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16 juillet 2001 : Transports ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N° 433

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 28 juin 2001

Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 juillet 2001

PROPOSITION DE LOI

portant création d'un conseil supérieur des transports,

PRÉSENTÉE

Par M. Jacques OUDIN,

Sénateur.

(Renvoyée à la commission des Affaires économiques et du Plan sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Transports.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le développement des réseaux de transport est devenu la condition essentielle pour le développement des flux de marchandises et d'échanges en France et en Europe.

Comme le rapport du groupe de travail de la commission des Finances sur le financement des infrastructures de transports l'a récemment souligné((*)1), développer les infrastructures de transports dans notre pays est indispensable pour préparer son avenir et assurer une croissance de long terme.

Le développement de ces investissements ne peut se faire sans une approche globale et cohérente des différents modes de transports : cette approche est nécessaire, tant en raison de l'intérêt économique et social à développer l'intermodalité des transports qu'en raison de la dimension européenne des flux de marchandises et de passagers.

L'avenir des transports en France, c'est l'Europe ! L'Union européenne doit être le cadre d'une réflexion globale, cohérente, sur les grands axes de transports. Elle devra à l'avenir fixer les règles de la concurrence, de la tarification, des aides publiques, comme elle le fait déjà dans des secteurs essentiels comme l'électricité ou les télécommunications, et même si aujourd'hui, la réalité est malheureusement celle d'une absence de l'Europe ((*)2).

Aujourd'hui, devant le constat de l'importance à assurer l'avenir du financement des infrastructures de notre pays, devant la nécessité de définir un nouveau cadre en matière de régulation et de concurrence des modes de transports, la volonté politique et les moyens d'action font cruellement défaut.

La présente proposition de loi vise précisément à combler le manque d'expertise indépendante dans le domaine des transports, en créant une autorité chargée de suivre l'ensemble du secteur.

En effet, la France ne dispose pas aujourd'hui d'autorité de référence dans le domaine des transports. Chaque mode (routier, ferroviaire, aérien, portuaire, fluvial) est géré par des organismes indépendants, qui n'ont souvent que très peu de comptes à rendre sur leurs décisions d'investissements et leurs choix de gestion. Le ministère de l'équipement, des transports et du logement n'a pas organisé sa compétence en matière de transports sous la forme d'une seule direction mais de plusieurs, chacune ayant son mode à gérer, sans concertation avec l'autre, et sans aucune forme de coordination.

De plus, l'expertise, la consultation, et la décision relatives aux infrastructures de transports sont étroitement cloisonnées, conduisant à un manque évident de transparence des choix publics en ce domaine.

Ainsi, les comptes des opérateurs publics de transport ne sont véritablement examinés en détail que par le comité des investissements à caractère économique et social (CIES) qui émane du pouvoir exécutif.

Par ailleurs, les organismes d'expertise qui produisent les données chiffrées en matière de transports ne servent pas d'appui à la réflexion, les données étant souvent fort éloignées des besoins d'informations que nécessitent les choix politiques et ne faisant pas l'objet d'un consensus quant à la méthodologie retenue. A cela, il convient d'ajouter le monopole de fait de l'expertise détenue par certains opérateurs publics, notamment s'agissant du transport ferroviaire.

Enfin, les organismes consultatifs en matière de transport, faute d'expertise et d'information adéquate, n'ont pas les moyens d'influer sur les décisions politiques.

On peut rappeler que les organismes intervenant principalement dans le domaine des transports sont les suivants :

- le comité des investissements à caractère économique et social (CIES) créé par le décret n° 96-1022 du 27 novembre 1996 est chargé d'examiner les programmes d'investissement des entreprises et organismes visés aux articles L. 133-1 et L. 133-2 du code des juridictions financières. Il s'agit des établissements publics de l'Etat à caractère industriel et commercial, des entreprises nationales, des sociétés nationales, des sociétés d'économie mixte ou des sociétés anonymes dans lesquelles l'Etat possède la majorité du capital social, mais également d'autres organismes ou établissements sur lesquels la Cour des comptes peut assurer la vérification des comptes et de la gestion.

En matière de transports, il s'agit des organismes suivants : aéroports de Paris, organismes concessionnaires d'aéroports appartenant à l'Etat, groupe Air France, ports autonomes fluviaux, ports autonomes maritimes et ports d'intérêt national, régie autonome des transports parisiens, société nationale des chemins de fer français, société nationale maritime Corse Méditerranée, sociétés concessionnaires d'autoroutes, société pour la réalisation de la liaison fluviale Saône-Rhin, voies navigables de France.

