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Proposition de loi mise en oeuvre progressive de la loi SRU du 13 décembre 2000

2 octobre 2002 : Urbanisme ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N° 6

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 2 octobre 2002

PROPOSITION DE LOI

visant à permettre une mise en oeuvre progressive de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains,

PRÉSENTÉE

Par M. Jean-Paul ALDUY,

Sénateur.

(Renvoyée à la commission des Affaires économiques et du Plan sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Urbanisme.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

L'entrée en vigueur et la mise en oeuvre de la loi solidarité et renouvellement urbains du 13 décembre 2000, dite encore loi S.R.U, sont intervenues dans un contexte particulièrement difficile pour les communes et les nouvelles intercommunalités.

Il y a eu en premier lieu, après les élections de mars 2001, la composition des nouvelles équipes municipales et leurs incidences sur le fonctionnement tant des communes que des établissements publics de coopération intercommunale.

Il y a eu en second lieu l'entrée en vigueur dans des délais extrêmement rapprochés de plusieurs réformes importantes concernant les collectivités locales : la constitution des nouvelles intercommunalités suite à la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, la définition de nouvelles politiques en matière d'aménagement du territoire et de contractualisation au niveau des pays ou des agglomérations suite à la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, sans évoquer la loi sur la réduction du temps de travail applicable aux collectivités locales au 1er janvier 2002, le basculement des comptes en euro, le nouveau code des marchés publics, plus récemment encore les lois portant modernisation des sociétés d'économie mixte locale ou relative à la démocratie de proximité, etc.

Pour les élus locaux issus des élections de mars 2001, c'est l'ensemble de ces réformes qu'il a fallu progressivement prendre en compte, comprendre et mettre en place. Il n'est donc pas anormal qu'ils se soient fixés un calendrier dans la mise en oeuvre progressive de ces réformes tenant compte des moyens et des contraintes locales. Dans cet esprit, la mise en place des nouvelles intercommunalités, leur organisation et maintenant les conditions effectives de leur fonctionnement ont constitué un objectif prioritaire, bien plus prioritaire, en toute hypothèse, que celui relatif à la mise en oeuvre des nouvelles démarches de planification territoriale définies par la loi solidarité et renouvellement urbains notamment à l'échelle des agglomérations.

Manifestement, il existe aujourd'hui un décalage entre le calendrier voulu par les auteurs de la loi S.R.U et le calendrier des réalités locales. Ainsi, par exemple, selon le ministre chargé à l'époque de l'urbanisme, l'année 2001 devait avoir pour priorité la délimitation des périmètres des nouveaux schémas de cohérence territoriale : les S.C.O.T. Or, selon un certain nombre de sources officielles, sur les 250 à 300 S.C.O.T attendus ou espérés sur l'ensemble du territoire national, seuls 73 périmètres de S.C.O.T, soit environ un quart, sont aujourd'hui délimités conformément à la loi solidarité et renouvellement urbains.

On va par ailleurs rapidement découvrir que faute de pouvoir faire évoluer rapidement les plans d'occupation des sols (P.O.S) et les plans d'aménagement de zone (P.A.Z) existant, la pénurie foncière va produire ses effets de spéculation et donc de ségrégation sociale de l'espace. De même, dans un contexte économique fluctuant, l'impossibilité d'adapter dans des conditions satisfaisantes les documents d'urbanisme des Z.A.C à vocation économique est un handicap très lourd imposé aux établissements publics de coopération intercommunale dont l'avenir dépend de la croissance des produits de la taxe professionnelle.

Ce n'est pas l'obligation qu'ont aujourd'hui les communes d'établir un plan local d'urbanisme (P.L.U) sur l'ensemble de leur territoire, conformément aux nouvelles dispositions de l'article L.123-1 du Code de l'urbanisme issues de la loi S.R.U (établissement qui nécessite environ trois ans), qui permet de répondre efficacement aux préoccupations des élus locaux confrontés aux problèmes économiques, de logements, y compris de logements sociaux, ou d'équipements.

Quant à la possibilité laissée aux syndicats intercommunaux d'études des S.C.O.T lorsqu'ils existeront, d'autoriser à titre dérogatoire l'ouverture de nouveaux territoires à l'urbanisation, elle ne peut être fondée que sur une charte et ses traductions spatiales assurant la cohérence avec le futur SCOT, faute de quoi l'effort de planification et de réflexion collective voulu par la loi solidarité et renouvellement urbains, perdrait tout son sens.

Force est de constater que cette loi aux intentions tout à fait louables - relancer l'effort de planification à long terme des territoires où se développent les villes - a été engagée dans la précipitation, sans pédagogie et sans formation préalable des acteurs (élus et services municipaux notamment) qui en assurent sur le terrain la mise en oeuvre.

