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24 septembre 2020 : Gouvernance et performance des ports maritimes français ( texte déposé au sénat - première lecture - exposé des motifs )

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le développement rapide des infrastructures de transport de fret entre l'Asie et l'Europe et la crise sanitaire que nous traversons illustrent une nouvelle fois le caractère stratégique des ports maritimes et des zones logistico-industrielles pour l'approvisionnement de la Nation en biens essentiels et le développement économique de nos territoires. La valeur ajoutée totale associée au fonctionnement du système portuaire français dépasserait ainsi les 15 milliards d'euros et l'activité portuaire représenterait environ 180 000 emplois directs et plus de 350 000 emplois directs et indirects. L'avenir de nos ports et de leur arrière-pays (hinterland) est donc intrinsèquement lié à la croissance économique, au commerce et à l'aménagement des territoires.

En dépit des réformes successives dont le secteur portuaire a fait l'objet au cours des trente dernières années, les performances de nos ports maritimes demeurent décevantes au regard des atouts maritimes dont dispose la France. Si les évolutions portant sur l'organisation de la manutention ont permis aux grands ports maritimes (GPM) - établissements publics relevant de l'État, qui traitent plus de 80 % du trafic de marchandises à destination ou en provenance de notre pays - de renforcer leur compétitivité, d'améliorer leur situation financière et si certains indicateurs sont encourageants, les trafics portuaires n'ont pas renoué avec le positionnement qui était le leur avant la crise de 2008. Au total, le retard pris par la France représenterait de 30 000 à 70 000 emplois perdus sur la filière des conteneurs et, en 2020, plus de 40 % des conteneurs à destination de la France métropolitaine transitent encore par des ports étrangers.

Dans le même temps, nos concurrents européens et internationaux, à l'image de la Belgique, des Pays-Bas, de l'Allemagne ou encore de la Chine, ont amélioré leurs parts de marché et s'organisent pour tirer le meilleur parti des échanges mondiaux.

Comment en sommes-nous arrivés là ? Cette situation résulte de facteurs exogènes, comme la désindustrialisation, plus forte en France que dans d'autres pays européens, les restructurations affectant le secteur pétrolier et la conjoncture économique globale. Elle s'explique également par l'insuffisance voire l'absence de vision stratégique à long terme de l'État sur l'avenir de nos ports maritimes et par un manque de coordination entre les différentes places portuaires relevant de l'État et des collectivités territoriales.

À cet égard, depuis l'annonce d'une « nouvelle stratégie nationale portuaire » par le Premier ministre aux Assises de la mer en 2017 et en dépit de nombreuses consultations menées par le ministère des transports avec les acteurs du secteur, aucun document n'a été produit publiquement à ce jour. La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable avait d'ailleurs appelé le Gouvernement à présenter sa stratégie sans plus attendre dès février 20191(*).

Enfin, nos ports souffrent du sous-investissement chronique dans les réseaux de desserte fluviaux et ferroviaires, pourtant nécessaires à la fluidité du transport de marchandises et à la performance de notre chaîne logistique. Plus de 80 % des pré- et post-acheminements portuaires reposent encore sur le mode routier (hors oléoducs) quand 50 % du fret conteneurisé du port d'Hambourg est acheminé par voie ferroviaire ou fluviale. Pourtant, la massification des acheminements portuaires présente de nombreux avantages, notamment d'un point de vue capacitaire (un train permettant de remplacer 45 poids lourds, et une barge 125) et écologique (le transport fluvial en Île-de-France permet d'éviter d'émettre 200 000 tonnes de CO2 chaque année).

Si la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM) fixe une trajectoire ambitieuse pour les investissements de l'État dans les infrastructures et les systèmes de transport - avec une augmentation de 40 % de l'investissement de l'État sur la période 2019-2023 par rapport à la période 2014-2018 et 2,3 milliards d'euros prévus sur 10 ans pour renforcer l'efficacité et le report modal dans le transport de marchandises - elle apparaît insuffisante pour améliorer significativement la desserte des ports maritimes français, d'autant plus que ce montant global ne concerne pas uniquement la desserte des ports. Au-delà de la seule question de la desserte des ports maritimes, les investissements dans les infrastructures portuaires représentent à l'heure actuelle moins de 3 % des investissements de l'État dans les infrastructures de transports et les dépenses de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France consacrées au secteur portuaire ne représentent que 1,25 % du budget total de l'Agence.

