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Proposition de loi relative à la couverture téléphonique et l'itinérance locale

26 septembre 2002 : Téléphone mobile ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N° 409

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2001-2002

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 3 août 2002

Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 septembre 2002

PROPOSITION DE LOI

relative à la couverture territoriale en téléphonie mobile de deuxième génération par la mise en oeuvre prioritaire de prestations d'itinérance locale entre opérateurs.

PRÉSENTÉE

Par MM. Bruno SIDO, Gérard LARCHER, Pierre HERISSON,
François TRUCY et Paul GIROD,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Affaires économiques et du Plan, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Télécommunications et aménagement du territoire.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le téléphone mobile est devenu un outil plus important que le téléphone fixe dans la vie des Français : désormais, le nombre d'abonnés (environ 38 millions en juin 2002) à un téléphone mobile est supérieur à celui des abonnés au téléphone fixe (34 millions de lignes). La possibilité de téléphoner en situation de mobilité est devenue la norme sur la plus grande partie du territoire français.

Une couverture en téléphonie mobile encore insatisfaisante du point de vue de l'aménagement du territoire

Or, dans de nombreuses zones à faible densité de population, des trous plus ou moins grands dans le maillage des réseaux GSM rendent la couverture du territoire en téléphonie mobile de deuxième génération incomplète ou peu opérationnelle, alors même que cette couverture constitue un élément avéré d'attractivité économique et humaine, au même titre que les infrastructures traditionnelles.

Au moment où les opérateurs GSM se préparent à investir dans des projets UMTS qui vont durablement réduire leur capacité d'investissements dans leurs réseaux GSM, l'on peut considérer que la couverture du territoire en téléphonie mobile de deuxième génération a atteint une limite que la seule dynamique concurrentielle ne permettra pas de dépasser.

Le mécanisme incitatif d'exonération financière1(*) prévu à l'article L.35-3 du code des postes et télécommunications afin d'encourager les opérateurs de téléphonie mobile à étendre leur couverture territoriale n'a pas suffi à enregistrer de réelles avancées sur ce plan. L'extinction de la rémunération additionnelle -survenue le 1er janvier 2001 avec le transfert au fonds de service universel du financement du coût net des obligations de péréquation géographique- et celle du mécanisme d'exemption associé ne permettent pas d'espérer un quelconque progrès dans la couverture du territoire français en téléphonie mobile par le biais de l'incitation financière.

En outre, lors de la récente révision des directives européennes réglementant le secteur des télécommunications, l'Union européenne n'a pas souhaité inclure dès maintenant la téléphonie mobile dans le champ du service universel, tel qu'il est défini dans la directive 2002/22/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 concernant le service universel2(*).

Dans son rapport remis au Parlement en juillet 2001, en application de l'article L. 35-7 du code des postes et télécommunications, le Gouvernement a établi un état des lieux de la couverture du territoire, dont il ressortait que 91,6% du territoire métropolitain était couvert par au moins un réseau mobile GSM et que 1480 communes ne disposaient d'aucune couverture effective de leur centre. Ce rapport estimait à 400 millions d'euros (2,6 milliards de francs) l'investissement que représenterait l'hypothèse d'une couverture à 100% du territoire.

La promesse faite aux élus locaux lors du CIADT de Limoges en juillet 2001 : couverture des zones blanches d'ici trois ans grâce à l'itinérance

Aussi, le précédent gouvernement avait-il mis en place un dispositif de soutien public à l'investissement des collectivités locales et des opérateurs pour la construction de stations de base équipées : lors du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT), qui s'est tenu à Limoges le 9 juillet 2001, le gouvernement s'était engagé à assurer dans les trois prochaines années la couverture de « l'ensemble des lieux de vie permanents et occasionnels (sites touristiques) et des axes de transport prioritaires », conformément aux objectifs fixés par le schéma de services collectifs de l'information et de la communication. Il n'était pas réaliste, en effet, de viser la couverture à 100% du territoire, étant donné son coût exorbitant et tout à fait disproportionné par rapport au service rendu.

Ce dispositif visait notamment à ce que les 1480 centres de village ne bénéficiant d'aucune couverture aient accès à la téléphonie mobile. Il reposait sur un accord des trois opérateurs mobiles pour la mise en place d'un système d'itinérance locale dans les zones à couvrir. Un tel système devait conduire à déployer pour chaque zone concernée un réseau unique accessible aux abonnés des trois opérateurs mobiles, ce qui devait permettre de « réduire considérablement le coût de l'extension de la couverture envisagée » -selon les termes du CIADT-.