La philosophie de cette proposition de loi n'est pas de remettre en cause l'économie générale de la loi S.R.U, ni d'anticiper sur les réformes dont elle pourrait faire l'objet en relation avec les lois sur l'intercommunalité et l'aménagement du territoire. Elle s'inscrit dans la ligne du discours de politique générale exposé le 3 juillet dernier par le Premier ministre : « l'objectif est de responsabiliser les acteurs locaux et simplifier leurs décisions pour qu'ils puissent agir ». Sa philosophie est simple :

1°/ on prolonge de deux ans la période des mesures transitoires durant laquelle la règle de l'urbanisation limitée en l'absence de S.C.O.T applicable, définies par la loi S.R.U, n'est pas opposable. Au-delà de ces deux ans qui auront permis que soient délimités les périmètres des S.C.O.T, constitués les établissements publics intercommunaux compétents et définies les grandes lignes des futurs S.C.O.T, les syndicats intercommunaux qui auront conduit ces études pourront efficacement décider au coup par coup des dérogations à la règle d'urbanisation limitée demandées ponctuellement par des communes ;

2°/ on accepte que durant quatre ans les P.O.S et les P.A.Z approuvés, puissent être modifiés ou révisés suivant les critères et les procédures en vigueur avant la loi S.R.U. Au-delà, la loi SRU s'appliquera pleinement.

Ainsi, on permet une mise en oeuvre progressive de la loi S.R.U, sans renoncer à ses objectifs mais en permettant aux municipalités élues en 2001 d'adapter les documents d'urbanisme existant (P.O.S, Z.A.C), sans différer l'élaboration des S.C.O.T et P.L.U. Dès lors, on peut espérer éviter une tension artificielle du marché foncier ainsi que la remise en cause d'un certain nombre d'opérations d'aménagement ou d'équipement, conséquence de la rigidité des dispositions transitoires de mise en oeuvre de la loi S.R.U.

* *

*

Article 1er

La délimitation des périmètres de S.C.O.T, si elle est nécessaire, n'est pas par ailleurs une condition suffisante pour :

- d'une part, pouvoir engager l'élaboration du S.C.O.T ; compte tenu des règles de fond applicables à la délimitation de ces périmètres, il sera souvent nécessaire de mettre en place, conformément au Code général des collectivités territoriales, et selon des modalités relativement longues avant que celui-ci soit en capacité de fonctionner, un établissement public de coopération intercommunale et notamment un syndicat mixte compétent en matière de S.C.O.T regroupant les établissements publics de coopération intercommunale nouvellement créés et les communes concernées ;

- d'autre part, permettre à cet établissement public, sans passer par le préfet, de déroger au principe de l'urbanisation limitée pour permettre l'ouverture à l'urbanisation de zones d'urbanisation future ou naturelle, dans les conditions définies à l'article L.122-2 du Code de l'urbanisme ; un minimum de réflexion devra avoir été engagé sur les objectifs, voire les orientations, du futur S.C.O.T pour assurer sa propre cohérence.

Compte tenu de l'état actuel de la délimitation des périmètres de S.C.O.T et de la mise en place des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour élaborer ces documents, il est donc proposé de reporter à nouveau l'entrée en vigueur du principe de l'urbanisation limitée en l'absence de S.C.O.T applicable.

Ce principe paraît concerner bien plus que le tiers du territoire national, contrairement à ce qu'avait annoncé le ministre chargé de l'urbanisme lors des débats parlementaires. Il a par ailleurs été étendu géographiquement compte tenu de la caducité au 1er janvier 2002 d'environ 70 schémas directeurs approuvés.

Son entrée en vigueur initialement prévue au 1er janvier 2002 a déjà été reportée au 1er juillet 2002 par l'article 153 de la loi n° 2002-276 du 17 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Il est proposé par l'article 1er de la présente proposition de loi de reporter à nouveau l'entrée en vigueur de cet article L.122-2 du Code de l'urbanisme relatif au principe d'urbanisation limitée au 1er juillet 2004.

Article 2

Malgré le soin apporté par le législateur à la définition de mesures transitoires relatives au passage des schémas directeurs et des P.O.S aux nouveaux documents d'urbanisme institués par la loi S.R.U, respectivement les S.C.O.T et les P.L.U, l'expérience de la mise en oeuvre de ces mesures a malheureusement révélé un certain nombre d'ambiguïtés, sources d'insécurité et de fragilités juridiques, d'illégalités potentielles et de blocages.