Les ports français, spécifiquement les GPM, se situent donc à la croisée des chemins et subissent un « effet ciseau » entre la hausse de leurs charges, notamment non-commerciales et fiscales, et la baisse des trafics d'hydrocarbures, qui s'additionnent au retard pris sur le segment des conteneurs. En outre, les grèves liées au projet de réforme des retraites et l'épidémie de Covid-19 ont durement éprouvé les GPM, avec de fortes baisses de trafics qui se traduisent par d'importantes pertes économiques, dont l'étendue n'est pas connue à ce jour.

Parmi les difficultés structurelles de nos ports maritimes figurent également les coûts directs et indirects du passage portuaire en France : le rapport de la mission IGF-CGEDD de novembre 2018 sur La transformation du modèle économique des grands ports maritimes relève à cet égard que nos ports maritimes pâtissent de coûts du passage portuaire - constitués pour 10 % des droits de ports et pour 90 % des services portuaires - plus élevés que leurs principaux concurrents et d'une image de fiabilité encore écornée.

Pourtant, les potentialités de croissance et de créations d'emplois liées au fonctionnement des ports maritimes sont importantes, y compris à court/moyen terme : 1 000 conteneurs manutentionnés par les ports français créent 1 emploi portuaire, 6 emplois pour le dispatching de la marchandise et 3 à 4 emplois dans le secteur du transport. En outre, selon la mission IGF-GCEDD susmentionnée, entre 700 000 et un 1 million de conteneurs (équivalents vingt pieds) à destination ou en provenance de la France pourraient être reconquis par les ports français, soit une hausse de 10 % de leur part de marché sur le trafic de conteneurs à destination ou en provenance de la France, associée à des gains de plus d'un milliard d'euros de valeur ajoutée et la création de 25 000 emplois directs et indirects.

En ce qui concerne la gouvernance interne des GPM, les acteurs privés et les collectivités territoriales sont insuffisamment associés aux décisions alors qu'ils participent au financement, au fonctionnement et au rayonnement des places portuaires. Si une remise en cause de la réforme de 2008 n'est pas souhaitable pour préserver certains acquis, des ajustements pragmatiques doivent être apportés.

Face à ce constat et au regard des mutations économiques, écologiques et technologiques qui affectent notre économie et le secteur industrialo-portuaire, il est temps de fixer des ambitions fortes et des moyens adaptés pour nos ports, afin de leur donner un nouvel élan.

La présente proposition de loi et son rapport annexé constituent la traduction législative des travaux de la mission d'information relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes, dont le rapport « “Réarmer” nos ports dans la compétition internationale »2(*) a été adopté par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable le 1er juillet 2020.

Mise en place en novembre 2019, cette mission, présidée par Martine FILLEUL et dont le rapporteur était Michel VASPART, comprenait douze membres3(*). Elle a mené un travail d'investigation approfondi, organisant une trentaine d'auditions et une dizaine de déplacements, et s'est intéressée en particulier aux GPM relevant de l'État. Le rapport d'information issu de ses travaux formule dix propositions, assorties de quatre recommandations de court terme.

La présente proposition de loi vise dès lors à créer un cadre propice à la reconquête de parts de marché pour nos ports maritimes, en particulier les GPM relevant de l'État, tête de pont et premières portes d'entrée du commerce extérieur français.

Le chapitre Ier de la proposition de loi comporte plusieurs dispositions destinées à moderniser et améliorer la gouvernance des ports français.

L'article 1er tend à instituer une stratégie nationale portuaire et acte la création d'un Conseil national portuaire et logistique, chargé notamment du suivi de cette stratégie, au sein du code des transports.

L'article 2 vise à modifier la composition et le fonctionnement des conseils de surveillance des grands ports maritimes afin d'y associer davantage les acteurs économiques locaux et les collectivités territoriales.

L'article 3 prévoit de modifier la procédure de nomination et de révocation des directeurs généraux des grands ports maritimes, de généraliser l'établissement de lettres de mission à leur intention et de renforcer l'incitation à la performance dans le cadre de leurs rémunérations.

L'article 4 tend à renforcer les pouvoirs des conseils de développement des grands ports maritimes.

L'article 5 modifie le fonctionnement des conseils de coordination interportuaire.

L'article 6 ouvre la possibilité d'une décentralisation des grands ports maritimes aux régions qui en feraient la demande.

Dans l'objectif de renforcer l'attractivité et la compétitivité des grands ports maritimes, le chapitre II comporte plusieurs dispositions relatives à l'exploitation des GPM.

