent de réservation communal), soit de manière optionnelle (délivrance des permis de construire). Le préfet peut également majorer le prélèvement financier de la commune, jusqu'au quintuplement, sans toutefois dépasser 5 ou 7,5 % des dépenses réelles de fonctionnement.

Au titre du bilan annuel 2020 (inventaire au 1er janvier 2019), sur 2 091 communes concernées par l'article 55 de la loi SRU, 767 communes ont atteint le taux cible (25% ou 20% selon les cas), 1 100 communes sont déficitaires en logements sociaux et astreintes à obligations de rattrapage et 224 sont exemptées de l'application de la loi.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de se prononcer sur la constitutionnalité du dispositif SRU (notamment les décisions n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000 et n° 2012-660 DC du 17 janvier 2013). Ce dernier a été jugé conforme à la Constitution car poursuivant un objectif de mixité sociale, défini avec suffisamment de précision par l'article 55 de la loi SRU.

Cette mesure ne soulève donc pas de problème de constitutionnalité.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Bien que l'essentiel des dispositions de la loi demeure applicable sans limitation de durée aux communes déficitaires, le cadre législatif actuel de fixation des objectifs s'inscrit dans le respect d'une échéance fixe, le 31 décembre 2025.

Cette échéance a été introduite par la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, afin d'accélérer la production de logement sociaux, en renforçant le rythme de rattrapage imposé aux communes pour combler leur déficit de logement sociaux. Ainsi, l'article L. 302-8 du CCH prévoit que l'objectif de rattrapage correspond à 25 % des logements sociaux manquants de la commune au titre de la cinquième période triennale, objectif porté à 33 % au titre de la sixième période triennale, 50 % pour la septième période triennale et 100 % pour la huitième période triennale. Toutefois, dans un souci d'équité avec les communes anciennement soumises au dispositif, la loi a permis à toutes les communes nouvellement entrantes dans le dispositif SRU, depuis le 1er janvier 2015, de disposer, par dérogation à l'échéance de 2025, de cinq périodes triennales pleines pour atteindre l'objectif légal de logement social, en calant les objectifs de rattrapage en conséquence. L'accroissement des objectifs de rattrapage découlant de la loi du 18 janvier 2013 précitée s'est indéniablement accompagné d'une augmentation des réalisations, comme l'indique le graphique ci-dessous.

*Taux d'atteinte des objectifs triennaux

L'inscription dans la loi d'une échéance fixe à 2025, pour mise en conformité de toutes les communes soumises avant le 1er janvier 2025 avec leur obligation SRU, et l'arrêt au-delà de cette échéance du mécanisme de fixation d'objectifs de rattrapage calculés sur la base de leur déficit actualisé, fragilise le dispositif, dans la mesure où une part importante des communes soumises n'aura pas atteint le taux légal à cette échéance. En effet, sur les 975 communes soumises aux obligations de production avant le 1er janvier 2015, 681 sont soumises au taux légal de 25% de logements sociaux (dont 211 disposent de moins 10 % de LS) et 294 au taux légal de 20% de logements sociaux (dont 63 disposent de moins de 10% de logements sociaux), pouvant être réparties comme suit :

- 0 à 2 points d'écart à l'objectif : 83 communes (9%) ;

- 3 à 5 points d'écarts à l'objectif : 173 communes (18%) ;

- 6 à 10 points d'écarts à l'objectif : 270 communes (28%) ;

- + 10 points d'écarts à l'objectif : 449 communes (46%).

Ainsi, à l'exception des communes soumises depuis le 1er janvier 2015 aux obligations SRU, le dispositif devient pour partie inopérant au-delà de 2025, l'article L. 302-8 du CCH ne définissant plus d'objectifs de rattrapage pour les communes qui n'auront pas atteint l'objectif légal à cette échéance, rendant une évolution législative nécessaire.

En outre, il apparait que l'objectif de la période triennale 2023-2025 (actuellement égal à 100% du déficit de logement locatifs sociaux) nécessitera également d'être adapté pour être rendu plus cohérent avec la réalité des territoires, tout en lui conservant un caractère à la fois ambitieux mais soutenable. Pour rappel, les objectifs assignés aux communes entrées dans le dispositif SRU avant le 1er janvier 2015, pour la période 2020-2022, correspondent à 50 % de leur déficit, soit de manière cumulée autour de 270 000 logements, chiffre en augmentation importante par rapport à l'objectif triennal 2017-2019 (196 671 logements). Face cette augmentation des objectifs, il est probable que la part des communes qui ne rempliront pas leurs objectifs quantitatifs s'accroisse, dont des communes engagées dans des démarches volontaristes de production.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La mesure proposée vise à écrire dans la loi, de manière non équivoque, la continuité pleine et entière du dispositif « article 55 » après 2025, pour les communes qui ne se seraient pas conformées à leurs obligations à l'échéance précitée, et à définir un rythme de rattrapage permettant de conserver la dynamique de production observée lors des dernières périodes triennales tout en tenant compte de la capacité des territoires et des acteurs du logement à produire.

La définition d'un rythme de rattrapage ambitieux, mais réaliste, permettra de crédibiliser l'action de l'Etat dans le pilotage du dispositif SRU et d'appliquer d'autant plus fermement les sanctions vis-à-vis des communes ne remplissant pas leurs objectifs triennaux.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

La première option envisagée prolonge le système prévu par la loi du 18 janvier 2013, en établissant une nouvelle échéance fixe, pour mise en conformité des communes avec leur obligation, et un principe d'objectifs triennaux progressifs jusqu'à 100% lors de la dernière période. A la différence du dispositif existant, l'échéance serait toutefois différenciée selon le taux de logement social de la commune : les communes les plus éloignées de l'objectif disposeraient d'une échéance plus lointaine, pour lisser les objectifs quantitatifs dans le temps.

Les possibilités de report de l'échéance sont limitées pour assurer un niveau d'ambition de départ suffisant (minimum 25% ou 33% du rattrapage). Ainsi, le rythme de rattrapage serait modulé par l'ajout d'une à quatre périodes triennales supplémentaires (au-delà du triennal 2023-2025), avec nécessité de recalage des obligations des communes entrées dans le dispositif SRU au 1er janvier 2015, afin d'éviter que celles-ci ne se voient appliquer un rythme de rattrapage supérieur à celui incombant aux communes entrées avant cette date. La nouvelle échéance maximale d'atteinte des objectifs hors « communes nouvelles » deviendrait 2037.

Le tableau ci-dessous présente de manière synthétique la proposition et son adaptation aux différentes situations des communes.

Le dispositif étant borné dans le temps, pour éviter la situation d'arrêt à l'échéance lorsque la commune n'a pas atteint l'objectif (situation résultant de l'application actuelle du droit), il conviendrait de prévoir dans la loi l'obligation de respecter ensuite un taux de rattrapage « glissant » de 100% du déficit.

Ce scénario a été écarté au regard de ses faiblesses :

- manque de cohérence pour les « nouvelles entrantes », ces dernières disposant, à situations de départ comparables, d'un délai plus court que les communes entrées dans le dispositif avant le 1er janvier 2015 ;

- ajout de quatre périodes triennales, déjà significatif, ne serait pas forcément suffisant pour toutes les communes soumises au taux de 25% (majoritaires) ;

- risque d'accroissement très significatif des objectifs dans le temps, accru en cas de non atteinte sur les triennaux précédents ;

- complexité du dispositif et manque de lisibilité.

3.2. OPTION RETENUE

L'option retenue s'inspire de la loi SRU, telle qu'elle a été conçue à l'origine, avec un objectif de rattrapage uniforme et permanent pour toutes les communes soumises (15% du déficit en logements sociaux locatifs par période triennale dans la loi SRU originelle), mais en apportant des améliorations à ce dispositif historique.

Ainsi, la loi fixerait un rythme de rattrapage de référence, applicable à toutes les communes, qui serait fixé à 33% du nombre de logements sociaux locatifs manquants. L'objectif de rattrapage serait automatiquement augmenté dès lors que le taux de logement social de la commune se rapproche de l'objectif afin d'éviter, d'une part, une décélération de la production, et d'autre part, une situation asymptotique à l'atteinte de l'objectif. A ce titre, les communes à deux points et moins du taux cible pourraient se voient assigner un objectif calé sur 100% du déficit et celles entre deux et quatre points du taux cible un objectif calé sur 50% du déficit.

Cette mesure conduit à maintenir un niveau de production ambitieux, s'inscrivant dans la continuité des objectifs fixés sur les périodes triennales passées. En effet, l'objectif cumulé pour une période triennale, appliqué aux 1 100 communes soumises en 2020, calculé selon cette méthode, s'élèverait à 219 400 logements sociaux. Si l'on appliquait uniquement le taux de 33%, l'objectif cumulé s'élèverait à 197 000. A titre de comparaison, sur la période 2017-2019, pour 1 035 communes soumises à bilan, l'objectif s'élevait à 196 671 logements sociaux et le réalisé à 210 737 logements sociaux.

Toutefois, pour assurer la soutenabilité de ce scénario à l'ensemble des communes, il convient d'introduire deux mécanismes d'ajustement :

- pour les communes « nouvellement entrantes », en cohérence avec le dispositif existant, pour leur permettre une montée en charge progressive et leur laisser le temps nécessaire à la mise en place d'une politique volontariste en matière de logement social, appuyée par la mobilisation des outils nécessaires ;

- pour adapter temporairement à la baisse, de manière dérogatoire, l'objectif de production fixé à 33%, lorsque ce dernier serait manifestement décorrélé des capacités à produire, au regard des contraintes affectant la commune, à la condition de s'engager dans une démarche de contractualisation des objectifs et des moyens dans le cadre d'un contrat de mixité sociale.

En outre, il est proposé que le préfet de département puisse, après accord du maire, rehausser l'objectif de réalisation de référence dès lors que le fonctionnement des marchés locaux de l'habitat le permet.

En comparaison avec le scénario alternatif présenté au 3.1, cette option est plus simple d'application et plus lisible pour les différents acteurs qui ont en charge la mise en oeuvre du dispositif SRU.

En conclusion, il est proposé de modifier le VII de l'article L. 302-8 du CCH afin d'inscrire dans la loi un rythme « glissant » de rattrapage de référence (33 %, porté à 50 % ou 100 % à mesure que la commune s'approche du taux cible), ainsi que des possibilités dérogatoire (à la baisse sous réserve de conclusion d'un contrat de mixité sociale) et à la hausse (avec l'accord du maire concerné).

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Le présent article modifie l'article L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation.

Cette évolution s'accompagne d'une mesure visant à la mise en conformité des programmes locaux de l'habitat (ou document en tenant lieu) dans un délai de deux ou trois ans selon les cas, reprenant ainsi les délais et procédures préexistants au II de l'article L. 302-4 du CCH et à l'article L. 131-9 du code de l'urbanisme (procédure de mise à jour des programmes locaux de l'habitat (PLH) en cas de nouvelles obligations SRU incombant à une commune).

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Près de la moitié de la production locative sociale49(*) nouvelle s'opère dans les communes soumises à l'article 55 de la loi SRU, confirmant le rôle déterminant joué par le dispositif. La poursuite de ce dispositif incitatif, pour les communes qui le nécessitent, constituera un soutien à l'appareil de production, et donc à l'économie du bâtiment.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Près de la moitié de la production locative sociale nouvelle s'opère dans les communes soumises à l'article 55 de la loi SRU, confirmant le rôle déterminant joué par le dispositif. La poursuite de ce dispositif incitatif, pour les communes qui le nécessitent, constituera un soutien aux entreprises du secteur du bâtiment.

4.2.3. Impacts budgétaires

Sans présenter d'impact budgétaire en soi, la mesure proposée contribuera à poursuivre l'orientation majoritaire des aides à la pierre vers les territoires assujettis à l'article 55 SRU.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Commune :

Les communes n'ayant pas rempli les obligations fixées par la loi à l'échéance de 2025 devront poursuivre leurs efforts de production en faveur du développement d'une offre locative sociale sur leur territoire, au bénéfice des ménages les plus modestes, rencontrant des difficultés à se loger.

Le dispositif conduit à fixer pour ces communes des objectifs ambitieux mais lissés dans le temps et tenant compte de leur capacité à produire. Il se substitue en particulier, pour la période 2023-2025, à un objectif théorique de 100% de rattrapage du déficit en l'état du droit.

EPCI :

En application de l'article L. 302-8 du CCH, les PLH couvrant une ou des communes soumises aux obligations de la loi SRU doivent intégrer les objectifs de réalisation de logements sociaux permettant à ces communes d'atteindre leur taux légal de logement social. Cette mesure de lissage des objectifs triennaux et de meilleure prise en compte des réalités territoriales permettra de disposer, sur tous les territoires, de documents de programmation et de planification qui comprennent des objectifs, certes ambitieux, mais plus réalistes au regard de la capacité à faire des territoires. On estime à 231 le nombre d'intercommunalités de plus de 50 000 habitants et comprenant une commune de plus de 15 000 habitants, couvertes par un PLH ou un PLUiH (source : banatic), concernées par une obligation de mise en conformité avec la présente loi.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

La mesure induit la poursuite de la fixation des objectifs et de la réalisation du bilan triennal par les préfets, dans un cadre contradictoire avec les maires. Elle n'induit qu'un prolongement d'une pratique administrative existante, assurée aujourd'hui par les services de l'État, sans impliquer nécessairement de renforcement des moyens consacrés.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap

La poursuite du dispositif SRU maintient une forte incitation à produire des logements locatifs à loyers abordables pour tous les publics, dont les personnes en situation de handicap puisque ces logements sont soumis aux règles de droit commun en matière d'accessibilité. L'impact de la mesure est donc positif pour les personnes en situation de handicap, d'autant que près de 70 % des communes soumises à l'article 55 de la loi SRU sont situées dans les zones de marché les plus tendues (notamment l'Ile-de-France, Provence-Alpes-Côte d'Azur, départements littoraux du sud) où l'accès au logement est le plus difficile.

4.5.2. Impacts sur la jeunesse

La poursuite du dispositif SRU maintient une forte incitation à produire des logements locatifs à loyers abordables pour tous les publics, dont les jeunes. L'impact de la mesure est donc positif pour ces derniers, d'autant que près de 70 % des communes soumises à l'article 55 de la loi SRU sont situées dans les zones de marché les plus tendues, où l'accès au logement est le plus difficile.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

La poursuite du dispositif SRU maintient une forte incitation à produire des logements locatifs à loyers abordables, auxquels 72 % des ménages sont éligibles. L'impact de la mesure est donc positif pour les particuliers, d'autant que près de 70 % des communes soumises à l'article 55 de la loi SRU sont situées dans les zones de marché les plus tendues, où l'accès au logement est le plus difficile.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

La poursuite du dispositif SRU maintient une forte incitation à produire des logements locatifs sociaux neufs, répondant aux normes environnementales en vigueur voire au-delà, principalement collectifs, majoritairement dans les secteurs bien desservis par les réseaux de transport publics des agglomérations urbaines. La mesure induit ainsi une incitation au développement d'une offre de logement particulièrement performante au regard des critères de développement durable.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Cette proposition est issue des recommandations rendues, le 27 janvier 2021, par la commission nationale SRU, dans le cadre de la mission confiée par la ministre chargée du logement à son président le 3 décembre 2020. Cette mission avait pour objectif de réfléchir à des propositions d'évolution des dispositions législatives relatives au dispositif issu de l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000. La commission nationale SRU comprend des représentants des bailleurs sociaux, des collectivités territoriales, des, parlementaires, des associations pour le logement des personnes défavorisées et des personnalités qualifiées.

Par ailleurs, des réunions ont eu lieu entre la ministre du logement et les associations représentatives des collectivités locales, et se poursuivront d'ici le dépôt du projet de loi au Parlement.

Le Conseil national d'évaluation des normes ainsi que le Conseil national de l'habitat seront consultés.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les mesures proposées entreront en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique à l'ensemble des territoires de la République soumis à l'article 55 de la loi SRU modifiée.

5.2.3. Mesures d'application

Un décret d'application pris en Conseil d'Etat est nécessaire pour définir les modalités de mise en oeuvre de la procédure d'abaissement des objectifs triennaux de rattrapage.

Article 18 : Instauration du contrat de mixité sociale (CMS) comme outil de contractualisation d'engagement et de moyens favorisant l'atteinte des objectifs légaux en matière de production de logements sociaux

1. ETAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

L'instruction du Gouvernement du 30 juin 2015 relative au renforcement de l'application des obligations pour les communes soumises à l'article L. 302-5 du CCH à l'issue du bilan de la quatrième période triennale 2011-2013 a encouragé les communes rencontrant des difficultés à atteindre leurs objectifs triennaux de production, et tout particulièrement les communes carencées, à s'engager dans une démarche partenariale, dans le cadre des contrats de mixité sociale (CMS) signés avec l'Etat.

Le contrat de mixité sociale doit proposer un cadre opérationnel d'actions permettant l'atteinte des obligations légales de la commune et préciser les moyens que celle-ci s'engage à mobiliser pour atteindre ses objectifs de rattrapage et notamment la liste des outils et des actions à déployer, notamment sur les volets suivants :

- foncier : intervention d'un établissement public foncier (EPF), modalités de mise en oeuvre du droit de préemption urbain, etc.

- urbanisme réglementaire : modification des documents d'urbanisme, etc.

- urbanisme opérationnel : part des logements et des logements sociaux dans les projets d'aménagement, allant au-delà des clauses de mixité sociales prévues par la loi, etc.

- programmatique (pour présenter les projets envisagés)

- financier (formalisation des moyens financiers engagés par la commune pour réaliser des logements sociaux),

- attributions de logements locatifs sociaux.

Le contrat, tel que prévu par l'instruction, couvre au minimum deux périodes triennales et peut également être signé par l'ensemble des acteurs et partenaires de la commune intervenant sur son territoire : EPF, établissement publics de coopération intercommunale (EPCI), bailleurs sociaux, Agence nationale de l'habitat ou conseil départemental. Le délégataire des aides à la pierre doit être systématiquement associé à la signature.

Le contrat de mixité sociale constitue donc un cadre de mise en cohérence des actions et des acteurs autour d'un objectif partagé, à même de déclencher des dynamiques de production. L'engagement dans cette démarche se veut volontaire, en aucun cas obligatoire, ou systématique dès lors qu'une commune est carencée.

Le contrat de mixité sociale a vocation à faire l'objet d'évaluations régulières entre l'Etat et les collectivités (suivi a minima annuel) et à être modifié, pour prendre en compte les évolutions de la situation communale.

Selon les données disponibles, en 2020, environ 230 CMS ont été signés depuis 2015, dont un peu moins d'une trentaine par des communes qui n'ont jamais été carencées.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de se prononcer sur la conformité à la Constitution du dispositif SRU (notamment les décisions n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000 et n° 2012-660 DC du 17 janvier 2013). Ce dernier a été jugé conforme à la Constitution car poursuivant un objectif de mixité sociale, défini avec suffisamment de précision par l'article 55 de la loi SRU.

Cette mesure ne soulève donc pas de problème de constitutionnalité.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

En cohérence avec la définition de nouveaux rythmes de rattrapage proposée par le projet de loi (suppression de l'échéance de 2025, définition de rythmes de rattrapage glissants sur une référence de 33% du déficit), la présente mesure vise à définir le cadre dérogatoire d'adaptation des objectifs triennaux, qui peut être mobilisé lorsque des contraintes particulières s'opposent à l'atteinte, par une commune, de ses obligations.

Afin d'assurer une forte ambition au dispositif SRU et garantir le volontarisme des communes concernées, ces adaptations aux rythmes de rattrapage de référence doivent s'inscrire dans une logique de contractualisation d'objectifs et de moyens que le CMS garantit.

Aussi, il est nécessaire de donner une assise législative à ces contrats, actuellement définis par instruction, en créant un article L. 302-8-1 dans le code de la construction et de l'habitation, qui permet, d'une part, d'instituer les CMS et d'en définir les contours (I) et, d'autre part, de définir les modalités particulières d'adoption des contrats portant abaissement des objectifs triennaux de rattrapage (II).

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La mesure vise à définir un cadre d'aménagement des objectifs triennaux SRU assurant à la fois la soutenabilité du dispositif SRU lorsque les objectifs fixés en référence apparaissent trop élevés au regard des capacités à produire et des contraintes observées, tout en fixant des contreparties et des garanties (avis de la commission nationale SRU, suivi régulier des engagements) évitant d'altérer l'atteinte de l'objectif de mixité sociale fixé par la loi.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

Le maintien du dispositif existant en matière d'aménagement des obligations SRU a été écarté, celui-ci apparaissant très lourd dans sa mise en oeuvre (mobilisation de la commission départementale et de la commission nationale qui entend les maires des communes, décision ministérielle suite à l'avis de la commission nationale). Par ailleurs, la décision d'aménager les objectifs a lieu actuellement dans un délai pouvant aller jusqu'à un an et demi après le démarrage de la période triennale, ce qui peut impacter la programmation engagée pour la période triennale en cours, si la décision est défavorable.

3.2. OPTION RETENUE

L'option retenue consiste à prévoir, au II de l'article L. 302-8 du CCH, dans le cadre d'un contrat de mixité sociale, un abaissement temporaire des objectifs de rattrapage des communes rencontrant des difficultés avérées pour remplir leurs obligations si les objectifs fixés sont manifestement décorrelés de leur capacité à produire. Les communes, avec l'accord de leur EPCI de rattachement, proposent au représentant de l'Etat dans le département, la signature d'un tel contrat.

Les taux déterminant les objectifs de rattrapage (33%, 50% ou 100%, selon la situation de la commune) peuvent être abaissés, de manière dérogatoire et pour une durée limitée (deux périodes triennales consécutives au maximum) sans pouvoir être inférieurs à un seuil plancher fixé par la loi (25%, 40% ou 80% selon le taux de la commune).

Ces taux dérogatoires sont définis par un contrat de mixité sociale conclu entre le préfet, la commune et l'intercommunalité, pour une durée maximale de six ans. Il est proposé que ces contrats portant abaissement de l'objectif triennal soient soumis à l'avis préalable de la commission nationale SRU, afin d'assurer une homogénéité de traitement entre les territoires et un niveau ambitieux de production.

Ce contrat, qui a vocation à être conclu en amont de la période triennale pour laquelle un abaissement des objectifs est envisagé, assure l'engagement de la commune dans une démarche volontariste de rattrapage de son retard, avec l'appui de l'EPCI qui mobilise ses différentes compétences au service de l'atteinte des objectifs contractuels. La mise en oeuvre des actions du contrat est en outre évaluée et prise en compte dans le cadre de la procédure de carence, ainsi que le prévoit la modification proposée à l'article L. 302-9-1.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Un article L. 302-8-1 est créé dans le code de la construction et de l'habitation pour instituer les contrats de mixité sociale et prévoir la procédure encadrant l'adaptation des objectifs de rattrapage, dans le cadre d'un contrat de mixité sociale. Corrélativement à la mise en oeuvre de ce nouveau dispositif, la procédure d'aménagement des obligations prévue à l'article L. 302-9-1-1 est supprimée. Dans le même temps, cet article prévoit que la commission nationale SRU émet des avis sur les projets de contrats de mixité sociale portant abaissement des objectifs triennaux.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Près de la moitié de la production locative sociale nouvelle s'opère dans les communes soumises à l'article 55 de la loi SRU, confirmant le rôle déterminant joué par le dispositif. Cette mesure, qui ne peut porter que sur six ans au maximum, pour les communes qui le nécessitent, n'impactera pas l'appareil de production, et donc l'économie du bâtiment.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Près de la moitié de la production locative sociale nouvelle s'opère dans les communes soumises à l'article 55 de la loi SRU, confirmant le rôle déterminant joué par le dispositif. Cette mesure, qui ne peut porter que sur six ans au maximum, pour les communes qui le nécessitent, n'impactera pas l'appareil de production, et donc l'économie du bâtiment.

4.2.3. Impacts budgétaires

Sans présenter d'impact budgétaire, la mesure proposée contribuera à poursuivre l'orientation majoritaire des aides à la pierre vers les territoires assujettis à l'article 55 de la loi SRU.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les communes ayant des difficultés avérées à respecter les taux de rattrapage de référence fixés par la loi pourront, pour une période de six ans, disposer d'objectifs de rattrapage en phase avec leur capacité de production et mieux anticiper leur production pour remplir leurs objectifs triennaux.

Cette mesure permettra de donner au mécanisme SRU la souplesse nécessaire à la prise en compte des réalités locales, et permettra aux communes de continuer à se mobiliser pour développer une offre de logement social.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Le contrat de mixité sociale existe déjà depuis 2015. Cette mesure n'induit qu'un prolongement d'une pratique administrative existante, assurée aujourd'hui par les services de l'État, sans impliquer nécessairement de renforcement des moyens consacrés.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap

Cette mesure maintient une forte incitation à produire des logements locatifs à loyers abordables pour tous les publics, dont les personnes en situation de handicap puisque ces logements sont soumis aux règles de droit commun en matière d'accessibilité. L'impact de la mesure est donc positif pour les personnes en situation de handicap, d'autant que près de 70 % des communes soumises à l'article 55 de la loi SRU sont situées dans les zones de marché les plus tendues, où l'accès au logement est le plus difficile.

4.5.2. Impacts sur la jeunesse

Cette mesure maintient une forte incitation à produire des logements locatifs à loyers abordables pour tous les publics, dont les jeunes. L'impact de la mesure est donc positif pour ces derniers, d'autant que près de 70 % des communes soumises à l'article 55 de la loi SRU sont situées dans les zones de marché les plus tendues, où l'accès au logement est le plus difficile.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Cette mesure maintient une forte incitation à produire des logements locatifs à loyers abordables, auxquels 72 % des ménages sont éligibles. L'impact de la mesure est donc positif pour les particuliers, d'autant que près de 70 % des communes soumises à l'article 55 de la loi SRU sont situées dans les zones de marché les plus tendues, où l'accès au logement est le plus difficile.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Cette mesure maintient une forte incitation à produire des logements locatifs sociaux neufs, répondant aux normes environnementales en vigueur voire au-delà, principalement collectifs, majoritairement dans les secteurs bien desservis par les réseaux de transport publics des agglomérations urbaines. La mesure induit ainsi une incitation au développement d'une offre de logement particulièrement performante au regard des critères de développement durable.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Cette proposition est issue des recommandations rendues le 27 janvier 2021 par la commission nationale SRU, dans le cadre de la mission confiée par la ministre chargée du logement à son président le 3 décembre 2020. Cette mission avait pour objectif de réfléchir à des propositions d'évolution des dispositions législatives relatives au dispositif issu de l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000. La commission nationale SRU comprend des représentants des bailleurs sociaux, des collectivités territoriales, des, parlementaires, des associations pour le logement des personnes défavorisées et des personnalités qualifiées.

Par ailleurs, des réunions ont eu lieu entre la ministre du logement et les associations représentatives des collectivités locales, et se poursuivront d'ici le dépôt du projet de loi au Parlement.

Le Conseil national d'évaluation des normes ainsi que le Conseil national de l'habitat seront consultés.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les mesures proposées entreront en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique à l'ensemble des territoires de la République soumis à l'article 55 de la loi SRU modifiée.

5.2.3. Textes d'application

Un décret d'application en Conseil d'Etat sera à prendre pour définir le contenu du contrat de mixité sociale, ses modalités d'élaboration et d'adoption, notamment, en cas d'adaptation des objectifs triennaux de rattrapage.

Article 19 : Prise en compte dans la procédure de bilan triennal des objectifs définis par le contrat de mixité sociale et renforcement des sanctions financières applicables aux communes carencées par l'instauration de taux de majorations « plancher »

1. ETAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

Chaque commune soumise à la loi SRU et déficitaire au regard de cette obligation est soumise à un rythme de rattrapage triennal devant lui permettre d'atteindre le taux légal en 2025.

En application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH), le représentant de l'Etat dans le département engage la procédure de bilan triennal et de constat de carence, à l'encontre de toute commune n'ayant pas atteint, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 du même code (objectifs quantitatif) ou n'ayant pas respecté l'objectif de production équilibrée (quota minimal de 30% de prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) et maximal de 30% (ou 20% selon les cas) de prêts locatifs sociaux (PLS)).

Suite à une procédure contradictoire conduite avec la commune et en tenant compte du taux de réalisation des objectifs, et le cas échéant, des difficultés rencontrées par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut prononcer la carence de la commune, après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et de la commission nationale SRU. A cet effet, il prend un arrêté de carence à l'encontre de la commune qui emporte le transfert de certaines prérogatives du maire au préfet, soit automatiquement (droit de préemption urbain, utilisation du contingent de réservation communal), soit de manière optionnelle (délivrance des permis de construire). Le préfet peut également majorer le prélèvement financier de la commune, jusqu'au quintuplement, sans toutefois dépasser 5% ou 7,5% des dépenses réelles de fonctionnement.

L'article comporte deux mesures se rapportant à cette mise en carence des communes.

Tout d'abord, la mesure propose d'indiquer que les objectifs du contrat de mixité sociale se substituent aux objectifs légaux, dès lors que le contrat de mixité sociale est conclu dans les conditions prévues au IX de l'article L. 302-8 (du présent projet de texte) et servent de référence dans le cadre de la procédure de bilan triennal et de carence. Il s'agit d'une mesure de mise en cohérence avec l'article 17.

En second lieu, les sanctions financières applicables aux communes carencées par l'instauration de taux de majorations « plancher » sont renforcées.

En effet, depuis la loi du 18 janvier 2013, lorsqu'une commune fait l'objet d'un arrêté de carence défini à l'article L. 302-9-1 du CCH, le préfet fixe la majoration du prélèvement applicable à la commune, dans la limite de cinq fois le montant du prélèvement, sans que la somme totale du prélèvement majoré ne puisse dépasser 5% des dépenses réelles de fonctionnement de la commune, voire 7,5% de ces dernières pour les communes dont le potentiel fiscal est supérieur de 150% au potentiel fiscal médian des communes soumises à prélèvement.