Ces ambiguïtés concernent en particulier la qualification juridique des documents d'urbanisme en vigueur au moment de l'entrée en vigueur et le fait notamment que ni les schémas directeurs ni les P.O.S, contrairement à de nombreuses interprétations, ne sont devenus respectivement des S.C.O.T ou des P.L.U. Ces ambiguïtés ont conduit certaines communes à s'engager dans des procédures irrégulières : telles que la transformation de leur P.O.S en P.L.U par simple procédure de révision d'urgence. Ces irrégularités risquent d'affecter à terme leurs décisions d'occuper ou d'utiliser le sol ainsi que leurs actions et opérations d'aménagement. Il est donc proposé de clarifier le statut des P.O.S approuvés au moment de l'entrée en vigueur de la loi S.R.U et applicables aujourd'hui.

C'est l'objet et le sens de la modification introduite au premier alinéa de l'article L.123-19 du Code de l'urbanisme par l'article 2 de la présente proposition de loi. Cette modification vise à bien préciser que, jusqu'à leur prochaine révision sous le régime juridique des plans locaux d'urbanisme, les P.O.S approuvés sont des P.O.S et demeurent en vigueur.

Les P.O.S approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi S.R.U ainsi que ceux approuvés conformément aux dispositions transitoires prévues par cette loi restent soumis, s'agissant notamment de leur contenu, aux dispositions législatives et réglementaires qui étaient applicables antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi S.R.U et cela tant qu'ils n'auront pas été révisés et remplacés par des P.L.U applicables à l'intégralité du territoire des communes ou ensembles de communes, ainsi qu'il est prévu à l'article L.123-1 nouveau du Code de l'urbanisme.

La loi S.R.U a eu par ailleurs pour effet de restreindre très sensiblement le champ d'application de la procédure de modification des P.O.S soumis au régime juridique des P.L.U. Cette restriction oblige en conséquence les communes à recourir à la procédure plus longue de révision et à l'établissement sur l'ensemble de leur territoire d'un P.L.U pour respecter les nouvelles dispositions de l'article L.123-1 précité. Ainsi, par exemple pour réviser certaines dispositions de leur P.O.S : rendre constructibles 2000 m2 de terrains situés dans une zone agricole ou naturelle ou réduire 100 m2 d'espaces boisés classés afin de permettre l'accueil ou l'extension d'activités économiques ou la réalisation de logements ou d'équipements, elles doivent établir un P.L.U sur l'ensemble du territoire communal, ce qui implique des délais de deux ans et demi à trois ans.

Sans évoquer les nombreuses incertitudes quant à l'établissement et au contenu des P.L.U, les interprétations divergentes dont ils font aujourd'hui l'objet par les services des communes, de l'Etat et les praticiens en général, de tels délais sont de nature à bloquer ou à compromettre de nombreuses opérations d'aménagement ou d'équipement attendues par les populations locales et par ailleurs génératrices d'emplois et de recettes pour les collectivités. Ils sont de nature à provoquer, à plus ou moins brève échéance, une certaine pénurie foncière. Ils sont plus globalement incompatibles avec la volonté des pouvoirs publics aujourd'hui de favoriser le retour de la croissance économique, dynamiser l'emploi et même assurer une plus grande solidarité en matière de logements, d'équipements et de services.

C'est la raison pour laquelle, tout en maintenant le principe que les P.O.S aujourd'hui approuvés sont soumis quant à leur évolution au régime normal des P.L.U, il est proposé également par cet article 2 que durant une période de quatre ans à compter de la publication de la présente proposition de loi, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents ainsi concernés puissent :

- d'une part, faire encore usage des procédures de modification et de révision de P.O.S, telles qu'elles étaient définies par les dispositions législatives et réglementaires antérieures à la loi solidarité et renouvellement urbains ; ce retour aux procédures antérieures ne concerne pas toutefois l'application anticipée des P.O.S en cours de révision, puisque la procédure de révision d'urgence pour un projet présentant un caractère d'intérêt général, sous réserve de quelques aménagements apportés par la présente proposition de loi, peut désormais être mise en oeuvre en cas de P.O.S approuvés ;

- d'autre part, recourir à la procédure et au régime juridique de la Z.A.C, tels qu'ils étaient définis antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi S.R.U par les dispositions législatives et réglementaires du Code de l'urbanisme, afin de permettre la réalisation d'actions ou d'opérations d'aménagement ou l'ouverture à l'urbanisation des zones d'urbanisation futures ou naturelles prévues par ces P.O.S.