L'investissement programmé ainsi optimisé était alors évalué à 210 millions d'euros (1,4 milliards de francs). Les opérateurs consentaient à cofinancer le projet à hauteur de 61 millions d'euros (400 millions de francs) et l'Etat s'engageait à hauteur de 76,2 millions d'euros (500 millions de francs), afin de participer, sur une base paritaire, aux investissements pour la construction des stations de base équipées que décideraient les collectivités locales.

Le 30 novembre 2001, une circulaire d'application est venue préciser les modalités de mise en oeuvre du dispositif retenu par le CIADT et confirmer le principe d'un engagement financier des pouvoirs publics à hauteur de 70 % (35% à la charge de l'Etat et 35% à la charge des collectivités locales) et des opérateurs à hauteur de 30%.

Le revirement post-UMTS : le partage d'infrastructures entre deux opérateurs

Toutefois, à l'issue de la procédure d'attribution des deux premières licences UMTS, le compromis dont étaient convenues les différentes parties lors du CIADT a été abandonné. Le Secrétaire d'Etat à l'Industrie a alors délaissé la solution de l'itinérance locale, convenant avec les deux opérateurs attributaires de licences UMTS d'une solution radicalement différente, fondée sur le principe du partage d'infrastructures. Le financement reposait sur une contribution de l'Etat de 44 millions d'euros, toujours à parité avec les collectivités locales, et sur une contribution de chacun des deux opérateurs de 76,2 millions d'euros. Le nouveau dispositif ainsi imaginé visait à couvrir les 1480 centres-bourgs identifiés dans le rapport du gouvernement, pour moitié par les deux opérateurs partageant les mêmes infrastructures de télécommunications, et pour l'autre par au moins l'un d'entre eux.

L'on peut légitimement s'interroger sur le bien-fondé d'un tel revirement. Bien entendu, la mutualisation des infrastructures passives présente l'avantage de la simplicité : partager les sites et équipements construits sur fonds publics permet aux opérateurs de déployer leur réseau à moindre coût, sans pour autant avoir à conclure entre eux des conventions d'itinérance locale dont la négociation peut être complexe. En outre, alors que la couverture territoriale et la qualité de services proposées par l'opérateur restent des éléments de différenciation concurrentielle indéniables, ce système préserve la position concurrentielle des opérateurs, acquise au prix d'investissements considérables.

Les avantages indéniables de l'itinérance pour l'aménagement du territoire comme pour les opérateurs de télécommunications

Toutefois, le système de l'itinérance locale apparaît préférable à beaucoup d'égards :

- sa mise en place est moins coûteuse pour les opérateurs, puisqu'elle permet de répartir entre eux la charge que représentent le déploiement et l'exploitation d'un réseau dans les zones actuellement non couvertes et qu'elle évite le déploiement parallèle et dispendieux de plusieurs réseaux sur une même zone ; le coût global de mise en oeuvre de l'itinérance locale pourrait représenter la moitié du coût de la couverture territoriale reposant sur la mutualisation d'infrastructures ;

- l'itinérance, organisée localement, est absolument neutre à l'égard des situations concurrentielles respectives des opérateurs de téléphonie mobile.

Sur ce dernier point, il importe de bien distinguer l'itinérance nationale, qui permet à un opérateur mobile d'offrir à ses abonnés l'accès au réseau d'un autre opérateur mobile en tout point du territoire, de l'itinérance locale, qui limite à certaines zones géographiques la disponibilité de cette prestation. En l'état actuel du jeu concurrentiel, il serait inconcevable de recourir à l'itinérance nationale sans ruiner immédiatement tous les efforts consentis par les opérateurs mobiles pour étendre leur couverture territoriale.

En revanche, l'itinérance locale, organisée sur des zones à la rentabilité douteuse puisque non encore couvertes par un réseau de deuxième génération à la veille du déploiement de la troisième, n'altère en rien l'équilibre concurrentiel : sur les zones d'itinérance, des consommateurs, aujourd'hui exclus du marché de la téléphonie mobile, pourront accéder aux prestations des opérateurs de téléphonie mobile sans discrimination puisque l'opérateur en charge de l'itinérance acheminera les appels des abonnés des autres réseaux. Ce sont donc plutôt de nouvelles opportunités de marchés qui s'ouvrent à tous les opérateurs, lesquels bénéficieront tous du supplément de trafic téléphonique ainsi occasionné.

