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14 juin 2001 : Fonctions électives locales ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

Fonctions électives locales

N° 385

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 14 juin 2001

PROPOSITION DE LOI

relative aux fonctions électives locales,

PRÉSENTÉE

Par MM. Ivan RENAR, Robert BRET, Thierry FOUCAUD, Jean-Yves AUTEXIER, Mme Marie-Claude BEAUDEAU, M. Jean-Luc BÉCART, Mmes Danielle BIDARD-REYDET, Nicole BORVO, MM. Guy FISCHER, Gérard LE CAM, Pierre LEFEBVRE, Paul LORIDANT, Mme Hélène LUC, MM. Roland MUZEAU, Jack RALITE, Mme Odette TERRADE et M. Paul VERGÉS

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).


Collectivités territoriales.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

L'existence, dans notre pays, de plus de 520 000 élus locaux est un atout formidable pour la démocratie, pour le lien social comme pour le maintien d'un aménagement concerté et respectueux de l'ensemble du territoire national. Or, les dispositions actuelles en matière d'exercice des fonctions électives ne s'adressent pas à tous les élus, loin s'en faut, ce qui est une insuffisance grave.

De plus, celles qui existent sont, en l'état, difficiles à appliquer pour la plupart des élus et des collectivités territoriales. Pour ne prendre qu'un exemple, en 1996, alors que le montant théorique possible des crédits de formation s'élevait à 1,3 milliard de francs, l'étude des comptes administratifs des collectivités révélait que seuls 12,6 millions de francs (moins de 1%) avaient été utilisés.

Ainsi, le statut de l'élu, envisagé dès les premières lois de décentralisation comme un pilier indispensable à leur mise en oeuvre, s'affirme aujourd'hui comme une exigence démocratique : tout citoyen doit pouvoir être candidat à une élection politique. Actuellement, les assemblées élues ne sont pas à l'image de la société. Femmes, jeunes, urbains, salariés du privé sont insuffisamment représentés.

Pour permettre de réelles avancées, l'évolution du statut de l'élu doit donc concerner l'ensemble des élus locaux et non pas seulement les élus membres des exécutifs. Il s'agit donc, à l'encontre de la professionnalisation de la vie politique, de donner à un plus grand nombre de citoyens les moyens d'exercer un mandat d'élu sans préjudice pour leur vie personnelle, familiale et professionnelle. Et cela d'autant plus que la volonté grandit d'élargir la participation à la vie politique locale de ceux qui en étaient jusque-là exclus.

Bénéficier d'une sécurité matérielle et professionnelle, d'une formation et d'une clarification de son statut juridique comme de ses responsabilités, sont des conditions indispensables à un tissu électif diversifié et à l'image de la société. La richesse et la vitalité de notre démocratie en dépendent.

La récente loi sur l'accès des femmes aux mandats électifs ayant élevé leur nombre dans les conseils municipaux, elle doit s'accompagner de mesures visant à résoudre les difficultés matérielles auxquelles les femmes salariées seront particulièrement confrontées, sans quoi cette avancée citoyenne verrait ses effets fortement amoindris.

Ce constat appelle un certain nombre de réformes pour lever les obstacles qui conduisent trop de salariés et de femmes à renoncer à être candidats, trop d'élus à ne pas pouvoir assumer leur mandat ou à renoncer à se représenter en raison des difficultés trop grandes qu'ils ont rencontrées.

C'est particulièrement vrai en matière de crédits d'heures et d'autorisations d'absence pour ceux qui continuent à exercer une activité professionnelle. Ils ne doivent pas être pénalisés financièrement, ni dans leur déroulement de carrière.

Les maires et les élus des petites communes ont des activités et des responsabilités municipales qui ne sont pas proportionnelles au nombre de leurs administrés. Ils n'ont pas pour les aider les équipes de fonctionnaires présentes dans des communes plus importantes.