En cohérence avec les adaptations significatives du rythme de rattrapage proposé aux articles L. 302-8 et L. 302-8-1 du CCH (rythme de rattrapage glissant de 33% par période triennale et possibilité de diminuer les obligations dans le cadre d'un contrat de mixité sociale), et afin de maintenir l'équilibre général du dispositif SRU, la mesure proposée vise à instaurer un plancher minimum de majoration du prélèvement afin d'inciter les communes carencées à produire du logement social.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

La mesure est conforme à la Constitution et s'inscrit dans le cadre défini par le Conseil constitutionnel lors de ses précédentes décisions puisqu'elle ne remet pas en cause la période d'échange contradictoire entre le préfet et la commune précédant la décision de carence. Cette mesure vise à introduire un plancher dans les taux de majoration applicables, afin de sanctionner plus efficacement les communes ne respectant pas la loi. Ces taux planchers restent gradués et modérés, notamment au regard du plafond de majoration (quintuplement du prélèvement) d'ores et déjà prévu dans la loi. En outre, le plafond à 5% (ou 7,5% selon les cas) des dépenses réelles de fonctionnement assure que la majoration ne porte pas atteinte à la libre administration des communes. Cette mesure vise également à inciter les communes à produire du logement social.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Les deux mesures projetées modifient le deuxième alinéa de l'article L. 302-9-1 du CCH afin :

- d'une part, de prévoir que les objectifs définis dans le cadre du contrat de mixité sociale (dès lors qu'il est approuvé dans les conditions prévues par le présent projet de texte) servent de référence lors de la mise en oeuvre de la procédure de bilan triennal et de mise en carence des communes ayant conclu ledit contrat ;

- d'autre part, de préciser les taux de majorations plancher applicables aux communes carencées pour la première fois (qui correspondrait au rapport entre le nombre des logements sociaux non réalisés et l'objectif de la commune) et à celles carencées au titre de deux périodes triennales consécutives (qui correspondrait au doublement de la majoration). Cette modification portant sur la sanction des communes placées en constat de carence par le préfet, il est nécessaire de légiférer pour la mettre en oeuvre.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La première mesure (se référer à l'objectif du contrat de mixité sociale en lieu et place de l'objectif théorique dès lors qu'un contrat réduisant les objectifs triennaux est signé) relève de la mise en cohérence avec les dispositions du II de l'article L. 302-8 (article 17 du présent projet de loi) qui prévoit cette possibilité de réduction temporaire des objectifs.

En contrepartie des adaptations significatives du rythme de rattrapage proposé aux articles L. 302-8 et L. 302-8-1 du CCH (rythme de rattrapage glissant de 33% par période triennale et possibilité de diminuer les obligations dans le cadre d'un contrat de mixité sociale), le Gouvernement souhaite par ailleurs renforcer le niveau de sanction pris à l'encontre des communes qui ne respectent pas leurs objectifs de rattrapage sans raison objective valable. Cette mesure vise donc à encadrer les taux de majoration du prélèvement en fixant un taux de majoration plancher.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Le présent projet de loi propose que les objectifs du contrat de mixité sociale puissent dans certaines conditions se substituer aux objectifs légaux. La seule option possible est d'inscrire, à l'article L. 302-9-1 du CCH, que ces objectifs ainsi définis dans les contrats de mixité sociale servent de référence dans le cadre du bilan triennal (comparaison des réalisations avec les objectifs notifiés).

L'instauration d'un plancher minimum de majoration des prélèvements pour les communes carencées faisant partie des sanctions liées à l'arrêté de carence, il est nécessaire de modifier l'article L. 302-9-1 du CCH pour définir des taux de majoration plancher.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Le présent article modifie le deuxième alinéa de l'article L. 302-9-1 du CCH.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Près de la moitié de la production locative sociale nouvelle s'opère dans les communes soumises à l'article 55 de la loi SRU, confirmant le rôle déterminant joué par le dispositif. L'ajout d'un critère supplémentaire d'appréciation de la décision de carence et l'instauration de taux de majoration plancher pour les communes SRU renforcent l'efficience d'application de la loi SRU dans sa globalité, contribueront à développer l'offre sociale et apporteront un soutien à l'appareil de production, et donc à l'économie du bâtiment.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Près de la moitié de la production locative sociale nouvelle s'opère dans les communes soumises à l'article 55 de la loi SRU, confirmant le rôle déterminant joué par le dispositif. L'ajout d'un critère supplémentaire d'appréciation de la décision de carence et l'instauration de taux de majoration plancher pour les communes SRU renforcent l'efficience d'application de la loi SRU dans sa globalité, apporteront un soutien à l'appareil de production et donc à l'économie du bâtiment.

4.2.3. Impacts budgétaires

La mesure « renforcement des sanctions » aura un impact sur le prélèvement des communes qui ne construisent pas assez de logements sociaux puisqu'elle vise à augmenter le taux de majoration du prélèvement. Toutefois, si ces communes s'engagent dans des politiques actives de développement de l'offre sociale, leurs dépenses pourront venir en déduction du prélèvement et de la majoration. Ainsi, sur les 1 100 communes actuellement soumises à obligations de rattrapage, 326 communes ne font pas l'objet d'un prélèvement au titre de l'année 2020 grâce à leurs dépenses déductibles.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La mesure « renforcement des sanctions » a un impact sur les finances des communes mises en carence pour la première fois ou pour la seconde fois consécutive, puisqu'elle définit des taux de majoration plancher. Toutefois, il convient de rappeler que le prélèvement SRU a toujours été conçu en tant qu'outil incitatif pour la production de logement social puisque les dépenses des communes en faveur de la production de logement social viennent en déduction du prélèvement et de la majoration.

Parmi les 126 communes carencées en 2020, sans l'avoir été en 2017 suite au bilan 2014-2016, 49 communes verraient leur taux de majoration augmenter en appliquant la règle du différentiel entre les réalisations de la commune et leurs objectifs. Cela représenterait près de 2,9 M€ de prélèvement brut supplémentaire pour ces communes pour un prélèvement brut total de 9,5 M€ (soit un total de 12,4 M€).

Parmi les 146 communes carencées pour la seconde fois consécutive, 82 communes ont un taux de majoration inférieur à 100%. L'instauration de ce plancher représenterait environ 10 M€ de prélèvement brut supplémentaire pour ces communes pour un prélèvement brut total de 25,5 M€ (soit un total de 35,5 M€).

A noter toutefois qu'il s'agit du prélèvement brut et que les dépenses des communes favorisant le développement de l'offre sociale viennent en déduction dudit prélèvement.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

L'instauration d'un taux plancher minimum de majoration en cas de carence sera sans impact sur les services déconcentrés de l'Etat. En effet, les services du préfet (DDT(M) et DEAL et DDFIP) définissent chaque année le montant du prélèvement majoré et recouvrent les sommes perçues pour les reverser aux bénéficiaires locaux et au fonds national des aides à la pierre (FNAP). L'encadrement des taux de majoration n'aura aucun effet sur l'activité des services déconcentrés.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap

Ces mesures doivent contribuer à maintenir une forte incitation à produire des logements locatifs à loyers abordables pour tous les publics, dont les personnes en situation de handicap puisque ces logements sont soumis aux règles de droit commun en matière d'accessibilité. L'impact de ces mesures est donc positif pour les personnes en situation de handicap, d'autant que près de 70 % des communes soumises à l'article 55 de la loi SRU sont situées dans les zones de marché les plus tendues (notamment l'Ile-de-France, Provence-Alpes-Côte d'azur, départements littoraux du sud) où l'accès au logement est le plus difficile.

4.5.2. Impacts sur la jeunesse

Ces mesures doivent contribuer à maintenir une forte incitation à produire des logements locatifs à loyers abordables pour tous les publics, dont les jeunes. L'impact de ces mesures est donc positif pour ces derniers, d'autant que près de 70 % des communes soumises à l'article 55 de la loi SRU sont situées dans les zones de marché les plus tendues, où l'accès au logement est le plus difficile.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Ces mesures doivent contribuer à maintenir une forte incitation à produire des logements locatifs à loyers abordables, auxquels 72 % des ménages sont éligibles. L'impact de ces mesures est donc positif pour les particuliers, d'autant que près de 70 % des communes soumises à l'article 55 de la loi SRU sont situées dans les zones de marché les plus tendues, où l'accès au logement est le plus difficile.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Ces mesures doivent contribuer à maintenir une forte incitation à produire des logements locatifs sociaux neufs, répondant aux normes environnementales en vigueur voire au-delà, principalement collectifs, majoritairement dans les secteurs bien desservis par les réseaux de transport publics des agglomérations urbaines. Les mesures induisent ainsi une incitation au développement d'une offre de logement particulièrement performante au regard des critères de développement durable.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Ces propositions sont issues des recommandations rendues, le 27 janvier 2021, par la commission nationale SRU, dans le cadre de la mission confiée par la ministre chargée du logement à son président le 3 décembre 2020. Cette mission avait pour objectif de réfléchir à des propositions d'évolution des dispositions législatives relatives au dispositif issu de l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000. La commission nationale SRU comprend des représentants des bailleurs sociaux, des collectivités territoriales, des parlementaires, des associations pour le logement des personnes défavorisées et des personnalités qualifiées.

Par ailleurs, des réunions ont eu lieu entre la ministre du logement et les associations représentatives des collectivités locales, et se poursuivront d'ici le dépôt du projet de loi au Parlement.

Le Conseil national d'évaluation des normes ainsi que le Conseil national de l'habitat seront consultés.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les mesures proposées entreront en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l'espace

Les mesures proposées s'appliquent à l'ensemble des territoires de la République soumis à l'article 55 de la loi SRU modifiée.

Article 20 : Suppression de la procédure d'aménagement des objectifs triennaux et des commissions départementales

1. ETAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

La loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, en instituant, à l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH), la procédure d'aménagement des objectifs triennaux de rattrapage des obligations de logement social (et en créant par la même occasion la commission nationale SRU), a apporté de la souplesse au dispositif SRU en permettant l'aménagement des obligations triennales.

Ainsi, lorsque la commission départementale a jugé qu'il n'était pas possible à la commune de respecter ses obligations, le préfet peut saisir la commission nationale (cette saisine intervenant avant le 31 décembre de l'année de conduite du bilan triennal).

Cette dernière peut soit déterminer un échéancier de réalisation si elle estime qu'il n'y a pas lieu d'accorder un aménagement, soit recommander au ministre en charge du logement un aménagement des objectifs triennaux. L'avis de la commission nationale est rendu avant le 31 mars de l'année suivant la conduite du bilan, alors que le ministre chargé du logement formule sa décision quant à la demande d'aménagement, avant le 30 juin de cette même année.

Depuis l'existence de cette possibilité, les commissions départementales ont saisi la commission nationale pour moins de 2% des communes soumises, en vue d'un aménagement de leurs objectifs triennaux.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de se prononcer sur la constitutionnalité du dispositif SRU (notamment les décisions n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000 et n° 2012-660 DC du 17 janvier 2013). Ce dernier a été jugé conforme à la Constitution car poursuivant un objectif de mixité sociale, défini avec suffisamment de précision par l'article 55 de la loi SRU.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

La mesure projetée tire les conséquences de l'instauration par l'article 14 quater du présent projet de loi, d'un contrat de mixité sociale, pouvant permettre une adaptation temporaire du rythme de rattrapage. Par conséquent, il apparait nécessaire de supprimer la procédure d'aménagement des obligations existant actuellement et définie à l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation, qui serait redondante et dont la mise en oeuvre est complexe.

Dans ce cadre, il est prévu de supprimer le rôle des commissions départementales, qui ont vocation à examiner la situation de toutes les communes n'ayant pas atteint leur objectif triennal, afin que celles-ci exposent les difficultés rencontrées et statuent sur la pertinence de la saisine de la commission nationale SRU en vue d'un aménagement des objectifs. Cette suppression clarifierait le rôle des différentes instances dans le cadre de la procédure de bilan triennal (commission départementale, comité régional de l'habitat et de l'hébergement, commission nationale). Pour rappel, la consultation des commissions départementales sur les projets d'arrêtés de carence a été supprimée par la loi « Egalité et citoyenneté », tout en conservant un rôle dans la procédure d'aménagement, emportant une confusion quant à leur rôle dans la procédure de bilan triennal.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

En cohérence avec l'instauration par l'article 14 quater du présent projet de loi d'un contrat de mixité sociale pouvant permettre une adaptation temporaire du rythme de rattrapage, et afin de simplifier les procédures et d'assurer une bonne compréhension et lisibilité du dispositif SRU, il est proposé de supprimer la procédure d'aménagement des obligations existantes et, en corollaire, la commission départementale.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

Le maintien du dispositif existant en matière d'aménagement des obligations SRU a été écarté, celui-ci apparaissant très lourd dans sa mise en oeuvre (mobilisation de la commission départementale et de la commission nationale qui entend les maires des communes, décision ministérielle suite à l'avis de la commission nationale) et redondant avec le dispositif de contrat de mixité sociale pouvant adapter le rythme de rattrapage.

3.2. OPTION RETENUE

En cohérence avec l'instauration par l'article 14 quater du présent projet de loi d'un contrat de mixité sociale pouvant permettre une adaptation temporaire du rythme de rattrapage, et afin de simplifier les procédures et d'assurer une bonne compréhension et lisibilité du dispositif SRU, il est proposé de supprimer la procédure d'aménagement des obligations existante et, en corollaire, la commission départementale.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Le présent article modifie l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Près de la moitié de la production locative sociale nouvelle s'opère dans les communes soumises à l'article 55 de la loi SRU, confirmant le rôle déterminant joué par le dispositif. La suppression de la procédure d'aménagement à laquelle se substitue le contrat de mixité sociale pouvant adapter le rythme de rattrapage, est sans impact macro-économique.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Près de la moitié de la production locative sociale nouvelle s'opère dans les communes soumises à l'article 55 de la loi SRU, confirmant le rôle déterminant joué par le dispositif. La suppression de la procédure d'aménagement à laquelle se substitue le contrat de mixité sociale pouvant adapter le rythme de rattrapage, est sans impact pour les entreprises.

4.2.3. Impacts budgétaires

La suppression de la procédure d'aménagement à laquelle se substitue le contrat de mixité sociale pouvant adapter le rythme de rattrapage, est sans impact sur le plan budgétaire.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La mesure projetée tire les conséquences de l'instauration par l'article 14 quater du présent projet de loi, d'un contrat de mixité sociale, pouvant permettre une adaptation temporaire du rythme de rattrapage.

Tout d'abord, il peut être rappelé que le nombre de demandes d'aménagement examinées par la commission nationale SRU dans le cadre de la procédure existante est faible : les commissions départementales ont saisi la commission nationale pour moins de 2% des communes soumises, en vue d'un aménagement de leurs objectifs triennaux.

La suppression des commissions départementales (qui en l'état du droit examinent la situation de toutes les communes n'ayant pas atteint leur objectif triennal et constituent en ce sens une instance de dialogue dans le cadre du bilan triennal) ne portera pas atteinte au dialogue entre le maire et l'Etat local qui existe au travers de la procédure contradictoire obligatoire et prévue par le code de la construction et de l'habitation, en amont de l'examen des propositions de carence. Par ailleurs, les collectivités auront l'initiative de proposer au préfet l'élaboration d'un contrat de mixité sociale permettant d'adapter le rythme de rattrapage.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Cette mesure aura un impact sur l'activité des services déconcentrés de l'Etat. En effet, la suppression des commissions départementales allègera fortement la charge relative à l'organisation et à la gestion de ces commissions (arrêté de nomination, instruction des demandes, rédaction des avis). Pour rappel, cette commission examine la situation de toutes les communes n'ayant pas atteint leur objectif triennal (soit environ 500 commissions départementales réunies en 2020).

La suppression de cette procédure allégera également la charge de travail de l'administration centrale du ministère du logement, quant à la mise en oeuvre de la procédure nationale d'aménagement (organisation des réunions de la commission nationale SRU, dont la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) assure le secrétariat, préparation des décisions ministérielles d'aménagement des obligations) Toutefois, en corollaire, les services déconcentrés de l'Etat et l'administration centrale auront à assurer l'instruction et le suivi des contrats de mixité sociale, notamment ceux ayant pour objet d'adapter le rythme de rattrapage des obligations.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Cette proposition est issue des recommandations rendues, le 27 janvier 2021, par la commission nationale SRU, dans le cadre de la mission confiée par la ministre chargée du logement à son président le 3 décembre 2020. Cette mission avait pour objectif de réfléchir à des propositions d'évolution des dispositions législatives relatives au dispositif issu de l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000. La commission nationale SRU comprend des représentants des bailleurs sociaux, des collectivités territoriales, des parlementaires, des associations pour le logement des personnes défavorisées et des personnalités qualifiées.

Par ailleurs, des réunions ont eu lieu entre la ministre du logement et les associations représentatives des collectivités locales, et se poursuivront d'ici le dépôt du projet de loi au Parlement.

Le Conseil national d'évaluation des normes ainsi que le Conseil national de l'habitat seront consultés.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les mesures proposées entreront en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique à l'ensemble des territoires de la République soumis à l'article 55 de la loi SRU modifiée.

5.2.3. Textes d'application

Un décret en Conseil d'Etat fixe la composition de la commission prévue à l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation.

Article 21 : Elargissement de l'objet social de l'Association Foncière Logement

1. ETAT DES LIEUX

La lutte contre le mal logement et l'habitat indigne ou insalubre est un enjeu majeur de politique publique aussi bien dans les zones urbaines que dans les territoires ruraux. Le contexte économique et social, mais aussi la récente médiatisation d'événements dramatiques, comme l'effondrement de deux immeubles à Marseille en 2018, ont replacé cette question au coeur du débat public.

Les collectivités territoriales, en particulier les communes, sont en première ligne, aux côtés des autorités déconcentrées de l'État, face à cette problématique. Les maires sont ainsi, avec le préfet, l'autorité compétente pour exercer les pouvoirs de police de lutte contre l'habitat indigne, conformément au nouvel article L. 511-4 du code de la construction et de l'habitation (CCH), créé par l'ordonnance n° 2020-1144 du 16 septembre 2020 relative à l'harmonisation et à la simplification des polices des immeubles, locaux et installations. L'article 1-1 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 (modifiée) définit l'habitat indigne comme « les locaux ou les installations utilisés aux fins d'habitation et impropres par nature à cet usage, ainsi que les logements dont l'état, ou celui du bâtiment dans lequel ils sont situés, expose les occupants à des risques manifestes pouvant porter atteinte à leur sécurité physique ou à leur santé ». Néanmoins, sur le terrain, les municipalités, en particulier les plus petites, rencontrent des difficultés pour lutter contre l'habitat indigne qui recouvre une réalité complexe et protéiforme et reste donc difficile à recenser.

Dans ce contexte, le groupe Action Logement a prévu, dans le cadre de son plan d'investissement volontaire (PIV) signé en avril 2019 avec l'État50(*), la mise en place du dispositif Digneo dédié à la lutte contre l'habitat indigne. Au sein du groupe, l'Association Foncière Logement (AFL) a été identifiée comme l'opérateur pour la réhabilitation de logements indignes, insalubres, en péril ou anciens dégradés dans les centres villes, forte de son expérience en matière de création de mixité sociale par le levier du logement des salariés dans les opérations de rénovation urbaine. Le programme, qui a fait l'objet d'un abondement à l'occasion du plan de relance de février 2021 concerté entre l'État et Action Logement, prévoit l'investissement de 400 M€ de ressources d'Action Logement.

En revanche, le cadre juridique actuel limite le champ d'intervention de l'association à la mixité sociale dans les quartiers concernés par la rénovation urbaine, ce qui constitue un frein aux collaborations de l'AFL avec les collectivités territoriales.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

L'objet social de l'AFL est défini à l'article L. 313-34 du CCH. Celui-ci limite l'intervention de l'AFL, pour la réalisation de logements locatifs libres ou destinés à l'accession, aux programmes dans les quartiers faisant l'objet d'opérations de rénovation urbaine, à des fins de mixité sociale. Une modification législative est donc nécessaire pour permettre à l'AFL de répondre aux projets portés par les collectivités territoriales dans le cadre de la lutte contre l'habitat indigne sur l'ensemble du territoire.

Le renforcement du dispositif par l'évolution de l'objet social de l'AFL permettrait ainsi d'atteindre plus facilement un objectif de 4 000 logements indignes acquis et réhabilités d'ici 2022. La majorité des projets potentiels se trouvent, en effet, en dehors des zones de rénovation urbaine. Ainsi, sur les 900 logements actuellement à l'étude par l'AFL, 60% sont situés hors des quartiers prioritaires de la ville (QPV)51(*).

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La présente mesure poursuit les objectifs suivants :

- étendre le champ des projets de réhabilitation de logements indignes portés par l'AFL en lien avec les collectivités territoriales, en ciblant l'ensemble des logements faisant l'objet d'un arrêté de police lié à l'habitat indigne au titre des articles L. 511-1 et suivants du CCH. Ainsi, selon les données de l'enquête annuelle 2017 de la DIHAL sur l'organisation locale et les procédures de traitement de l'habitat indigne, 2 758 arrêtés préfectoraux et 1 011 arrêtés de maire pour péril ont été pris en 201652(*) ;

- sécuriser juridiquement les conditions d'intervention de l'AFL au titre de la lutte contre l'habitat indigne53(*).

3. DISPOSITIF RETENU

Il est proposé de modifier l'article L. 313-34 du CCH qui définit l'objet social de l'AFL pour étendre le champ d'intervention de l'association aux immeubles frappés par un arrêté de police administrative sur le fondement des articles L. 511-1 à L. 511-3 du CCH et aux îlots ou ensembles cohérents d'îlots comprenant un tel immeuble. La possibilité d'intervenir à l'échelle de l'îlot ou de l'ensemble d'îlots permet de renforcer la cohérence des opérations menées par l'AFL, en ne se restreignant pas à des immeubles pris isolément, et de l'inscrire dans une démarche plus globale d'aménagement et de réhabilitation et répond aux demandes remontées par les collectivités54(*).

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

La mesure proposée conduit à modifier l'article L. 313-34 du code de la construction et de l'habitation (CCH) relatif à l'objet social de l'AFL. Aucune autre modification législative ou réglementaire n'est nécessaire. Les modalités précises du déploiement de Digneo sont régies par les directives internes au groupe Action Logement, textes approuvés par le conseil d'administration en application des stipulations de la convention quinquennale entre l'État et Action Logement.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

La montée en puissance du programme Digneo aura un effet positif sur l'activité des entreprises du secteur de la rénovation, qui représentait en 2017 près de 75 milliards d'euros55(*) et sur la création d'emplois56(*).

Par ailleurs, l'impact du renforcement du programme est neutre pour les finances publiques, car le financement est d'ores-et-déjà prévu par Action Logement et inscrit au titre des emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction dans la convention quinquennale 2018-2002 État-Action Logement telle que modifiée par avenant en février 2021.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La mesure proposée aura un impact positif sur les collectivités territoriales. En effet, le programme Digneo repose sur une démarche partenariale associant l'AFL et les collectivités territoriales dans l'acquisition et la réhabilitation des logements indignes, via la signature de conventions. Cette approche permet aux collectivités de s'inscrire dans un modèle économique assurant la production de logements locatifs libres et en accession destinés aux salariés de leurs territoires. Elle favorise ainsi le développement d'une offre immobilière adaptée aux contextes locaux.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

La mesure, portée par le groupe Action Logement, n'a pas dans l'immédiat d'impact sur les administrations.

Toutefois, l'AFL souhaite à moyen terme pouvoir signer des conventions avec les Établissements Publics Fonciers (EPF) d'État afin de permettre la rénovation des logements indignes dont elles sont détentrices.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

Le programme permet de renforcer l'offre de logements diversifiés et abordables pour les salariés des zones d'emploi voisines des opérations immobilières développées. Il contribue ainsi à accroître la mixité sociale, à l'échelle de l'immeuble, dans les centres anciens dégradés en attirant de nouveaux publics plus favorisés. La réhabilitation des logements indignes répond également à des impératifs sociaux de salubrité et de sécurité. Par ailleurs, l'AFL demeure propriétaire et gestionnaire pour une durée de dix ans des immeubles rénovés dans le cadre de Digneo, permettant ainsi de se prémunir contre les phénomènes de copropriétés dégradées.

4.6. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

La rénovation et la reconstruction de logements indignes permet de limiter le coût environnemental des opérations d'aménagement, en privilégiant la réhabilitation, même lourde, du bâti existant par rapport à la construction neuve. Digneo répond également à des enjeux environnementaux de préservation du patrimoine architectural et urbain en centre-ville, de la lutte contre l'artificialisation des terrains et d'amélioration de la performance environnementale des logements, compte tenu notamment de l'étroite corrélation entre habitat indigne et précarité énergétique57(*).

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), la disposition envisagée a été soumise au Conseil national d'évaluation des normes.

En application de l'article R. 361-2 du CCH, la disposition envisagée a été soumise au conseil national de l'habitat.

Par ailleurs, l'élaboration de l'article proposé a fait l'objet d'une concertation avec l'AFL et Action Logement Groupe.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions de l'article s'appliqueront aux opérations menées par l'AFL à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi.

5.2.2. Application dans l'espace

Cette mesure s'applique à l'ensemble du territoire de la République. Les dispositions de l'article ont vocation à s'appliquer aux collectivités d'outre-mer, sans adaptation particulière.

5.2.3. Texte d'application

Aucun texte d'application n'est nécessaire.

Article 22 I et II : Renforcement des dispositifs de mixité sociale dans le logement social et accès au logement des travailleurs des secteurs essentiels

1. ÉTAT DES LIEUX

Le législateur a, dans les territoires à enjeux58(*) en matière de logement, fixé des objectifs de mixité sociale, à partir de la géographie prioritaire de la politique de la ville, afin de contrecarrer le processus constaté, lié souvent à la constitution du par cet à l'attractivité des quartiers, de concentration systématique des ménages les plus défavorisés toujours dans les mêmes quartiers et les mêmes programmes (article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation - CCH).

La politique d'attribution des logements est encadrée par la législation qui définit des critères d'attribution en fonction des plafonds de ressources et des critères de priorités d'attribution en fonction de difficultés rencontrées par les ménages. Il s'agit en premier lieu des personnes bénéficiant d'une décision favorable au titre du droit au logement opposable, puis en second lieu des ménages considérés prioritaires dont la liste est fixée à l'article L. 441-1 du CCH. Cette politique d'attribution fixe par ailleurs des objectifs de mixité sociale.

Le législateur, via principalement les trois dernières lois « logement59(*) », a positionné puis conforté l'échelon intercommunal comme chef de file en matière d'attributions. Cohérente avec la politique de l'habitat menée et les compétences qui lui sont dévolues, c'est à cette échelle que sont fixées les grandes orientations du territoire en matière de politique de peuplement, priorités locales qui déclinent les politiques nationales pour les attributions et mixité sociale. Il s'agit pour ces territoires de se doter d'une gouvernance intercommunale et partenariale pour répondre aux enjeux de la politique de l'habitat et du logement.

Ainsi, sur ces territoires60(*) :

- au moins 25% des attributions annuelles, suivies de baux signés, de logements sociaux situés en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), doivent être consacrées à des demandeurs du premier quartile de ressources, ou à des personnes relogées dans le cadre d'une opération de renouvellement urbain ou de requalification de copropriétés dégradées ;

- au moins 50% des attributions annuelles de logements situés dans les QPV doivent être consacrées à des demandeurs autres que ceux du premier quartile de ressources.

Le recours aux quartiles permet d'ordonner une distribution des ressources des demandeurs de logement social en quatre parties égales et de ne se référer qu'à un seul indicateur, celui des ressources, pour définir la mixité attendue. Définis par unité de consommation, ces quartiles sont calculés sur la base des ressources renseignées par les demandeurs de logement social. Ainsi, le premier quartile de ressources concerne les 25% des demandeurs les plus modestes sur chaque établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et sur le territoire régional pour l'Île-de-France. Le ministre du logement arrête chaque année le seuil de ressources des demandeurs du premier quartile pour chaque EPCI et la région Île-de-France61(*).

Le support de la politique intercommunale d'attributions62(*) est la conférence intercommunale du logement (CIL), rendue obligatoire par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté (Égalité et Citoyenneté) sur le territoire des EPCI précités. Cette conférence élabore les orientations soumises à l'approbation du préfet et du président de l'EPCI63(*), déclinées dans une convention intercommunale d'attribution (CIA), document contractuel et opérationnel fixant les engagements des principaux acteurs en matière d'attributions de logements sociaux dont le contenu est décrit à l'article L.441-1-6 du CCH.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Les objectifs de mixité sociale en faveur des publics les plus modestes ne sont pas atteints

En 201764(*), en moyenne 18,9% des logements sociaux attribués et situés hors quartiers prioritaires de la ville (QPV) l'ont été au bénéfice des 25% des ménages demandeurs les plus pauvres (premier quartile), soit 6 points de moins que le seuil fixé. En 2018, ce taux atteint 16%, en baisse de 3 points.

Seuls 17% des EPCI atteignent le seuil de 25% en 2017. Cette proportion baisse à 6% en 2018. 68% des EPCI ont connu une baisse de leur taux d'attribution entre 2017 et 201865(*).

Taux d'attribution de logements hors QPV aux ménages les plus modestes

2017

2018

Moyenne

18,9%

16%

Médiane

17,6%

15,5%

En 2017, les territoires, dont les logements sont majoritairement localisés en zone très tendue (zones A bis et A)65(*), ont les taux d'attributions de logements sociaux situés hors QPV aux ménages les plus modestes les moins élevés : deux tiers ont un taux inférieur à 15%. À l'inverse, les territoires situés en zone détendue présentent les taux d'attribution les plus élevés : 27% de ces territoires atteignent le seuil des 25% (contre 17% sur l'ensemble).

Les objectifs sont en revanche largement dépassés s'agissant des objectifs d'attributions pour les demandeurs des quartiles 2, 3 et 4 66(*)en QPV (taux minimal de 50% fixé par la loi) et ne sont manifestement pas suffisamment ambitieux :

Taux d'attribution en QPV pour les demandeurs des quartiles 2, 3 et 467(*)

2017

2018

Au niveau national

70%

75%

Un faible nombre de conventions intercommunales d'attribution

Depuis l'entrée en vigueur de la loi Egalité et Citoyenneté, les territoires précités68(*) ont l'obligation de se doter d'une CIA, sans délai. En l'état des textes, aucune disposition n'est prévue en l'absence de conclusion d'une CIA.

Or au 30 octobre 202069(*), sur les 421 territoires concernés, seuls 98 disposent d'une CIA signée.