Un léger avantage concurrentiel pourrait toutefois favoriser l'opérateur en charge de l'itinérance sur la zone : en effet, il est probable que, lorsque l'abonné passe d'une zone d'itinérance à une zone normalement couverte, sa communication soit coupée si l'opérateur en charge de l'itinérance dans la zone n'est pas celui auquel il est abonné et auquel sa communication téléphonique revient naturellement en dehors de cette zone. Ceci pourrait inciter les consommateurs d'une zone d'itinérance à s'abonner de préférence à l'opérateur en charge de l'itinérance dans leur zone.

Pour parer à ce risque de discrimination, il convient de prévoir une répartition équitable, entre les opérateurs, des zones à couvrir par le moyen de l'itinérance locale : ainsi, chaque opérateur bénéficiera également du léger avantage concurrentiel décrit ci-dessus.

A ceux qui craignent également qu'en zone d'itinérance, les services offerts aux abonnés ne soient réduits, au moins dans un premier temps, en raison de contraintes techniques et que l'image de marque d'un opérateur ne se trouve écornée par cette dégradation de la qualité de services dans la zone, il peut être aussi répondu que ce désavantage concurrentiel pèsera pareillement sur les opérateurs, à la faveur d'une répartition équitable des zones. En tout état de cause, il doit être prévu des adaptations des obligations de qualité de services et d'interopérabilité dans les zones d'itinérance. Il conviendra, par ailleurs, de communiquer précisément sur ce point et de souligner que les zones d'itinérance ne sont pas des zones entrant dans la propriété d'un opérateur mais présentent des spécificités techniques justifiant un service téléphonique limité, voire dégradé, ce qui sera toujours mieux qu'un service inexistant.

- la complexité technique de mise en oeuvre de l'itinérance locale doit être relativisée : en effet, l'itinérance est réalisable sans difficultés techniques majeures entre opérateurs utilisant la même norme pour la fourniture du service de base, comme l'atteste aujourd'hui le fonctionnement de l'itinérance internationale -ou « roaming »-. Les opérateurs GSM et DCS français mettent déjà en oeuvre des conventions d'itinérance avec d'autres opérateurs étrangers et certains ont même conclu entre eux des conventions d'itinérance locale dans les départements d'Outre-Mer.

Toutefois, afin de tenir compte des efforts qu'exige malgré tout la mise en place de l'itinérance, il paraît nécessaire de n'y recourir que pour des zones d'une surface assez large3(*), surface qu'il est toutefois difficile d'évaluer a priori. Les « micro-zones » non couvertes s'apparentent plutôt à des « trous » de couverture, insérés dans des zones déjà couvertes par au moins un opérateur et similaires, en termes de potentialité de marché, à ces territoires mieux couverts qui les entourent. Sans doute les opérateurs vont-ils d'ailleurs poursuivre leurs efforts d'amélioration et d'extension de la couverture dans ces micro-zones. Une éventuelle intervention publique, favorisant par exemple le partage d'infrastructures, ne pourrait s'apprécier que dans le cadre des spécificités locales de ces « tâches d'ombre », dont la problématique est différente de celle des zones plus structurées, où la solution de l'itinérance locale paraît préférable.

La solution laissée par le précédent gouvernement et reposant sur le partage d'infrastructures, qui plus est, entre deux opérateurs de téléphonie mobile alors que les trois opérateurs détiennent désormais une licence UMTS, ne peut donc sérieusement s'imposer. La preuve en est que les deux opérateurs concernés ne l'ont eux-mêmes pas mise en oeuvre depuis près d'un an. Il est aujourd'hui de la responsabilité des élus d'intervenir dans ce débat, qui les concerne au premier chef en raison de son implication territoriale, et d'orienter le nouveau gouvernement vers une solution de bon sens, optimisant les deniers publics.

L'objet de la présente proposition de loi

Cette proposition de loi vise donc à donner une impulsion aux engagements pris lors du CIADT et restés lettre morte depuis. Elle réhabilite la solution de l'itinérance locale, en lui offrant un cadre législatif, appelé de ses voeux par l'Autorité de régulation des télécommunications elle-même : dans son avis n°01-423 du 2 mai 2001 sur le projet de loi sur la société de l'information, l'Autorité estime que « les conditions générales et les principes de tarification de l'itinérance, dans la mesure où cette obligation affecte la liberté contractuelle des opérateurs de radiocommunications mobiles, devraient être inscrits dans la loi ».