Article 3

En cohérence avec les modifications précédemment proposées et les explications exposées, cet article vise :

- d'une part, à clarifier le statut des plans d'aménagement de zone (P.A.Z), élaborés dans le cadre des Z.A.C et approuvés antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi solidarité et renouvellement urbains ou approuvés, conformément aux dispositions transitoires telles qu'elles étaient rédigées à l'article L.311-7 du Code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de cette loi ;

- d'autre part, à permettre, durant une période transitoire, une évolution plus rapide et plus souple de ces documents sans être obligé, ainsi que l'expérience l'a montré, de devoir réviser un P.O.S sur l'intégralité du territoire de la commune pour adapter certaines dispositions de ces documents.

S'agissant du statut des P.A.Z approuvés qui, d'après les difficiles explications données par Monsieur le Secrétaire d'État au Logement lors des débats parlementaires sur le projet de loi solidarité et renouvellement urbains (cf. J.O déb. AN, 3ème séance du 14 mars 2000, p. 1933 et s.) « seraient devenus des P.O.S et soumis au régime des P.L.U », il est proposé que ces documents approuvés conservent leurs statuts et cela jusqu'à la révision du P.O.S et sa transformation en P.L.U, applicable à l'ensemble du territoire communal ou intercommunal, dans les conditions définies à l'article L.123-1 nouveau du Code de l'urbanisme.

S'agissant par ailleurs des possibilités d'évolution du contenu des P.A.Z approuvés, tout en maintenant là encore le principe que ces documents sont normalement soumis au régime juridique des P.L.U, il est proposé que pendant une période de quatre ans à compter de la publication de la présente proposition de loi, il puisse être recouru aux dispositions législatives et réglementaires relatives aux Z.A.C, telles qu'elles étaient définies dans le Code de l'urbanisme antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi S.R.U.

PROPOSITION DE LOI

Article 1er

A la fin du dernier alinéa de l'article L.122-2 du Code de l'urbanisme, les mots : « à compter du 1er juillet 2002 » sont remplacés par les mots : « à compter du 1er juillet 2004. »

Article 2

Le premier alinéa de l'article L.123-19 du même code est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« Les plans d'occupation des sols approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée, ainsi que les plans d'occupation des sols rendus publics, dont l'approbation est intervenue dans les conditions définies au troisième alinéa du présent article, demeurent en vigueur jusqu'à leur prochaine révision selon le régime juridique des plans locaux d'urbanisme. Les dispositions des articles L.123-1 et L.123-2, dans leur rédaction antérieure à la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée, ainsi que celles prises pour l'application de ces articles leur demeurent applicables. Ces dispositions leur demeurent également applicables dans le cas où ils font l'objet, selon les modalités définies par le troisième alinéa de l'article L.123-13, d'une révision d'urgence concernant un projet présentant un caractère d'intérêt général.

« Les plans d'occupation des sols approuvés, tels que définis à l'alinéa précédent, sont soumis au régime juridique des plans locaux d'urbanisme. Toutefois, pendant un délai de quatre ans à compter de la publication de la loi n° du visant à permettre une mise en oeuvre progressive de la loi SRU (solidarité et renouvellement urbains), leur demeurent également applicables les dispositions des trois premiers alinéas de l'article L.123-4 dans leur rédaction antérieure à la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée, ainsi que celles mentionnées par cet article ou prises pour leur application. Demeurent également applicables pendant ce même délai, dans les communes disposant d'un plan d'occupation des sols approuvé, les dispositions de l'article L. 123-4 dans leur rédaction antérieure à la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée, ainsi que celles mentionnées par cet article ou prises pour leur application. Demeurent également applicables pendant ce même délai, dans les communes disposant d'un plan d'occupation des sols approuvé, les dispositions des articles L. 311-1 à L. 311-7 dans leur rédaction antérieure à la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée ainsi que celles prévues pour l'application de ces articles. »

Article 3

L'article L.311-7 du Code de l'urbanisme est ainsi rédigé :

« Art. L. 311-7 - Dans les communes disposant d'un plan d'occupation des sols approuvé dans les conditions définies au premier alinéa de l'article L.123-19, les plans d'aménagement de zone approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée demeurent en vigueur jusqu'à la prochaine révision du plan d'occupation des sols selon le régime juridique des plans locaux d'urbanisme. Il en est de même des plans d'aménagement de zone approuvés conformément au deuxième alinéa de l'article L.311-7 dans sa rédaction issue de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée.

« Les plans d'aménagement de zone approuvés sont soumis au régime juridique des plans locaux d'urbanisme tel qu'il résulte du chapitre III du titre II du livre Ier. Toutefois, pendant un délai de quatre ans à compter de la publication de la loi n° du précitée, leur demeurent également applicables les dispositions des articles L.311-1 à L.311-7 dans leur rédaction antérieure à la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée ainsi que celles prévues pour l'application de ces articles. »