Le faible nombre de CIA signées à ce jour constitue un frein à la mise en oeuvre de la mixité sociale dans les territoires et au rééquilibrage des villes et des quartiers. En l'absence de telles conventions, les objectifs d'attributions en faveur du logement des plus modestes en dehors des QPV ne sont pas répartis entre les bailleurs sociaux.

En outre, la crise sanitaire liée à la pandémie de la Covid-19 a mis en lumière le caractère essentiel de certaines professions pour la vie de la nation dont les missions doivent être assurées en continue alors même qu'elles ne peuvent s'exercer par le recours au télétravail. Il est donc nécessaire que les demandeurs qui exercent ces missions bénéficient d'un logement à proximité de leur lieu de travail et soient donc pris en compte dans la politique d'attribution des logements sociaux. Cela concourra par ailleurs au développement de la mixité sociale.

Au regard de l'enjeu majeur consistant à développer la mixité sociale dans les villes et les quartiers, il apparaît nécessaire de modifier le cadre juridique actuel. Ainsi, les mesures envisagées modifieront et compléteront des dispositions législatives existantes au sein du CCH.

Dans ce contexte, compte tenu des difficultés pour atteindre les objectifs de mixité sociale dans les villes et les quartiers et de la nécessité d'intégrer les demandeurs de logement social, exerçant une activité professionnelle qui ne peut être assurée en télétravail dans un secteur essentiel pour la continuité de la vie de la Nation, dans la politique d'attribution, il apparait nécessaire de modifier le cadre juridique actuel. Ainsi, les mesures envisagées modifient et complètent l'article L. 441-1 du CCH.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L'objectif des mesures envisagées est de favoriser la mixité sociale des villes et des quartiers et de prendre en compte la situation des demandeurs exerçant une activité professionnelle qui ne peut être assurée en télétravail dans un secteur essentiel pour la continuité de la vie de la Nation.

À cet effet, le dispositif proposé vise à renforcer les mesures dédiées et le portage intercommunal des attributions, en conférant une portée accrue aux CIA et en précisant le rôle des différents acteurs des politiques d'attribution. Il s'agit, notamment, de sécuriser la mise en oeuvre des objectifs de mixité sociale dans le cadre de ces conventions et, le cas échéant, en l'absence de conclusion de celles-ci dans un délai raisonnable, adapté à la situation des collectivités concernées à la date d'entrée en vigueur de la loi, ainsi que de permettre l'identification et la prise en compte des besoins propres aux travailleurs essentiels ainsi définis.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

L'objectif des mesures envisagées est de favoriser la mixité sociale des villes et des quartiers en renforçant les mesures dédiées. À cet effet, elles ont pour objet de :

- fixer un délai de signature de la CIA de deux ans pour les territoires entrant dans le périmètre de la réforme défini au 23° alinéa de l'article L. 441-1 du CCH ;

- donner compétence à l'EPCI à fiscalité propre ou l'établissement public territorial de la métropole du Grand Paris, ou à la Ville de Paris, en l'absence de signature de la CIA, de fixer des objectifs en matière d'attribution aux bailleurs sociaux et réservataires du territoire. La signature d'une CIA ou, pour la Ville de Paris, d'une convention d'attribution se substitue aux objectifs notifiés aux bailleurs sociaux et réservataires par l'EPCI ou l'établissement public territorial de la métropole du Grand Paris, ou à la Ville de Paris ;

- fixer un taux légal uniforme d'attribution en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville par bailleur social en cas d'absence de CIA ou d'objectifs notifiés par la collectivité ;

- ajouter, dans les CIA et dans la convention d'attribution de la Ville de Paris, un objectif d'attribution aux demandeurs de logements exerçant une activité professionnelle qui ne peut être assurée en télétravail, dans un des secteurs essentiels à la vie de la Nation ;

- prévoir que les CIA et la convention d'attribution de la Ville de Paris détermineront l'objectif d'attribution en faveur des demandeurs de logements exerçant une activité professionnelle qui ne peut être assurée en télétravail, dans un des secteurs essentiels à la vie de la Nation, selon des modalités qui seront définies par voie réglementaire ;

- donner pouvoir au préfet de procéder aux attributions de logements sociaux lorsque les objectifs d'attribution fixés pour chaque bailleur - en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville, comme en faveur des demandeurs de logements exerçant une activité professionnelle qui ne peut être assurée en télétravail, dans un des secteurs essentiels à la vie de la Nation - ne sont pas atteints ;

- préciser que les modalités d'attribution des logements sociaux par le préfet lorsque les bailleurs sociaux n'ont pas atteint les objectifs fixés ainsi que les modalités d'information, par les bailleurs de l'atteinte des objectifs qui leur sont assignés sont définies par voie réglementaire ;

- prévoir que les conditions dans lesquelles il est rendu compte aux conseils d'administration des bailleurs concernés des attributions annuelles de logements locatifs sociaux sont définies par voie réglementaire ;

- fixer un délai de signature de la CIA de huit mois pour les territoires déjà dans le périmètre de la réforme mentionné défini au 23° alinéa de l'article L. 441-1 du CCH à l'entrée en vigueur de la présente loi.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Les dispositions envisagées modifient et complètent des dispositions législatives codifiées dans le CCH à l'article L. 441-1.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts sur les entreprises

Que les bailleurs se voient assigner des objectifs de mixité sociale, par la CIA, par l'EPCI ou par le législateur, ils devront rendre compte de l'atteinte de ces objectifs. Ce rendu compte sera formalisé selon des modalités qui seront fixées par voie réglementaire. Il ne générera qu'un impact faible par rapport au suivi habituel de l'activité des bailleurs.

Il est proposé de fixer des objectifs d'attribution de logements aux « travailleurs-clés », afin de faciliter leur implantation à proximité de leur lieu de travail, ce qui aura un impact positif sur la capacité des entreprises concernées à fonctionner même en période de crise.

4.2.2. Impacts budgétaires

Les mesures n'ont pas d'impact budgétaire, ni économique direct. Il est en revanche attendu des gains d'efficacité dans l'action publique mais qui ne peuvent être évalués à ce stade.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les EPCI devront, en l'absence de CIA signée, notifier les objectifs d`attribution en termes de mixité sociale en dehors des QPV, en faveur des personnes reconnues prioritaires au titre du droit au logement opposable (DALO) et des catégories de personnes prioritaires définies à l'article L. 441-1 du CCH, ainsi qu'un objectif d'attribution aux demandeurs de logement exerçant une activité professionnelle qui ne peut être assurée en télétravail dans un secteur essentiel pour la vie de la Nation.

Il n'est pas possible à ce jour de préjuger du nombre d'EPCI qui auront éventuellement à s'acquitter de cette notification qui doit intervenir dans un délai d'une année à compter de l'entrée en vigueur de la loi (dans les huit mois suivant l'entrée en vigueur de la loi, ils constatent l'absence de CIA signée et disposent de quatre mois pour notifier ces objectifs). Notons toutefois qu'environ un quart seulement des EPCI concernés ont aujourd'hui signé une CIA, ce qui porte à un maximum de 300 le nombre d'EPCI qui devront fixer des objectifs hors du cadre privilégié par la loi.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Il ne peut être préjugé des mesures qui pourraient être appliquées et de leur nombre. Toutefois, les services de l'État dans le département seront amenés à assurer le suivi de l'adaptation des CIA aux nouvelles dispositions (engagements relatifs aux travailleurs essentiels notamment).

4.5. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

En permettant une plus grande efficacité des politiques d'attribution des logements locatifs sociaux envers les plus modestes et les travailleurs des secteurs essentiels, ces mesures auront un impact positif sur les demandeurs de logements locatifs sociaux, et sur les territoires en contribuant à renforcer la mixité sociale des villes et des quartiers.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national d'évaluation des normes.

Elle pourra être examinée par le Conseil national de l'habitat.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les mesures entreront en vigueur dès l'entrée en vigueur de la loi nonobstant celles faisant l'objet de textes d'application réglementaires.

5.2.2. Application dans l'espace

Les dispositions sont applicables sur le territoire métropolitain ainsi qu'en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

5.2.3. Textes d'application

Deux décrets en Conseil d'État et un décret simple seront pris, respectivement pour :

- préciser les modalités de mise en oeuvre des dispositions relatives aux objectifs d'attribution au bénéfice des travailleurs exerçant une activité professionnelle qui ne peut être assurée en télétravail dans un secteur essentiel pour la continuité de la vie de la Nation ;

- préciser les modalités par lesquelles le préfet procède à l'attribution des logements en cas de non-respect des engagements et objectifs fixés, en particulier les modalités d'information par les bailleurs de l'atteinte de ces engagements et objectifs ;

- fixer les modalités de présentation du bilan annuel des attributions au conseil d'administration de chaque bailleur social.

Article 22 III : Prolongation des délais de mise en oeuvre de la cotation de demande de logement social et de la gestion en flux des droits de réservation des logements locatifs sociaux

1. ÉTAT DES LIEUX

La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (loi ELAN) ajoute deux nouveaux outils au service de la politique du logement : la cotation de la demande de logement social et la gestion en flux des réservations de logements sociaux. Les échéances pour leur mise en oeuvre sont proches, respectivement le 1er septembre 2021 et le 24 novembre 2021.

La loi ELAN rend obligatoire un système de cotation sur le territoire des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) tenus de se doter d'un Plan local de l'habitat (PLH) ou ayant la compétence en matière d'habitat et au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville, de la métropole de Lyon, de la Ville de Paris et des établissements publics territoriaux (EPT) de la métropole du Grand Paris (MGP), soit plus de 400 territoires.

En outre, la loi ELAN généralise la gestion en flux des droits de réservation des logements locatifs sociaux. Sont concernées toutes les réservations de logements sociaux hormis celles au bénéfice des personnels en charge de la défense nationale et de la sécurité intérieure qui demeurent identifiées.

L'USH, Action logement, l'ADCF et l'AMF ont toutefois fait part des difficultés liées à la mise en oeuvre de ces deux outils, du fait notamment de la crise sanitaire et du renouvellement des exécutifs locaux.

Sur les territoires, les travaux avancent en mobilisant l'ensemble des acteurs, le principe de ces réformes n'étant pas contesté. Il est proposé de reporter la date butoir de ces deux mesures à la fin d'année 2023 afin d'être assuré que ces deux dispositifs puissent être mis en oeuvre dans les meilleures conditions, et considérant que les années 2020 et 2021 n'auront pas pu être pleinement exploitées pour ce faire.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

- S'agissant de la cotation de la demande de logement social : la loi ELAN avait laissé le soin à un décret de fixer une date butoir qui ne pouvait excéder le 31 décembre 2021 pour la mise en oeuvre d'un système de cotation. L'article 111 de la loi ELAN dispose : "III.- Le I entre en vigueur à une date fixée par le décret prévu à l'article L. 441-2-9 du code de la construction et de l'habitation, et au plus tard le 31 décembre 2021".

L'objet de la présente mesure est de reporter la date butoir de la mise en oeuvre de la cotation au plus tard au 31 décembre 2023.

- S'agissant de la gestion en flux des droits de réservation de logements sociaux : toutes les conventions passées depuis la loi ELAN sont en flux ; il s'agit ici de modifier la date butoir pour la conversion en flux des conventions passées en stock avant la loi ELAN. A ce titre, l'article 114 de la loi ELAN dispose : "IV.- Les conventions de réservation conclues entre les bailleurs et les réservataires (...) avant la publication de la présente loi et ne portant pas exclusivement sur un flux annuel de logements doivent être mises en conformité (...) dans des conditions précisées par décret en Conseil d'Etat et, au plus tard, dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la présente loi".

L'objet de la présente mesure est de reporter de deux ans la date butoir de mise en oeuvre de la gestion en flux, soit au 24 novembre 2023.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le report de la date butoir de mise en oeuvre des dispositifs susmentionnés vise à tenir compte des difficultés rencontrées par les acteurs de terrain pour tenir le calendrier fixé initialement par la loi ELAN, dans le contexte exceptionnel des années 2020 et 2021. Le report de deux ans est de nature à permettre un déploiement des deux dispositifs de manière plus efficiente et concertée sur le territoire.

3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

Compte tenu des difficultés rencontrées pour tenir le calendrier de mise en oeuvre de la cotation de la demande de logement social et de la gestion en flux des droits de réservation prévu initialement dans la loi ELAN, en particulier du fait de la crise sanitaire et du renouvellement des exécutifs locaux, aucune option autre que la prolongation du délai de mise en oeuvre des dispositifs précités n'est envisageable.

3.2. DISPOSITIF RETENU

Le Gouvernement propose de reporter de deux ans le délai de mise en oeuvre des dispositifs de cotation de la demande de logement social et de gestion en flux des droits de réservation, portant respectivement ces délais au plus tard au 31 décembre 2023 et au 24 novembre 2023.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Les dispositions envisagées modifieraient les articles 111 et 114 de la loi ELAN.

4.2. IMPACTS SUR LES ENTREPRISES

Le report des délais de mise en oeuvre permettra aux bailleurs d'assurer un déploiement des dispositifs dans les meilleures conditions possibles.

4.3. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Un report des délais de mise en oeuvre des dispositifs de cotation et de gestion en flux, améliorant la qualité de mise en oeuvre de ces dispositifs complexes, permettra de renforcer l'efficience des politiques d'attribution de logements locatifs sociaux et d'avoir un impact significatif envers les ménages les plus modestes et la mixité sociale des villes et des quartiers sur l'ensemble du territoire.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du CGCT, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national d'évaluation des normes.

En application de l'article R. 361-2 du CCH, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national de l'habitat.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le délai de mise en oeuvre des dispositifs est prolongé de deux ans, soit jusqu'au 24 novembre 2023 pour la disposition relative à la gestion en flux des droits de réservation de logements sociaux et jusqu'au 31 décembre 2023 au plus tard pour la disposition relative à la cotation de la demande de logement social. L'ensemble des dispositions envisagées entrent en vigueur dès le lendemain de la promulgation de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l'espace

La disposition envisagée est sans incidence sur le champ d'application territoriale de la disposition modifiée.

5.2.3. Textes d'application

Deux décrets en Conseil d'Etat devront faire l'objet d'une modification pour tenir compte du report de la date butoir de mise en oeuvre des dispositifs :

- Décret n° 2020-145 du 20 février 2020 relatif à la gestion en flux des réservations de logements locatifs sociaux ;

- Décret n° 2019-1378 du 17 décembre 2019 relatif à la cotation de la demande de logement social.

Article 23 : Prolongation de l'expérimentation sur l'encadrement des loyers

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

L'encadrement des loyers est un dispositif qui vise à réguler les augmentations de loyer afin d'éviter les abus et fluidifier le marché locatif français. Un dispositif expérimental d'encadrement du niveau des loyers a été institué par l'article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN). La durée de l'expérimentation a été fixée à cinq ans à compter de la publication de la loi ELAN, soit jusqu'au 23 novembre 2023 inclus. Il s'est substitué au dispositif pérenne d'encadrement du niveau des loyers, organisé par la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, issu de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR).

Le dispositif issu de la loi ALUR prévoyait que l'encadrement du niveau des loyers s'applique automatiquement sur l'ensemble des zones dites de tension locative70(*), définies à l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989 précitée71(*). Le dispositif mis en place dans le cadre de l'article 140 de la loi ELAN concerne également les « zones tendues » mais est restreint à celles qui présentent une candidature à l'expérimentation.

Les candidatures pouvaient être déposées par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière d'habitat ou une des collectivités à statut particulier nommément visées par la loi : la ville de Paris, les établissements publics territoriaux (EPT) de la métropole du Grand Paris, la métropole de Lyon et la métropole d'Aix-Marseille-Provence. Les collectivités territoriales ou leurs groupements disposent d'un délai de deux ans à compter de la publication de la loi ELAN pour déposer leur candidature, échu par conséquent le 24 novembre 2020.

Le périmètre, proposé par les collectivités territoriales ou leurs groupements pour la mise en place de l'expérimentation est délimité par décret et doit réunir quatre critères cumulatifs fixés par la loi :

1° un écart important entre le niveau moyen de loyer constaté dans le parc locatif privé et le loyer moyen pratiqué dans le parc locatif social ;

2° un niveau de loyer médian élevé ;

3° un taux faible de logements commencés, rapporté aux logements existants sur les cinq dernières années ;

4° des perspectives limitées de production pluriannuelle de logements inscrites dans le programme local de l'habitat (PLH) et de faibles perspectives d'évolution de celles-ci.

Sur ce périmètre, le préfet arrête chaque année un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré, pour chaque secteur géographique et catégorie de logement :

- le loyer de référence est égal au loyer médian calculé à partir des niveaux de loyer constatés par l'observatoire local des loyers ;

- le loyer de référence majoré est égal au loyer de référence augmenté de 20% ;

- le loyer de référence minoré est égal au loyer de référence diminué de 30%.

Les niveaux de loyer sont constatés par un observatoire local des loyers agréé dans les conditions déterminées par l'article 16 de la loi du 6 juillet 1989 précitée.

Lorsque le loyer, fixé au contrat de location conclu ou renouvelé sous l'empire du dispositif expérimental d'encadrement du niveau des loyers, excède, hors complément de loyer dûment justifié, le loyer de référence majoré, le locataire peut exercer une action en diminution. Par ailleurs, le préfet peut mettre en demeure le bailleur de mettre en conformité le contrat de location et de rembourser au locataire les loyers trop-perçus. En cas d'inexécution de la mise en demeure, le préfet peut prononcer une amende administrative à l'encontre du bailleur.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le Conseil Constitutionnel permet au législateur d'apporter aux conditions d'exercice du droit de propriété des personnes privées, protégé par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, et à la liberté contractuelle qui découle de son article 4, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi (décision n° 2014-691 DC du 20 mars 2014, considérant 7).

L'article 37-1 de la Constitution permet au législateur de prévoir des dispositions à caractère expérimental « pour un objet et une durée limitée ». Le Conseil d'État, dans son avis relatif au projet de loi ELAN, a estimé que l'expérimentation du dispositif d'encadrement du niveau des loyers était précisément limitée dans son objet et dans sa durée, conformément à l'article 37-1 de la Constitution.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

2.1.1. Délai de candidature et durée de l'expérimentation

Le législateur avait envisagé une durée totale d'expérimentation de cinq ans. Toutefois, une fois qu'est délimité par décret le périmètre de la collectivité ou de l'EPCI à fiscalité propre demandeur soumis à l'expérimentation, le préfet doit disposer des niveaux de loyers constatés par un observatoire local des loyers agréé pour fixer les loyers de référence par arrêté et que le dispositif soit effectivement mis en oeuvre.

Cinq candidatures ont été déposées en Ile-de-France, dont celle de Paris, et cinq autres en province. En février 2021, les dispositifs sont en place à Paris et à Lille. L'instruction des autres demandes se poursuit ; tant que ce processus n'est pas achevé, il est impossible d'évaluer avec certitude à combien il pourra être donné suite, ni dans quel délai de mise en oeuvre. Les candidatures n'ont pas non plus vocation à être rendues publiques. Par ailleurs, le déploiement du dispositif sur un périmètre particulier implique le dépôt de la candidature, la publication d'un décret délimitant ce périmètre puis la publication d'un arrêté préfectoral. Afin de laisser un temps suffisant de mise en oeuvre du dispositif sur les territoires éligibles, à son observation et à son évaluation, il est nécessaire de prolonger la durée totale de l'expérimentation. L'allongement de la durée de l'expérimentation permettra par ailleurs de réaliser l'évaluation du dispositif avec le recul nécessaire à l'étude d'un dispositif dont les effets s'inscrivent nécessairement dans un temps long, eu égard notamment à la durée des baux.

Au 24 novembre 2020, à l'issue du délai de candidature de deux ans ouvert par l'article 140 de la loi ELAN, l'encadrement des loyers a pu être mis en oeuvre sur le territoire de deux communes : Paris (décret n° 2019-315 du 12 avril 2019 fixant le périmètre du territoire de la ville de Paris sur lequel est mis en place le dispositif d'encadrement des loyers) et Lille (décret n° 2020-41 du 22 janvier 2020 fixant le périmètre du territoire de la métropole européenne de Lille sur lequel est mis en place le dispositif d'encadrement des loyers).

Le dispositif ne sera ainsi pleinement déployé qu'au cours de l'année 2021, alors que le rapport d'évaluation de l'expérimentation doit être, au regard des dispositions actuelles de l'article 140 précité, remis au Parlement au plus tard en mai 2023.

Le Gouvernement estime donc nécessaire d'allonger la durée totale de l'expérimentation.

2.1.2. Compétence de la commission départementale de conciliation (CDC)

Dans le dispositif expérimental d'encadrement du niveau des loyers, lorsque le loyer fixé au contrat excède le loyer de référence majoré, hors cas de complément de loyer, le locataire peut exercer une action en diminution à deux moments distincts.

Au renouvellement du bail (VI de l'article 140 de la loi ELAN), il peut proposer au bailleur la mise en conformité du contrat de location et, à défaut d'accord entre les parties, la saisine de la CDC constitue un préalable obligatoire à la saisine du juge.

Par ailleurs, le locataire peut engager une action en diminution lorsqu'il vient de conclure un contrat de location dont le loyer de base (hors complément de loyer) excède le loyer de référence majoré qui est applicable au logement (A du III de l'article 140). Dans ce cas précis, la procédure de l'action en diminution n'est pas déterminée ; elle est donc plus libre que l'action en diminution exercée au renouvellement du bail et la saisine de la CDC ne constitue pas un préalable à la saisine du juge. Dans le cas où le contrat de bail prévoit un complément de loyer au-delà donc du loyer de référence majoré, le B du III de l'article 140 prévoit en revanche que la contestation éventuelle de ce complément par le locataire passe par la saisine obligatoire de la CDC.

Même lorsque la loi ne le prévoit pas expressément, les parties ont la possibilité de saisir la CDC si le litige qui les oppose entre dans le champ de compétence de cette dernière. Le champ de compétence des CDC est déterminé par l'article 20 de la loi du 6 juillet 1989 précitée pour les logements loués vides et par l'article 25-11 de la même loi pour les logements loués meublés.

Pour les logements loués meublés, la CDC est compétente pour « l'examen des litiges [...] résultant de l'application des dispositions relatives aux loyers... ». Cette formulation générale permet donc aux parties de saisir la CDC dans le cadre d'une action en diminution consécutive à la signature du bail, hors cas de la contestation du complément de loyer.

A l'inverse, pour les logements loués vides, la CDC est compétente pour connaître des « litiges résultant de l'application des articles 17, 17-1, 17-2 et 18 » de la loi du 6 juillet 1989 précitée. Si ces articles encadrent l'évolution des loyers et, si sous l'empire de la loi ALUR, l'article 17 organisait le dispositif d'encadrement du niveau des loyers, la loi ELAN a substitué à cet ancien dispositif celui qui figure désormais à son article 140. Il en résulte que, contrairement au cas des logements loués meublés, pour les logements loués vides, la CDC n'est pas compétente pour concilier les parties dans le cadre d'une action en diminution consécutive à la signature d'un bail.

Il est donc nécessaire de remédier à cette différence selon la catégorie de logement, loué meublé ou vide, en précisant le champ de compétence de la CDC dans le cadre de ce dispositif expérimental.

2.1.3. Encadrement du loyer des colocations à baux multiples

Le régime de la colocation est organisé par l'article 8-1 de la loi du 6 juillet 1989. La loi ALUR, en créant ce nouvel article, avait notamment prévu que : « Le montant de la somme des loyers perçus de l'ensemble des colocataires ne peut être supérieur au montant du loyer applicable au logement en application des articles 17 ou 25-9. Les articles 17-1 et 17-2 sont applicables. ». Préalablement à l'entrée en vigueur de la loi ELAN, le dispositif pérenne d'encadrement du niveau des loyers était organisé par les articles 17 et 17-2 de la loi du 6 juillet 1989 précitée.

Il découlait donc de la lecture conjointe des articles 8-1 et 17 de cette loi que la somme des loyers perçus par l'ensemble des colocataires ne pouvait pas être supérieure au loyer de référence majoré applicable au logement, hors complément de loyer. Le dispositif d'encadrement des loyers s'appliquait donc indépendamment du fait que chaque colocataire dispose de son propre contrat de location (colocation à baux multiples) ou qu'un unique contrat de colocation régisse l'ensemble de la location (colocation à bail unique).

La loi ELAN n'a pas modifié le régime de la colocation sur ce point, notamment pour tenir compte de ce que le régime d'encadrement du niveau des loyers figure désormais sous forme expérimentale à son article 140. Dès lors, dans une colocation à baux multiples, si le loyer de chaque colocataire ne peut effectivement pas excéder le loyer de référence majoré hors complément de loyer, il est loisible au bailleur de louer son logement en colocation pour des loyers dont la somme excéderait le loyer de référence majoré.

Le Gouvernement entend clarifier l'articulation entre le dispositif expérimental d'encadrement du niveau des loyers et la colocation à baux multiples.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La prolongation de la durée totale de l'expérimentation vise à renforcer la pertinence de l'évaluation à venir, préalable à une éventuelle pérennisation. Elle assure une durée suffisante d'effectivité du dispositif, dans la mesure où, compte tenu de la procédure d'instruction des candidatures, dont le dépôt s'est échelonné sur les deux années suivant la publication de la loi ELAN, et de mise en oeuvre effective du dispositif après publication de l'arrêté préfectoral, le délai effectif d'application de l'encadrement s'avère trop bref pour procéder à l'évaluation.

La précision apportée au champ de compétence de la CDC vise à ce que la saisine de la commission, au titre d'une action en diminution consécutive à la signature du contrat, puisse s'appliquer aux logements loués vides et pas seulement aux logements meublés.

Enfin, l'amélioration de l'articulation entre le dispositif expérimental d'encadrement du niveau des loyers et la colocation à baux multiples vise à prévenir le contournement de ce dispositif par le recours à cette forme de colocation. Le Gouvernement entend également sanctionner le respect de tels manquements par l'amende administrative déjà prévue par le VII de l'article 140 de la loi ELAN.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

La pérennisation du dispositif d'encadrement du niveau des loyers a pu être envisagée. Le législateur, lors de la loi ELAN, a cependant souhaité transformer le dispositif pérenne qui préexistait en dispositif expérimental. L'évaluation de ce dispositif est prématurée à ce stade et l'option d'une pérennisation a donc été écartée au profit d'une prolongation de l'expérimentation afin d'en permettre une évaluation dans les meilleures conditions.

3.2. OPTION RETENUE

Le Gouvernement propose de prolonger la durée totale du dispositif de trois ans afin de permettre une plus grande pertinence de l'évaluation. Il propose également de renforcer l'accès à la CDC et d'améliorer l'articulation du dispositif avec le cas de la colocation à baux multiples.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Seul l'article 140 de la loi ELAN est modifié par les dispositions envisagées. Il s'agit de respecter la spécificité du caractère expérimental du dispositif qu'il prévoit, dans son articulation avec celles de la loi n° 1989-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

Les adaptations proposées ne modifient pas substantiellement le dispositif existant et l'impact économique reste inchangé. L'extension de la durée totale de l'expérimentation a pour seul effet l'allongement dans le temps de cet impact. Les autres mesures visent avant tout à mettre en cohérence le dispositif et à clarifier le droit.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La mesure envisagée permettra aux collectivités territoriales et EPCI à fiscalité propre concernés de mettre en oeuvre ce dispositif sur une durée plus significative.

Cela sera particulièrement pertinent dans le cas des collectivités territoriales et EPCI à fiscalité propre ayant candidaté au cours du dernier semestre 2020 à la suite des élections municipales et communautaires. Ces candidatures en cours d'instruction sont précisées supra au point 2.1.1.

En outre, la ville de Paris et la métropole européenne de Lille, dont les candidatures ont d'ores et déjà été retenues, pourront bénéficier de cet allongement de délai permettant de renforcer l'évaluation qui sera menée à l'issue de l'expérimentation en vue de son éventuelle pérennisation.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Les dispositions proposées ne font pas évoluer le rôle du représentant de l'État dans le département et de ses services ni dans les procédures de fixation des niveaux de loyers ni pour les procédures de contrôle et de suivi.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

Comme le précisait l'étude d'impact du projet de loi ELAN, les jeunes sont les plus exposés au risque de détournement du dispositif d'encadrement des loyers. Sans qu'ils ne soient visés directement par ces nouvelles mesures, ils bénéficieront d'une meilleure articulation du dispositif d'encadrement des loyers avec la situation de la colocation à baux multiples à laquelle ils sont susceptibles d'avoir recours en qualité de locataires.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Les adaptations proposées ne modifient pas substantiellement le dispositif existant et l'impact sur les particuliers reste inchangé dans les territoires qui y sont déjà soumis. L'extension de la durée totale de l'expérimentation a pour seul effet l'allongement dans le temps de l'application de l'encadrement des loyers, sans que la pérennisation soit envisagée à la date initialement prévue.

L'amélioration de l'accès aux CDC leur permettra néanmoins de saisir ces commissions lors de l'action en diminution exercée après signature d'un bail non meublé, ce qui ne leur était pas possible jusqu'à présent. Enfin ils bénéficieront en tant que locataires d'une mise en cohérence de la colocation avec le dispositif d'encadrement du niveau des loyers.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national d'évaluation des normes.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La durée totale de l'expérimentation est prolongée de trois ans, soit jusqu'au 23 novembre 2026. L'ensemble des dispositions envisagées entrent en vigueur dès le lendemain de la promulgation de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l'espace

La mesure envisagée s'applique aux zones tendues énumérées par le décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 relatif au champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par l'article 232 du code général des impôts, sous réserve de la délimitation du périmètre d'éligibilité par décret sur proposition de la collectivité compétente.

5.2.3. Textes d'application

Les périmètres sur lesquels cette expérimentation est conduite sont déterminés par décret. Les modifications apportées par la présente disposition ne nécessitent toutefois pas de texte d'application, étant sans incidence sur les périmètres retenus.

Article 24 : Prolongation du délai de mise en conformité des règlements de copropriété

1. ÉTAT DES LIEUX

La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (loi ELAN) a consacré dans la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis plusieurs notions issues de la jurisprudence.