L'objectif de ce texte est d'obtenir que soient tenues les promesses faites aux élus locaux lors du CIADT : couverture en téléphonie mobile de deuxième génération d'ici juillet 2004, des lieux de vie permanents ou occasionnels et des axes de transport prioritaires, mise en oeuvre de l'itinérance locale entre les trois opérateurs et cofinancement public de l'effort demandé aux opérateurs.

Mettant à profit l'indépendance de l'Autorité de régulation des télécommunications, cette proposition de loi se repose largement sur l'Autorité pour la mise en oeuvre du dispositif.

Ainsi, alors que chacun reconnaît que les zones non couvertes ont été largement sous-estimées par le rapport du précédent gouvernement, la proposition présentée choisit d'imposer l'itinérance sur les zones que les collectivités locales auront identifiées selon la méthodologie mise au point par l'Autorité dans le cadre de la convention qu'elle a signée le 17 octobre 2001 avec l'Association des départements de France, méthodologie qui semble agréée par tous et paraît seule à même de mettre un terme aux éternels débats sur le nombre des zones à couvrir.

Par pragmatisme, elle concède toutefois une exception à cette obligation : dans le cas où tous les opérateurs en conviendraient, la couverture peut se faire, dans certaines zones, par le biais du partage d'infrastructures. L'unanimité exigée des opérateurs permettra de limiter le recours à la mutualisation d'infrastructures aux seules zones pour lesquelles il serait manifestement irrationnel et, notamment, trop complexe de recourir à l'itinérance locale.

De même, afin de laisser à la concertation la part qui lui revient, la proposition de loi confie à l'Autorité de régulation des télécommunications le soin de répartir les zones entre opérateurs. Ceci doit permettre d'éviter les arrangements discriminants du type de celui conclu par le précédent gouvernement. Elle lui donne également la responsabilité de préciser les conditions techniques et financières de l'itinérance.

Enfin, elle étend ses pouvoirs d'arbitrage ou de règlement des différends aux diverses conventions que les opérateurs devront avoir signées -entre eux ou avec les collectivités locales- afin de mettre en oeuvre l'itinérance locale.

D'ores et déjà, il apparaît que l'initiative de cette proposition de loi a contribué à l'avancée des négociations engagées entre les opérateurs, sous l'égide de l'Autorité de régulation des télécommunications, afin d'accroître la couverture territoriale du territoire en téléphonie mobile. Toutefois, les élus locaux attendent toujours la concrétisation, sur le terrain, de cette avancée. Cette proposition de loi veut leur garantir qu'ils n'attendront pas éternellement.

Si la concertation permet d'atteindre l'objectif visé par la proposition de loi, il faudra se réjouir que le nouveau mode de gouvernance enregistre ainsi un succès notoire et, évidemment, l'outil législatif pourrait alors être délaissé. Mais si la position commune des opérateurs ne se traduit pas, dans des délais raisonnables, par des progrès sensibles dans la couverture des zones blanches, le véhicule législatif conservera toute sa pertinence.

PROPOSITION DE LOI

Article 1er

L'article L. 32 du code des postes et télécommunications est complété par un 16° ainsi rédigé :

« 16° Itinérance.

« On entend par prestation d'itinérance celle qui est fournie par un opérateur de radiocommunications mobiles à un autre opérateur de radiocommunications mobiles en vue de permettre l'accueil, sur le réseau du premier, des clients du second. » 

Article 2

Le huitième alinéa (e) du I de l'article L. 33-1 du même code est complété in fine par les mots : « ou d'itinérance locale ».

Article 3

Lorsque les collectivités territoriales font application de l'article L. 1511-6 du code général des collectivités territoriales, les zones qu'elles ont identifiées comme n'étant couvertes par aucun opérateur de radiocommunications mobiles sont couvertes en téléphonie mobile de deuxième génération à partir du 1er juillet 2004, par l'un de ces opérateurs chargé d'assurer une prestation d'itinérance locale.

Ces zones, incluant des lieux de vie permanents ou occasionnels ou des axes de transport prioritaires, sont identifiées au terme d'une campagne de mesures menée conformément à la méthodologie définie par l'Autorité de régulation des télécommunications.