L'article 7 tend notamment à instituer un contrat pluriannuel d'objectifs et de performance (COP) entre chaque grand port maritime, l'État et les collectivités territoriales intéressées ou leurs groupements, à clarifier le champ des dépenses non-commerciales des grands ports maritimes, prises en charge par l'État, et à créer des chartes villes-ports pour inciter les grands ports maritimes à formaliser, avec les collectivités territoriales dont une partie du territoire est située dans la circonscription du port, des projets communs dans les domaines de l'aménagement, de la recherche, du développement économique et de la transition écologique.

L'article 8 tend à garantir un haut niveau de qualité et de disponibilité des services portuaires, en particulier le remorquage, et à favoriser une dynamique concurrentielle dans ce secteur pour soutenir la diminution des coûts du passage portuaire.

Le chapitre III rassemble des dispositions visant à renforcer l'information du Parlement sur la politique portuaire nationale.

Les articles 9 à 12 comportent des demandes de rapport du Gouvernement au Parlement sur quatre sujets d'intérêt majeur : l'assujettissement des GPM à la taxe foncière, les leviers permettant de dynamiser l'attractivité des zones industrialo-portuaires, la progression de la stratégie des « nouvelles routes de la soie » de la République populaire de Chine et enfin les conséquences économiques et sociales de l'éventuelle extension de la convention collective nationale unifiée ports et manutention aux ports intérieurs, dans le contexte de l'intégration des ports de l'axe Seine (Le Havre-Rouen-Paris), déjà rapprochés au sein du GIE HAROPA, qui deviendra un établissement public de l'État en application de l'article 130 de la LOM.

Dans la perspective d'accroître les moyens de nos ports maritimes et de soutenir le verdissement du transport de marchandises, le chapitre IV est consacré à la massification des acheminements portuaires.

L'article 13 propose d'élever la trajectoire d'investissements de l'Agence de financement des infrastructures de transport entre 2021 et 2027 fixée par la LOM.

Par cohérence, l'article 14 procède aux ajustements nécessaires dans le rapport annexé à la LOM et précise que les moyens supplémentaires sont destinés au cinquième programme d'investissements prioritaires, dédié au renforcement de l'efficacité et du report modal dans le transport de marchandises.

L'article 15 vise à prolonger jusqu'en 2025 le dispositif de suramortissement fiscal institué par la loi de finances pour 2019 pour les investissements concourant au verdissement du transport maritime et des infrastructures portuaires.

Le chapitre V de la proposition de loi regroupe les dispositions finales.

L'article 16 traite des conséquences financières pour l'État de la proposition de loi.

L'article 17 renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les modalités d'application de cette proposition de loi.

Enfin, le rapport annexé à la présente proposition de loi détermine les moyens nécessaires au renforcement de la compétitivité des ports français et des modes massifiés de transport de marchandises. Il appelle l'État à saisir l'opportunité de la relance économique post-crise du Covid-19 pour déployer un plan de soutien de 150 millions d'euros par an sur 5 ans pour les ports, associé à un doublement des moyens consacrés par la LOM au report modal vers les transports massifiés de fret (ferroviaire, fluvial) pour atteindre près de 5 milliards d'euros sur 10 ans afin de renforcer la desserte de nos ports. Ces deux programmes doivent permettre de consolider la situation financière des ports français, d'accompagner la transition écologique de notre économie et de favoriser des relocalisations industrielles, afin de soutenir les trafics portuaires. En complément, l'État devra augmenter sa prise en charge des dépenses non commerciales des GPM dans une logique d'incitation à la performance, afin de les doter de marges de manoeuvre. Enfin, le rapport annexé prévoit un triplement du soutien de l'État au transport combiné, pour atteindre près de 80 millions d'euros annuels dès 2021. Cette augmentation est conçue pour bénéficier en priorité aux trajets intérieurs.


* 1 La compétitivité des ports français à l'horizon 2020 : l'urgence d'une stratégie. Rapport d'information n° 312 (2018-2019) de MM. Hervé Maurey et Michel Vaspart, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, 13 février 2019.

* 2 Rapport d'information n° 580 (2019-2020) tomes I et II, de M. Michel Vaspart, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, 1er juillet 2020.

* 3 Mme Martine Filleul, présidente ; M. Michel Vaspart, rapporteur ; Mme Éliane Assassi, MM. Jérôme Bignon, Jean-Pierre Corbisez, Hervé Gillé, Jordi Ginesta, Didier Mandelli, Frédéric Marchand, Pascal Martin, Mme Évelyne Perrot, M. Christophe Priou.