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29 octobre 2008 : Sénégal ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

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N° 68

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 29 octobre 2008

PROJET DE LOI

autorisant l'approbation de l'accord relatif à la gestion concertée des flux migratoires entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Sénégal et de son avenant,

PRÉSENTÉ

au nom de M. François FILLON,

Premier ministre

Par M. Bernard KOUCHNER,

ministre des affaires étrangères et européennes

(Renvoyé à la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

La France et le Sénégal ont signé le 23 septembre 2006 à Dakar un accord relatif à la gestion concertée des flux migratoires qui répondait aux préoccupations des deux États devant l'ampleur sans précédent des flux de migrants clandestins entre l'Afrique et l'Europe.

Aux termes de l'article 4 de cet accord, les deux Parties s'engageaient à accepter et à organiser conjointement la réadmission sur leur territoire de leurs ressortissants en situation irrégulière sur le territoire de l'autre Partie. Comme prévu par cet article, le Gouvernement français a proposé au Sénégal un projet d'accord en ce sens, auquel les autorités sénégalaises n'ont pas donné suite. Une approche intégrant les avancées intervenues dans le domaine législatif en matière de migration du travail a cependant permis par la suite de donner un nouvel élan aux négociations entre les deux pays. Celles-ci ont abouti à la conclusion d'un accord sous la forme d'un avenant, signé le 25 février 2008, modifiant et complétant substantiellement l'accord du 23 septembre 2006, le premier signé avec un pays d'origine des flux migratoires.

Cet accord et son avenant s'inscrivent pleinement dans le cadre de l'approche globale sur les migrations approuvée par le Conseil européen de décembre 2005 et réaffirmée par celui de décembre 2006, et dans le prolongement de la conférence ministérielle euro-africaine sur la migration et le développement qui s'est tenue à Rabat les 10 et 11 juillet 2006 et a confirmé le lancement d'un partenariat global entre les pays d'origine, de transit et de destination, couvrant à la fois le développement et le développement solidaire, la mobilité légale des migrants et la lutte contre l'immigration irrégulière.

L'ensemble de ces textes conclus entre la France et le Sénégal vise à mettre en oeuvre une vision globale et cohérente des migrations intégrant d'une part des préoccupations de sécurité, de contrôle des frontières et de maîtrise des flux migratoires et d'autre part des coopérations sectorielles renforcées dans les domaines de la santé, de l'agriculture, de la pêche et des relations financières. Il vise également à faciliter la circulation des personnes et à encourager une migration fondée sur la mobilité et sur l'incitation à un retour des compétences dans le pays d'origine. Enfin, il met en place des dispositifs faisant en sorte que la migration favorise le développement et l'enrichissement du pays d'origine, non seulement à travers une plus grande transparence des transferts de fonds des migrants et une meilleure valorisation de ces transferts, mais surtout grâce à la formation et à l'expérience acquises par ceux-ci au cours de leur séjour dans le pays d'accueil.

Les dispositions les plus significatives de l'accord du 23 septembre 2006 et de l'avenant du 25 février 2008 sont les suivantes :

L'article 1er de l'accord affirme la décision de la France et du Sénégal de créer un observatoire général des flux migratoires.

L'article 2 prévoit de faciliter la circulation, entre la France et le Sénégal, des personnes susceptibles de favoriser le développement des relations économiques, commerciales, professionnelles, scientifiques, universitaires, culturelles et sportives entre les deux pays. Les intéressés pourront se voir délivrer un visa de circulation d'une validité de un à cinq ans leur permettant de voyager sans autres formalités entre les deux pays pour des séjours pouvant aller jusqu'à trois mois par semestre. Aux termes de l'article 1er de l'avenant, les personnes appelées à recevoir périodiquement des soins médicaux en France pourront également bénéficier de ce type de visa.

Dans son article 3, l'accord précise les modalités permettant de faciliter, sur la base de la réciprocité, l'admission au séjour des ressortissants français et sénégalais oeuvrant en faveur du développement des deux pays.

