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8 février 2001 : Aléa médical et responsabilité médicale ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

Indemnisation de l'aléa médical et responsabilité médicale

N° 221

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 8 février 2001

PROPOSITION DE LOI

relative à l'indemnisation de l'aléa médical et à la responsabilité médicale,

PRÉSENTÉE

par M. Claude HURIET,

Sénateur.

(Renvoyée à la commission des Affaires sociales sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).


Santé publique

EXPOSÉ DES MOTIFS

MESDAMES, MESSIEURS,

I. - La présente proposition de loi, en son titre premier consacré à l'indemnisation de l'aléa médical, étonnera probablement l'exégète de l'initiative parlementaire en la matière.

Brève, simple sur le plan institutionnel, elle ne crée, ni « fonds », ni commission d'indemnisation, ni troisième ordre de juridiction.

Elle n'institue pas de taxe ou prélèvement à la charge des patients, des professionnels de santé ou des assureurs.

Elle ne prétend pas ôter le contentieux de la responsabilité médicale au juge administratif, au juge judiciaire ou aux deux ordres de juridiction.

Elle est applicable sans délai.

Ses caractéristiques répondent à ses objectifs, qui sont au nombre de quatre :

1. Améliorer l'indemnisation des victimes, tout en maintenant la faute comme fondement de la responsabilité médicale

La présente proposition de loi retient, d'abord, le « mieux disant » des jurisprudences administratives et judiciaires, tel que, par exemple, le principe d'une responsabilité sans faute en matière d'infections nosocomiales.

Mais elle va beaucoup plus loin que ce « mieux disant », en prévoyant la réparation intégrale des dommages non fautifs lorsqu'ils sont graves et anormaux.

2. Répondre à l'urgence de la situation

Maintes fois promise, la réponse législative à l'insatisfaction des usagers, s'estimant mal indemnisés lorsque survient un accident médical, comme à celle des professionnels de santé, qui craignent une dérive « à l'américaine », est toujours différée.

Seule une initiative parlementaire semble aujourd'hui à même d'offrir aux uns et aux autres cette réponse dans de brefs délais.

Et la présente proposition de loi, très simple à mettre en oeuvre, sera applicable dès sa date de promulgation, à l'exception de ses dispositions relatives aux commissions régionales de conciliation et à la réforme de l'expertise.

3. Eviter les inconvénients du détour par une commission d'indemnisation

Bien des propositions de loi intervenues en matière d'aléa médical visent à instituer, aux fins d'accélérer le règlement des litiges, des commissions ou fonds d'indemnisation censés répondre aux victimes dans des délais plus brefs que ceux qui sont actuellement constatés devant le juge. Cette « fausse bonne idée » ne constitue que sur le papier une réponse appropriée aux difficultés rencontrées par les victimes.

En effet, une telle commission ou un tel fonds se trouverait destinataire de tout le contentieux médical constaté actuellement et d'un contentieux nouveau induit par la perspective de délais plus courts ou d'une meilleure indemnisation. Elle éprouverait alors les mêmes difficultés que l'institution judiciaire à y répondre rapidement, sauf à disposer de moyens en personnel très importants.

Si l'institution d'un fonds ou d'une commission est une « fausse bonne idée », c'est aussi parce que le règlement des litiges, loin d'être accéléré, pourrait s'en trouver ralenti. Toutes les propositions de loi ayant retenu cette solution prévoient, en cas de désaccord d'une des parties, des recours judiciaires aux décisions de la commission ou du fonds qu'elles instituent. On imagine aisément que de tels recours seraient fréquemment intentés, notamment dans les cas où la commission conclurait à une faute médicale ou en cas de refus d'indemnisation.

Pour ces raisons, la présente proposition de loi confie au juge, comme c'est le cas aujourd'hui, la résolution des litiges entre usagers et professionnels ou établissements de santé. Les ordres judiciaire et administratif demeureront compétents, chacun pour ce qui le concerne.

Certes, d'aucuns souligneront l'importance des inconvénients résultant, aujourd'hui, d'une dualité de juridiction en matière de responsabilité médicale, et ils estimeront peut-être qu'il conviendrait, à tout le moins, de confier le contentieux médical à un seul juge, judiciaire ou administratif.

L'auteur de la présente proposition de loi considère que les difficultés actuelles tiennent à la dualité de jurisprudence, et non à la dualité de juridiction. Et cette dualité de jurisprudence n'existe qu'en raison de l'absence d'une loi consacrée à l'indemnisation de l'aléa médical. Lorsque la loi sera votée, non seulement la dualité de juridiction ne constituera pas un inconvénient, mais elle aura pour avantage de respecter les statuts respectifs des acteurs du système de santé.

4. Eviter une dérive des finances publiques

L'auteur de la proposition de loi estime que la solidarité nationale, à travers l'assurance maladie, doit prendre à sa charge les préjudices graves, non fautifs et anormaux susceptibles de résulter de l'accès au système de soins.

Aller au-delà, non seulement favoriserait une dérive des finances publiques, mais serait illégitime, les Français qui le souhaitent pouvant par eux-mêmes se couvrir, en s'assurant contre les risques de faible importance, obtenant par cette voie la réparation de préjudices mineurs.

Compte tenu des dispositions constitutionnelles et organiques relatives aux pouvoirs financiers du Parlement, la présente proposition de loi ne peut avoir pour ambition d'organiser la prise en charge par la solidarité nationale des conséquences des accidents médicaux sériels, et notamment de la réparation des contaminations transfusionnelles par le virus de l'hépatite C.

