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22 mai 2003 : Sénat ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

Réforme de la durée du mandat et de l'élection des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat

N° 312

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 mai 2003

PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

portant réforme de la durée du mandat et de l'élection des sénateurs

ainsi que de la composition du Sénat,

PRÉSENTÉE

Par MM. Christian PONCELET, Josselin de ROHAN, Michel MERCIER, Henri de RAINCOURT, Xavier de VILLEPIN, Daniel HOEFFEL, Nicolas ABOUT, Jean-Paul ALDUY, Nicolas ALFONSI, Jean-Paul AMOUDRY, Pierre ANDRÉ, Philippe ARNAUD, Jean ARTHUIS, Denis BADRÉ, Gérard BAILLY, José BALARELLO, Gilbert BARBIER, Bernard BARRAUX, Jacques BAUDOT, Michel BÉCOT, Claude BELOT, Daniel BERNARDET, Roger BESSE, Joël BILLARD, Claude BIWER, Jean BIZET, Jacques BLANC, Paul BLANC, Maurice BLIN, Mme Annick BOCANDÉ, MM. Didier BOROTRA, Joël BOURDIN, Mme Brigitte BOUT, MM. Jean BOYER, Jean-Guy BRANGER, Gérard BRAUN, Dominique BRAYE, Mme Paulette BRISEPIERRE, MM. Jean-Pierre CANTEGRIT, Jean-Claude CARLE, Auguste CAZALET, Charles CECCALDI-RAYNAUD, Gérard CÉSAR, Jacques CHAUMONT, Marcel-Pierre CLÉACH, Jean CLOUET, Gérard CORNU, Jean-Patrick COURTOIS, Robert DEL PICCHIA, Fernand DEMILLY, Christian DEMUYNCK, Marcel DENEUX, Gérard DÉRIOT, Mme Sylvie DESMARESCAUX, MM. Yves DÉTRAIGNE, Éric DOLIGÉ, Michel DOUBLET, Paul DUBRULE, André DULAIT, Ambroise DUPONT, Hubert DURAND-CHASTEL, Louis DUVERNOIS, Daniel ECKENSPIELLER, Jean-Paul EMIN, Jean-Paul EMORINE, Michel ESNEU, Jean-Claude ETIENNE, Pierre FAUCHON, Jean FAURE, André FERRAND, Hilaire FLANDRE, Gaston FLOSSE, Alain FOUCHÉ, Jean-Pierre FOURCADE, Serge FRANCHIS, Philippe FRANÇOIS, Jean FRANÇOIS-PONCET, Yann GAILLARD, René GARREC, Christian GAUDIN, Mme Gisèle GAUTIER, MM. Patrice GÉLARD, André GEOFFROY, Alain GÉRARD, François GERBAUD, Charles GINÉSY, Francis GIRAUD, Daniel GOULET, Mme Jacqueline GOURAULT, MM. Alain GOURNAC, Adrien GOUTEYRON, Francis GRIGNON, Charles GUENÉ, Michel GUERRY, Emmanuel HAMEL, Hubert HAENEL, Mme Françoise HENNERON, MM. Marcel HENRY, Pierre HÉRISSON, Jean-Jacques HYEST, Pierre JARLIER, Bernard JOLY, Roger KAROUTCHI, Joseph KERGUERIS, Jean-Philippe LACHENAUD, Jacques LARCHÉ, Gérard LARCHER, André LARDEUX, Patrick LASSOURD, Robert LAUFOAULU, René-Georges LAURIN, Dominique LECLERC, Jean-François LE GRAND, Philippe LEROY, Marcel LESBROS, Mme Valérie LÉTARD, MM. Gérard LONGUET, Simon LOUECKHOTE, Roland du LUART, Mme Brigitte LUYPAERT, MM. Max MAREST, Pierre MARTIN, Jean Louis MASSON, Serge MATHIEU, Mme Lucette MICHAUX-CHEVRY, MM. Jean-Luc MIRAUX, Louis MOINARD, René MONORY, Dominique MORTEMOUSQUE, Georges MOULY, Bernard MURAT, Philippe NACHBAR, Philippe NOGRIX, Mme Nelly OLIN, MM. Joseph OSTERMANN, Jacques OUDIN, Mmes Monique PAPON, Anne-Marie PAYET, MM. Michel PELCHAT, Jean PÉPIN, Jacques PEYRAT, Bernard PLASAIT, Jean-Marie POIRIER, André POURNY, Jean PUECH, Victor REUX, Charles REVET, Henri REVOL, Henri de RICHEMONT, Philippe RICHERT, Yves RISPAT, Roger ROMANI, Mme Janine ROZIER, MM. Bernard SAUGEY, Jean-Pierre SCHOSTECK, Bruno SIDO, Daniel SOULAGE, Michel THIOLLIÈRE, Henri TORRE, René TRÉGOUËT, André TRILLARD, Alex TÜRK, Maurice ULRICH, Jacques VALADE, Jean-Marie VANLERENBERGHE, Jean-Pierre VIAL, Serge VINÇON, Jean-Paul VIRAPOULLÉ et François ZOCCHETTO,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).