S'agissant des étudiants, une section technique franco-sénégalaise sur l'enseignement supérieur, créée au sein de l'observatoire général des flux migratoires, sera en particulier chargée d'analyser les besoins du Sénégal en formation supérieure, dont le Centre pour les études en France (CEF) de Dakar (aujourd'hui dénommé Espace Campus France) devra tenir compte dans son appréciation des dossiers de candidature. Les étudiants dont le dossier aura été instruit et validé par le CEF bénéficieront sous certaines conditions d'une recommandation pour l'attribution d'un logement en résidence universitaire en France. Les étudiants des deux pays titulaires d'un titre de séjour bénéficieront durant leurs études d'autorisations de travail. Au terme de ces études, ils pourront également bénéficier d'un titre de séjour pour exercer une première activité professionnelle s'ils ont obtenu un diplôme d'un niveau au moins équivalent au master, les deux Parties se réservant la possibilité de subordonner la délivrance d'une autorisation de séjour et de travail à la définition de leurs priorités en matière d'emploi et d'un engagement de l'intéressé à retourner par la suite dans son pays d'origine.

S'agissant des travailleurs, l'article 3 dispose que les deux pays échangeront des informations sur les métiers affectés par des difficultés durables de recrutement. Cette disposition a été complétée par l'article 2 de l'avenant qui prévoit la délivrance, sans que soit prise en compte la situation de l'emploi, d'une carte de séjour « salarié » de douze mois renouvelable ou d'une carte « travailleur temporaire » aux ressortissants sénégalais titulaires d'un contrat de travail pour exercer une activité dans l'un des cent huit métiers énumérés à l'annexe IV et dont la liste peut être modifiée par échange de lettres entre les Parties. Lorsque le travailleur est titulaire d'un contrat de travail à durée déterminée, la carte de séjour est établie pour une durée équivalente à celle du contrat ; lorsqu'il dispose d'un contrat à durée indéterminée, la carte de séjour « salarié » devient, selon les modalités prévues par la législation française, une carte de résident d'une durée de dix ans renouvelable. Par ailleurs, s'ils disposent d'un contrat de travail, les ressortissants sénégalais peuvent travailler dans tous les secteurs. Pour faciliter leur orientation, la France s'engage à porter à leur connaissance une liste d'emplois disponibles (annexe IV). Cette liste peut être modifiée tous les ans par échange de lettres entre les Parties. Il convient de noter que cette liste de métiers comporte deux professions réglementées, celles de sage-femme et d'infirmier généraliste. L'inscription de ces deux professions sur la liste ne dispense pas les intéressés de remplir les conditions réglementaires d'exercice de ces métiers en France.

La France participera à la formation des ressortissants sénégalais auxquels elle s'engage à délivrer une carte de séjour « salarié ».

Les deux Parties se sont engagées à conjuguer leurs efforts afin de faciliter la délivrance de cartes « salarié » ou « travailleur temporaire » à au moins mille ressortissants sénégalais chaque année.

L'article 3 de l'accord évoque l'organisation d'opérations de communication auprès des entreprises qui disposent d'établissements dans l'un ou l'autre des deux pays pour les sensibiliser à l'intérêt que représente « l'accord relatif aux échanges de jeunes professionnels » signé à Paris le 20 juin 2001, visant à favoriser ainsi la mobilité des jeunes professionnels des deux pays et à faciliter leur réinsertion dans leur pays d'origine.

Ce même article mentionne l'adoption par la France de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration permettant de délivrer aux étrangers la carte « compétences et talents ». Il a été complété par les dispositions de l'avenant qui engage la France à proposer cette carte aux cadres sénégalais et à contribuer au retour effectif et à la réinsertion sociale et professionnelle au Sénégal des titulaires de cette carte à l'expiration de sa validité.

L'avenant prévoit en outre un engagement des deux pays à conjuguer leurs efforts afin de faciliter la délivrance de cartes « salarié en mission » et « travailleur saisonnier » aux ressortissants sénégalais.