Le premier titre de la proposition de loi consacre les garanties accordées dans l'exercice du mandat

Dans l'esprit de favoriser la participation des conseillers municipaux à la vie démocratique et citoyenne de leur commune, l'article 1er conduit à verser aux élus municipaux salariés l'intégralité de leur salaire, lors de leurs absences autorisées. L'article 2 s'applique aux conseillers généraux tandis que l'article 3 s'applique aux conseillers régionaux.

Cette disposition nous amène à proposer la mise en place d'un fonds de compensation dont bénéficieraient, sur critères, les entreprises concernées les plus pénalisées (article 22).

Les articles 4, 5 et 6 concernent la revalorisation des grilles de classification des crédits d'heures pour tous les élus locaux, y compris ceux de communes de moins de 100 000 habitants et de prévoir leur paiement par l'employeur.

L'article 7 reconnaît aux élus locaux salariés les mêmes droits dans l'entreprise qu'un représentant du personnel.

Le titre II consacre les garanties accordées dans l'exercice d'une activité professionnelle.

Les articles 8, 9, 10 et 11 permettent successivement aux maires et adjoints au maire de toutes les communes, aux conseillers généraux et régionaux et aux présidents d'EPCI de reprendre leurs emplois à l'issue de leur mandat, comme le prévoit le droit actuel pour les parlementaires.

Les articles 12, 13 et 14 reconnaissent la compétence acquise au cours de l'exercice de son mandat pour favoriser le retour à l'emploi des conseillers municipaux, généraux et régionaux.

L'article 16 instaure un maintien des indemnités pendant six mois à compter de la fin du mandat, en cas de chômage et de non-exercice d'un autre mandat.

Le titre III, composé des articles 16, 17 et 18, améliore le droit à la formation en portant à 18 le nombre de jours de formation auxquels a droit chaque élu local, en prévoyant le remboursement intégral des pertes de salaires en découlant.

Le titre IV, composé des articles 19, 20 et 21, revalorise l'ensemble des indemnités de fonction de tous les élus locaux en précisant qu'elles n'ont pas le caractère d'un salaire, d'un traitement, ou d'une rémunération quelconque.

Les articles 22, 23 et 24 prévoient le remboursement des frais, notamment de garde d'enfant qui peuvent résulter de l'exercice d'un mandat de conseiller municipal, général et régional.

PROPOSITION DE LOI

TITRE Ier

GARANTIES ACCORDÉES DANS L'EXERCICE DU MANDAT

Article 1er

I.- Le dernier alinéa de l'article L. 2123-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :

« L'employeur est tenu de payer comme temps de travail le temps passé par l'élu dont l'indemnité ne couvre pas les pertes de salaire, aux séances et réunions mentionnées aux alinéas précédents et aux absences liées aux crédits d'heures prévus aux articles L. 2123-3 et suivants ».

II.- L'article L. 2123-2 du même code est abrogé.

Article 2

I.- Le dernier alinéa de l'article L. 3123-1 du même code est ainsi rédigé :

« L'employeur est tenu de payer comme temps de travail le temps passé par l'élu dont l'indemnité ne couvre pas les pertes de salaire, aux séances et réunions mentionnées aux alinéas précédents et aux absences liées aux crédits d'heures prévus aux articles L. 3123-2 et suivants ».

II.- La dernière phrase du dernier alinéa de l'article L. 3123-2 du même code est supprimée.

Article 3

I.- Le dernier alinéa de l'article L. 4135-1 du même code est ainsi rédigé :

« L'employeur est tenu de payer comme temps de travail le temps passé par l'élu dont l'indemnité ne couvre pas les pertes de salaire, aux séances et réunions mentionnées aux alinéas précédents et aux absences liées aux crédits d'heures prévus aux articles L. 4135-2 et suivants ».

II.- La dernière phrase du dernier alinéa de l'article L. 4135-2 du même code est supprimée.

Article 4

I.- Dans le paragraphe I de l'article L. 2123-3 du même code, les mots : « , dans les communes de 3 500 habitants au moins, » sont supprimés.