L'Autorité de régulation des télécommunications, après consultation des opérateurs et des collectivités territoriales, répartit entre les opérateurs les zones visées à l'alinéa précédent, dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires, et transmet cette répartition au ministre chargé des télécommunications et au ministre en charge de l'aménagement du territoire, dans les six mois suivant la promulgation de la présente loi.

Par dérogation à la règle posée au premier alinéa, la couverture en téléphonie mobile dans certaines des zones visées est assurée, si tous les opérateurs de radiocommunications mobiles en conviennent, par le partage des infrastructures destinées à supporter des réseaux de télécommunications, créées par les collectivités territoriales en application de l'article L. 1511-6 du code général des collectivités territoriales.

Article 4

L'opérateur de radiocommunications mobiles auquel l'Autorité de régulation des télécommunications attribue la fourniture de la prestation d'itinérance locale dans une zone visée à l'article 3 conclut des accords d'itinérance locale avec tous les autres opérateurs et des conventions de mise à disposition des infrastructures destinées à supporter des réseaux de télécommunications avec les collectivités territoriales qui en sont propriétaires.

Article 5

Une convention de mise à disposition des infrastructures destinées à supporter des réseaux de télécommunications visées à l'article 3 est conclue sur la base du droit privé entre l'opérateur exploitant ces infrastructures et la collectivité territoriale qui en est propriétaire, dans le respect des dispositions de l'article L.1511-6 du code général des collectivités territoriales.

En cas de litige, l'Autorité de régulation des télécommunications est saisie, dans les conditions prévues à l'article L. 36-8 du code des postes et télécommunications.

Article 6

La section 4 du chapitre II du titre Ier du livre II du code des postes et télécommunications est complétée par un article additionnel ainsi rédigé :

« Art. L. 34-8-1. - La prestation d'itinérance est assurée dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires.

« Cette prestation fait l'objet d'une convention de droit privé entre deux opérateurs de radiocommunications mobiles. Celle-ci détermine les conditions techniques et financières de fourniture de la prestation d'itinérance. Elle est communiquée à l'Autorité de régulation des télécommunications.

« Pour garantir l'égalité des conditions de concurrence ou l'interopérabilité des services, l'Autorité de régulation des télécommunications peut, après avis du Conseil de la concurrence, demander la modification des accords d'itinérance déjà conclus.

« Les différends relatifs à la conclusion ou à l'exécution de la convention d'itinérance sont soumis à l'Autorité de régulation des télécommunications, conformément à l'article L. 36-8.»

Article 7

Le troisième alinéa (2°) de l'article L. 36-6 du même code est complété in fine par les mots : « et aux conditions techniques et financières de l'itinérance, conformément à l'article L. 34-8-1 ; ».

Article 8

Il est inséré, après le troisième alinéa (2°) du II de l'article L. 36-8 du même code, un alinéa ainsi rédigé :

«  Les différends portant sur la conclusion ou l'exécution de la convention d'itinérance prévue à l'article L. 34-8-1 et de la convention de mise à disposition des infrastructures destinées à supporter des réseaux de télécommunications, conclue entre l'opérateur et la collectivité territoriale propriétaire en application de l'article L.1511-6 du code général des collectivités territoriales. »

Article 9

Dans la zone où il assure une prestation d'itinérance locale, l'opérateur de radiocommunications mobiles fournit au moins les services suivants : émission et réception d'appels téléphoniques, appel d'urgence, accès à la messagerie vocale, émission et réception de messages alphanumériques courts.

* 1 En échange de leur contribution à la couverture des « routes nationales et des autres axes routiers principaux et des zones faiblement peuplées du territoire non couvertes », les opérateurs de téléphonie mobile se trouvaient exemptés de la part de la rémunération additionnelle à la rémunération d'interconnexion versée à l'opérateur historique -en charge du service universel- correspondant au déséquilibre de la structure courante des tarifs téléphoniques.

* 2 Si un Etat membre est autorisé à élargir à sa guise le champ des services universels de télécommunications sur son territoire, il ne peut prévoir de financement mutualisé par l'ensemble des opérateurs (par exemple par le biais du fonds de service universel) que pour le panier de services composant actuellement le service universel européen des télécommunications, dont, notamment, la téléphonie mobile est exclue.

* 3 Ces zones doivent être assez grandes pour nécessiter l'installation de stations de base connexes en nombre suffisant pour justifier la mise en place d'un sous-système de commutation dédié.