S'agissant du regroupement familial, l'article 3 de l'accord prévoit que les deux Parties veilleront au bon exercice du droit au regroupement familial, l'observatoire général des flux migratoires étant chargé de s'assurer des conditions dans lesquelles ce droit est exercé.

La France s'engage par ailleurs à veiller à ce que les formations proposées, dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration, aux ressortissants sénégalais à leur arrivée dans notre pays soient suivies d'un bilan de compétences professionnelles ou d'une formule d'orientation pré-professionnelle, complétés, si possible, d'une formation professionnelle.

L'article 4 de l'accord s'attache à l'établissement d'une coopération renforcée entre les deux pays dans la lutte contre l'immigration clandestine.

Celle-ci passe tout d'abord par la surveillance des frontières, notamment maritimes, important point de passage de la migration irrégulière : les deux Parties sont convenues que le Fonds de solidarité prioritaire (FSP) avait vocation à prendre en compte l'établissement entre services compétents d'un partenariat technique opérationnel en matière de contrôles aux frontières. Au plan régional, la France mettra en place au Sénégal, en concertation avec les États voisins, un expert chargé de coordonner et de mutualiser les moyens qu'elle déploie en Afrique de l'ouest et de rechercher des financements de l'Union européenne.

La France se déclare prête à oeuvrer avec le Sénégal à la mise en oeuvre, en concertation avec d'autres États intéressés et l'Union européenne, d'un projet d'appui à la Haute autorité sénégalaise chargée de la coordination de la sécurité maritime, de la sûreté maritime et de la protection de l'environnement marin (HASSMAR). Sur le plan opérationnel, les Forces françaises du Cap Vert pourront être appelées à contribuer au recueil d'informations qui ressortissent à la surveillance des côtes sénégalaises.

Le second volet de la lutte contre l'immigration clandestine est le retour dans leur pays d'origine des migrants en situation irrégulière. L'accord consacrait à ce sujet l'engagement des deux Parties à accepter et à organiser conjointement le retour sur leur territoire de leurs ressortissants se trouvant en situation irrégulière sur le territoire de l'autre Partie. Il prévoyait la conclusion ultérieure d'un accord d'application de ces dispositions.

L'article 3 de l'avenant réitère l'engagement des deux Parties à réadmettre sur leur territoire leurs ressortissants en situation irrégulière et complète l'article 4, paragraphe 42, de l'accord en précisant notamment la liste des documents qui doivent permettre d'établir la nationalité de la personne en situation irrégulière et les procédures mises en oeuvre en vue d'aboutir à la délivrance d'un laissez-passer consulaire.

Une déclaration unilatérale française concernant l'article 4 de l'accord a, par ailleurs, été annexée à celui-ci. Cette déclaration se réfère notamment à l'accord de Cotonou du 23 juin 2000 relatif au partenariat entre les États membres du groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, et la Communauté européenne et ses États membres, qui dispose en particulier que les accords conclus pour organiser la réadmission des ressortissants en situation irrégulière prévoient également des dispositions sur la réadmission des ressortissants de pays tiers si l'une des Parties l'estime nécessaire. Cette déclaration précise que l'engagement en matière de réadmission mentionné à l'article 4 ne préjuge pas des initiatives qui pourraient être prises en la matière dans le cadre de l'Union européenne ni des réflexions que les deux Parties estimeraient utiles de mener pour compléter l'accord.

L'article 3 de l'avenant complète l'article 4, paragraphe 42 de l'accord sur un autre point : il prévoit que le dispositif d'aide au retour volontaire prévu par la législation française sera proposé aux ressortissants sénégalais en situation irrégulière qui font l'objet d'une obligation de quitter le territoire français. Il précise en outre qu'un ressortissant sénégalais en situation irrégulière peut bénéficier des dispositions relatives à l'admission exceptionnelle au séjour se traduisant par la délivrance d'une carte de séjour temporaire s'il exerce l'un des métiers mentionnés dans la liste de l'annexe IV ou s'il justifie de motifs humanitaires ou exceptionnels.