D'une part, l'article 206 a défini les lots transitoires, issus de la pratique et dont le contenu avait été précisé par la Cour de cassation. L'alinéa 3 du I de l'article 1er de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965, dans sa rédaction actuelle issue de l'ordonnance n° 2019-1101 du 30 octobre 2019 portant réforme du droit de la copropriété des immeubles bâtis, dispose ainsi que le lot transitoire est « formé d'une partie privative constituée d'un droit de construire précisément défini quant aux constructions qu'il permet de réaliser et d'une quote-part de parties communes correspondante ». L'alinéa suivant ajoute que « La création et la consistance du lot transitoire sont stipulées dans le règlement de copropriété ».

Compte tenu de cette obligation de prévoir ces lots dans le règlement de copropriété, le II de l'article 206 de la loi ELAN avait aménagé une période transitoire de trois ans pour procéder à la mise en conformité de ces documents à compter de la promulgation de cette loi, soit jusqu'au 23 novembre 2021.

D'autre part, l'article 209 de la loi ELAN a défini les parties communes spéciales et parties communes à jouissance privative, ces deux notions ayant été précédemment consacrées par la jurisprudence. Dans sa rédaction actuelle, issue de l'ordonnance précitée du 30 octobre 2019, l'article 6-2 de la loi précitée du 10 juillet 1965 dispose que : « Les parties communes spéciales sont celles affectées à l'usage ou à l'utilité de plusieurs copropriétaires. Elles sont la propriété indivise de ces derniers. / La création de parties communes spéciales est indissociable de l'établissement de charges spéciales à chacune d'entre elles ». L'article 6-3 de la même loi définit les parties communes à jouissance privative : il s'agit des « parties communes affectées à l'usage ou à l'utilité exclusifs d'un lot. Elles appartiennent indivisément à tous les copropriétaires. / Le droit de jouissance privative est nécessairement accessoire au lot de copropriété auquel il est attaché. Il ne peut en aucun cas constituer la partie privative d'un lot ».

L'article 6-4 de la loi du 10 juillet 1965 prévoit en outre que « L'existence des parties communes spéciales et de celles à jouissance privative est subordonnée à leur mention expresse dans le règlement de copropriété ». À cet effet, le II de l'article 209 de la loi ELAN a également aménagé une période transitoire de mise en conformité des règlements de copropriété de trois ans, expirant le 23 novembre 2021.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Les lots transitoires, les parties communes spéciales et les parties communes à jouissance privatives, telles que consacrées par la loi ELAN, doivent être mentionnés dans le règlement de copropriété, document conventionnel défini par l'article 8 de la loi précitée du 10 juillet 1965. Leur inscription permet de définir les droits et obligations des propriétaires de ces lots ou titulaires des droits sur lesdites parties communes, et notamment la quote-part des tantièmes afférant à ces lots.

L'insertion des stipulations concernées dans les règlements de copropriété requiert toutefois de suivre la procédure de modification de ces règlements, telle que définie par la loi précitée du 10 juillet 1965. Cette modification nécessite, en particulier, au regard du dispositif concerné, deux assemblées générales des copropriétaires successives :

- La première au cours de laquelle est examinée la question de la mise en conformité du règlement de copropriété ;

- La seconde, après réalisation des opérations rendues nécessaires, notamment en cas de modification de l'état descriptif de division, qui doit être opérée conformément aux articles 71-1 à 71-15 du décret n° 55-1350 du 14 octobre 1955 pour l'application du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière, et avant publication au fichier immobilier, pour l'adoption des modifications en résultant.

Compte tenu de cette nécessité de réunir deux assemblées générales de copropriétaires successives, en général séparées d'une année, et des difficultés qui ont résulté de la crise sanitaire liée au Covid-19, le délai de trois ans fixé par la loi ELAN s'est avéré insuffisant pour procéder aux opérations de mise en conformité prévues par la loi. Or, l'expiration de ce délai fixé par les II des articles 206 et 209 de cette loi ELAN fait naître une incertitude juridique sur la situation des lots et parties concernés en l'absence de mise en conformité des règlements de copropriété concernés, compte tenu de l'obligation légale de les y faire figurer.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La prolongation de la période de mise en conformité vise à tenir compte du délai nécessaire à la réalisation de cette opération et à éviter l'incertitude juridique résultant de l'expiration du délai accordé par la loi ELAN. Elle assure une durée suffisante pour permettre le bon déroulement des procédures appropriées.

3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

Compte tenu des difficultés rencontrées pour procéder à la mise en conformité des règlements de copropriété, en particulier du fait de la crise sanitaire et des conditions dans lesquelles les assemblées générales des copropriétaires ont pu se tenir en 2020 et 2021, aucune option autre que la prolongation de la période transitoire prévue n'est envisageable.

3.2. DISPOSITIF RETENU

Le Gouvernement propose de prolonger la durée accordée aux syndicats de copropriété pour procéder à la mise à jour de leurs règlements de trois ans, soit un total de six ans, portant ce délai au 23 novembre 2024.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Seule la période de mise en conformité des règlements de copropriété est concernée par la mesure concernée. Les définitions retenues par la loi reprenant celles consacrées par la jurisprudence, elle n'emporte pas de modification substantielle de la situation des personnes.

4.2. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Les adaptations proposées ne modifient pas substantiellement le dispositif existant et l'impact sur les copropriétaires reste inchangé. L'extension de la durée accordée pour mettre en conformité les règlements de copropriété a pour seul effet l'allongement dans le temps de la période transitoire au cours de laquelle les assemblées générales des copropriétaires doivent examiner la question.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Le Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières sera consulté.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La durée totale accordée pour procéder à la mise à jour des règlements de copropriété est prolongée de trois ans, soit jusqu'au 23 novembre 2024. L'ensemble des dispositions envisagées entrent en vigueur dès le lendemain de la promulgation de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l'espace

La disposition envisagée est sans incidence sur le champ d'application territoriale de la disposition modifiée.

5.2.3. Textes d'application

Aucun texte d'application n'est requis.

- Article 25 : Renforcement des dispositifs de délégation de compétences de l'État aux intercommunalités en matière de logement social et d'hébergement

1. ÉTAT DES LIEUX

La politique du logement est une politique partagée entre l'État et l'ensemble des collectivités territoriales et leurs groupements. La légitimité de l'intervention publique a été reconnue par le juge administratif qui considère que le logement social constitue une activité de service public (CE 4 déc. 1931, Demoiselle Dumy) et par le juge constitutionnel qui a déduit du principe de dignité de la personne humaine un objectif constitutionnel d'accès à un logement décent (Cons. const. 19 janv. 1995, no 94-359 DC).

Les différents actes de décentralisation ont permis de doter progressivement les collectivités territoriales de plus de compétences dans ce domaine, sans renoncer aux objectifs nécessaires au bien vivre ensemble, comme le maintien de la mixité sociale sur l'ensemble du territoire, l'égalité d'accès au logement ou encore la rénovation des logements. La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences (loi Defferre) a ainsi attribué aux collectivités territoriales certaines compétences dans ce domaine. Elles sont notamment appelées à définir « dans le cadre de leurs compétences respectives leurs priorités en matière d'habitat » (Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, article 76).

Dans ce contexte, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre se sont vus confier un rôle croissant, notamment en matière de planification. L'échelon intercommunal est la maille territoriale de définition et de mise en oeuvre d'une politique locale de l'habitat, intégrant les enjeux d'aménagement, de déplacements et de développement d'équipements et de services. Les EPCI à fiscalité propre, à savoir les métropoles, la métropole du Grand Paris, la métropole Aix-Marseille-Provence, la métropole de Lyon, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les communautés de communes, sont chargés d'élaborer et de mettre en oeuvre le programme local de l'habitat (PLH) (article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation - CCH), principal document stratégique de programmation en matière de politique du logement dont l'objectif est de participer au développement de l'offre de logements sur leur territoire en favorisant la construction ou la réhabilitation de logements afin de répondre aux besoins des habitants. La politique locale de l'habitat tend également vers la revitalisation des centres-villes et la maîtrise de la consommation foncière.

Pour accompagner la mise en oeuvre du PLH, les EPCI à fiscalité propre se sont vus doter de compétences supplémentaires. Depuis la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, ils peuvent être délégataires, s'ils le souhaitent, des aides financières dédiées au logement et détenues originellement par l'État, en application de l'article L. 301-5-1 du CCH.

Dans les conditions prévues à l'article L. 301-5-2 du CCH, les départements peuvent également bénéficier d'une délégation.

Largement réformées par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, les délégations de compétences aux EPCI à fiscalité propre permettent à l'intercommunalité qui en a fait la demande d'exercer, de manière insécable, l'attribution des aides à la pierre et des aides de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH). De manière complémentaire, elles peuvent aussi prévoir l'exercice, de manière insécable, du droit au logement opposable (DALO) et de la gestion des réservations de l'État, et de manière séparée des réquisitions avec attributaires, de la gestion de la veille sociale, de l'accueil, de l'hébergement et de l'accompagnement au logement.

Les délégations ainsi conclues peuvent être prorogées pour une durée d'un an, renouvelable une fois, permettant ainsi aux EPCI à fiscalité propre de sécuriser leur cadre d'intervention lors du renouvellement de la convention de délégation qui peut être retardé en raison de difficultés rencontrées dans le cadre de l'adoption du PLH, préalable obligatoire à la conclusion d'une nouvelle convention.

S'agissant des métropoles, les conventions de délégations en la matière sont encadrées par des régimes juridiques spécifiques, définis dans le code général des collectivités territoriales (CGCT).

Concernant les métropoles, les articles L. 3641-5, L. 5218-2 et L. 5217-2 du CGCT prévoient, respectivement pour la métropole de Lyon, la métropole d'Aix-Marseille-Provence et les autres métropoles, la possibilité de conclure une convention de délégation avec l'État, dans les mêmes conditions que celles prévues pour les autres EPCI à fiscalité propre. Le régime spécifique des conventions conclues par les métropoles prévoit la possibilité de leur déléguer la délivrance des autorisations d'aliénation de logements sociaux aux organismes HLM.

Concernant la métropole du Grand Paris (article L. 5219-1 du CGCT), la convention de délégation avec l'État lui permet d'exercer, de manière insécable, l'attribution des aides à la pierre et la gestion de la veille sociale, de l'accueil, de l'hébergement et de l'accompagnement au logement. De manière complémentaire, elle peut aussi prévoir l'exercice, de manière insécable, du DALO et de la gestion des réservations de l'État, et, de manière séparée, des réquisitions avec attributaires.

Parallèlement à ces délégations de compétences qui ont trait notamment aux logements sociaux, la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté confie la gouvernance de la politique d'attribution des logements sociaux aux EPCI à fiscalité propre compétents en matière de PLH. Les EPCI concernés doivent ainsi obligatoirement mettre en place une conférence intercommunale du logement, conformément à l'article L. 441-1-5 modifié du CCH et définir des orientations de la stratégie d'attributions, à l'échelle de l'EPCI et plus spécifiquement sur les quartiers prioritaires de la politique de la ville, qui seront déclinées dans des conventions intercommunales d'attribution, à signer avec les organismes HLM.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

La politique du logement, notamment la participation à son financement, est partagée entre l'Etat72(*), la région73(*), le département74(*) et le bloc communal75(*). La multiplication des acteurs n'a pas contribué à la lisibilité de la politique du logement. En outre, la diversité des conventions de délégation conclues entre l'État et les EPCI à fiscalité propre contribue au manque de lisibilité des dispositifs de délégation. Les modalités de délégations figurent actuellement dans deux codes différents et sont définies dans des termes et articles propres selon les groupements concernés :

- l'article L. 301-5-1 du CCH s'agissant de l'ensemble des EPCI dotés d'un PLH, à l'exception des métropoles ;

- l'article L. 5219-1 du CGCT s'agissant de la métropole du Grand Paris ;

- l'article L. 3641-5 du CGCT s'agissant de la métropole de Lyon ;

- l'article L. 5218-2 du CGCT s'agissant de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ;

- l'article L. 5217-2 du CGCT s'agissant des autres métropoles.

La clarification du partage des compétences relatives à l'habitat et l'harmonisation des conventions de délégation conclues entre l'État et les EPCI à fiscalité propre apparaissent donc nécessaires.

S'agissant de la prorogation des conventions de délégation, les régimes spécifiques, définis par le CGCT, applicables à l'ensemble des métropoles, y compris la métropole de Lyon, la métropole d'Aix-Marseille et la métropole du Grand Paris, ne permettent pas cette faculté, contrairement à ce qui est prévu pour les autres EPCI à fiscalité propre au II de l'article L. 301-5-1 du CCH. Or cette différence de régime applicable n'apparaît pas justifiée et pose des difficultés. En effet, la prorogation des délégations pour une durée d'un an, renouvelable une fois, vise à permettre de pallier l'absence de caractère exécutoire du PLH, préalable obligatoire à la signature d'une nouvelle convention de délégation. Lors de la révision du PLH, divers motifs (désaccord sur le contenu du document, retard dans l'étude, échéances électorales, etc.) peuvent retarder la procédure, le PLH révisé n'étant alors pas exécutoire lorsque la convention de délégation initiale arrive à échéance. L'harmonisation du régime de délégation permettra donc aux métropoles de pouvoir proroger leurs conventions et ainsi de sécuriser l'exercice des compétences prévues par leur convention de délégation.

Par ailleurs, si les EPCI à fiscalité propre se sont emparés progressivement des compétences en matière d'aides financières, ils n'ont pas souhaité, pour la très grande majorité, élargir le champ des compétences déléguées à la gestion du DALO et de l'attribution des logements, ou au domaine de la veille sociale, de l'accueil et de l'hébergement d'urgence.

En 2020, moins de 4% des délégataires avaient inclus, dans la convention de délégation, les compétences en matière de gestion du DALO et de réservation de logements sociaux (4 sur 110 EPCI à fiscalité propre délégataires). Aucune convention conclue entre l'État et un EPCI à fiscalité propre ne portait sur les compétences relatives à la veille sociale, l'accueil et l'hébergement d'urgence.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Face aux enjeux persistants et nouveaux de la politique du logement et de l'hébergement, le Gouvernement souhaite que les moyens dédiés à la politique du logement et de l'hébergement soient au plus près de ceux qui en exercent les compétences.

L'harmonisation du régime des conventions de délégations conclues en matière de logement permettra de clarifier la répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales ou leurs groupements et permettra aux métropoles de pouvoir proroger leurs conventions de délégation.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

Afin de donner plus de cohérence et de moyens aux collectivités territoriales dans la mise en oeuvre d'une politique locale du logement, il pouvait être envisagé de mettre en place, à titre expérimental, un transfert, en un bloc insécable, de l'ensemble des compétences qui pouvaient jusqu'à présent être déléguées de manière obligatoire ou facultative.

De même, il pouvait être envisagé de maintenir le système actuel de délégation, mais en autorisant une délégation différenciée entre les aides à la pierre du parc social et du parc privé, et en conditionnant la délégation des aides du parc public à celle de la gestion du DALO et du contingent de logements réservés.

3.2. OPTION RETENUE

Afin de permettre une harmonisation des régimes de délégation de compétences en matière de logement et d'hébergement, il est prévu de rendre l'ensemble de l'article L. 301-5-1 du CCH applicable à l'ensemble des EPCI à fiscalité propre, notamment aux métropoles. Ainsi, il est proposé de prévoir que cet article du CCH soit la seule disposition applicable pour les conventions de délégation de compétences des EPCI, y compris aux métropoles, ce qui leur permettra de pouvoir proroger leurs conventions.

Toutefois, cette disposition n'est pas applicable à la métropole du Grand Paris, qui dispose d'un dispositif de délégation de compétences insécable (aides à la pierre et gestion de l'hébergement76(*)) définie à l'article L. 5219-1 du CGCT.

Il convient de rappeler que les EPCI ont la possibilité de solliciter à titre optionnel, la délégation de garantie du droit à un logement décent77(*), d'attribution des logements sociaux du contingent préfectoral78(*) et de gestion de l'hébergement d'urgence79(*).

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Le présent article modifie l'article L. 301-5-1 du CCH, ainsi que les articles L. 3641-5, L. 5217-2 et L. 5218-2 du CGCT.

4.2. IMPACTS BUDGÉTAIRES

Depuis 2014, les aides à la pierre du parc privé et du parc social peuvent être déléguées aux départements et aux EPCI à fiscalité propre. Les conséquences financières des délégations conclues à titre expérimental dans le cadre de la présente loi sont identiques à celles existantes dans le système précédemment en vigueur.

Les programmes budgétaires concernés sont les crédits du logement social relevant du budget opérationnel de programme (BOP) n°135 et du fonds national des aides à la pierre), ainsi que les crédits de l'ANAH et enfin, s'agissant de l'hébergement d'urgence, les crédits relevant du BOP n°177.

S'agissant du logement social, en 2019 (source QPB pour PLF 2021), plus de la moitié des dotations (224,5 millions d'euros sur 403,5 millions d'euros, soit 56%) est actuellement gérée dans le cadre des délégations et près de la moitié des crédits ANAH (547,5 millions d'euros sur 1118,65 millions d'euros, soit 49%).

S'agissant de l'hébergement, aucune délégation de compétence n'existe actuellement. Toutefois, il peut être précisé que le programme « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » représente 2,17 milliards d'euros d'autorisations d'engagement en 202180(*).

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La présente mesure permettra aux métropoles de pouvoir proroger leurs conventions de délégation de compétences, ce qui facilitera la mise en oeuvre de ces délégations.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du CGCT, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national d'évaluation des normes.

En application de l'article R. 361-2 du CCH, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national de l'habitat.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La mesure envisagée s'appliquera dès le lendemain de la promulgation de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique à l'ensemble du territoire de la République, et notamment à la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, la Réunion, Mayotte et Saint-Martin.

Article 26 : Opérations de revitalisation du territoire dans les agglomérations polycentrées81(*)

1. ETAT DES LIEUX

L'article 157 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (dite loi ELAN) procède à la création des « opérations de revitalisation du territoire » (ORT)82(*), codifiées à l'article L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation. L'objet de ce dispositif est de lutter contre toutes les formes de fractures territoriales, qu'elles touchent les quartiers de la politique de la ville, les territoires ruraux, les petites villes et les villes moyennes83(*). En effet, la dévitalisation des centres-villes et centres-bourgs n'est pas un phénomène circonscrit localement mais concerne dorénavant la quasi-totalité des villes et bourgs de France.

L'ORT vise en particulier à remédier à la dévitalisation des centres-villes ou centres-bourgs, phénomène en expansion ces dernières années84(*). Cette dévitalisation résulte d'une accumulation de vulnérabilités que l'on peut mesurer par un panel d'indicateurs à suivre sur le temps long : potentiels fiscal et financier de la commune, taux d'équipement, capacité d'autofinancement, capacité de désendettement, classement dans des dispositifs zonés de soutien du développement économique et de l'emploi (ZRR, QPV, ZFU-TE, BUD, BER...). Certains territoires sont représentatifs de ces fragilités multifactorielles, tels les anciens bassins miniers du nord et de l'est de la France qui souffrent d'un déficit d'attractivité, d'un taux de chômage élevé et d'un recul du dynamisme de leur centre-ville.

Pour accompagner la rénovation des centres-villes dégradés des villes moyennes, une « opération de revitalisation de territoire » peut ainsi mobiliser localement tous les acteurs publics et privés pour la rénovation des logements et améliorer le cadre de vie des habitants. L'implantation de commerces est également facilitée dans le centre et régulée à la périphérie.

La convention ORT constitue le cadre juridique de mise en oeuvre du programme gouvernemental de revitalisation des centres-villes dénommé « Action coeur de ville » (ACV). L'établissement de cette convention a également été facilité pour les villes bénéficiant du Nouveau Programme National de Renouvellement Urbain (NPNRU) ou du programme national de Requalification des Quartiers Anciens Dégradés (PNRQAD) dont l'avancée du projet de territoire permettait un déploiement rapide de l'ORT. Elle constitue également l'outil réglementaire des programmes ACV, lancé en mars 2018 et « Petites villes de demain » (PVD)85(*), lancé le 1er octobre 2020, et portés par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) pour accompagner en ingénierie les territoires dans leurs projets : tandis que le programme ACV est destiné à renforcer et développer l'attractivité des villes « moyennes », le programme PVD s'adresse à des communes de moins de 20 000 habitants exerçant des fonctions de centralité et à leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

En application de l'article L. 1232-2 du code général des collectivités territoriales, les préfets de département sont les délégués territoriaux de l'agence. Ils jouent un rôle pivot dans le déploiement des missions de l'ANCT dans les territoires. Leur rôle a été précisé par l'instruction du 15 mai 2020 relative aux modalités d'intervention de l'ANCT. Le délégué territorial, avec le ou les délégués territoriaux adjoints qu'il désigne, est le point d'accès unique pour les collectivités territoriales qui souhaitent bénéficier de l'intervention de l'agence. Il recueille les demandes d'intervention et recherche les solutions qui pourraient exister au niveau local afin qu'elles soient mobilisées en priorité, avec ou sans accompagnement de l'Etat. Concernant le programme PVD, les préfets de département sont chargés de recueillir les candidatures et de désigner les bénéficiaires.

Ces deux programmes, pilotés par l'ANCT, confortent le rôle de ces villes dans le développement de leur territoire. Ils sont issus du constat de la perte d'attractivité d'un grand nombre de centres-villes et de villes centres, avec une démographie en baisse et des commerces en déshérence, au sein d'aires urbaines dont la population et l'activité économique sont, au contraire, en augmentation. Ils visent à ramener des habitants et des commerces dans les coeurs de ville désertés. Les deux programmes poursuivent donc le même objectif, à savoir la revitalisation des centralités, et partagent une même méthode partenariale.

Les conventions ORT sont des contrats dont la vocation est de regrouper les démarches contractuelles existantes, qui se sont substitués aux conventions d'opérations de requalification de quartiers anciens dégradés (ORQAD) créées par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, qui n'ont pas connu de mise en oeuvre effective.

La convention ORT vise à moderniser et adapter non seulement le parc de logement et de commerce, mais plus généralement le tissu urbain. La convention intègre l'Etat, l'EPCI dont est membre la commune principale et tout ou partie des communes membres de cet établissement, et peut aussi intégrer les établissements publics de l'Etat et toute personne publique ou privée susceptible d'apporter son soutien ou de prendre part à des opérations prévues par la convention.

La convention, qui définit un projet urbain, économique et social global, délimite des secteurs d'intervention parmi lesquels en premier lieu et nécessairement le centre-ville de la ville principale du territoire de l'EPCI à fiscalité propre. Ce périmètre peut également inclure un ou plusieurs centres-villes d'autres communes membres de cet établissement. Compte tenu des enjeux territoriaux de la revitalisation du coeur de l'agglomération, notamment en matière d'urbanisme et d'implantation des activités et des commerces, de la répartition des compétences et des portages d'actions, il est essentiel que le projet de la ville principale soit engagé en parfaite cohérence avec la stratégie et les moyens d'intervention de l'EPCI.

L'ORT est un cadre partenarial proposant une logique intégratrice reposant sur :

- une approche intercommunale permettant de penser la répartition des fonctions urbaines (habitat, commerce, services...) de façon harmonieuse entre le/les centres et leurs périphéries, dans un projet global de territoire ;

- un projet d'intervention coordonné, formalisé dans la convention, qui intègre des actions multisectorielles et transversales, disposant d'un portage politique et d'une visibilité auprès de la population. Ce projet doit obligatoirement inclure au moins une action portée sur l'habitat.

Au 11 février 2021, date du dernier bilan réalisé par l'ANCT, 229 conventions ORT ont été signées, parmi lesquelles 59 conventions sont de dimension pluri-communales86(*). La dimension pluri-communale, qui concerne presque un quart des ORT et plus de la moitié des communes signataires, est à prendre en compte dans les projets de territoires portés par les EPCI pour répondre aux besoins spécifiques de chaque territoire.

Ces 229 conventions concernent 374 communes, dont 188 sont accompagnées par le programme ACV (3/4 des conventions signées). Pour l'heure, les villes signataires se situent essentiellement dans le Grand Est (57), en Nouvelle-Aquitaine (51), en Auvergne-Rhône-Alpes (48) et dans une moindre mesure en Centre-Val de Loire (29), Occitanie (25) et Hauts-de-France (24).. Le nombre d'ORT devrait connaître une forte progression dans les mois à venir, signe d'un réel intérêt de la part des élus locaux. 566 communes ont en effet un projet, ce qui inclut la plupart des villes ACV non encore couvertes mais aussi des centralités lauréates du programme PVD.

La mise en place d'une ORT s'accompagne en effet d'un certain nombre d'outils mis à disposition des collectivités pour faciliter leur projet de revitalisation : défiscalisation de la réhabilitation avec le dispositif « Denormandie dans l'ancien »87(*), dispositif d'intervention immobilière et foncière (DIIF), dispositif de vente d'immeuble à rénover (VIR), possibilité de suspendre les autorisations d'exploitation commerciale (AEC) en périphérie, dispense de ces mêmes AEC en centre-ville, droit de préemption urbain renforcé, permis d'aménager multi-sites et permis d'innover.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Le dispositif des ORT a été conçu pour des territoires très ciblés, ce qui a permis un essor rapide et le déploiement de mesures attractives pour les collectivités territoriales concernées. Cependant, il apparaît aujourd'hui qu'un certain nombre de communes se trouvent exclues du dispositif du fait de leur taille trop petite ou de leur situation en proximité d'une métropole.

Ainsi, certains territoires et communes vulnérables de petite taille, de montagne ou en outre-mer, en situation de discontinuité territoriale vis-à-vis de la ville principale du territoire, particulièrement vulnérables aux aléas (notamment sanitaires et climatiques), tireraient bénéfice de leur inscription dans une ORT.

On constate en outre que dans certains EPCI à fiscalité propre, des communes peuvent exercer une fonction de centralité secondaire, en présentant une discontinuité géographique, une accessibilité limitée, ou un éloignement manifeste par rapport à la ville principale de l'EPCI à fiscalité propre.

Il convient donc d'élargir l'éligibilité aux ORT à certaines communes des EPCI à fiscalité propre, sans inclure dans le périmètre de l'ORT le centre-ville de la ville principale du territoire, dès lors que le représentant de l'Etat dans le département a constaté que ces communes présentent également des caractéristiques de ville principale.

La mise en oeuvre des ORT ayant été définie au niveau législatif, de même que le sont les programmes de rénovation urbaine (dispositif ORQAD, loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine), il est apparu nécessaire que l'extension de leur périmètre soit prévue au niveau législatif.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L'objectif de la mesure est de permettre à des territoires vulnérables de pouvoir bénéficier du dispositif actuel des ORT, sans que le centre-ville de la ville principale du territoire de l'EPCI figure nécessairement dans le périmètre des secteurs d'intervention de la convention.

Cet article permet d'introduire la possibilité pour des ORT d'être signées à l'échelle d'une zone présentant un éloignement et une difficulté d'accessibilité par rapport à la ville-centre de l'EPCI, mais sans présence obligatoire de la ville principale, si cela pose problème localement. Les signataires de ces ORT sont au minimum la commune exerçant des fonctions de centralité commerciale, de services ou d'équipements, l'EPCI à fiscalité propre afin que ce dernier puisse garantir la cohérence globale de la stratégie à l'échelle intercommunale, et enfin l'Etat.

A titre d'illustration, s'agissant de la métropole de Nice, pourrait être concernée la zone de montagne située au nord de la métropole, celle-ci étant en situation d'éloignement et d'accessibilité limitée. 

S'agissant de Marseille, la mise en oeuvre de cet article permettrait d'envisager l'élaboration d'ORT adaptées. Ainsi, seraient signataires a minima la ville principale de la zone concernée, la métropole pour garantir la cohérence globale de la stratégie à l'échelle de l'EPCI, et l'Etat.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

Dans un premier temps, il a été envisagé d'ouvrir ce dispositif dérogatoire aux seules métropoles (notamment Nice et Aix-Marseille) pour lesquelles la signature d'une ORT sans la ville principale de l'EPCI à fiscalité propre est une demande fréquente des acteurs locaux. Il a également été envisagé d'étendre cette dérogation aux départements et régions d'outre-mer caractérisés par de fortes discontinuités territoriales. Conformément au principe d'égalité devant la loi, il a finalement été choisi d'étendre le dispositif ORT à tous les EPCI à fiscalité propre sur l'ensemble du territoire national.

3.2. OPTION RETENUE

L'option choisie est d'ouvrir ce dispositif dérogatoire à l'ensemble des EPCI à fiscalité propre et ce afin de garantir le respect du principe d'égalité devant la loi. Cet ORT, sans la signature de la ville principale de l'EPCI, n'a toutefois pas vocation à s'étendre sur l'ensemble du territoire national mais à cibler des zones spécifiques, notamment celles qui ont fait l'objet de signalements par les services de l'Etat dans les territoires. En effet, la cohérence de la loi Elan, imposant une seule ORT par EPCI, afin de préserver le rôle de l'EPCI à fiscalité propre dans le portage d'un projet territorial cohérent à l'échelle du territoire, pourra être garantie avec la mise en place d'un double filtre, celui de la loi et du préfet de département.

L'article L. 303-3, qu'il est proposé d'ajouter après l'article L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation, vise donc à corriger certaines difficultés identifiées localement pour signer une ORT dans le cas d'EPCI à fiscalité propre caractérisés par un fort polycentrisme, avec des situations de discontinuité urbaine et d'éloignement entre les pôles.

Ainsi, une opération de revitalisation de territoire peut être conclue sur le périmètre d'une ou de plusieurs communes d'un EPCI à fiscalité propre sans en intégrer la ville principale, au sens de l'article L. 303-2, par dérogation accordée par le représentant de l'État dans le département, et sous réserve de répondre aux deux conditions suivantes :

- présenter une situation de discontinuité territoriale ou d'éloignement par rapport à la ville principale de la métropole ;

- identifier en son sein une ou des villes présentant des caractéristiques de centralité appréciées notamment au regard de la diversité des fonctions urbaines exercées en matière d'équipements et de services vis-à-vis des communes alentours.

A titre d'exemple, l'application de ces critères permettra en particulier de prévoir une ORT à l'échelle de la zone de montagne intégrée à la métropole de Nice, particulièrement touchée par la tempête Alex, et qui permettra à ses communes d'enclencher un processus de revitalisation de long terme.