Le CIES est composé exclusivement de représentants du Gouvernement, à savoir les ministres chargés de l'économie, de l'aménagement du territoire, du budget, de l'environnement, de l'équipement, de l'industrie et de l'énergie, de la poste et des télécommunications, du plan et des transports.

- la commission des comptes des transports de la nation, en application de l'article premier du décret n° 92-918 du 2 septembre 1992, est placée auprès du ministre de l'équipement, des transports et du logement. Elle a pour mission d'assurer le rassemblement, l'analyse et la publication des données décrivant les activités de production de services de transports, ainsi que l'utilisation de ces services par les différents agents économiques. Cette description doit permettre de situer l'activité de transport dans l'économie de la Nation. Elle contribue notamment à l'évaluation des coûts et résultats économiques des différents modes de transport et de la participation des pouvoirs publics au financement de ces activités.

La commission comprend cinquante-trois membres : six personnalités qualifiées, quatre présidents de conseils spécialisés (conseil national des transports, conseil des communautés portuaires, conseil supérieur de la marine marchande, conseil supérieur de l'aviation marchande), dix représentants des organisations professionnelles, huit représentants des grandes entreprises et établissements publics du secteur, quatre représentants des organisations syndicales, le commissaire général du plan, le directeur de l'INSEE, quatre directeurs du ministère de l'économie et des finances, sept directeurs et un chef de service du ministère de l'équipement et des transports, le vice-président du conseil général des ponts et chaussées, un directeur du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement, un directeur de la Banque de France, deux représentants des collectivités locales, deux vice-présidents de commission (commission des comptes des services de la Nation, commission des comptes du tourisme).

La commission se réunit deux fois par an et publie un rapport annuel. Le rapport est rédigé conjointement par le service économique et statistique de la direction des affaires économiques et internationales et l'Institut national de la statistique et des études économiques.

A la différence d'autres commissions des comptes, comme la commission des comptes de la sécurité sociale, la commission des comptes des transports ne comprend pas de parlementaires.

- le conseil national des transports créé par le décret n° 84-139 du 24 février 1984 pris en application de la loi n° 82-1153 d'orientation des transports intérieurs est consulté par le ministre des transports sur les questions pour lesquelles sa consultation est requise par les lois et règlements. Il peut, en outre, être consulté sur toutes les questions relatives à l'élaboration et à la mise en oeuvre de la politique des transports dans le domaine de la compétence de l'Etat, et notamment sur les questions relatives à l'organisation et au fonctionnement du système de transports et des divers modes qui le composent. Il peut aussi être consulté sur les questions relatives aux transports internationaux, notamment européens. L'assemblée générale du conseil national des transports comprend cent cinq membres dont quatre parlementaires et dix élus locaux.

La présente proposition de loi a pour objet de créer une véritable autorité indépendante chargée de contrôler et d'émettre des avis sur l'ensemble du secteur des transports.

Elle s'inscrit pleinement dans une démarche de multimodalité, telle qu'elle a été souhaitée par le Gouvernement lui-même avec la mise en place de schémas de services collectifs, mais sans moyens d'expertise correspondants à cette démarche multimodale ((*)3).

Les caractéristiques de cette nouvelle autorité, dénommée conseil supérieur des transports (CST), et qui sera amenée à remplacer l'actuel conseil national des transports, seront les suivantes :

a) Missions

Le conseil supérieur des transports aura pour mission :

- de suivre l'ensemble de la politique menée par l'Etat en matière de transports ;

- de formuler des avis sur les schémas de services collectifs, leur mise en oeuvre et, dans ce cadre, les grands projets d'investissements nationaux ;

- d'examiner les comptes des opérateurs publics de transports et, d'une manière générale, de promouvoir la transparence des comptes des opérateurs de transports ;

- de formuler des avis sur tous les projets d'actes nationaux et communautaires dans le domaine des transports.

Il remettra un rapport annuel au Gouvernement et au Parlement.

b) Information et moyens

Le conseil supérieur des transports pourra :

- bénéficier des moyens d'expertise de la commission des comptes des transports, qui sera mise à son entière disposition, et lui demander tous les documents ou études qu'il souhaiterait voir réaliser ;

- entendre à tout moment les personnes qu'il jugera utiles et notamment les représentants de l'administration en charge du secteur des transports et les représentants des entreprises et organismes intervenant dans le secteur des transports ;

- avoir communication des projets de budget et des comptes définitifs des opérateurs publics de transport dès leur adoption. Les programmes d'investissement des opérateurs lui seront transmis avant leur examen par le comité des investissements économiques et sociaux.

c) Organisation

Le conseil supérieur des transports sera organisé en trois comités spécialisés :

- un comité d'analyse stratégique chargé de l'examen des grands projets d'investissements, dans le cadre de l'élaboration et de la réalisation des schémas de services ;