II. - Dans un titre second consacré à la responsabilité médicale, la proposition de loi entend faciliter le règlement des litiges survenant à l'occasion d'un dommage fautif.

Ainsi, la proposition de loi propose de généraliser la souscription d'assurances professionnelles pour les médecins et les établissements de santé. Ceux-ci doivent en effet toujours être en mesure de répondre, par l'intermédiaire de leur assurance, des conséquences de leurs actes fautifs, ou même non fautifs lorsqu'est prévue une responsabilité sans faute, comme c'est ici le cas pour les infections nosocomiales.

La proposition de loi institue par ailleurs, dans chaque région, une commission de conciliation destinée à favoriser des solutions rapides et apaisées aux difficultés rencontrées par les patients dans leur accès au système de santé. Au-delà de sa mission de conciliation, la commission peut aussi, avec l'accord des parties (l'usager, d'une part, et le médecin, l'établissement de santé public ou privé ou leur assureur), rendre des sentences arbitrales.

Des dommages fautifs au règlement facilité, une indemnisation de l'aléa médical organisée : l'adoption de la présente proposition de loi apportera, sans nul doute, des solutions plus justes aux difficultés rencontrées par les patients, et sera de nature à durablement préserver la qualité de la relation médecin-malade.

PROPOSITION DE LOI

TITRE Ier

DE L'INDEMNISATION DE L'ALÉA MÉDICAL

Article 1er

Il est inséré, après l'article L. 321-3 du code de la sécurité sociale, un article L. 321-4 ainsi rédigé :

« Art. L. 321-4. - L'assurance maladie prend en charge la réparation de l'intégralité du dommage subi par un patient, ou par ses ayants droits en cas de décès, à l'occasion d'un acte ou de soins médicaux dès lors que la juridiction compétente aura établi que :

« - aucune faute n'a été commise à l'occasion de l'acte ou des soins médicaux ;

« - le dommage est sans lien avec l'état du patient ou son évolution prévisible ;

« - et que ce dommage est grave et anormal.

« Le montant du préjudice est fixé par la juridiction compétente.

« Si la situation économique de l'intéressé le justifie et si sa demande n'apparaît pas sérieusement contestable, le juge peut ordonner une dispense de consignation pour l'expertise. Cette dispense doit être sollicitée par l'intéressé. »

Article 2

Même en l'absence de faute, les établissements de santé sont responsables vis-à-vis des patients qu'ils accueillent des dommages résultant d'infections nosocomiales. En cette matière, les organismes sociaux bénéficient d'un recours sur la base de la faute prouvée.

Article 3

Les actions tendant à mettre en cause la responsabilité des médecins ou des établissements de santé à l'occasion d'actes ou de soins médicaux se prescrivent par dix ans. Le délai court à compter de la consolidation du dommage.

Article 4

Dans l'ordre judiciaire ou administratif, l'expertise en responsabilité médicale est confiée à des médecins experts figurant sur une liste nationale établie par un Collège de l'expertise en responsabilité médicale.

Ce Collège est composé de magistrats des deux ordres de juridiction, de représentants de la Conférence des doyens, du Conseil national de l'ordre des médecins, des associations de malades et de personnalités qualifiées.

Peuvent être inscrits sur la liste nationale les médecins justifiant des compétences médicales nécessaires et d'une évaluation périodique des connaissances et pratiques professionnelles. L'inscription vaut pour une durée renouvelable de cinq ans.

Le Collège de l'expertise en responsabilité médicale peut, après une procédure contradictoire, radier de la liste un expert dont les qualités professionnelles se sont révélées insuffisantes ou qui a manqué à ses obligations déontologiques ou d'indépendance.

Les modalités d'application de cet article sont fixées par décret en Conseil d'Etat.

Les dispositions du premier alinéa de cet article entreront en vigueur six mois après la publication du décret instituant le Collège de l'expertise en responsabilité médicale.

TITRE II

DE L'AMÉLIORATION DU RÈGLEMENT DES LITIGES EN RESPONSABILITÉ MÉDICALE

Article 5

Il est créé, dans chaque région, une Commission régionale de conciliation ayant pour mission de faciliter le règlement amiable des litiges entre usagers du système de soins et les professionnels et établissements de santé.

La Commission régionale de conciliation est composée de représentants des usagers, des professionnels et établissements de santé ainsi que de personnalités qualifiées. Elle est présidée par un magistrat de l'ordre judiciaire ou par un magistrat administratif. Elle peut être saisie par tout usager, médecin ou établissement de santé.

Lorsqu'elle l'estime nécessaire, la commission peut recourir à l'expertise et peut exiger la communication de tout document, médical ou non.

Les accords obtenus devant la commission valent transaction au sens de l'article 2044 du code civil.

La commission peut aussi, avec l'accord des parties, rendre des sentences arbitrales.

Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'Etat.

Article 6

Les médecins et sages-femmes libéraux ou salariés ainsi que les établissements de santé sont tenus de souscrire une assurance de responsabilité à raison de leur activité. La même obligation s'impose, pour leurs fautes personnelles détachables du service, aux médecins et sages-femmes exerçant leur activité dans les établissements publics de santé.

Article 7

Les dépenses résultant de la présente loi sont compensées par l'augmentation à due concurrence des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.