II.- Le II du même article L. 2123-3 est ainsi modifié :

- au deuxième alinéa (1°), les mots « trois fois » sont remplacés par les mots « quatre fois » ;

- au troisième alinéa (2°), les mots « d'une fois et demie » sont remplacés par les mots : « de trois fois » ;

- au quatrième alinéa (3°), les mots « de 60% de » sont remplacés par les mots : « d'une fois et demie » ;

- au cinquième alinéa (4°), les mots : « de 40% de » sont remplacés par les mots : « d'une fois » ; le taux : « 30% » est remplacé par le taux : « 60% » ; le taux « 15% » est remplacé par le taux : 30% » et les mots : « des communes de 3 500 à 9 999 habitants » sont remplacés par les mots : « des communes de moins de 10 000 habitants ».

III.- La dernière phrase du second alinéa du III du même article est supprimée.

Article 5

I.- L'article L. 3123-2 du même code est ainsi modifié :

- au troisième alinéa (1°), les mots : « trois fois » sont remplacés par les mots : « quatre fois » ;

- au quatrième alinéa (2°), les mots : « d'une fois et demie » sont remplacés par les mots : « de trois fois ».

II.- La dernière phrase du dernier alinéa de ce même article est supprimée.

Article 6

I.- L'article L. 4135-2 du même code est ainsi modifié :

- au troisième alinéa (1°), les mots : « trois fois » sont remplacés par les mots : « quatre fois » ;

- au quatrième alinéa (2°), les mots : « d'une fois et demie » sont remplacés par les mots : « de trois fois ».

II.- La dernière phrase du dernier alinéa de ce même article est supprimé.

Article 7

Dans le premier alinéa de l'article L. 2123-8 du même code, après les mots : « aucune sanction disciplinaire », sont insérés les mots : « ni aucune autre des décisions visées à l'article L 412-2 du code du travail ».

TITRE II

GARANTIES ACCORDÉES DANS L'EXERCICE
D'UNE ACTIVITÉ PROFESSIONNELLE

Article 8

Dans l'article L. 2123-9 du code général des collectivités territoriales, les mots : « des communes de 10 000 habitants au moins » et les mots : « des communes de 30 000 habitants au moins » sont supprimés.

Article 9

Le début de l'article L. 3123-7 du même code est rédigé comme suit :

« Les membres du conseil général qui.....(le reste sans changement).

Article 10

Le début de l'article L. 4135-7 du même code est rédigé comme suit :

« Les membres du conseil régional qui.....(le reste sans changement).

Article 11

Après l'article L. 5211-12 du même code, il est inséré un article L. 5211-12-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 5211-12-1.- Les présidents des établissements publics de coopération intercommunale mentionnés aux articles L. 5211-12 et L. 5215-1 qui pour l'exercice de leur mandat ont cessé d'exercer leur activité professionnelle bénéficient, s'ils sont salariés, des dispositions des articles L. 122-24-2 et L. 122-24-3 du code du travail, relatives aux droits des salariés élus, membres de l'Assemblée nationale et du Sénat ».

Article 12

L'article L. 2123-10 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« De la même manière, un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions dans lesquelles la compétence acquise par tout élu municipal au cours de l'exercice de son mandat est reconnue dans son parcours professionnel pour l'ouverture des droits au congé individuel de formation prévu à l'article L. 931-1 du code du travail ».

Article 13

L'article L 3123-8 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« De la même manière, un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions dans lesquelles la compétence acquise par tout élu municipal au cours de l'exercice de son mandat est reconnue dans son parcours professionnel pour l'ouverture des droits au congé individuel de formation prévu à l'article L. 931-1 du code du travail ».

Article 14

L'article L. 4135-8 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« De la même manière, un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions dans lesquelles la compétence acquise par tout élu municipal au cours de l'exercice de son mandat est reconnue dans son parcours professionnel pour l'ouverture des droits au congé individuel de formation prévu à l'article L. 931-1 du code du travail».