La convention d'opération de revitalisation de territoire est signée par l'EPCI à fiscalité propre, la commune concernée et l'État. La convention peut être signée par toute autre commune de cet EPCI à fiscalité propre ou organismes publics ou privés susceptibles d'apporter un soutien ou de prendre part à la réalisation de l'opération de revitalisation.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Les dispositions envisagées permettent d'étendre le champ d'application des conventions d'opérations de revitalisation du territoire et les dispositifs législatifs dérogatoires qui leur sont associés ; un nouvel article L. 303-3 du code de la construction et de l'habitation est créé, à la suite de l'article L. 303-2 sur les ORT.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Les conséquences liées à la conclusion de ces ORT dérogatoires ont vocation à se faire ressentir davantage au niveau local, étant ciblées sur des territoires spécifiques, qu'à un niveau macroéconomique, le champ de l'extension du périmètre étant restreint.

Les impacts économiques attendus localement pour les collectivités impactées sont positifs sachant que les effets juridiques de l'ORT facilitent les projets de réhabilitation des logements anciens et d'installation de commerces de taille importante en centre-ville. Ils visent également à faciliter les démarches en matière d'urbanisme (permis d'aménager multi-sites, mise en cohérence des documents d'urbanisme), propice au développement de l'activité économique en général, et à la revitalisation des centres-villes en particulier.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Les investissements réalisés par le biais de la convention d'ORT et les financements publics afférents sont un gage d'attractivité pour les entreprises, notamment les petites entreprises ainsi que les commerces de grande taille dispensés d'AEC, ayant vocation à réintégrer les centres-villes. Des opportunités seront également offertes aux entreprises de bénéficier de nouveaux marchés de construction et de réhabilitation.

Au-delà, les possibilités de suspension d'ouvertures de commerces en dehors des centres-villes conforte leur attractivité, sans pour autant déstabiliser le tissu économique local, car ces décisions font l'objet d'une mise en oeuvre très circonstanciée, liées notamment à l'analyse des données existantes sur la zone de chalandise, au regard notamment du niveau et de l'évolution des taux de logements vacants, de vacance commerciale et de chômage dans les centres-villes et les territoires concernés.

4.2.3. Impacts budgétaires

L'extension du dispositif d''ORT n'induit pas de dépenses budgétaires à l'entrée en vigueur de la loi.

Lorsque les projets de revitalisation de territoire seront élaborés et contractualisés, des investissements publics pourront être envisagés.

Les ORT sont propices à l'émergence de projets d'intervention coordonnés, multi-dimension, formalisés dans une convention unique, favorisant la mobilisation accrue des financements publics.

Toutefois, la part des dépenses prises en charge par l'Etat n'est pas identifiable a priori, ayant vocation à être modulée en fonction des difficultés du territoire et ne conduira en tout état de cause pas à une augmentation des enveloppes de crédits de droit commun mais à une plus grande priorisation de ces derniers.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Selon les barèmes établis au niveau national, l'impact de la mise en oeuvre d'une ORT évalué par collectivité, au-delà des investissements financiers à réaliser dans les projets, s'élève à 1 à 2 ETP par ORT (direction de projet) faisant pour une part non négligeable l'objet d'un accompagnement financier de l'Etat et des partenaires institutionnels.

Pour une collectivité qui bénéficie déjà d'un accompagnement « sur mesure » comme dans le cadre du programme ACV, AMI centre-bourg ou celui du PNRQAD de l'ANRU, le coût est presque nul. Pour les autres collectivités, l'ETP correspond à la rémunération d'un chef de projet ACV ou PVD soit 40 000 euros par an, avec une prise en charge par l'Etat ou l'Anah pouvant aller jusqu'à 75% du poste sur 2 ans.

Au-delà, la signature de conventions ORT confère aux collectivités de nouveaux droits juridiques et fiscaux.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

La négociation de ces contrats mobilisera les services déconcentrés de l'Etat, notamment des directions départementales des territoires, qui ont déjà des effectifs dédiés et disposent des compétences requises. L'élaboration et le suivi (pilotage et animation) des conventions d'ORT est estimé à 1 à 2 ETP de niveau cadre (catégorie A), par département (et un par région). Le programme Action coeur de ville estime la durée de cette mission à maximum 1 an pour l'élaboration et le suivi du déploiement de la convention.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap

Le développement des ORT peut faciliter les opérations de réhabilitations pouvant donner lieu à la création de logements sociaux adapté au handicap ou plus généralement destiné aux personnes dépendantes en centre-ville, soit les personnes qui, nonobstant les soins qu'elles sont susceptibles de recevoir, ont besoin d'être aidées pour l'accomplissement des actes essentiels de la vie ou requiert une surveillance régulière88(*). Aujourd'hui en France, seuls 6% du parc locatif social ont été aménagés en fonction des besoins des seniors. Selon les projections, il faudrait que le taux atteigne 20% pour répondre aux demandes de tous89(*).

4.5.2. Impacts sur la jeunesse

Le développement des ORT peut faciliter les opérations de réhabilitations pouvant donner lieu à la création de logements étudiants en centre-ville.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Ces ORT permettront de contribuer à la modernisation du parc de logements, la lutte contre la vacance des logements et contre l'habitat indigne, réhabiliter l'immobilier de loisir, valoriser le patrimoine bâti et réhabiliter les friches urbaines, dans une perspective de mixité sociale et d'innovation.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX 

Les actions prévues par les conventions d'ORT s'inscrivent dans le cadre du projet urbain, économique et social de revitalisation de territoire concerné qui s'attache à favoriser notamment le développement durable.

L'approche intercommunale des stratégies urbaines, commerciales et de l'habitat qui caractérise les ORT vise à remettre le centre-ville au coeur du projet et permettre un développement harmonieux de sa périphérie.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du CGCT, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national d'évaluation des normes.

En application de l'article R-361-2 du code de la construction et de l'habitation, le Conseil national de l'habitat peut être consulté « sur les mesures destinées à favoriser la mixité sociale ou à réhabiliter l'habitat existant ainsi que sur les modifications des régimes d'aides directes ou indirectes de l'Etat à l'accession à la propriété ». Ce cadre correspond à l'ambition portée par la signature d'une convention ORT qui vise notamment la rénovation des logements et l'amélioration du cadre de vie des habitants des centres-villes.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La mesure envisagée s'appliquera dès le lendemain de la promulgation de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique à l'ensemble du territoire de la République.

Article 27 : Biens sans maître et biens en état d'abandon manifeste

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

Le projet d'article vise à lutter contre le phénomène des biens non entretenus ou abandonnés en modifiant les régimes des biens sans maître et des biens en état d'abandon manifeste afin de faciliter l'acquisition de ces biens, notamment dans le cadre d'une grande opération d'urbanisme (GOU) ou d'une opération de revitalisation du territoire (ORT).

L'objet du dispositif d'ORT, prévu à l'article L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation (CCH), est d'accompagner la rénovation des centres-villes dégradés des villes moyennes. L'ORT pourra ainsi mobiliser localement tous les acteurs publics et privés pour la rénovation des logements et améliorer le cadre de vie des habitants. L'implantation de commerces sera également facilitée dans le centre et régulée à la périphérie.

La convention d'ORT constitue le cadre juridique de mise en oeuvre du programme gouvernemental de revitalisation des centres-villes dénommé « Action coeur de ville » (ACV). Elle constitue également l'outil réglementaire du programme « Petites villes de demain » (PVD), lancé en octobre 2020 : tandis que le programme ACV est destiné à renforcer et développer l'attractivité des villes « moyennes », PVD est destiné à des communes de moins de 20 000 habitants exerçant des fonctions de centralité et à leur EPCI. Ces deux programmes, pilotés par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), confortent le rôle de ces villes dans le développement de leur territoire. Ces deux programmes sont issus du constat de la perte d'attractivité d'un grand nombre de centres-villes et de villes centres, avec une démographie en baisse et des commerces en déshérence, au sein d'aires urbaines dont la population et l'activité économique sont, au contraire, en augmentation. Ils visent à ramener des habitants et des commerces dans les coeurs de ville désertés. Les deux programmes poursuivent donc le même objectif, à savoir la revitalisation des centralités, et partagent une même méthode partenariale.

Les conventions d'ORT sont des contrats intégrateurs qui se sont substitués aux conventions d'opérations de requalification de quartiers anciens dégradés (ORQAD) créées par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, qui n'ont pas connu de mise en oeuvre effective.

La convention d'ORT vise à moderniser et adapter non seulement le parc de logement et de commerce, mais plus généralement le tissu urbain. La convention intègre l'Etat, l'établissement public de coopération intercommunale dont est membre la commune principale et tout ou partie des communes membres de cet établissement, et peut aussi intégrer les établissements publics de l'Etat et toute personne publique ou privée susceptible d'apporter son soutien ou de prendre part à des opérations prévues par la convention. La convention, qui définit un projet urbain, économique et social global, délimite des secteurs d'intervention parmi lesquels en premier lieu et nécessairement le centre-ville de la ville principale du territoire de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre signataire. Ce périmètre peut également inclure un ou plusieurs centres-villes d'autres communes membres de cet établissement. Compte tenu des enjeux territoriaux de la revitalisation du coeur de l'agglomération, notamment en matière d'urbanisme et d'implantation des activités et des commerces, de la répartition des compétences et des portages d'actions, il est essentiel que le projet de la ville principale soit engagé en parfaite cohérence avec la stratégie et les moyens d'intervention de l'EPCI.

L'ORT est un cadre partenarial intégrateur reposant sur :

- une approche intercommunale permettant de penser la répartition des fonctions urbaines (habitat, commerce, services...) de façon harmonieuse entre le/les centres et leurs périphéries, dans un projet global de territoire ;

- un projet d'intervention coordonné, formalisé dans la convention, qui intègre des actions multisectorielles et transversales, disposant d'un portage politique et d'une visibilité auprès de la population. Ce projet doit obligatoirement inclure au moins une action portée sur l'habitat.

Au 11 février 2021, date du dernier bilan réalisé par l'ANCT, 229 opérations de revitalisation du territoire ont été signées, parmi lesquelles 59 conventions sont de dimension pluri-communales90(*). La dimension pluri-communale, qui concerne presque un quart des ORT et plus de la moitié des communes signataires, est à prendre en compte nécessairement dans les projets de territoire portés par les EPCI, pour répondre aux besoins spécifiques de chaque territoire.

Ces 229 conventions concernent 374 communes, dont 188 sont accompagnées par le programme « Action coeur de ville » (3/4 des conventions signées). Pour l'heure, les villes signataires se situent essentiellement dans le Grand Est (57), en Nouvelle-Aquitaine (51), en Auvergne-Rhône-Alpes (48) et dans une moindre mesure en Centre-Val de Loire (29), Occitanie (25) et Hauts-de-France (24). Le nombre d'ORT devrait connaître une forte progression dans les mois à venir, signe d'un réel intérêt de la part des élus locaux. 566 communes ont en effet un projet, ce qui inclut la plupart des villes ACV non encore couvertes mais aussi des centralités lauréates du programme « Petites Villes de demain ».

La loi ELAN a également prévu que, dans le cadre d'une ORT et à titre expérimental (pour une durée de cinq ans), il est possible de déposer une demande de permis d'aménager portant sur plusieurs unités foncières non contiguës. Ce permis d'aménager multi-sites expérimental vise à répondre au défi d'équilibre économique d'une opération de renouvellement urbain. Il s'agit de trouver un équilibre entre plusieurs opérations au sein d'un même projet, le bénéfice des unes équilibrant le déficit des autres.

Prévue dans le contrat de projet partenarial d'aménagement (PPA), le périmètre de la GOU est délimité par un acte de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou l'établissement public de coopération intercommunal (EPCI) compétent, après avis conforme des communes concernées et accord du représentant de l'État dans le département (article L. 312-4 du code de l'urbanisme).

Ce dispositif entraîne de nombreux effets juridiques (article L. 312-5 du même code), parmi lesquels le transfert de compétences à l'intercommunalité, comme la délivrance des permis de construire et autres actes d'utilisation du sol, la maîtrise d'ouvrage voire la gestion d'équipements publics. L'acte créant la GOU peut aussi valoir pour tout ou partie création d'une zone d'aménagement différé (ZAD) avec un droit de préemption pouvant être exercé pendant une période de dix ans (article L. 312-6 du même code). Les EPA peuvent intervenir pour mener des opérations d'aménagement, s'ils sont titulaires d'une concession d'aménagement en situation de quasi-régie (article L. 321-23 du même code).

Par ailleurs, une procédure intégrée pour l'adaptation des documents d'urbanisme dans le cadre d'une GOU (PIGOU) a été créée (article L. 300-6-1 du même code). L'objectif de cette mesure est de permettre, dans le cadre d'une procédure unique et de délais resserrés, la mise en compatibilité d'un ou de plusieurs documents d'urbanisme mais aussi, le cas échéant, l'adaptation de certains plans/programmes de rang supérieur ou de certaines servitudes d'utilité publique.

Une circulaire du 4 février 2019 de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et du ministre chargé de la ville et du logement, relative à l'accompagnement par l'État des projets d'aménagement des territoires, fait suite à la promulgation de la loi ELAN et revient plus précisément sur le contrat de PPA et l'opération de revitalisation du territoire (ORT).

Aujourd'hui, douze contrats de PPA ont été signés ou sont en cours de signature et une quinzaine sont en préparation. Il s'agit par exemple de projets de rénovation de centres urbains ou de quartiers constitués à Mulhouse et à Argenteuil, de résorption de l'habitat privé dégradé à Marseille ou de transformations de friches militaires au Mans. A Toulouse et Bordeaux, le PPA accompagne des projets d'intensification de tissus urbains existants. Sur les vallées du Gier et de l'Ondaine au sud de Saint-Etienne, il permet de mettre en place un projet de revitalisation de centralités urbaines et pôles structurants. A Strasbourg, il anticipe la transformation des abords d'une infrastructure majeure en organisant les réflexions des nombreuses parties prenantes pour faire converger leurs objectifs. Au Teil, en Ardèche, il coordonne les efforts de chacun pour accélérer la reconstruction de la ville suite au séisme du 11 novembre 2019.

Pour ces opérations, le délai d'acquisition d'un bien sans maître est ramené de trente à dix ans. La réduction importante de ce délai s'accompagne de garanties du respect du droit de propriété. Il est également prévu de mettre fin à une différence entre le traitement des immeubles bâtis et celui des immeubles non bâtis, née d'une modification législative aux mesures de coordination incomplètes. S'agissant des biens en état d'abandon manifeste, il est proposé d'élargir le champ de la procédure à un double titre : extension du périmètre d'acquisition de l'agglomération de la commune à l'ensemble de son territoire d'une part, possibilité d'acquérir afin de constituer une réserve foncière d'autre part.

1.1.1. Les biens sans maître (BSM)

Les biens sans maître sont des biens immobiliers dont le propriétaire est inconnu ou décédé avec une succession ouverte depuis 30 ans. Pour éviter le délaissement de ces biens et leur détérioration, les collectivités publiques disposent de la faculté de les acquérir et les incorporer dans leur domaine privé, en principe, sans contrepartie financière.

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a décentralisé la procédure d'acquisition de ces biens aux communes. Ce n'est qu'en cas de renoncement de ces dernières, que les biens reviennent à l'État.

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) est venue ouvrir aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI) la possibilité d'acquérir les biens sans maître. Depuis lors, ces biens appartiennent à la commune sur le territoire de laquelle ils sont situés, sauf si elle y renonce au profit de l'EPCI dont elle est membre. A la suite de cette réforme, l'État ne peut acquérir le bien qu'à la suite du double renoncement de la commune et de l'EPCI.

La loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt a introduit une distinction entre la procédure d'incorporation applicable aux biens bâtis et celle concernant les biens non-bâtis. Cette distinction crée des modalités d'acquisition spécifiques en fonction de la nature du bien.

L'article L. 1123-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) définit deux catégories de biens sans maître :

- les biens faisant partie d'une succession ouverte depuis plus de trente ans et pour laquelle aucun successible ne s'est présenté : acquisition de plein droit par la commune ou l'EPCI (article L. 1123-1 1°) ; il s'agit des biens définitivement sans maître ;

- les biens qui n'ont pas de propriétaire connu et pour lesquels la taxe foncière sur les propriétés bâties (article L. 1123-1 2°) ou non-bâties (L. 1123-1 3°) n'a pas été acquittée depuis plus de trois ans ou a été acquittée par un tiers : la revendication par le propriétaire avec restitution ou indemnisation reste ouverte pendant 30 ans ; il s'agit des biens présumés sans maître.

A - Les biens définitivement sans maître

L'article L. 1123-2 du CG3P prévoit que « les règles relatives à la propriété des biens mentionnés au 1° de l'article L. 1123-1 sont fixées par l'article 713 du code civil ».

En vertu de l'article 713 du code civil, les biens visés au 1° de l'article L. 1123-1 du CG3P appartiennent de plein droit à la commune sur le territoire de laquelle ils sont situés, ou à défaut à l'EPCI dont elle est membre, ou à défaut et suivant les cas à l'État, au conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ou au conservatoire régional d'espaces naturels.

La loi ne prévoit aucune formalité particulière pour l'appréhension de cette catégorie de biens. La commune ou l'EPCI adopte une délibération pour formaliser l'acquisition et, concernant le transfert dans le domaine de l'État, il est constaté par arrêté préfectoral (article R. 1123-2 du CG3P).

Il est proposé de réduire à 10 ans au lieu de 30 ans le délai d'acquisition de plein droit des biens sans maître pour les immeubles faisant partie d'une succession vacante.

L'importance de cette contraction temporelle doit être mise en perspective avec la réforme du droit des successions par la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 qui a également réduit à 10 ans contre 30 ans auparavant le délai pour les héritiers à exercer leur option successorale. Selon l'article 780 du code civil, « la faculté d'option se prescrit par dix ans à compter de l'ouverture de la succession ». Au-delà de ce délai décennal, l'héritier est réputé renonçant, ce qui signifie qu'il perd tout droit dans la succession. Ainsi, passés 10 ans, bien que la succession ne puisse plus être revendiquée, elle ne peut relever du régime des biens sans maître que 20 ans plus tard, une fois atteint le délai trentenaire prévu au 1° de l'article L. 1123-1 du CG3P.

Ce décalage de 20 ans, injustifié et incohérent doit être revu.

Pour les successions ouvertes à compter du 1er janvier 2007, date d'entrée en vigueur de la loi du 23 juin 2006 précitée, si le point de départ du délai de 10 ans est en principe le jour de l'ouverture de la succession, ce délai est susceptible de suspension ou d'interruption. La minorité de l'héritier est une cause classique de suspension. L'article 780 du code civil prévoit par ailleurs trois cas dans lesquels la prescription ne court pas :

- contre l'héritier dont les biens héréditaires sont laissés en jouissance au conjoint survivant, le délai ne commence qu'à l'ouverture de la succession de ce dernier ;

- contre l'héritier subséquent d'un héritier dont l'acceptation est annulée, le délai ne commence qu'à compter de la décision définitive constatant cette nullité ;

- tant que le successible a des motifs légitimes d'ignorer la naissance de son droit, notamment l'ouverture de la succession s'il ignorait le décès.

Un héritier peut donc revendiquer la succession plus de 10 ans après le décès.

En réduisant à 10 ans le délai au terme duquel la propriété des immeubles composant la succession est transférée automatiquement à une collectivité publique, il est donc possible que surviennent des contentieux en revendication de la propriété entre la personne publique nouvellement titrée et les héritiers.

Pour pallier cette difficulté, la mesure proposée duplique le dispositif existant à l'article L. 2222-20 du CG3P relatif au droit du propriétaire à restitution ou indemnisation s'il se manifeste avant 30 ans. Ce droit est applicable à ce jour uniquement aux biens bâtis présumés sans maître et non, par erreur, aux biens non bâtis (cf. infra, point 1.1.1.2 sur la nécessité d'une mesure corrective).

En application de l'article L. 2222-20 du CG3P, le propriétaire ou ses ayants-droits, revendiquant la propriété des immeubles litigieux dans le délai de 30 ans à compter du décès, seront en droit d'exiger la restitution du bien. Si cette restitution s'avère impossible, la mesure leur ouvre droit à une indemnisation à la valeur de l'immeuble dans son état de conservation au jour de l'acte d'aliénation ou, le cas échéant, du procès-verbal constatant la remise effective de l'immeuble. A défaut d'accord amiable entre les parties, il est prévu que l'indemnité sera fixée par le juge de l'expropriation.

Le projet de réduction à 10 ans du délai d'acquisition est ainsi contrebalancé par une absence d'acquisition définitive du bien par la collectivité territoriale permettant de préserver les droits légitimes des héritiers.

Pour les successions ouvertes avant le 1er janvier 2007, le délai de prescription demeure de 30 ans. Le délai décennal ne s'applique que pour les successions ouvertes à compter du 1er janvier 2007. La Cour de cassation a confirmé récemment que la loi du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription n'a pas modifié ce délai trentenaire pour les successions ouvertes avant le 1er janvier 2007 (Cass. 1ère civ., 12 févr. 2020, n° 19-11.668).

Ainsi, les héritiers de successions antérieures à 2007 bénéficient d'un droit acquis à un délai trentenaire pour lever leur option, sans courir le risque, durant ce délai, d'une appropriation du bien par une personne publique en vertu du droit actuel. Si le projet de modification du délai devait s'appliquer aux successions ouvertes avant 2007, la réduction du délai d'acquisition des biens sans maître par la personne publique porterait une atteinte excessive à ce droit acquis des héritiers concernés. C'est pourquoi le projet d'article ne prévoit l'application du délai décennal que pour les biens issus de successions ouvertes à compter du 1er janvier 2007.

B - Les biens présumés sans maître

Les 2° et 3° de l'article L. 1123-1 du CG3P visent respectivement l'acquisition des propriétés bâties et non bâties. Le critère d'appropriation pour le bâti et le non bâti est commun : les immeubles sans propriétaire connu et pour lesquels depuis plus de trois ans, la taxe foncière n'a pas été acquittée ou l'a été par un tiers. En revanche, les modalités d'acquisition de ces biens divergent et sont précisées aux articles L. 1123-3 pour le bâti et L. 1123-4 pour le non bâti.

La procédure relative aux immeubles bâtis commence par un arrêté du maire après avis de la commission communale des impôts directs (article R. 1123-1 du CG3P) ou un arrêté du président de l'EPCI, constant qu'un bien remplit les conditions pour être qualifié de sans maître. L'arrêté est affiché, publié et notifié aux derniers domiciles connus du propriétaire ainsi qu'à l'habitant ou à l'exploitant de l'immeuble et au représentant de l'État dans le département. Ce n'est qu'à l'expiration d'un délai de six mois après l'accomplissement de la dernière mesure de publicité que le bien est présumé sans maître. Dans les six mois suivants, le conseil municipal peut décider par délibération d'incorporer le bien dans le domaine communal, sinon le bien est attribué à l'État ou au conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ou encore au conservatoire régional d'espaces naturels.

La loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt a institué une procédure propre aux biens non-bâtis en créant l'article L. 1123-4 du CG3P. Les différences sont légères : le début de la procédure n'est plus à l'initiative de la commune ou de l'EPCI, mais du préfet qui communique à ces derniers la liste des biens non bâtis présumés sans maître sur leur territoire au vu des informations annuelles transmises par les centres des impôts fonciers. Cette nouvelle procédure vise à faciliter l'identification des biens par les communes, notamment les terres agricoles et les massifs forestiers.

La dualité de la procédure d'acquisition présente toutefois une insuffisance. Le droit de restitution ou d'indemnisation du propriétaire se manifestant avant la prescription acquisitive de 30 ans décrit précédemment et prévu à l'article L. 2222-20 du CG3P ne s'applique selon cette disposition que « lorsque la propriété d'un immeuble a été attribuée dans les conditions fixées à l'article L. 1123-3 (...) ». La loi du 13 octobre 2014 précitée a en effet omis d'étendre le régime de garantie du droit de propriété aux biens non bâtis, créant involontairement et vraisemblablement une atteinte disproportionnée au droit de propriété. Il est ainsi proposé de rétablir la protection du droit de propriété quelle que soit la nature du bien en rendant applicable L. 2222-20 à l'article L. 1123-4 relatif aux biens non bâtis.

1.1.2. Biens en état d'abandon manifeste

Lorsqu'une parcelle privée supporte des bâtiments inhabités ou laissés à l'abandon par leurs propriétaires, soit par désintérêt, soit en cas d'indivision persistante, elle constitue bien souvent un obstacle à la politique d'urbanisme menée par la commune et un risque de dégradation de l'environnement.

L'article L. 2243-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que dans une commune où des immeubles, parties d'immeubles, voies privées assorties d'une servitude de passage public, installations et terrains sans occupant à titre habituel ne sont manifestement plus entretenus, le maire engage, sans qu'une demande du conseil municipal soit nécessaire, la procédure de déclaration de la parcelle concernée en état d'abandon manifeste.

Le projet d'article vise à faciliter l'acquisition des biens en état d'abandon manifeste dans la perspective de la mise en oeuvre des grandes opérations d'urbanisme et des opérations de revitalisation du territoire. Le périmètre d'acquisition des biens est ainsi élargi au territoire de toute la commune et non plus seulement à celui de l'agglomération (article L. 2243-1 alinéa 2 du CGCT) et il est ajouté aux fins poursuivies, le chef de constitution de réserves foncières (article L. 2243-3 alinéa 1er du CGCT). Ces aspects sont exposés au point 2.2 (objectifs poursuivis).

Il est ici nécessaire de détailler la procédure relative aux biens abandonnés afin de s'assurer de sa constitutionnalité au regard du droit de propriété.

La procédure se décline en deux phases. La première a pour objectif d'amener les propriétaires à reprendre en main leurs biens. La constatation de l'état d'abandon manifeste par le maire est avant tout un outil incitatif d'exécution de travaux. A défaut de réaction du propriétaire, dans une seconde phase, les biens concernés peuvent faire l'objet d'une expropriation en vue de la mise en oeuvre d'un projet d'intérêt collectif relevant d'une opération de restauration, de rénovation ou d'aménagement. La procédure d'expropriation est alors simplifiée par l'exemption d'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique (DUP) sur le modèle du régime communément appelé « Loi Vivien » relatif aux immeubles insalubres.

A - Constatation de l'état d'abandon manifeste

En premier lieu, le maire constate, par procès-verbal provisoire, l'abandon manifeste d'une parcelle, après avoir procédé à la détermination de celle-ci et à la recherche des propriétaires, des titulaires de droits réels et autres intéressés dans le fichier immobilier ou le livre foncier (article L. 2243-2 al.1er du CGCT). Ce procès-verbal détermine et précise par ailleurs la nature des désordres qui affectent le bien et auxquels il convient de remédier.

Ce procès-verbal doit faire l'objet d'un affichage pendant trois mois à la mairie et sur les lieux concernés, d'une publication dans deux journaux régionaux ou locaux (article L. 2243-2 al. 2 du CGCT) et d'une notification aux propriétaires, titulaires de droits réels ou autres intéressés. Cette notification doit reproduire les termes des articles L. 2243-1 à L. 2243-4 du CGCT, à peine de nullité.

En deuxième lieu, après la réalisation de ces formalités, deux options sont possibles :

- soit les propriétaires interviennent dans les trois mois suivant l'exécution des mesures de publicité et de notification et mettent fin à l'état d'abandon ou ont manifesté leur intention d'y mettre fin en débutant des travaux ou en s'engageant à les réaliser dans un délai fixé en accord avec le maire, et la procédure d'abandon manifeste ne peut plus être poursuivie. Cette procédure pourra toutefois être reprise si les engagements des propriétaires, notamment sur les délais, ne sont pas tenus ;

- soit les propriétaires n'ont effectué aucune action pour mettre fin à l'état d'abandon, n'ont manifesté aucune intention d'y mettre fin ou n'ont pas tenu leurs engagements, le maire prend alors un procès-verbal définitif de constatation de l'état d'abandon manifeste qui est tenu à la disposition du public (article L. 2243-3 al. 1er du CGCT).

B - Expropriation de la parcelle en état d'abandon manifeste

Une fois le procès-verbal définitif pris, le maire saisit le conseil municipal qui délibère s'il y a lieu de déclarer la parcelle en état d'abandon manifeste et d'en poursuivre l'expropriation au profit de la commune, d'un organisme y ayant vocation ou d'un concessionnaire d'une opération d'aménagement visée à l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme, en vue soit de la construction ou de la réhabilitation aux fins d'habitat, soit de tout objet d'intérêt collectif relevant d'une opération de restauration, de rénovation ou d'aménagement (article L. 2243-3 du CGCT).

Une fois cette délibération prise, l'expropriation doit être poursuivie selon les règles prévues par l'article L. 2243-4 du CGCT. Ainsi, le maire doit constituer un dossier présentant un projet simplifié d'acquisition publique, ainsi que l'évaluation sommaire de son coût. Ce dossier est tenu à la disposition du public pendant une durée minimale d'un mois, afin que le public puisse formuler des observations dans les conditions précisées par la délibération du conseil municipal.

Sur demande du maire ou à défaut de présentation d'un dossier par celui-ci dans un délai de six mois suivant la délibération du conseil municipal déclarant la parcelle en état d'abandon manifeste, le président de l'EPCI compétent en matière d'habitat, ou le président du conseil départemental, peut constituer un dossier dans les mêmes conditions.

Ensuite, et par dérogation aux dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, le représentant de l'État dans le département, au vu du dossier et des observations du public, par arrêté :

- déclare l'utilité publique du projet et détermine la liste des immeubles ou parties d'immeubles, des parcelles ou des droits réels immobiliers à exproprier ainsi que l'identité des propriétaires ou titulaires de ces droits réels ;

- déclare cessibles ces immeubles ou parcelles ;

- indique la collectivité publique ou l'organisme au profit duquel est poursuivie l'expropriation ;

- fixe le montant de l'indemnité prévisionnelle allouée aux propriétaires, celle-ci ne pouvant être inférieure à l'évaluation effectuée par le service chargé des domaines ;

- fixe la date à laquelle il pourra être pris possession de l'indemnité ou consignation de celle-ci en cas d`obstacle au paiement. Cette date doit être postérieure d'au moins deux mois à la publication de l'arrêté déclaratif d'utilité publique.