- un comité des comptes des transports qui s'appuiera sur l'expertise de la commission des comptes des transports et sera chargé de suivre les comptes des opérateurs publics ;

- un comité chargé de la concurrence, de la tarification et des questions sociales.

d) Composition

Le conseil supérieur des transports comprendra cinquante quatre membres :

- neuf personnalités qualifiées, nommées par tiers par le Président de la République et les présidents des deux assemblées ;

- quinze représentants de l'administration nommés par le ministre chargé des transports ;

- quinze représentants des organisations professionnelles, des usagers et des organisations syndicales nommés par leurs instances représentatives ;

- quinze élus dont sept représentants des collectivités locales et huit parlementaires.

Pour répondre aux objectifs formulés ci-dessus, la présente proposition de loi se compose de cinq articles :

- l'article 1er fixe le statut et les missions du nouveau conseil supérieur des transports ;

- l'article 2 donne la composition de cet organisme ;

- l'article 3 précise les moyens d'information et d'expertise à sa disposition ;

- l'article 4 prévoit l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat ;

- l'article 5 abroge l'article 16 et le premier alinéa de l'article 17 de la loi n° 82-1153 d'orientation des transports intérieurs modifiée par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, relatifs au conseil national des transports, tout en laissant subsister les dispositions concernant les comités régionaux et départementaux des transports.

PROPOSITION DE LOI

Article 1er

Le conseil supérieur des transports est une autorité indépendante associée à l'élaboration et à la mise en oeuvre de la politique des transports intérieurs dans le domaine de compétence de l'Etat.

Il donne son avis sur l'élaboration et la mise en oeuvre des schémas nationaux de développement des transports et d'infrastructures et, dans ce cadre, sur les projets d'investissement à caractère national.

Il examine et donne son avis sur les comptes des opérateurs publics du secteur des transports et les projets d'actes nationaux et communautaires relatifs à l'organisation du secteur des transports qui lui sont obligatoirement soumis.

Il peut également formuler toute observation au ministre chargé des transports dans le domaine de sa compétence, en particulier pour améliorer la transparence de l'information en matière de comptes publics de transports.

Il est organisé en comités spécialisés. Il remet un rapport annuel au Gouvernement et au Parlement.

Article 2

Le conseil supérieur des transports comprend cinquante-quatre membres :

- neuf personnalités qualifiées, dont trois personnalités nommées par le Président de la République, trois nommées par le Président de l'Assemblée nationale et trois nommées par le Président du Sénat ;

- quinze représentants de l'administration nommés par le ministre chargé des transports ;

- quinze représentants des organisations professionnelles, des usagers et des organisations syndicales nommés par leurs instances représentatives ;

- quinze élus dont sept représentants des collectivités locales et huit parlementaires.

Article 3

Le conseil supérieur des transports peut demander à la commission des comptes des transports de la nation de lui transmettre tout document ou de réaliser toute analyse concernant la production de services de transports ainsi que l'utilisation de ces services par les différents agents économiques.

Il peut entendre à tout moment toute personne qu'il juge utile pour l'accomplissement de sa mission.

Les entreprises et organismes visés aux articles L. 133-1 à L. 133-2 du code des juridictions financières intervenant dans le domaine des transports transmettent au conseil supérieur des transports, dès leur adoption, leur projet de budget pour l'année à venir et, s'il y a lieu, les années suivantes, et leur arrêté des comptes définitif. Leurs programmes d'investissement sont également transmis pour avis au conseil supérieur des transports avant leur examen par le comité des investissements économiques et sociaux.

Article 4

Un décret en Conseil d'Etat précise les attributions du conseil supérieur des transports, son organisation en comités, les règles de son fonctionnement et les modalités selon lesquelles les entreprises appartenant aux secteurs d'activités qui y sont représentés participent aux frais de son fonctionnement.

Article 5

L'article 16 et le premier alinéa de l'article 17 de la loi n° 82-1153 d'orientation des transports intérieurs modifiée par la loi n° 2000-1208 sont abrogés.

* (1) « Le financement des infrastructures de transports : conduire la France vers l'avenir », rapport n° 42 (2000-2001) de M. Jacques OUDIN au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation.

* (2) « Politique des transports : l'Europe en retard », rapport n° 300 (2000-2001) de M. Jacques OUDIN au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne.

* (3) Cf. rapport du Sénat n° 395 (2000-2001) : « les schémas de services collectifs : l'avis de la délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du territoire », incluant le rapport portant avis sur le projet de schémas de services collectifs de transport de voyageurs et de marchandises présenté par M. Jacques OUDIN (p. 145-260)