L'article 5 de l'accord répond à la volonté de mobiliser les compétences et les ressources des migrants sénégalais en vue d'oeuvrer au développement de leur pays. Les deux Parties s'engagent en particulier à favoriser la réinsertion au Sénégal des professionnels de santé travaillant en France et la formation en France, dans les domaines de l'agriculture et de la pêche, des migrants sénégalais souhaitant acquérir des compétences nouvelles en vue d'un retour dans leur pays. Parallèlement, les deux Parties encourageront la réinsertion des étudiants et des professionnels dans leur pays d'origine après une expérience dans le pays d'accueil.

L'article 6 de l'accord identifie plus précisément les domaines susceptibles d'avoir une incidence sur l'émigration et pour lesquels la France s'engage à apporter sa contribution :

- en matière de santé, en renforçant son soutien aux institutions de formation, en développant des partenariats hospitaliers entre les deux pays, en favorisant la réinsertion au Sénégal des médecins et des autres professionnels de santé sénégalais travaillant en France et candidats au retour, et en mettant progressivement en oeuvre des actions destinées à améliorer le système de santé au Sénégal indiquées à l'annexe II ;

- dans les domaines de l'agriculture et de la pêche, en vue de promouvoir l'amélioration du cadre de vie en milieu rural, la création d'emplois, l'amélioration de la productivité et la protection des ressources naturelles ;

- dans le domaine financier, en vue d'améliorer les transferts de fonds, de développer leur utilisation à des fins productives et d'aider les banques sénégalaises à refinancer les organismes de micro-finance et à financer les petites et moyennes entreprises ainsi que les activités productives des migrants ;

- en matière de coopération décentralisée, en encourageant les accords de coopération entre collectivités territoriales françaises et sénégalaises et en mobilisant des subventions au profit de tels accords dont une liste indicative figure à l'annexe III.

S'agissant des actions communes de communication, l'article 6 engage la France et le Sénégal à élaborer un programme de sensibilisation et d'information sur tous les aspects de la migration, notamment sur les risques de l'immigration irrégulière, afin de renforcer l'information des candidats à l'émigration.

Aux termes de l'article 7 de l'accord, les deux Parties conviennent de renforcer leur partenariat dans la lutte contre la pauvreté et le chômage et de mettre en oeuvre des projets crédibles destinés à fixer les jeunes sénégalais au Sénégal. La France s'engage pour sa part à allouer à ces objectifs des ressources accrues dans des conditions à définir entre les deux Parties.

Les dispositions finales de l'accord prévoient la création, au sein de l'observatoire général des flux migratoires mentionné à l'article 1er, d'un comité mixte paritaire chargé du suivi de l'accord.

Elles fixent de manière classique les modalités d'entrée en vigueur et de modification éventuelle de l'accord, ainsi que sa durée.

Ces dispositions sont complétées par l'article 4 de l'avenant qui fixe à deux mois le délai dans lequel il doit être répondu à une proposition de révision.

Telles sont les principales observations qu'appellent l'accord relatif à la gestion concertée des flux migratoires entre la France et le Sénégal et l'avenant à cet accord qui, comportant des dispositions de nature législative, sont soumis au Parlement en vertu de l'article 53 de la Constitution.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre des affaires étrangères et européennes,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi autorisant l'approbation de l'accord relatif à la gestion concertée des flux migratoires entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Sénégal et de son avenant, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté au Sénat par le ministre des affaires étrangères et européennes, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Article unique

Est autorisée l'approbation de l' accord relatif à la gestion concertée des flux migratoires entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Sénégal (ensemble trois annexes et une déclaration), signé à Dakar le 23 septembre 2006, et de l'avenant (ensemble deux annexes), signé à Dakar le 25 février 2008, et dont les textes sont annexés à la présente loi.

Fait à Paris, le 29 octobre 2008

Signé : FRANÇOIS FILLON

Par le Premier ministre :

Le ministre des affaires étrangères et européennes,

Signé : BERNARD KOUCHNER