Le projet ne peut être déclaré d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'il comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'il présente (ex. CE, 25 fév. 2015, n° 375775). Il s'agit des règles habituelles applicables à la procédure d'expropriation.

L'arrêté portant DUP est publié au recueil des actes administratifs du département et affiché à la mairie du lieu de situation du bien et notifié aux propriétaires et titulaires de droits réels.

Dans le mois qui suit la prise de possession, l'autorité expropriante est tenue de poursuivre la procédure dans le respect des dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Ainsi, le transfert de propriété peut se faire par cession amiable ou, à défaut, est opéré par ordonnance du juge judiciaire de l'expropriation.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le Conseil constitutionnel rappelle qu'il résulte de l'article 2 de la Déclaration de 1789 que les atteintes portées au droit de propriété doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi.

Les changements envisagés concernant les biens en état d'abandon manifeste ne présentent pas de risques d'inconstitutionnalité car les garanties de la procédure d'expropriation demeurent inchangées et cette expropriation ne peut avoir lieu qu'en cas de carence du propriétaire après une phase administrative s'étendant bien souvent sur près d'une année. En outre, l'ajout du but de la réserve foncière est une modification mineure et l'extension de la procédure à tout le territoire de la commune n'empêchera pas que les biens situés en zone rurale resteront soumis à la poursuite de fins d'intérêt général (cf. infra, point 2.2).

En revanche, la réduction du délai de 30 à 10 ans pour l'acquisition des biens sans maître concerne directement le droit de propriété.

La Cour de cassation a jugé que le délai de 30 ans ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit de propriété au regard de l'utilité publique que peut représenter l'appropriation par une commune de terrains délaissés pendant une telle durée (Cass. 3e civ., 12 juil. 2018, n° 17-16103). Sa position rejoint celle du Conseil d'État qui avait refusé de renvoyer une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) concernant l'acquisition de plein droit du bien par une commune (CE, 21 mars 2011, n° 345979). Le Conseil d'État a estimé que « ces biens sont, ainsi qu'il a été dit, ceux dont le propriétaire, identifié, est décédé depuis plus de trente ans sans héritier ou en laissant des héritiers n'ayant pas accepté, expressément ou tacitement, la succession pendant ce délai et qui doivent être regardés, de ce fait, comme y ayant renoncé dès lors que l'expiration de ce délai a éteint leur droit de recueillir ces biens conformément à la prescription applicable aux successions ». Le Conseil d'État considère ainsi que dès lors qu'un bien ne peut plus être revendiqué par un héritier, son acquisition par une collectivité territoriale ne peut être contraire au droit de propriété.

La loi du 23 juin 2006 portant réforme du droit des successions n'a pas été déférée devant le Conseil constitutionnel qui n'a donc pas été saisi du nouveau délai de 10 ans accordé aux héritiers pour exercer leur option successorale.

En tout état de cause, le dispositif mis en place dans le présent projet de loi comprend des garanties suffisantes du droit de propriété.

Premièrement, la réduction du délai ne concerne que les biens situés dans le périmètre d'une GOU ou d'une ORT, ces dernières poursuivant des objectifs d'intérêt général et pouvant s'accompagner, le cas échéant, de projets d'aménagement spécifiques déclarés d'utilité publique.

Deuxièmement, l'éventuel droit de propriété des héritiers qui revendiqueraient leur bien au-delà du délai de 10 ans et avant la prescription acquisitive trentenaire est entièrement reconnu par le droit de restitution ou d'indemnisation organisé à l'article L. 2222-20 du CG3P précédemment exposé.

Troisièmement, le dispositif prévoit qu'il ne s'appliquera pas aux successions ouvertes avant le 1er janvier 2007 (date d'entrée en vigueur de la loi du 23 juin 2006 portant réforme successorale), pour lesquelles le délai de prescription est resté de 30 ans. Il est ainsi garanti le droit acquis des héritiers de disposer d'une option successorale pendant 30 ans.

Le Conseil constitutionnel a plusieurs fois affirmé que s'il est loisible au législateur de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant d'autres dispositions, il méconnaîtrait la garantie des droits proclamée par l'article 16 de la Déclaration de 1789 s'il portait aux situations légalement acquises une atteinte non justifiée par un motif d'intérêt général impérieux (déc. n° 2013-366 QPC du 14 février 2014). La volonté de prévoir des conditions favorables pour les opérations d'aménagement du territoire ne semble pas constituer un motif d'intérêt général suffisamment « impérieux » pour justifier l'adoption d'une mesure rétroactive portant atteinte au droit acquis des héritiers d'une succession ouverte avant 2007.

Quatrièmement, il est précisé que l'application du nouveau délai de 10 ans ne fait pas obstacle à l'application des règles de droit civil relatives à la prescription, ce qui permet notamment de ménager en toutes hypothèses les droits des possesseurs susceptibles de faire valoir un droit de propriété par usucapion sur le bien sans maître.

Il n'est pas ainsi attendu que la réduction du délai de 10 ans soit considéré comme inconstitutionnelle.

Enfin, le projet, comme précédemment développé, prévoit d'étendre le droit à restitution ou à indemnisation de l'article L. 2222-20 du CG3P aux propriétaires des biens non bâtis afin de mettre en conformité l'article L. 1123-4 du CG3P avec le droit de propriété.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Le Conseil constitutionnel est attentif à accorder une protection du droit de propriété, si ce n'est identique, du moins équivalente à celle du standard de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH). La conformité du projet à la jurisprudence du Conseil constitutionnel assure ainsi que le dispositif soit également compatible avec l'article 1er du protocole n°1 à la CEDH garantissant le droit de propriété.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

La modification des régimes des biens sans maître et des biens en état d'abandon manifeste concerne l'acquisition par des personnes publiques de biens privés, parfois sans contreparties financières. Ces régimes relèvent du droit de propriété et ne peuvent être régis que par le législateur.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Parmi les modifications proposées, le seul point d'attention a été que la réduction du délai à 10 ans soit conforme au droit de propriété. Pour ce faire, il a été choisi de reconduire le système déjà en place pour les biens présumés sans maître, à savoir les garanties de l'article L. 2222-20 du CG3P.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. LES BIENS SANS MAÎTRE

Le délai d'acquisition est ramené de 30 à 10 ans pour les biens situés dans le périmètre d'une GOU ou d'une ORT afin de ne pas entraver ces opérations d'aménagement sachant qu'en principe, un héritier dispose de 10 ans pour exercer ses droits successoraux et que de nombreux biens sont dès lors susceptibles de rester indisponibles pendant 20 ans.

L'acquisition de ces biens, ainsi que ceux abandonnés, doit permettre aux collectivités territoriales qui le souhaitent de porter un projet de valorisation des biens tourné vers toute une palette de politiques publiques : revitalisation du centre-ville de l'agglomération et lutte contre l'étalement urbain ; lutte contre l'habitat dégradé ou indigne ; production de logements attractifs et adaptés pour les personnes âgées ; maintien de l'offre de commerces, de services et d'équipement ; valorisation du patrimoine et des paysages ; développement des mobilités.

Le droit de restitution et d'indemnisation des propriétaires des biens non bâtis est reconnu pendant 30 ans, à l'instar de la situation des propriétaires des biens bâtis et conformément aux exigences constitutionnelles du droit de propriété.

3.2. BIENS EN ÉTAT D'ABANDON MANIFESTE

Le projet prévoit deux éléments d'extension du champ de la procédure relative aux biens en état d'abandon manifeste.

Aux termes de l'alinéa 2 de l'article L. 2243-1 du CGCT, « la procédure ne peut être mise en oeuvre qu'au sein du périmètre d'agglomération de la commune ». Or les biens situés à l'extérieur de ce périmètre peuvent également être abandonnés et des projets d'intérêt collectif peuvent tout autant être poursuivis dans les zones rurales.

En outre, une GOU ou une ORT peut se développer en partie hors agglomération.

Enfin, bien que le but de la législation sur les biens abandonnés soit différent de celui de la réglementation relative à la menace de péril, les immeubles non entretenus sont susceptibles de tomber en ruine, risque qu'il conviendra pour le maire de prévenir (article L. 511-1 et s. du CCH). De même, les biens abandonnés, notamment dans les zones rurales, peuvent être sources de pollution avec de nouveau une action en dernier ressort de la commune. Pour l'ensemble de ces cas, il est utile que la commune dispose d'un levier pour « contraindre » le propriétaire à s'occuper de son bien, ou à défaut, puisse s'en saisir en amont afin d'éviter une intervention ultérieure qui peut être coûteuse et l'inscrire dans un projet d'intérêt collectif.

Le second point d'extension vise indirectement à permettre une mise en oeuvre d'une GOU ou ORT dans les meilleures conditions. Les GOU et les ORT s'inscrivent dans le temps long. La constitution de réserves foncières ne peut dès lors qu'être adaptée à ces opérations. L'article L. 2243-1-1 du CGCT, issu de la loi Élan du 23 novembre 2018, permet déjà d'engager la procédure relative aux biens abandonnés sur une partie d'un immeuble situé dans le périmètre d'une ORT, lorsque des travaux ont condamné l'accès à cette partie. En pratique, cela permet de faire entrer dans le périmètre de la procédure des locaux inutilisés et inaccessibles en étage lorsque le propriétaire en a condamné les issues (appartements au-dessus de commerces, par exemple).

De plus, si l'alinéa 1er actuel de l'article L. 2243-3 du CGCT prévoit que l'expropriation peut être poursuivie pour tout objet d'intérêt collectif relevant d'une opération de restauration, de rénovation ou d'aménagement, mentionner expressément le but de la constitution de réserve foncière permettra une action en amont sans risque contentieux de l'interprétation du champ de la notion d'aménagement. Le juge se montre en effet attentif au projet concret justifiant l'expropriation du bien (nécessité pour le conseil municipal d'exposer précisément la destination du bien, CAA Douai, 11 déc. 2013, n° 13DA00030).

Par ailleurs, les dispositions relatives aux biens en état d'abandon manifeste ont été étendues aux collectivités d'outre-mer (COM) de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin. Cela correspond à une demande locale, notamment à Saint-Martin où le nombre de biens abandonnés demeure important à la suite de l'ouragan IRMA qui a dévasté les deux îles. Ainsi, ces deux collectivités uniques disposeront des mêmes prérogatives que les communes.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Dans la mesure où la réduction du délai d'acquisition des biens sans maître n'aura pour effet que de rendre applicable un dispositif existant, l'ordre juridique interne ne connaîtra d'autres changements que l'introduction des nouvelles dispositions envisagées sans incidences sur les cadres juridiques actuels.

Les articles L. 1123-1 et L. 2222-20 du CG3P, les articles L. 2243-1, l'article L. 2243-3, l'article L. 6213-7 et l'article L. 6313-7 du CGCT sont modifiés.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts budgétaires

Les mesures ont pour objet le recours aux instruments d'acquisition des biens sans maître et des biens en état d'abandon manifeste et n'ont pas ainsi en tant que telles d'incidence budgétaire directe.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Les seuls impacts envisagés pour les entreprises sont l'opportunité de bénéficier de nouveaux marchés de construction et de réhabilitation.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les mesures permettront aux collectivités territoriales de faciliter leur action en matière de cadre de vie et d'aménagement de leur territoire.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Dès lors que les procédures des biens sans maître et abandonnées existent déjà et qu'il n'est pas apporté de changements sur le contenu même de ces procédures, il n'est pas attendu d'implications sur les services administratifs.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap

Très indirectement, le traitement des biens abandonnés facilite les opérations de réhabilitations pouvant donner lieu à la création de logements sociaux adaptés au handicap ou plus généralement destinés aux personnes dépendantes en centre-ville.

4.5.2. Impacts sur la jeunesse

Très indirectement, le traitement des biens abandonnés dans les villes facilite les opérations de réhabilitation pouvant donner lieu à la création de logements étudiants.

4.6. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Les biens sans maître ou abandonnés, sources potentielles de pollution, seront avantageusement réhabilités ou remplacés dans une opération d'aménagement.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du CGCT, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national d'évaluation des normes.

En application de l'article R.361-2 du code de la construction et de l'habitation, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national de l'habitat.

Les organes délibérants des COM de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin ont été consultés.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les modifications des régimes des biens sans maître et des biens en état d'abandon manifeste s'appliqueront le lendemain de la promulgation de la loi au Journal officiel de la République française.

La réduction du délai d'appropriation des biens sans maître à dix ans ne concernera que les successions ouvertes depuis le 1er janvier 2007.

5.2.2. Application dans l'espace

Les dispositions relatives aux biens sans maître sont applicables dans les départements et régions d'outre-mer (DROM) et dans la COM de Saint-Pierre et Miquelon, tant pour le domaine de l'État que des communes et de la COM (articles L. 5411-1 et L. 5421-3 du CG3P).

En revanche, ces dispositions ne sont pas applicables dans les COM de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, les biens sans maître relevant du domaine de ces collectivités (articles L.O. 6214-6 et L.O. 6314-6 du CGCT).

Ces dispositions ne sont pas non plus applicables dans les COM de Wallis-et-Futuna et de la Polynésie française, ni en Nouvelle-Calédonie. Les biens sans maître relèvent en effet du domaine de Wallis-et-Futuna (article 40, 6° du décret n°57-811 du 22 juillet 1957), du domaine de la Polynésie française (article 47 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 modifiée portant statut d'autonomie de la Polynésie française) et du domaine de la Nouvelle-Calédonie (article 44 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 modifiée relative à la Nouvelle-Calédonie).

Les dispositions relatives aux biens en état d'abandon manifeste sont applicables dans les DROM et les communes de Saint-Pierre et Miquelon en vertu du principe d'identité législative.

En revanche, elles ne sont pas applicables en Polynésie française (le droit des biens relève de la compétence locale) et à Wallis-et-Futuna (le droit des biens relève de la coutume).

Elles ne sont pas applicables dans les COM de Saint-Barthélemy, de Saint Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon car le chapitre III du titre IV du livre II de la 2ième partie du CGCT, où se trouvent les articles modifiés par le projet, n'est pas applicable à ces collectivités (selon l'article L. 6213-7 pour Saint-Barthélemy, l'article L. 6313-7 pour Saint-Martin et l'article L. 6413-6 pour Saint-Pierre-et-Miquelon).

Il est proposé d'étendre les articles L. 2243-1 à L. 2243-4 du CGCT à Saint-Barthélemy et Saint-Martin avec une adaptation pour supprimer les références au droit de l'urbanisme pour les raisons mentionnées au point 3.2 (option retenue).

Article 28 I : Renforcer les compétences des organismes de foncier solidaires (OFS) et prévoir des adaptations pour certains organismes pouvant être agréés OFS

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

Le dispositif organisme foncier solidaire (OFS) et bail réel solidaire (BRS) a été créé en 2016 dans le cadre de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) et de l'ordonnance n° 2016-985 du 20 juillet 2016 relative au bail réel solidaire. L'activité des OFS et leur agrément sont régis par les articles L. 329-1 et R. 329-1 à R. 329-17 du code de l'urbanisme ; le BRS est régi par les articles L. 255-1 à L. 255-19 et R. 255-1 à R. 255-9 du code de la construction et de l'habitation (CCH).

Ce dispositif est pleinement opérationnel depuis 2017 à la suite de la publication du décret n° 2017-1037 du 10 mai 2017 relatif aux organismes de foncier solidaire. Il a été renforcé par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN). Le champ des structures pouvant être agréées comme OFS a été élargi aux organismes d'habitations à loyer modéré (L. 411-2 du CCH) et ouvert aux entreprises sociales pour l'habitat (ESH), coopératives HLM, sociétés d'économie d'économies mixtes (SEM) agréés habitat (L. 481-1 du CCH) par la loi ELAN. Le cadre d'exercice est prévu aux articles L. 443-7, L. 421-4, L. 422-2 et L. 422-3 du CCH. De plus, la loi ELAN permet l'intégration des logements sous BRS au décompte des logements sociaux prévus par l'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU). Enfin, les logements sous BRS sont également pris en compte dans le calcul de la décote dite « Duflot » (article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques) visant la cession de fonciers publics pour la construction de logements.

Le dispositif des OFS/BRS bénéficie de mesures fiscales incitatives : taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à taux réduit, abattement de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), éligibilité des ménages acquéreurs au prêt d'accession sociale et au prêt à taux zéro.

Le dispositif OFS/BRS vise le développement d'une offre de logements en accession sociale à la propriété et contribue à lutter contre la spéculation immobilière. Son principe repose sur la dissociation entre la propriété du sol détenue par l'OFS et la propriété du logement détenue par les ménages. Les OFS sont des structures sans but lucratif (association de loi 1901, Société coopérative d'intérêt collectif, Groupement d'intérêt public), des organismes de logement social ou des sociétés d'économie mixte, agréés par le préfet de région.

Les propriétaires des logements sont ainsi locataires du terrain et bénéficient du droit d'usage par le biais d'un bail emphytéotique rechargeable.

Les relations entre le ménage et l'OFS sont régies par le BRS. Conclu pour une durée comprise entre dix-huit et quatre-vingt-dix-neuf ans, renouvelable à chaque cession du logement, le BRS fixe le prix et les conditions de cession du logement, ainsi que le montant de la redevance foncière dont le ménage doit s'acquitter mensuellement. Chaque vente fait l'objet d'un agrément par l'OFS qui vérifie les conditions de ressources du ménage acquéreur. L'acquisition de ces logements est subordonnée au respect de conditions de ressources qui sont identiques à celles du prêt social logement accession (PSLA), mais des seuils inférieurs peuvent être appliqués par les OFS.

Dans le paysage des dispositifs d'accession sociale à la propriété, le BRS présente deux avantages majeurs :

- la dissociation de la propriété permet d'ôter la valeur du foncier au prix de commercialisation des logements, ce qui induit une diminution des prix d'acquisition de 20 à 50% par rapport au marché immobilier libre ;

- l'investissement public consenti dans la mise en place de ce parc de logement est cristallisé à long terme : le caractère rechargeable du bail ne permet pas qu'ils soient vendus avec plus-value sur le marché immobilier libre et les propriétaires successifs du logement doivent satisfaire aux conditions de ressources fixées dans le bail. A contrario, l'acquéreur d'un logement dans le cadre du prêt social location accession revend son logement au marché libre et peut espérer une plus-value à la revente.

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Source : fiche Un nouveau dispositif pour produire du logement abordable : les organismes de foncier solidaire et le bail réel solidaire, CEREMA, octobre 2019

Dans le cadre de la lutte contre la spéculation immobilière, ce dispositif suscite ainsi un fort engouement au regard de sa capacité à produire des logements à des prix sensiblement inférieurs à ceux du marché libre (de 30 à 50%). Le dispositif est mobilisé par de nombreuses collectivités pour apporter une réponse à l'inflation des prix de l'immobilier et pour maintenir les ménages modestes dans les zones où le marché immobilier est tendu et les prix élevés. Ainsi, la création d'une offre de logement sous BRS fait partie des objectifs des politiques locales de l'habitat à Rennes, Nantes, Paris, Lille, Lyon. De nombreux OFS émergent également dans les zones balnéaires (Pays Basque, Iles de l'Atlantique, Var...) afin de sédentariser les ménages modestes.

Les organismes de logement social sont également très intéressés par le BRS. Il leur permet de céder du patrimoine immobilier amorti tout en conservant dans la durée la maîtrise de la population ciblée et des prix de vente. L'OFS étant membre de droit des copropriétés, il peut également agir en prévention de situation de dégradation du patrimoine.

Enfin la dissociation de la propriété foncière et bâtie offerte par le dispositif OFS/BRS offre l'opportunité de nouveaux montages financiers pour la réalisation d'opérations de réhabilitation de logement, et de mobiliser l'investissement privé pour des opérations dont la rentabilité est incertaine.

Témoin de cette attractivité, la création d'OFS connaît une progression quasi exponentielle. A ce jour (avril 2021), on dénombre cinquante-quatre OFS agréés et plus de trente projets dont une dizaine en cours d'instruction, contre dix en 2019 et dix pour la période 2017-2018.

Le suivi des OFS est réalisé dans le cadre du contrôle des agrément OFS par les services déconcentrés de l'Etat et permet d'apprécier la dynamique de production de logement sous BRS. Si actuellement le nombre de logements sous BRS est limité à moins d'une centaine de lots, le rythme de mise en production de certains OFS (Paris, Nantes, Rennes, Lyon) offre la perspective d'un parc de plus de 20 000 unités en 2024.

La rédaction actuelle de l'article L. 329-1 du code de l'urbanisme n'est pas suffisamment explicite quant à la capacité d'intervention des OFS sur du patrimoine immobilier ancien, en particulier pour des opérations de rénovation.

Enfin, la vente HLM dans le régime du BRS n'est pas explicitement prévue par le code de la construction et de l'habitation, ce qui limite les opportunités offertes par le BRS aux organismes de logement social.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le dispositif OFS et BRS doit respecter le principe constitutionnel de protection du droit de propriété garanti par les articles 2 et 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789.

Le Conseil constitutionnel est attentif à accorder une protection du droit de propriété, si ce n'est identique, du moins équivalente à celle du standard de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH). La conformité du projet à la jurisprudence du Conseil constitutionnel assure ainsi que le dispositif soit également compatible avec l'article 1er du protocole n°1 à la CEDH garantissant le droit de propriété.

Le droit de propriété des OFS est limité à deux titres : ces organismes ont l'obligation de dissocier la propriété du foncier du bâti et ils ne peuvent pas céder le foncier affecté aux logements régis par BRS. Le droit de propriété des preneurs de BRS - opérateur et occupant - est également limité au stade de la revente du droit réel immobilier : clause anti-spéculative, respect de plafond de ressource, agrément.

La mise en oeuvre d'un bail réel solidaire, en ce qu'il prévoit un encadrement des prix de cession du bail, est de nature à constituer une atteinte à l'exercice du droit réel du preneur à bail.

La CEDH considère sur le fondement de l'article 1er du Premier protocole additionnel de la CESDH que la réglementation de « l'usage » d'un bien n'est admise que conformément à l'intérêt général. Pour la CEDH, les atteintes à un droit ne peuvent être justifiées que s'il existe un juste équilibre entre les intérêts de l'individu et l'intérêt général. Par ailleurs, pour être légitime, une ingérence dans l'exercice du droit au respect des biens doit satisfaire à des conditions de légalité, de finalité et de proportionnalité (CEDH, 28 juin 2018, n° 1828/06, G.I.E.M. S.R.L. et a. c/ Italie, Jurisdata n° 2018-012586, § 293 exigeant un « juste équilibre » entre « les exigences de l'intérêt général » et « l'intérêt de la société concernée » ainsi qu'un « rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé »).

Poursuit ainsi un but d'intérêt général une politique du logement conduisant à la mise en place d'une législation réduisant les loyers (CEDH, 19 décembre 1989, Mellacher et a. c/ Autriche, n° 10522/83, § 47) ou une législation sur l'aménagement du territoire (CEDH, 21 février 2008, Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis c/ Grèce, n° 35332/05, § 45).

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Nombre d'OFS disposent de logements anciens et projettent des opérations de rénovation lourdes puis de les céder dans le régime du BRS. Cela permet de produire des logements conformes aux dernières exigences de performances environnementales, et présente l'avantage d'une intervention à l'échelle du bâti. Le dispositif OFS/BRS permet de développer un modèle économique alternatif pour ces opérations. L'investissement consenti par l'OFS dans la réhabilitation des logements est « cristallisé » dans la propriété foncière. Cela permet d'une part de céder des logements réhabilités à des coûts maîtrisés, mais également de lutter contre les effets de spéculation immobilière sur des logements dont la qualité a été améliorée. Pour l'ensemble de ces raisons, il est nécessaire de préciser que les OFS peuvent agir dans le cadre de travaux de réhabilitation de logements.

Enfin, la loi ELAN a élargi le champ des structures pouvant être agréées comme OFS aux entreprises sociales pour l'habitat (ESH), coopératives HLM, sociétés d'économies mixtes (SEM) (articles L.443-7, L. L.421-4, L.422-2 et L.422-3 du CCH). Cette ouverture est imparfaite. D'une part, elle ne permet pas de prendre en compte la réalité des organismes de logements sociaux, qui disposent déjà d'un patrimoine (et qui n'ont donc pas besoin d'acquérir) et d'un statut. D'autre part, elle ne permet pas aux organismes de logement social agréés OFS de céder des logements sous le régime du BRS dans le cadre de la vente HLM. Cette faculté permettrait de cristalliser à long terme l'investissement public consenti pour ces logements et d'enrayer le risque de spéculation immobilière au cours des reventes successives. Il convient donc d'adapter ces dispositions.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

D'une part, la mesure envisagée vise à sécuriser l'activité des OFS en précisant qu'ils peuvent agir dans le cadre de travaux de réhabilitation de logements.

D'autre part, elle a pour objectif d'adapter les dispositions relatives à l'ouverture aux structures pouvant être agréées comme OFS aux entreprises sociales pour l'habitat (ESH), coopératives HLM, sociétés d'économies mixtes (SEM) (articles L. 443-7, L. 421-4, L. 422-2 et L. 422-3 du CCH), pour tenir compte de leurs spécificités.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

Il a été envisagé de préciser que l'OFS pouvait acquérir ou gérer des terrains en vue de réaliser ou réhabiliter des logements, mais il est apparu plus cohérent d'indiquer que les travaux de réhabilitation pouvaient constituer une partie de la réalisation.

L'option de conserver seulement la notion de « réalisation » a également été envisagée, mais pour les raisons susmentionnées, elle ne permettait pas de répondre à la nécessité de sécuriser les activités actuelles des OFS.

3.2. DISPOSITIF RETENU

Cet article modifie tout d'abord l'article L. 329-1 du code de l'urbanisme pour expliciter le fait que les OFS peuvent intervenir sur le bâti existant afin de pouvoir mener des opérations de réhabilitation et cela pourra être possible sans qu'il soit nécessaire que les OFS se rendent acquéreurs du bien (pour couvrir les cas où les OFS sont déjà propriétaires avant d'être agréés).

Par ailleurs, cet article complète l'article L. 302-5 du CCH pour préciser que les seuls logements décomptés au titre de cet article sont les logements cédés dans le cadre d'un BRS dont les conditions de prix et de ressource des ménages définis par décret satisferont aux critères de l'accession sociale à la propriété. Il s'agit en effet de les distinguer des autres logements cédés sous BRS, dans les zones les plus tendues, pour lesquels les niveaux de ressources des ménages bénéficiaires pourront être supérieures aux plafonds de l'accession sociale à la propriété. Ces autres logements ne pourront pas être intégrés au décompte SRU.

Enfin, cet article modifie l'article L.443-7 du CCH pour permettre aux organismes de logement social de céder leur patrimoine immobilier dans le régime du BRS en restant propriétaires du terrain. Cette faculté n'est toutefois possible que dans les communes qui ont atteint leur obligation de mixité sociale au titre de l'article L. 302-5 du CCH (article 55 de la loi SRU).

Il s'agit d'une demande forte des organismes d'HLM qui voient dans cette possibilité une modalité opérationnelle de vendre une partie de leur patrimoine tout en conservant une capacité de contrôle de leur occupation, notamment via le respect des plafonds de ressources des ménages occupants, l'encadrement des prix de cessions, le droit de préemption en cas de mutation et la participation à la copropriété en tant que propriétaire du foncier.

A cette occasion, il est également proposé de modifier la rédaction des articles L. 421-4, L. 422-2 et L. 422-3 du CCH relatifs à l'objet des organismes d'HLM pour ce qui concerne leur agrément OFS. En effet, l'article L. 329-1 du code de l'urbanisme prévoit sur peuvent « être agréés pour exercer les activités d'organisme de foncier solidaire définies à l'article L. 329-1 du code de l'urbanisme, lorsque les activités définies dans les statuts de l'organisme créé font partie du service d'intérêt général défini à l'article L. 411-2 du présent code (...) », soit les organismes d'habitations à loyer modéré.

Cette rédaction, issue d'amendements de la loi ELAN n'est pas opérante. En effet, « l'activité définie dans les statuts de l'organisme créé » n'existe pas puisque l'organisme HLM préexiste à son agrément OFS, il n'est donc pas créé. Par ailleurs, les OPH, qui sont des établissements publics, ne disposent pas de statuts, ce qui ne permettrait pas légalement aux OPH d'être agréés OFS.

La modification rédactionnelle proposée vise à simplifier les dispositions concernées au CCH et à éviter toute ambiguïté en vue d'assurer la sécurité juridique de l'agrément OFS de ces acteurs.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Le présent article modifie les dispositions suivantes :

- l'article L. 329-1 du code de l'urbanisme ;

- les articles L. 302-5, L. 443-7, L. 421-4, L. 422-2, L. 422-3, et L. 443-7 du code de la construction et de l'habitation.

4.2. IMPACTS SUR LES ENTREPRISES

Les vingt-quatre organismes de logement social actuellement agréés OFS pourront céder leur patrimoine immobilier dans le cadre d'une vente HLM dans le régime du BRS en restant propriétaires du terrain. Dans l'équilibre des finances de ces structures, ils auront en crédit le produit des ventes et des redevance d'occupation du terrain dans le régime du BRS et en débit les éventuels investissements pour porter la charge foncière.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La mesure proposée n'a pas d'impact en soi sur les collectivités locales.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Les services déconcentrés de l'Etat sont déjà chargés de l'agrément des OFS, en particulier les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (12 DREAL, DRIHL, DEAL Martinique, DEAL Guadeloupe, DGTM Guyane, DEAL Réunion, DGTM Mayotte).

La mesure ne devrait pas avoir de conséquences significatives sur la charge de travail de ces services : si la croissance du nombre d'OFS est importante depuis la création du dispositif, les OFS les plus pertinents eu égard aux enjeux locaux sont en place ou en passe de l'être. L'activité d'instruction d'agrément devrait se stabiliser et décroitre à moyen terme.

Toutefois, l'activité d'instruction à la création des OFS sera progressivement reportée sur l'activité de suivi des OFS et de contrôle du parc de logement sous BRS. Le suivi et le contrôle de l'activité des OFS et le développement du parc de logements et de locaux d'activité nécessitera une implication croissante des DREAL et de l'agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS).

Une attention particulière devra être portée à la distinction entre les logements relevant de l'accession sociale à la propriété et décomptés au titre de la loi SRU. Les services centraux du ministère en charge du logement ont d'ores et déjà structuré cette activité afin de fluidifier cette tâche et de limiter la charge de travail des services déconcentrés.