Article 15

Après l'article L. 1621-1 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 1621-4 ainsi rédigé :

« Art. L. 1621-4 .- L'élu local qui a cessé d'exercer un mandat électoral ou une fonction élective donnant droit à une indemnité de fonction en application du présent code qui ne perçoit pas d'indemnité de fonction pour l'exercice d'un autre mandat ou d'une autre fonction, s'il avait interrompu son activité professionnelle pour l'exercice de son mandat, bénéficie, pendant une durée au plus égale à six mois, d'une compensation des indemnités de fonction qu'il percevait au titre de son dernier mandat ou de sa dernière fonction, s'il se trouve dans l'une des situations suivantes :

« - être inscrit à l'Agence nationale pour l'emploi conformément aux dispositions de l'article L. 311-2 du code du travail ;

« - avoir repris une activité professionnelle, indépendante ou salariée, lui procurant des revenus inférieurs aux indemnités de fonction qu'il percevait au titre de son dernier mandat ou de sa dernière fonction.

« En aucun cas, l'élu ne peut percevoir, au titre du présent article, une compensation d'un montant supérieur à la différence entre, d'une part, les indemnités de fonction qu'il percevait au titre de son dernier mandat ou de sa dernière fonction et, d'autre part, les gains résultant de son activité professionnelle ou les prestations qu'il perçoit au titre de l'assurance chômage.

« Le financement de ce dispositif est assuré par les cotisations des élus concernés dans des conditions fixées par décret ».

TITRE III

DROIT À LA FORMATION

Article 16

I.- Dans les articles L. 2123-13 et L. 2123-14 du code général des collectivités territoriales, les mots : « six jours » sont remplacés par les mots : « dix huit jours ».

II.- Dans l'article L. 2123-13 du même code, les mots : « d'une fois et demie la valeur horaire du salaire minimum de croissance », sont remplacés par les mots : « compensée intégralement ».

Article 17

I.- Dans les articles L. 3123-11 et L. 3123-12 du même code, les mots : « six jours » sont remplacés par les mots : « dix huit jours ».

II.- Dans l'article L. 3123-11 du même code, les mots : « d'une fois et demie la valeur horaire du salaire minimum de croissance » sont remplacés par les mots : « compensées intégralement ».

Article 18

I.- Dans les articles L. 4135-11 et L. 4135-12 du même code, les mots : « six jours » sont remplacés par les mots : « dix-huit jours ».

II.- Dans l'article L. 4135-11 du même code, les mots « d'une fois et demie la valeur horaire du salaire minimum de croissance » sont remplacés par les mots : « compensées intégralement ».

TITRE IV

INDEMNITÉS DE FONCTION DES ÉLUS
ET REMBOURSEMENT DES FRAIS

Article 19

Après l'article L. 1621-1 du même code, il est inséré un article L. 1621-2 ainsi rédigé :

« Art. L. 1621-2.- Les indemnités prévues aux articles L. 2123-20 à L. 2123-24, L. 2511-33 à L. 2511-35, L. 3123-15 à L. 3123-19, L. 4135-15 à L. 4135-19, L. 5211-12, L. 5215-16, L. 5215-17, L. 5216-4 et L. 5216-4-1 n'ont le caractère ni d'un salaire, ni d'un traitement, ni d'une rémunération quelconque. Elles ne sont prises en compte ni pour l'attribution de prestations sociales de toute nature, notamment celles relevant du code de la sécurité sociale ou du code de l'action sociale et des familles, ni pour l'attribution de l'allocation instituée par la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion. Ces indemnités ne sont pas assujetties aux cotisations de sécurité sociale, sous réserve des dispositions prévues aux articles L. 2123-25 à L. 2123-30, L. 3123-20 à L. 3123-25 et L. 4135-20 à L.4135-25 du présent code et aux articles L. 313-2 et L. 351-2 du code de la sécurité sociale ».

Article 20

Après l'article L. 1621-1 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 1621-3 ainsi rédigé :

« Art. L. 1621-3 .- Les indemnités de fonction citées à l'article L. 1621-2 sont fixées à leur montant maximal prévu par la loi, sauf dans le cas où l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale prend la décision de réduire ce montant ou si l'élu est soumis aux dispositions des articles L. 2123-20, L. 3123-18,
L. 4135-18 et L. 5211-12 concernant le plafonnement des indemnités de fonction en cas d'exercice simultané de plusieurs mandats.

« Toute délibération d'une assemblée concernant les indemnités de fonction d'un ou de plusieurs de ses membres est accompagnée d'un tableau annexe récapitulant l'ensemble des indemnités allouées aux membres de l'assemblée concernée.

Article 21

I.- L'article L. 2123-23 du même code est ainsi rédigé :

« Art. L. 2123-23 . - Les indemnités maximales votées par les conseils municipaux pour l'exercice effectif des fonctions de maire des communes et de président de délégations spéciales sont déterminées en appliquant au terme de référence mentionné à l'article L. 2123-20 le barème suivant :



Population (habitants)

Taux maximal (en pourcentage)

Moins de 500

500 à 999

1 000 à 3 499

3 500 à 9 999

10 000 à 19 999

20 000 à 49 999

50 000 à 99 999

100 000 et plus

17

31

43

55

65

90

110

145


« La population à prendre en compte est la population totale municipale résultant du dernier recensement. »

II.- L'article L. 2123-23-1 du même code est abrogé.

III.- Le tableau figurant à l'article L. 3123-16 du même code est ainsi rédigé :



Population départementale

(habitants)

Taux maximal (en pourcentage)

Moins de 250 000

de 250 000 à moins de 500 000

de 500 000 à moins de 1 million

de 1 million à moins de 1,25 million

de 1,25 million et plus

50

60

65

70

75


IV.- Le tableau figurant à l'article L. 4135-16 du même code ainsi rédigé :


Population régionale

(habitants)

Taux maximal (en pourcentage)

Moins de 1 million

de 1 million à moins de 2 millions

de 2 millions à moins de 3 millions

de 3 millions et plus

50

60

70

80

V.- A la fin du premier alinéa de l'article L 3123-17 du même code, les mots : « majoré de 30% » sont remplacés par les mots : « majoré de 45% ».

VI.- A la fin du premier alinéa de l'article L. 4135-17 du même code, les mots : « majoré de 30% » sont remplacés par les mots : « majoré de 45% ».

Article 22

Le premier alinéa de l'article L 2123-18 du même code est ainsi rédigé :

« Les fonctions de maire, d'adjoint, de conseiller municipal, de président et membre de délégation spéciale donnent droit au remboursement des frais, notamment de garde d'enfant, que nécessite l'exercice des mandats ».

Article 23

Le deuxième alinéa de l'article L. 3123-19 du même code est ainsi rédigé :

« Ils ont, en outre, droit au remboursement des frais, notamment de garde d'enfant, que nécessite l'exercice des mandats ».

Article 24

Le deuxième alinéa de l'article L 4135-19 du même code est ainsi rédigé :

« Ils ont, en outre, droit au remboursement des frais, notamment de garde d'enfant, que nécessite l'exercice des mandats ».

TITRE V

DISPOSITIONS FINANCIÈRES

Article 25

Un fonds national de compensation est instauré. Celui-ci est destiné à contribuer aux paiements par les entreprises des absences légales de leurs salariés élus visées par les articles L. 2123-1,
L. 2123-3, L. 2123-14, L. 3123-1, L. 3123-2, L. 3123-12, L. 4135-1, L 4135-2 et L. 4135-12.

Ce fonds est alimenté par le budget de l'Etat à concurrence de l'imposition des indemnités de fonction effectives depuis 1992.

Les modalités d'attribution, fixées par décret devront être appréciées au regard de critères économiques et sociaux de la taille de l'entreprise et du nombre de salariés élus.

Article 26

Les charges qui découlent pour les collectivités locales, de l'application de la présente loi sont compensées, à due concurrence, par une augmentation de la dotation globale de fonctionnement.

Les charges incombant à l'Etat sont compensées, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.