In fine, l'impact de l'élargissement des compétences des OFS devrait donc être marginale pour les services au regard du parc attendu à court terme.

4.5. IMPACTS SUR LA JEUNESSE

Les impacts sont difficilement mesurables, mais les effets indirects pourraient être positifs puisque l'objectif de cette mesure consiste, en particulier, à développer une offre de logement et de locaux d'activité accessibles aux personnes qui ne disposent pas de ressources suffisantes actuellement, dont peuvent faire partie les jeunes.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Les particuliers bénéficieront de la mesure en tant qu'acquéreur des droits réels en vue de leur accession à la propriété.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Du point de vue de la performance énergétique des logements, non seulement les programmes BRS en construction neuves respecteront nécessairement les dernières exigences de performance environnementale (RE 2020), mais en plus l'élargissement de l'activité des OFS à des opérations de réhabilitation permet d'accélérer l'effort de rénovation thermique des logements et de réduire ainsi les émissions de gaz à effets de serre du secteur du logement.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Le Conseil national de l'habitat et le Conseil national d'évaluation des normes ont été consultés.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La disposition entrera en vigueur dès le lendemain de la promulgation de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l'espace

La mesure est applicable sur le territoire métropolitain ainsi qu'en Guyane, Guadeloupe et Martinique, à La Réunion et Mayotte.

5.2.3. Textes d'application

Aucun texte d'application ne sera nécessaire.

Article 28 II : Extension du champ de compétence des organismes de foncier solidaire (OFS)

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

Le dispositif organisme de foncier solidaire (OFS), bail réel solidaire (BRS) tel qu'il est construit (article L. 329-1 du code de l'urbanisme, articles L. 255-1 à L. 255-19 du code de la construction et de l'habitation) présente cependant plusieurs limites.

En premier lieu, il est exclusivement réservé au logement. Or, dans le cadre d'opérations de promotion immobilière, en particulier en zones urbaines, les collectivités imposent la réalisation de locaux d'activité en pied d'immeuble pour favoriser la mixité fonctionnelle. Le fait que le BRS soit réservé à du logement ne permet pas de vendre des cellules commerciales ou des locaux d'activité dans le régime de la dissociation de la propriété foncière ou bâtie. Dans un programme en BRS, les montages juridiques permettant de céder une fraction de lots en dehors du BRS sont particulièrement complexes. La cession de tous les lots selon un régime de dissociation de la propriété favoriserait le développement de programmes neufs et d'opérations de réhabilitation de commerces. En outre, cela permettrait de favoriser la reconquête de la diversité commerciale dans certains centres-villes.

En second lieu, les plafonds de ressource assignés au BRS cible exclusivement des ménages modestes. Dans certaines circonstances, notamment dans les secteurs particulièrement tendus (Paris et communes limitrophes, genevois français), dans une logique de mixité sociale, il est opportun de faciliter l'accession à la propriété de ménages qui, sans être éligibles à l'accession sociale à la propriété, ne disposent pas du capital nécessaire pour entrer sur les marchés immobiliers. Ces populations ont tendance à délaisser les zones urbaines les plus onéreuses faute de disposer des moyens nécessaires pour s'y installer. L'extension du principe de la dissociation de la propriété foncière et bâti à des logements exclus de l'accession sociale à la propriété tout en encadrant les prix de cession à l'instar du BRS permettrait de favoriser la mixité sociale tout en évitant les phénomènes de spéculation immobilière.

Au plan opérationnel, l'objectif est de faciliter la création d'opérations dans le régime de la dissociation de la propriété/foncière et bâtie.

La mise en copropriété d'un immeuble comprenant des lots en BRS et des lots « classiques » est une difficulté importante soulignée par de nombreux notaires. Elle a été également mise en lumière dans le cadre d'une étude de la DREAL PACA relative à l'intervention des OFS pour la rénovation de co-propriétés dégradées.

D'une part, les PLU et les PLH, peuvent, sur certains secteurs, fixer des objectifs de mixité fonctionnelle. Ils imposent alors que les immeubles comprennent des locaux d'activité, notamment en pied d'immeuble. L'ouverture de l'activité des OFS et du régime de la dissociation de la propriété foncière et bâtie viserait à faciliter ce type d'opération mixte (logement et locaux d'activité), et sa gestion d'ensemble par un OFS.

D'autre part, il pourrait être opportun, en application des objectifs de mixité sociale d'un PLU ou d'un PLH, de favoriser l'emménagement de ménages de catégories sociales différentes au sein d'une opération sous BRS. C'est la raison pour laquelle l'intention du Gouvernement serait de permettre aux OFS, à l'échelle d'une opération, de céder une fraction de logements sans plafonds de ressources, mais avec un encadrement des prix de cession. L'OFS serait libre de fixer le prix de cession. Cette faculté nouvelle, pourrait améliorer l'équilibre de l'opération immobilière, ces logements pouvant être vendus plus chers que ceux destinés à l'accession sociale. En favorisant ainsi l'équilibre de l'opération, il serait attendu un gain en termes de niveaux de prix ou de niveaux de redevance pour les logements de l'opération qui seraient cédés dans le cadre de l'accession sociale.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le dispositif OFS et BRS doit respecter le principe constitutionnel de protection du droit de propriété garanti par les articles 2 et 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789.

Le Conseil constitutionnel est attentif à accorder une protection du droit de propriété, si ce n'est identique, du moins équivalente à celle du standard de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH). La conformité du projet à la jurisprudence du Conseil constitutionnel assure ainsi que le dispositif soit également compatible avec l'article 1er du protocole n°1 à la CEDH garantissant le droit de propriété.

Le droit de propriété des OFS est limité à deux titres : ces organismes ont l'obligation de dissocier la propriété du foncier du bâti et ils ne peuvent pas céder le foncier affecté aux logements régis par BRS. Le droit de propriété des preneurs de BRS - opérateur et occupant - est également limité au stade de la revente du droit réel immobilier : clause anti-spéculative, respect de plafond de ressource, agrément.

Aussi, la mesure prévoirait des contreparties aux atteintes à ce droit, notamment de poursuivre un objectif de mixité sociale ou un objectif de mixité fonctionnelle en fonction du type de biens concernés.

La mise en oeuvre d'un bail réel solidaire, en ce qu'il prévoit un encadrement des prix de cession du bail, est de nature à constituer une atteinte à l'exercice du droit réel du preneur à bail.

La CEDH considère sur le fondement de l'article 1er du Premier protocole additionnel de la CESDH que la réglementation de « l'usage » d'un bien n'est admise que conformément à l'intérêt général. Pour la CEDH, les atteintes à un droit ne peuvent être justifiées que s'il existe un juste équilibre entre les intérêts de l'individu et l'intérêt général. Par ailleurs, pour être légitime, une ingérence dans l'exercice du droit au respect des biens doit satisfaire à des conditions de légalité, de finalité et de proportionnalité (CEDH, 28 juin 2018, n° 1828/06, G.I.E.M. S.R.L. et a. c/ Italie, Jurisdata n° 2018-012586, § 293 exigeant un « juste équilibre » entre « les exigences de l'intérêt général » et « l'intérêt de la société concernée » ainsi qu'un « rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé »).

Poursuit ainsi un but d'intérêt général une politique du logement conduisant à la mise en place d'une législation réduisant les loyers (CEDH, 19 décembre 1989, Mellacher et a. c/ Autriche, n° 10522/83, § 47) ou une législation sur l'aménagement du territoire (CEDH, 21 février 2008, Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis c/ Grèce, n° 35332/05, § 45).

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Certains territoires particulièrement tendus (Ville de Paris, Genevois français...) ont exprimé le besoin d'un dispositif élargi face aux constats que les prix de l'immobilier évincent les ménages aux revenus intermédiaires, supérieurs aux seuils du PSLA.

Le champ d'activité des OFS et le régime du BRS sont régis par des dispositions législatives. Pour modifier ou étendre et ainsi viser à enrayer les phénomènes spéculatifs et réduire les prix des logements et des locaux à usage professionnel ou commercial, plus particulièrement pour poursuivre des objectifs de mixité sociale et fonctionnelle, les dispositions afférentes du code de l'urbanisme et du CCH doivent être modifiées.

Il en est de même plus spécifiquement pour les adaptations nécessaires des dispositions résultant de la loi ELAN, sur l'agrément OFS des organismes de logement social.

Dans ce cadre, il pourrait être proposé, sur le même principe de dissociation du foncier et du bâti à l'oeuvre dans le régime du BRS, de permettre aux OFS, dans le cadre d'une activité subsidiaire à l'accession sociale à la propriété, de conclure des baux de longue durée avec encadrement des prix de cession, avec des ménages dont les revenus sont supérieurs aux plafonds du PSLA, à la condition que cette offre de logements satisfasse un objectif de mixité sociale. Les logements cédés dans ces conditions ne seraient pas décomptés au titre de l'inventaire de l'article 55 de la loi SRU.

Dans ces territoires tendus mais également dans le cadre d'opération de revitalisation des centres-villes (Bizitegia porté par l'établissement public foncier locale (EPFL) du Pays Basque par exemple), les OFS ont également exprimé le souhait de pouvoir étendre le principe de dissociation du foncier et du bâti aux locaux d'activité et aux locaux commerciaux afin de promouvoir la mixité fonctionnelle ainsi qu'une certaine qualité des commerces à l'échelle du quartier.

Dans son rapport d'octobre 2019 sur « la maîtrise des coûts du foncier dans les opérations de construction », le député Jean-Luc Lagleize indique que face à l'envolée des prix du foncier et de l'immobilier, de nombreux ménages ne parviennent pas à réaliser leur souhait d'accéder à la propriété dans des conditions d'endettement et de localisation satisfaisantes. Il considère également que le dispositif des OFS, bien que récent, est utile mais que sa principale limite vient du fait qu'il est aujourd'hui limité à l'accession sociale à la propriété. De ce fait, il est trop restreint pour avoir un véritable impact sur les prix du foncier.

Dans cette perspective, il serait proposé, sur le même principe de dissociation du foncier et du bâti à l'oeuvre dans le régime du BRS, de permettre aux OFS, dans le cadre d'une activité subsidiaire à l'accession sociale à la propriété de logements, de conclure des baux de longue durée avec encadrement des prix de cession en vue de l'accession à la propriété de locaux à usage professionnel ou commercial.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La mesure envisagée viserait à étendre, à titre subsidiaire l'activité des OFS, tout en consacrant l'accession sociale à la propriété comme élément principal. Il s'agirait ainsi de leur conférer la possibilité de conclure des baux de longue durée pour des logements à destination de ménages dont les ressources sont supérieures à celles du plafond de l'accession sociale, et celle de conclure des baux de longue durée pour des locaux d'activité. Cette ouverture du dispositif poursuit le double objectif de mixité sociale et fonctionnelle.

Afin de rendre cette ouverture du champ d'activité des OFS opérante, il s'agirait d'adapter le régime du BRS ou de créer des baux de longue durée adaptés.

Cette mesure permettrait le développement d'une offre de logement et de locaux d'activité accessibles aux personnes qui ne disposent pas de ressources suffisantes actuellement, tout en prévenant les phénomènes de spéculation immobilière.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

Dans la proposition de loi visant à « réduire le coût du foncier et à augmenter l'offre de logements accessibles aux Français », enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 octobre 2019, le député Jean-Luc Lagleize proposait, pour stopper définitivement la spéculation foncière, un article 2 qui prévoyait de généraliser la dissociation entre le foncier et le bâti en permettant aux collectivités territoriales de créer un office foncier libre (OFL), qui leur permettrait de proposer des baux réels libres (BRL) sur les fonciers qu'elles aménagent (domaine privé des collectivités, de l'État ou de ses établissements publics). Ces baux seraient rechargeables, transmissibles et cessibles et les prix de cession seraient préconisés par l'observatoire du foncier, sur le modèle du dispositif d'encadrement des loyers.

Toutefois, cette proposition ne permettait pas de satisfaire pleinement les objectifs poursuivis. En effet, il est déjà possible pour un acteur public ou privé de se porter acquéreur de biens, de faire construire, de vendre des droits réels et de passer un bail emphytéotique avec des propriétaires pour l'usage du foncier. De plus, le caractère anti spéculatif recherché n'est pas satisfait si le prix des droits réels n'est pas encadré à la revente. En effet, la spéculation sur les terrains sera de toute façon « transférée » sur les logements si le prix des logements n'est pas encadré. D'ailleurs, la séparation existante en droit anglo-saxon entre la propriété du terrain et la propriété des murs n'a pas pour autant empêché une hausse de l'immobilier en zone tendue (ex : Londres). Enfin, la proposition ne définissait pas le caractère rechargeable du bail pour permettre la mutation des droits réels sans limite de durée.

En outre, la proposition formulée envisageait la création d'une nouvelle structure, les OFL. Non seulement les processus d'agrément auraient retardé l'effectivité de la mesure, mais en plus, la multiplication des structures est susceptible de renforcer la concurrence sur les gisements fonciers et d'avoir un effet contre-productif sur la spéculation immobilière.

Cette proposition n'a donc pas été retenue, mais a largement inspiré le présent article.

3.2. DISPOSITIF RETENU

Eu égard à la technicité des dispositions à prendre et à la multiplicité des concertations à mener, le Gouvernement propose que l'élargissement du champ d'activité des OFS et la mise en place de nouveaux régimes de bail soient définis dans le cadre d'une ordonnance en application de l'article 38 de la Constitution. Ce chantier nécessiterait de modifier l'article L. 329-1 du code de l'urbanismes ainsi que de modifier et créer plusieurs articles législatifs du code de la construction et de l'habitation, notamment du titre V, du livre II, intitulé « Statuts des constructeurs ». Il s'agirait en effet de déconnecter cette nouvelle activité d'accession à la propriété de logement pour la distinguer de l'accession sociale à la propriété et des mesures d'incitation fiscales et réglementaires afférentes : aides à la pierre, TVA à taux réduit, décompte SRU. S'agissant des locaux d'activité professionnelle et commerciale, une attention particulière pourrait être accordée à l'articulation de ce nouveau régime de bail avec le bail commercial.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

L'analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d'impact exposant les dispositions de l'ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.

Néanmoins, il peut d'ores et déjà être fait état des impacts suivant s'agissant en particulier des collectivités territoriales. Le dispositif OFS/BRS est un outil dont elles peuvent être à l'initiative de la mise en place, certaines d'entre-elles étant partie prenante de la gouvernance des OFS (voir tableau infra)

Certaines collectivités font de l'OFS un outil stratégique de leur politique d'habitat et de peuplement et déclinent l'offre BRS dans le cadre de leur programme local de l'habitat et de leur plan local d'urbanisme. L'enjeu du développement du parc de logement sous BRS est la mobilisation de foncier. A cette fin les collectivités peuvent mobiliser leurs outils de maîtrise foncière et faciliter l'acquisition des fonciers par les OFS. Par ailleurs, sans impact sur les finances locales, les OFS peuvent mobiliser pour leurs acquisitions, le prêt Gaïa de la banque des territoires qui permet d'amortir le coût du foncier sur 60 à 80 ans.

De plus, indépendamment de leur statut et de leur gouvernance, les OFS sont des acteurs des politiques locales de l'habitat.

Région

Nom de l'organisme

Statut

membres de l'OFS

Auvergne-Rhône-Alpes

La Foncière de Haute-Savoie

GIP

CC Pays d'Evian Vallée d'Abondance
CC Annemasse - Les Voirons Agglomération
CC du Rochois
CA du Grand Annecy
CC d'Arve et Saleve
CC Rumilly Terre de Savoie
CC Fier et Usses
CC des sources du Lac d'Annecy
CC de la vallée de Thones
Association des organismes de logement social en Haute-Savoie
Caisse d'Epargne et de prévoyance en Rhône-Alpes
EPFL de Haute-Savoie

Auvergne-Rhône-Alpes

Métropole de Lyon

Associatif

Métropole de Lyon
Est Métropole habitat
Grand Lyon Habitat
Lyon Métropole Habitat
Action Logement
CDC

Auvergne-Rhône-Alpes

OFS Grenoble Alpes Métropole

GIP

Grenoble Alpes Métropole
EPFL du Dauphiné

Bourgogne Franche-Comté

OFS du Grand Besançon

GIP

Ville de Besançon
Grand Besançon

Bretagne

OFS Rennes Métropole

Associatif

Aiguillon Construction
Aiguillon Résidences
Archipel Habitat
Cap Accession
Coop de Construction
Coopération d'Habitation de Bretagne
Coopérative Immobilière de Bretagne
Espacil Habitat
Socobret
Keredes
Néotoa
OP'ACCESSION 35
Rennes Métropole
SA Les Foyers
SECIB
Territoires & Developpement

Grand Est

La Coopérative Foncière de l'Ill

SCIC SAS

Habitat de l'Ill
Coop HLM Devloppement
Ville d'Illkirch-Graffenstaden

Hauts-de-France

OFS de la métropole lilloise

Associatif

Ville de Lille
La Fondation de Lille
FPI France

Ile-de-France

Foncière Ville de Paris

GIP

Ville de Paris
Paris Habitat OPH
Régie Immobilière de la Ville de Paris
ELOGIE-SIEMP

Pays de la Loire

Vendée Foncier Solidaire

GIP

EPF de Vendée
Conseil départemental de Vendée

Pays de la Loire

OFS Atlantique Accession Solidaire

SCIC SAS

14 membres de l'USH des Pays de la Loire
CD44
Nantes Métropole
CARENE

Provence-Alpes-Côte-d'Azur

OFS Bouc-Bel-Air
"Tous propriétaires"

Associatif

Ville de Bouc Bel Air

Cet élargissement des compétences des OFS offrirait des possibilités supplémentaires aux collectivités territoriales pour mettre en oeuvre les objectifs de mixité sociale et de mixité fonctionnelle, qui s'inscrit en particulier dans le cadre des documents de planification urbaine (PLU via les servitudes de mixité sociale notamment, PLH...).

S'agissant des entreprises, l'élargissement de cet outil au bénéficie des territoires devrait faciliter l'émergence, la mise en oeuvre et l'acceptation des opérations d'aménagement, de revitalisation et de production de logements. De ce fait, l'impact sur les entreprises serait positif, pas seulement pour celles qui participent directement à la réalisation des opérations, mais également pour les bailleurs et les entreprises, notamment commerciales, qui auraient plus d'opportunités pour s'installer notamment dans quelques centres-villes où certains types de commerces sont évincés compte-tenu du prix des locaux d'activité.

5. JUSTIFICATION DU DÉLAI D'HABILITATION

Le délai d'habilitation, à compter de la publication de la loi est d'un an. Ce délai de douze mois apparaît nécessaire afin de faire aboutir cette réforme, en associant les parties prenantes à la rédaction de l'ordonnance.

Le projet de loi de ratification de l'ordonnance sera déposé devant le Parlement au plus tard trois mois après la publication de l'ordonnance.

Article 29 : Appui du département à l'élaboration du programme local de l'habitat

1. ÉTAT DES LIEUX

La politique du logement est partagée entre l'État et l'ensemble des collectivités territoriales. Les collectivités territoriales ont acquis une part de responsabilité croissante dans le cadre des politiques de décentralisation qui ont permis de répondre au plus près des territoires aux besoins recensés sans renoncer aux objectifs de mixité sociale et d'égalité d'accès au logement.

Dans ce contexte, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre se sont vus confier un rôle croissant en matière d'habitat. L'échelon intercommunal est la maille territoriale de définition et de mise en oeuvre d'une politique locale de l'habitat, intégrant les enjeux d'aménagement, de déplacements et de développement d'équipements et de services. Les EPCI à fiscalité propre sont chargés d'élaborer et de mettre en oeuvre le programme local de l'habitat (PLH) (article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation - CCH), qui est un instrument établi pour une durée de six ans, leur permettant de déterminer sur leur territoire les actions prioritaires en matière d'habitat. Le PLH constitue le principal document stratégique de programmation en matière de politique du logement dont l'objectif est de participer au développement de l'offre de logements sur leur territoire en favorisant la construction ou la réhabilitation de logements afin de répondre aux besoins des habitants. La politique locale de l'habitat tend également vers la revitalisation des centres-villes et la maîtrise de la consommation foncière.

Au niveau départemental, un plan départemental de l'habitat (PDH) est élaboré conjointement par l'État, le département et les EPCI à fiscalité propre ayant adopté un PLH ou ayant engagé la procédure en vue de son adoption (article L. 302-10 à L. 302-12 du CCH) ; il vise à coordonner les politiques de l'habitat et à définir des orientations sur les territoires dépourvus de PLH.

Par ailleurs, conformément à l'article L. 3232-1-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), la loi donne la faculté aux départements de fournir une assistance technique aux communes ou aux EPCI à fiscalité propre qui ne bénéficient pas des moyens suffisants pour l'exercice de leurs compétences. Définie par le législateur comme une aide à l'équipement rural, elle est délivrée pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire. À ce titre, l'assistance technique est actuellement réservée aux communes rurales et aux EPCI à fiscalité propre de moins de 40 000 habitants91(*). L'assistance technique, qui s'assimile à un service d'intérêt économique général (SIEG), est assurée par convention en contrepartie d'un prix visé à l'article R. 3232-1-3 du CGCT.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Les EPCI à fiscalité propre se sont largement emparés de leurs compétences en matière d'habitat. Ainsi, sur un total de 1 254 EPCI à fiscalité propre, 1 189 se sont dotés de l'un des items du bloc de compétences « logement et habitat », et 906 ont opté pour l'item «  PLH92(*) ». Toutefois, il convient de rappeler que le choix de cet item n'est pas obligatoire pour pouvoir ou devoir élaborer un PLH.

En outre, la responsabilité des EPCI à fiscalité propre dans l'élaboration de ce document s'est affirmée au fil du temps, passant d'une simple incitation à une obligation pour les plus importants d'entre eux.

Ainsi, l'article L. 302-1 du CCH prévoit que l'élaboration d'un PLH est obligatoire dans les métropoles, les communautés urbaines (CU) et les communautés d'agglomération (CA) qui exercent obligatoirement la compétence en matière d'habitat, ainsi que dans les communautés de communes (CC) dotées de la compétence en matière d'habitat, qui comptent plus de 30 000 habitants et qui comprennent au moins une commune de plus de 10 000 habitants. En l'absence de PLH, les EPCI concernés ne s'exposent à aucune sanction mais se privent de la possibilité de conclure une convention de délégation de compétences, prévue à l'article L. 301-5-1 du CCH, pouvant porter sur l'attribution des aides à la pierre et des aides de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), sur la gestion du droit au logement opposable (DALO) et des réservations de l'État, sur les réquisitions, et enfin sur la gestion de la veille sociale, de l'accueil, de l'hébergement et de l'accompagnement au logement.

Il ressort des dernières enquêtes réalisées au 1er janvier 2020, que parmi les 659 EPCI à fiscalité propre qui ne se sont pas dotés d'un PLH (que l'élaboration soit facultative ou obligatoire), figurent 645 CC. En outre, parmi les 359 EPCI à fiscalité propre pour lesquels l'adoption d'un PLH est une obligation légale, 38 ne l'ont pas adopté, dont 24 CC93(*).

Il ressort ainsi de la lecture de ces données que les principaux freins à l'élaboration des PLH se situent au niveau des CC. On peut en effet considérer que l'adoption d'un PLH nécessite de pouvoir disposer de moyens humains et techniques pouvant assurer le suivi de l'élaboration de ce document.

Ce constat justifie de prévoir un accompagnement spécifique des CC sur le volet ingénierie de l'élaboration de leur PLH.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Face aux enjeux persistants ou nouveaux de la politique du logement (par exemple : développement de l'offre de logement social, remise sur le marché de logements vacants, maîtrise de la consommation foncière, revitalisation des centres-villes, etc.), le Gouvernement souhaite que les CC, qui ne disposeraient pas des moyens suffisants pour mettre en oeuvre une politique locale du logement, puissent être mieux accompagnées et disposer d'une assistance technique délivrée par le département. L'objectif sera de renforcer la couverture du territoire en termes de planification de l'habitat, sans toutefois déposséder les CC de leur compétence en la matière.

Au-delà de l'assistance technique fournie par le département en matière d'élaboration du PLH, un objectif de renforcement de la stratégie locale de l'habitat est poursuivi.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

Afin d'apporter un appui aux EPCI à fiscalité propre dans l'exercice de leur compétence relative à l'habitat, plusieurs niveaux de soutien peuvent être envisagés. La mesure proposée résulte de la recherche d'un équilibre entre les différentes options suivantes allant d'un soutien ponctuel à une substitution du département :

- permettre au département de fournir une aide ponctuelle aux EPCI à fiscalité propre dans le cadre de l'élaboration des PLH en développant les outils dont il disposerait pour mettre en cohérence les différentes politiques locales de l'habitat, menées par les EPCI à fiscalité propre présents sur son territoire. Toutefois, il n'apparaît pas nécessaire de multiplier les outils, mais plutôt de rendre les outils existants, tels que les PLH, véritablement efficients ;

- permettre au département, à titre expérimental, de se substituer à l'EPCI à fiscalité propre ne s'estimant pas en mesure d'élaborer son PLH. Cette option a été écartée en raison des conséquences qu'elle emporte en matière de répartition des compétences et de risque constitutionnel de tutelle sur les communes. En effet, l'objectif poursuivi est de renforcer la mise en oeuvre des compétences relatives à l'habitat et au logement exercées par les EPCI à fiscalité propre, qui sont l'échelon territorial le plus adapté pour la définition et la mise en oeuvre des politiques locales de l'habitat, en leur offrant des possibilités d'accompagnement, et non de modifier la répartition des compétences entre les différents échelons locaux ou de porter atteinte à la libre administration des collectivités territoriales ;

- permettre à tous les EPCI à fiscalité propre de confier l'élaboration de leur PLH au département, sous réserve de son accord. Cependant, le besoin d'accompagnement est supérieur au sein des CC qui représentent la majorité des EPCI à fiscalité propre ne s'étant pas conformés à leur obligation de se doter d'un PLH. En outre, les CC sont les structures de coopération intercommunale les moins intégrées, ce qui justifie de concentrer l'aide du département sur un dispositif d'appui à leur profit.

3.2. OPTION RETENUE

Afin de renforcer la couverture du territoire en termes de planification de l'habitat, il est prévu de permettre aux CC, qui en exprimeraient le besoin, de confier l'élaboration du PLH au département, s'il l'accepte. L'appui du département prendra la forme d'une assistance pour assurer le suivi opérationnel de cette élaboration (consultation de bureaux d'étude, passation des marchés, suivi des travaux du bureau d'études, organisation de réunions et d'échanges avec les partenaires, consultations, etc.) afin de conserver la répartition actuelle des compétences qui prévoit que seul l'EPCI à fiscalité propre est compétent pour adopter son PLH. L'organe délibérant de l'EPCI continuera d'être l'instance décisionnelle pour les différentes phases de la procédure d'élaboration d'un PLH (engagement du PLH, arrêt du projet de PLH et adoption).

L'échelon départemental, par sa bonne appréhension du territoire et sa proximité avec l'échelon intercommunal, est le plus adapté pour apporter un soutien et répondre au besoin d'accompagnement des CC, qui sont les EPCI à fiscalité propre les moins intégrés. En outre, certains départements ont mobilisé l'ensemble des outils à leur disposition pour s'engager dans une politique volontaire en matière d'habitat. Il est ainsi proposé de renforcer leur rôle et leur positionnement dans la construction d'une stratégie en matière d'habitat, qui sera complémentaire de celles définies par les intercommunalités.

Afin d'assurer une vision partagée des enjeux et des actions à porter en matière de logement et d'hébergement, entre le département et l'EPCI à fiscalité propre, le présent dispositif prévoit que la CC soit pleinement associée à l'élaboration du PLH, qui sera applicable sur son territoire, et reste la seule compétente pour l'adopter.

Une convention signée entre le département et l'EPCI à fiscalité propre déterminera les modalités précises de mise à disposition de l'assistance technique en vue de l'élaboration du PLH (organisation et fréquence de réunions avec les élus, etc.).

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Le présent article prévoit la création d'un article L. 302-2-1 du CCH.

4.2. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La présente mesure vise à soutenir et accompagner les CC, régies à l'article L. 5214-1 du CGCT, qui en expriment le besoin dans la mise en oeuvre de leur politique locale de l'habitat.

Les départements exercent une compétence en matière de planification de l'habitat, à travers le PDH, qui sera ainsi complétée par l'assistance fournie aux CC. Cette disposition permettra de renforcer l'engagement des départements là où c'est nécessaire, en faveur de la mise en place d'une stratégie locale de l'habitat.

La CC reste la seule compétente pour adopter le PLH propre à son territoire. Il n'existe donc pas d'impact en matière de répartition des compétences entre les collectivités territoriales et leurs groupements.

4.3. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

La présente mesure impliquera pour les services du conseil départemental qui souhaitent apporter cet appui, de s'organiser pour mettre à disposition les moyens nécessaires à l'accompagnement des CC. Le coût de l'élaboration d'un PLH varie fortement selon la taille de l'EPCI, d'un point de vue démographique et spatiale, notamment pour le volet foncier du PLH instauré par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, mais aussi en fonction de l'existence d'un précédent PLH ou d'études préalables sur le territoire. La durée d'élaboration d'un PLH pourrait être estimée à deux mois au minimum.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du CGCT, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national d'évaluation des normes.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les modifications du CCH entreront en vigueur dès le lendemain de la promulgation de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique à l'ensemble du territoire de la République.

Article 30 : Renforcement des outils mobilisables dans le cadre des projets partenariaux d'aménagement (PPA) et des grandes opérations d'urbanisme (GOU)

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) a permis de faciliter la réalisation de grandes opérations d'aménagement en créant deux nouveaux outils aux articles L. 312-1 à L.312-7 du code de l'urbanisme : le projet partenarial d'aménagement (PPA) et la grande opération d'urbanisme (GOU).

Le PPA est un outil contractuel à l'initiative du niveau intercommunal et qui associe l'État et potentiellement les communes, les départements, les régions, toutes les parties prenantes publiques et même, sous certaines conditions, des acteurs privés. Il permet de constituer un partenariat fort dans la durée pour assurer la gouvernance et le pilotage d'opérations d'aménagement complexes dont il accompagne la conception et la mise en oeuvre concrète (appui méthodologique, outils, calendrier, modalités de la gouvernance, moyens financiers et humains, etc.).

Le contenu est libre et dépend tant de la négociation locale menée et des acteurs impliqués que du caractère opérationnel nécessaire pour le ou les projets visés. Les établissements publics d'aménagement (EPA) de l'État peuvent également mener des études préalables à sa formation, même en dehors de leur périmètre d'intervention. Sa signature emporte certains effets juridiques, comme une procédure permettant à l'État de céder en bloc et à l'amiable des terrains bâtis ou non bâtis de son domaine privé, pour la réalisation d'opérations d'aménagement prévues par le contrat (article L. 3211-6 du code général de la propriété des personnes publiques - CG3P).

Mais le PPA présente plus particulièrement l'intérêt de pouvoir prévoir la réalisation d'une opération d'aménagement susceptible d'être qualifiées de « grande opération d'urbanisme » (GOU) dès lors qu'elle requiert, en raison de ses dimensions ou de ses caractéristiques, un engagement conjoint spécifique de l'Etat et d'une collectivité territoriale ou d'un EPCI (article L. 312-3 du code de l'urbanisme). Prévue dans le contrat de PPA, son périmètre est délimité par un acte de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou l'établissement public de coopération intercommunal (EPCI) compétent, après avis conforme des communes concernées et accord du représentant de l'État dans le département (article L. 312-4 du code de l'urbanisme). Afin d'en faciliter la réalisation, il s'applique au sein de la GOU, un régime dérogatoire au droit commun. Ce dispositif entraîne de nombreux effets juridiques (article L. 312-5 du même code), parmi lesquels le transfert de compétences à l'intercommunalité, comme la délivrance des permis de construire et autres actes d'utilisation du sol, la maîtrise d'ouvrage voire la gestion d'équipements publics. L'acte créant la GOU peut aussi valoir pour tout ou partie création d'une zone d'aménagement différé (ZAD) avec un droit de préemption pouvant être exercé pendant une période de dix ans (article L. 312-6 du même code). Les EPA peuvent intervenir pour mener des opérations d'aménagement, s'ils sont titulaires d'une concession d'aménagement en situation de quasi-régie (article L. 321-23 du même code).

Par ailleurs, une procédure intégrée pour l'adaptation des documents d'urbanisme dans le cadre d'une GOU (PIGOU) a été créée (article L. 300-6-1 du même code). L'objectif de cette mesure est de permettre, dans le cadre d'une procédure unique et de délais resserrés, la mise en compatibilité d'un ou de plusieurs documents d'urbanisme mais aussi, le cas échéant, l'adaptation de certains plans/programmes de rang supérieur ou de certaines servitudes d'utilité publique.

Une circulaire du 4 février 2019 de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et du ministre chargé de la ville et du logement, relative à l'accompagnement par l'État des projets d'aménagement des territoires94(*), fait suite à la promulgation de la loi ELAN et revient plus précisément sur le contrat de PPA et l'opération de revitalisation du territoire (ORT).

Aujourd'hui, treize contrats de PPA ont été signés. Il s'agit par exemple de projets de rénovation de centres urbains ou de quartiers constitués à Mulhouse et à Argenteuil, de résorption de l'habitat privé dégradé à Marseille ou de transformations de friches militaires au Mans. A Toulouse et Bordeaux, le PPA accompagne des projets d'intensification de tissus urbains existants. Sur les vallées du Gier et de l'Ondaine au sud de Saint-Etienne, il permet de mettre en place un projet de revitalisation de centralités urbaines et pôles structurants. Au Teil, en Ardèche, il coordonne les efforts de chacun pour accélérer la reconstruction de la ville suite au séisme du 11 novembre 2019. Environ 70 territoires se sont portés candidats et à ce jour une vingtaine de PPA est en cours d'élaboration active.

Un nouvel appel à manifestation d'intérêt a été lancé le 24 juillet 2020, pour une seconde génération de PPA, en particulier sur les enjeux de recyclage foncier, de résilience territoriale (notamment face au changement climatique et à l'érosion du trait de côte), ainsi que de revitalisation territoriale (notamment dans les coeurs de petites centralités ou en périphéries urbaines).

La loi ELAN a également prévu que dans le cadre d'une ORT et à titre expérimental (pour une durée de cinq ans), il est possible de déposer une demande de permis d'aménager portant sur plusieurs unités foncières non contiguës. Ce permis d'aménager multi-sites expérimental vise à répondre au défi d'équilibre économique d'une opération de renouvellement urbain. Il s'agit de trouver un équilibre entre plusieurs opérations au sein d'un même projet, le bénéfice des unes équilibrant le déficit des autres.

En matière d'urbanisme, pour faciliter certains projets urbains dans le cadre de la politique du logement, il existe des dérogations au plan local d'urbanisme. Elles peuvent être accordées sur le fondement de l'article L. 152-6 du code de l'urbanisme aux demandeurs pour la construction de logements, notamment dans un objectif de mixité sociale. Ces dérogations sont précisément définies en fonction de la nature des projets et ne concernent que les zones qui connaissent une situation tendue en termes de logement, pour le gabarit, la densité ou les règles de stationnement applicables.

Parmi les acteurs incontournables en matière de stratégie foncière et d'aménagement, dix établissements publics fonciers (EPF) de l'État accompagnent les collectivités territoriales et leurs groupements et couvrent parfois l'ensemble de territoires régionaux. Actuellement, la procédure d'extension d'un EPF d'État définie à l'article L. 321-2 du code de l'urbanisme prévoit en particulier une phase de consultation des collectivités territoriales, des EPCI à fiscalité propre compétents en matière de plan local d'urbanisme (PLU), des communes de 20 000 habitants et plus non membres de ces établissements et des comités régionaux de l'habitat et de l'hébergement compétents, et l'intervention d'un décret en Conseil d'État pour le nouveau périmètre.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

La démarche contractuelle d'opérations d'aménagement par des PPA et dans le cadre d'une GOU s'inscrit dans un partenariat fort entre l'État et les collectivités concernées et dans le respect du principe de libre administration consacré par l'article 72 de la Constitution.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Le PPA, complété d'une GOU, est un cadre privilégié pour favoriser l'émergence et conduire des projets d'ensemble et durables, avec souvent des interventions complexes et/ou lourdes, sur des territoires à enjeux, à l'initiative de l'EPCI à fiscalité propre, en partenariat avec l'État, et nécessitant des dérogations aux règles de droit commun et à celles fixées par les documents d'urbanisme. Il encourage le développement d'une stratégie à l'échelle intercommunale avec des leviers d'intervention renforcés.

Si ces dispositifs permettent déjà aux collectivités territoriales et à leurs groupements en partenariat avec l'État de disposer d'un cadre propice à des projets ambitieux voire complexes, il s'avère nécessaire d'apporter des améliorations et des mesures complémentaires aux dispositions législatives en vigueur pour en renforcer les effets positifs et qu'ils puissent ainsi bénéficier à d'autres types de projets et d'opérations. Ces dispositifs doivent s'inscrire en faveur de l'utilisation des capacités d'urbanisation et de recomposition du foncier situé en zone urbaine sur des terrains déjà artificialisés pour la réalisation d'opérations d'aménagement permettant la réalisation de quartiers sobres et désirables et transformer les formes urbaines existantes. En ce sens, les PPA et GOU doivent pleinement s'inscrire dans les enjeux de sobriété foncière, en particulier quant aux aspects de densité des constructions.

Actuellement, s'il y a bien un régime dérogatoire au droit commun au niveau de la GOU qui emporte des transferts automatiques ou facultatifs au niveau intercommunal pour conduire une opération d'aménagement, le droit de préemption qui est pourtant incontournable en matière de maîtrise foncière n'est pas concerné.

Si le droit en vigueur prévoit des outils d'urbanisme et d'aménagement en faveur du renouvellement urbain et de l'amélioration du cadre vie, ils sont parfois limités à certains dispositifs ou certains secteurs, et ne sont donc pas possibles en PPA et/ou GOU alors même qu'ils visent à répondre à des situations rencontrées et appréhendées par ces dispositifs de contractualisation.

C'est le cas aussi du permis d'aménager multi-sites, dont l'expérimentation est prévue par la loi ELAN. Le permis d'aménager multi-sites est un outil actuellement seulement mobilisable dans le cadre d'une ORT. Or, compte tenu de la complexité de certaines opérations d'aménagement qui peuvent faire l'objet d'un PPA et notamment de leur équilibre économique en cas de « recyclage urbain », son champ pourrait être élargi.

D'autre part, des dérogations aux règles d'urbanisme relatives au gabarit, à la densité ou au stationnement sont prévues pour des autorisations d'urbanisme, mais elles sont limitées à certaines zones urbaines et ne sont donc pas forcément possibles en GOU.

Enfin, les EPF de l'État, qui sont des acteurs majeurs, interviennent dans des périmètres qui ne couvrent pas forcément certaines opérations en PPA et GOU, mais la procédure de droit commun pour leur extension est complexe et longue et peut être aménagée pour ce cas spécifique.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Cet article vise à renforcer les dispositifs contractuels entre l'État et les collectivités territoriales et leurs groupements pour faciliter le renouvellement urbain sur des secteurs spécifiques, en faisant évoluer le dispositif du projet partenarial d'aménagement et de la grande opération d'urbanisme.

Il s'agit d'encourager la revitalisation des coeurs de ville (petites centralités), valoriser les friches, réinventer les périphéries (zones pavillonnaire, zones d'activité économique) et permettre d'intensifier les quartiers de gare. Sur ces secteurs, le but est de lever les freins au « recyclage foncier » qui nécessite une forte ingénierie territoriale et l'émergence d'opérateurs experts, et justifie des pouvoirs dérogatoires pour mener les procédures à leur terme.

Pour y parvenir, il est proposé de capitaliser sur les dispositifs de projet partenarial d'aménagement (PPA) et de grande opération d'urbanisme (GOU), notamment pour favoriser cette démarche entre l'État et les collectivités territoriales et leurs groupements et le recours par ces dernières à des moyens d'interventions renforcés, comme l'activation de dérogations au droit de l'urbanisme ou d'outils spécifiques et adaptés d'aménagement, notamment les procédures de maîtrise et d'ingénierie foncières ou l'exercice du droit de préemption.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

Il avait été envisagé de modifier la dénomination des PPA et GOU, en y ajoutant le qualificatif de "durable" (projets partenariaux d'aménagement durable et grande opération d'urbanisme durable) mais une telle modification n'aurait pas de portée juridique.

Concernant le permis d'aménager multi-sites et son extension aux PPA et GOU, il était envisagé de passer par une expérimentation pour une période cinq ans, comme pour les opérations de revitalisation du territoire (ORT). Toutefois compte tenu de l'intérêt de développer cet outil et notamment de la nécessité que cette mesure puisse s'inscrire dans la durée afin qu'il puisse être pleinement mobilisé par les acteurs de l'aménagement, la codification, sans durée d'application, a été jugée préférable. Il n'a pas été retenu non plus de limiter son champ à la GOU pour qu'il puisse couvrir les opérations d'aménagement faisant déjà l'objet de PPA et nécessitant ce mécanisme.

3.2. OPTION RETENUE

Pour pouvoir conduire des projets d'aménagement notamment en matière de recyclage urbain, comme dans le cadre des ORT, il est prévu la faculté de mobiliser un permis d'aménager multi-sites dans le cadre d'un PPA. La disposition est codifiée sans durée d'application. Elle est subordonnée à ce que l'opération d'aménagement garantisse l'unité architecturale et paysagère des sites concernés et s'inscrive dans le respect des orientations d'aménagement et de programmation (OAP) du PLU.

Concernant le renforcement de la grande opération d'urbanisme, à l'instar de ce qui est prévu pour les autorisations d'urbanisme et afin que l'établissement public de coopération intercommunale compétent puisse disposer de l'ensemble des moyens d'action pour conduire une ou des opérations d'aménagement dans le périmètre de la GOU, l'exercice du droit de préemption et du droit de préemption renforcé lui est transféré automatiquement, avec une possibilité de le déléguer à l'aménageur, et notamment aux EPA et EPF.

Parmi les dérogations permises dans le périmètre de la GOU, il est prévu de permettre celles relatives aux règles d'urbanisme (gabarit, stationnement et densité) pour les autorisations d'urbanisme en y faisant référence dans l'article L. 312-5 du code de l'urbanisme qui fixe les dispositions particulières dans le périmètre d'une GOU.

Enfin, pour permettre l'intervention d'un établissement public foncier d'État en dehors de son périmètre initial et donc faciliter son extension en ce sens sur le périmètre d'une GOU, et lorsqu'il n'est pas couvert par un EPF local, il est prévu que cela soit possible pour une grande opération d'urbanisme par décret en Conseil d'État après simple délibération de la collectivité co-contractante et du conseil d'administration (en simplifiant la consultation de toutes les autres collectivités du territoire). En contrepartie d'un tel assouplissement, la composition du conseil d'administration ne peut être modifiée.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Cet article modifie plusieurs dispositions du code de l'urbanisme :

- L'article L. 211-2 ;

- L'article L. 214-1-1 ;

- Création d'un article L. 312-2-1 ;

- Les articles L. 312-5 et L. 312-7.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Les mesures envisagées doivent permettre de faciliter la réalisation d'opérations d'aménagement, comprenant la production de logements, de locaux d'activités économiques notamment de commerces, des équipements collectifs et d'infrastructures, d'espaces verts et de loisirs mais également la préservation et la réduction de la consommation de certains espaces non artificialisés et le renouvellement urbain. L'ampleur de ces opérations est significative pour le marché local du logement et plus généralement pour le développement de la collectivité locale concernée. Ces mesures vont donc contribuer à la dynamique des territoires et à leur développement économique.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

L'émergence et la réalisation de nouvelles opérations d'aménagement auront un impact positif sur les entreprises, d'une part, en ce qui concerne l'activité directe générée par les études, les travaux et l'exploitation des projets, en particulier pour les acteurs du bâtiment et de la construction et, d'autre part, en ce qui concerne la dynamique économique qui sera créée dans les territoires concernés par la démarche de PPA et de GOU.

4.2.3. Impacts budgétaires

Ces mesures n'entraînent aucune dépense budgétaire supplémentaire directe.

Cependant, le développement de PPA et de GOU pourra nécessiter que l'État et ses établissements publics partenaires, les collectivités territoriales et leurs groupements et le cas échéant d'autres acteurs publics impliqués, prévoient des participations financières dans ces contrats. Ces participations sont néanmoins difficiles à évaluer, car elles dépendent de chaque opération et le dispositif est très libre pour s'adapter à chaque contexte et à différents niveaux d'engagement des partenaires.

L'État consacre de l'ordre de 14 M€ par an en moyenne de subventions aux PPA (programme 135 « urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat ». Les préfets sont encouragés à contractualiser des PPA dans le cadre des contrats de plan État-Région (CPER) 2021-2027. Une mesure complémentaire exceptionnelle de 10 M€ a été annoncée pour 2021 et 2022 dans le cadre du plan de relance (programme dédié), en faveur de l'accompagnement de PPA de recomposition littorale, en réponse au phénomène de recul du trait de côte.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Le renforcement de ces dispositifs permet aux collectivités territoriales et leurs groupements de faciliter ou de poursuivre leur action en matière d'amélioration du cadre de vie et d'aménagement de leur territoire, avec le soutien de l'État, en particulier pour des opérations stratégiques et complexes.

Les collectivités territoriales et leurs groupements pourront réaliser des investissements en matière de réalisation d'équipements, de maîtrise d'ouvrage, d'acquisition foncière, d'études, et de capitalisation de société d'aménagement. Mais l'État étant partenaire et d'autres acteurs pouvant l'être également, la réalisation de ces opérations d'aménagement sera moins coûteuse pour les collectivités territoriales et leurs groupements que dans le cadre du droit commun.

Cette évolution du dispositif, notamment pour le droit de préemption, accentue aussi un transfert de compétence en faveur de l'EPCI à fiscalité propre à l'initiative et qui pilote la GOU.

Elle mobilise aussi davantage la compétence « urbanisme » dans le cadre de l'exercice de la compétence de délivrance des autorisations d'urbanisme, avec la faculté d'un permis d'aménager multi-sites, il est également permis de déroger au règlement du plan local d'urbanisme dans le périmètre d'une GOU et dans la limite de certaines conditions fixées par l'article L. 152-6 du code de l'urbanisme. Cet encadrement strict des dérogations doit permettre de favoriser la stabilité des PLU.

Enfin des collectivités territoriales et leurs groupements qui ne sont actuellement pas dans le périmètre d'un EPF de l'État pourront plus aisément dans le cadre d'une GOU l'intégrer et ainsi bénéficier de son appui, sans que cela ne bouleverse pour autant la gouvernance, notamment des autres collectivités, au sein de cet établissement.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

L'émergence, la négociation et le suivi des PPA et GOU mobilisera les services des collectivités territoriales et de leurs groupements, les services déconcentrés du préfet et les services centraux des ministères de la transition écologique et de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

Cette évolution peut également mobiliser davantage les services instructeurs en matière d'urbanisme, avec la faculté d'un permis d'aménager multi-sites, et plus particulièrement dans le cadre d'une GOU de ceux de niveau intercommunal dans le cadre de l'exercice de la compétence de délivrance des autorisations d'urbanisme avec les dérogations éventuelles au plan local d'urbanisme.

Les services de l'État seront enfin impliqués plus particulièrement pour accompagner et permettre de potentielles extensions de périmètres des EPF dont ils assurent la tutelle.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap

De façon très indirecte, les mesures du présent article contribueront au développement de l'offre de logements ou d'équipements et d'infrastructures, ainsi que d'activités de service, pouvant permettre de répondre à des enjeux propres à la protection et aux conditions de vie et d'accès des personnes en situation de handicap.

4.5.2. Impacts sur la jeunesse

Ces mesures contribueront à l'émergence d'opérations d'aménagement en faveur de l'amélioration du cadre de vie et notamment au développement de l'offre de logements et de service. Ces mesures peuvent en particulier avoir un effet bénéfique sur la capacité d'accueil des étudiants et des jeunes actifs dont les ressources sont souvent insuffisantes pour se loger dans les zones les plus tendues.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Les actions et opérations d'aménagement, prévues dans un cadre contractuel entre l'État et les collectivités territoriales et leurs groupements, ainsi qu'avec d'autres acteurs variés, et les outils mobilisés pour répondre aux différents enjeux du développement durable en matière d'urbanisme et d'aménagement contribuent au développement économique des territoires, à l'amélioration de la qualité du cadre de vie et en particulier au développement de l'offre de logements et d'équipements collectifs. Ces dispositifs s'inscrivent donc dans une démarche en faveur du logement, de l'habitat, de la construction mais également de l'emploi tant par les activités générées pour la réalisation de ces opérations, que pour celles qui sont soutenues ou qui en résulteront sur les territoires concernés.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Le renforcement du cadre des projets partenariaux d'aménagement et des grandes opérations d'urbanisme permettront de favoriser le renouvellement urbain et de poursuivre des enjeux de sobriété foncière, contribuant ainsi à la préservation d'espaces naturels, agricoles et forestiers, à la lutte contre l'étalement urbain et la lutte contre l'artificialisation des sols.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du CGCT, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national d'évaluation des normes.

La présente disposition a également été transmise pour avis au Conseil national de l'habitat.

Une consultation a été menée au printemps 2020, dans le cadre d'un groupe de travail partenarial mis en place par les ministères en charge de l'écologie et de l'urbanisme. Ces propositions ont reçu un accueil favorable.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

L'ensemble des mesures du présent article entre en vigueur dès le lendemain de la promulgation de la loi au Journal officiel de la République française.

Les nouvelles dispositions sont applicables aux PPA signés et aux GOU créées avant l'entrée en vigueur de la présente loi.

5.2.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu'en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

5.2.3. Textes d'application

Pour la mise en oeuvre éventuelle de la dérogation prévue à l'article L. 321-2 du code de l'urbanisme, des décrets en Conseil d'État seront pris.

TITRE IV - LA SANTE, LA COHESION SOCIALE, L'ÉDUCATION ET LA CULTURE

CHAPITRE IER - LA PARTICIPATION À LA SÉCURITÉ SANITAIRE TERRITORIALE

Article 31 : Réforme de la gouvernance des agences régionales de santé (ARS)

1. ÉTAT DES LIEUX

Les agences régionales de santé (ARS) ont été créées par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (HPST) dans une volonté de modernisation des structures de l'État.

Chargées du pilotage régional du système de santé, les ARS sont des établissements publics de l'État à caractère administratif placés sous la tutelle des ministres chargés de la santé, de l'assurance maladie, des personnes âgées et des personnes handicapées, tels que définis par l'article L. 1432-1 du code de la santé publique (CSP).

Selon l'article L. 1432-1 du CSP, un directeur général et un conseil de surveillance présidé par le préfet de région sont placés à la tête des ARS. En effet, le directeur général de l'ARS exerce des compétences au nom de l'État (police sanitaire, il arrête le projet régional de santé, délivre les autorisations d'équipement ...). Il agit à ce titre en tant que dépositaire d'un pouvoir d'État. En vertu de l'article L 1432-2 du CSP, le DG ARS exerce au nom de l'État les compétences mentionnées à l'article L 1431-2. Cela concerne notamment la mise en oeuvre au niveau régional de la politique de santé, la régulation, l'orientation et l'organisation de l'offre de services de santé de manière à répondre aux besoins en matière de prévention, de promotion de la santé, de soins et de services médico-sociaux, aux besoins spécifiques de la défense et à garantir l'efficacité du système de santé. De même, il est habilité à conclure pour le compte de l'État des conventions avec les collectivités territoriales pour le déploiement de programmes de santé publique. Il prépare et exécute, en tant qu'ordonnateur, le budget de l'agence (article L. 1432-2 précité). Il arrête le compte financier. Il arrêté le projet régional de santé et après concertation avec les caisses locales d'assurance maladie et avec les organismes complémentaires d'assurance maladie, le plan pluriannuel régional de gestion du risque prévu à l'article L. 182-2-1-1 du code de la sécurité sociale. Il délivre une licence pour toute création, transfert, regroupement d'officines pharmaceutiques.

L'emploi de directeur général est un emploi supérieur de l'État laissé à la discrétion du Gouvernement. Le directeur général de l'ARS est nommé par décret du Président de la République sur rapport du Premier Ministre et des ministres chargés de la santé, de l'assurance maladie, des personnes âgées et des personnes handicapées.

Conformément à l'article L. 1432-3 du CSP, le conseil de surveillance, présidé par le préfet de région, est notamment composé de représentants de l'État, des organismes locaux d'assurance maladie et de collectivités territoriales. Il a pour mission d'approuver le budget de l'agence sur proposition du directeur général et le compte financier ainsi que d'émettre un avis sur le projet régional de santé, le contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens de l'ARS et sur ses résultats.

Auprès de chaque ARS, le CSP prévoit également quatre instances:

- une conférence régionale de la santé et de l'autonomie, à l'article L. 1232-4, chargée de :

· faire toute proposition au directeur général de l'ARS sur l'élaboration, la mise en oeuvre et l'évaluation de la politique de santé dans la région et sur les territoires émettre un avis sur le projet régional de santé ;

· organiser l'expression des représentants des usagers du système de santé ;

· procéder en lien notamment avec les conseils territoriaux de santé, à l'évaluation, d'une part, des conditions dans lesquelles sont appliqués et respectés les droits des personnes malades et des usagers du système de santé et, d'autre part, de la qualité des prises en charge et des accompagnements ;

· organiser le débat public sur les questions de santé de son choix ;

- trois commissions de coordination des politiques publiques de santé, prévues à l'article L. 1432-1, chargées de coordonner les actions déterminées et conduites par leurs membres, notamment les départements, dans les domaines :

· de la prévention et de la promotion de la santé, de la santé scolaire, de la santé au travail et de la protection maternelle et infantile ;

· des prises en charge et des accompagnements médico-sociaux  

· de l'organisation territoriale des soins.

Les collectivités territoriales sont représentées au sein de ces instances territoriales.

Pour rappel, l'organisation du système de santé reste largement centralisée. En matière de santé, la commune n'exerce pas de compétence obligatoire, en dehors des mesures spécifiques que peuvent être amenés à prendre les maires dans le cadre de leur pouvoir de police. La commune et les groupements de communes ont également la possibilité d'attribuer des aides en matière sanitaire, par exemple pour l'installation ou le maintien de professionnels de santé dans les zones déficitaires en offre de soins, pour financer des structures participant à la permanence des soins.

Quant aux départements, en supprimant la clause générale de compétence, la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a circonscrit leur champ d'intervention, dans le domaine sanitaire, au financement des laboratoires départementaux d'analyse, dans le cadre du dispositif de prévention des risques et de gestion des crises sanitaires. Une action forte des départements en matière de santé, prévue par le CSP, concerne la prévention et la promotion de la santé, tout particulièrement dans le champ maternel et infantile. Le département est en outre responsable des actions de planification familiale. Il intervient à ce titre en matière de périnatalité, de suivi de la santé et de la vaccination des bébés et des jeunes enfants, de bilan de santé à l'école maternelle, de conseil et de suivi en matière de contraception. Il peut, par délégation de l'État, conduire des actions de vaccination pour les adultes. Le département est enfin compétent pour l'évaluation des plans d'aides pour le grand âge et l'évaluation des situations de handicap en lien avec les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), conduites par ses équipes médicales spécialisées dans ces deux domaines.

Ces actions s'inscrivent en lien avec la compétence des départements chefs de file dans le domaine de l'action sociale, conformément au rôle que leur confère l'article 3 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM), confirmé par l'article 94 de la loi NOTRe.

Les départements sont à ce titre membres des commissions des ARS. C'est également le cas des autres collectivités, et notamment du bloc communal, au titre des actions conduites dans le cadre des centres communaux d'action sociale (CCAS), en particulier dans le domaine du grand-âge.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

La crise sanitaire a montré le rôle clé des ARS pour l'organisation de la réponse sanitaire sur les territoires. Elle a également modifié profondément les attentes à leur égard. Elle a interrogé la coordination des différents acteurs pour agir dans l'urgence et a souligné la nécessité de placer les ARS en plus grande proximité des territoires et de renforcer l'association des élus locaux à la conduite des politiques de santé dans les territoires. Un engagement a été pris en ce sens par le Gouvernement en juillet 2020 dans le cadre des conclusions du Ségur de la Santé.

Il apparaissait notamment nécessaire de faire évoluer la gouvernance des ARS. Ainsi, il est proposé de réformer le conseil de surveillance, principal organe de gouvernance des ARS, afin notamment de renforcer le poids des élus en leur sein et d'élargir les sujets sur lesquels l'instance est amenée à se prononcer.

La gouvernance des ARS étant définie aux articles L. 1432-1 à 1432-4 puis L. 1433-1 du CSP, les modifications envisagées nécessitent de légiférer.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Il s'agit d'adapter le fonctionnement de la principale instance de gouvernance des ARS en renforçant le poids des élus en leur sein et d'élargir les sujets sur lesquels le conseil est amené à se prononcer.

La mesure envisagée s'inscrit dans le cadre d'une politique plus globale visant à mobiliser deux leviers qui paraissent de nature à répondre aux attentes des élus, à les impliquer et à les engager dans la mise en oeuvre des politiques de santé sur leur territoire, en tant que partenaires de l'ARS. Ces deux leviers sont très liés :

- promouvoir une politique contractuelle ambitieuse (les contrats locaux de santé sont, dans nombre de territoires de bons exemples) ;

- simplifier la gouvernance du système de santé, en définissant les attributions de chaque instance. Le constat actuel est en effet celui d'un nombre important d'instances où les élus sont représentés avec, dans nombre d'entre elles, une faible présence. Le dialogue effectif avec les élus s'effectue souvent en marge d'instances que certains peuvent juger complexe ou trop dense. Il est donc nécessaire de redonner du sens à la présence des élus au sein des instances.

3. DISPOSITIF RETENU

Cet article vise à renforcer les compétences du conseil de surveillance des ARS en le transformant en un conseil d'administration et d'augmenter le poids des élus en son sein.

La transformation du conseil de surveillance en conseil d'administration est accompagnée d'une part d'une modification de sa composition, d'autre part d'une extension de ses missions.

Aux côtés du président, soit le représentant de l'État dans la région, prendraient place en effet trois vice-présidents dont deux désignés parmi les membres représentant les collectivités territoriales.

Le conseil d'administration reprendra les missions du conseil de surveillance. Il fixera également les grandes orientations de la politique contractuelle de l'ARS sur proposition de son directeur général.

En plus des documents déjà prévus dans le cadre du conseil de surveillance, le directeur général transmettra au conseil d'administration deux rapports :

- sur les conventions conclues avec les collectivités territoriales pour la mise en oeuvre du projet régional de santé ;

- sur les actions financées par le budget annexe de l'ARS.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Les articles L. 1432-1, L. 1432-2 et L. 1432-3 du CSP seront modifiés.

L'intitulé de la sous-section 2 de la section 1 du chapitre II du titre III du livre IV de la première partie du CSP sera modifié.

4.2. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Le poids des collectivités territoriales sera renforcé au sein du conseil d'administration et leurs représentants occuperont deux sièges de vice-présidents.

Les élus locaux pourront ainsi directement faire valoir leurs avis au sein de l'instance de pilotage et participer à la prise des décisions de l'agence.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

En application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national d'évaluation des normes.

En application de l'article L. 200-3 du code de la sécurité sociale, les dispositions envisagées ont été soumises à la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM).

En application de l'article L.723-12 du code rural et de la pêche maritime, les dispositions envisagées ont été soumises à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA).

En application de l'article L. 182-2 du code de la sécurité sociale, les dispositions envisagées ont été soumises au Conseil de l'union nationale des caisses d'assurance maladie (CUNCAM). 

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La mesure envisagée s'appliquera à compter de la publication des décrets d'application.

5.2.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique à l'ensemble du territoire de la République.

5.2.3. Textes d'application

Un décret sera nécessaire pour modifier la partie réglementaire du CSP afin de fixer la composition et les modalités de fonctionnement du conseil d'administration.

Article 32 : Financement des établissements de santé par les collectivités territoriales

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

Le terme d'établissement de santé est issu de la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991 portant réforme hospitalière. Il permet de désigner les établi