Élections et référendums.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

La présente proposition de loi organique répond à trois objectifs distincts :

- L'article 1er abaisse la durée du mandat de sénateur à six ans afin de renforcer la légitimité du Sénat et son ancrage auprès des collectivités territoriales ; en conséquence, l'article 2 prévoit le renouvellement du Sénat par moitié tous les trois ans dans le but de maintenir la stabilité de cette institution ; par ailleurs , l'article 3 précise les modalités de cette réforme pour les sénateurs représentant les Français établis hors de France.

- l'article 4 propose l'abaissement de l'âge d'éligibilité au Sénat à trente ans afin de rapprocher ce seuil des autres élections ;

- l'article 5 propose, conformément à « l'injonction » du Conseil constitutionnel, l'augmentation du nombre de sénateurs des départements de vingt-deux sièges afin de tenir compte de l'évolution démographique tout en pérennisant la clé de répartition en vigueur depuis 1948 ; en conséquence, un siège de sénateur supplémentaire sera également attribué à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie (article 6) ainsi qu'à Mayotte (article 7).

La durée actuelle du mandat sénatorial est la plus longue d'Europe pour un parlementaire. Raccourcir sa durée permettrait tout à la fois de renforcer la légitimité du Sénat sans entraver l'action parlementaire. En effet, le débat récurrent sur le statut électoral des sénateurs trouble la perception des citoyens sur la représentativité de l'institution et sur la qualité de ses travaux.

Alors que le quinquennat a été adopté pour le mandat de Président de la République par référendum, le mandat sénatorial est le seul à excéder six ans en France. Les avantages du novennat bien que nombreux, puisqu'un mandat long contribue à l'indépendance et à la sérénité des travaux, à la distanciation des élus par rapport aux contingences des partis politiques et de l'opinion publique, semblent aujourd'hui ne plus être audibles auprès de nos concitoyens.

Selon les mots de son président, M. Christian Poncelet, dans une allocution du 16 octobre 2001, « le Sénat s'honorerait en prenant lui-même l'initiative d'une réduction à six ans de la durée du mandat de ses membres ». Les auteurs de la présente proposition de loi organique entendent répondre à cet appel en portant la durée du mandat de sénateur à six ans afin de faire correspondre la durée de ce mandat avec tous les mandats locaux.

Le principe retenu pour la réduction de la durée du mandat de sénateurs est l'institution d'un renouvellement par moitié en deux séries 1 et 2 approximativement égales afin de maintenir le renouvellement partiel du Sénat tous les trois ans.

En effet, le maintien de trois séries conduirait à procéder à des élections sénatoriales, ainsi qu'au renouvellement des fonctions internes à l'institution, tous les deux ans, au détriment de la stabilité du Sénat, principal gage de la qualité de ses travaux.

Le passage du renouvellement par tiers au renouvellement par moitié nécessite de fractionner l'une des séries existantes dès 2004 pour une mise en place rapide de la réforme. Avec le système proposé, en 2004, à titre transitoire, la première partie des sénateurs de la série C serait élue pour six ans et l'autre partie serait élue pour neuf ans. En 2007, la série A serait également élue pour six ans. En 2010, la série B serait élue pour six ans avec la première partie de la série C au sein d'une nouvelle série 1. En 2013, la série A, renouvelable intégralement, serait élue pour six ans avec la seconde partie de la série C au sein d'une nouvelle série 2.

De la sorte, à échéance de 2013, tous les sénateurs seraient élus pour six ans et renouvelables en deux séries de proportions équivalentes. Deux nouvelles séries seraient alors définies.

La série 1 est composée des sièges de l'ancienne série B et des sièges de sénateurs de l'ancienne série C dont la durée du mandat a été fixée par tirage au sort à six ans pour le renouvellement partiel de 2004.

La série 2 est composée des sièges de l'ancienne série A et des sièges de sénateurs de l'ancienne série C dont la durée du mandat a été fixée par tirage au sort à neuf ans pour le renouvellement partiel de 2004.

Afin d'éviter tout arbitraire, dans l'année précédant le renouvellement partiel de 2004, le bureau du Sénat serait chargé de tirer au sort les sénateurs de la série C dont la durée de mandat serait de neuf ans en 2004 parmi deux sections d'importance approximativement égale (d'une part, les départements de la série C du Bas-Rhin à l'Yonne à l'exception de la Seine-et-Marne, et, d'autre part, les départements de l'Île-de-France et des Antilles ainsi que les sièges des sénateurs de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon).

L'article 1er de la présente proposition de loi organique fixe en conséquence le principe de la durée du mandat sénatorial à six ans dès 2004, tout en prévoyant qu'une section des sénateurs des départements de la série C renouvelable en 2004 sera élue, à titre transitoire, pour neuf ans.

L'article 2 modifie en conséquence l'article L.O. 276 du code électoral afin de prévoir le renouvellement par moitié du Sénat selon deux séries 1 et 2 d'importance approximativement égale à compter de 2010 :

Il prévoit durant la première semaine d'octobre 2003, le tirage au sort par le bureau du Sénat de la section dont la durée du mandat serait ramenée à six ans (la première tirée au sort) et de celle dont la durée du mandat serait maintenue à neuf ans.

L'article 3 prend en compte l'introduction du mandat de six ans et le nouveau renouvellement en deux séries du Sénat pour les sénateurs représentant les Français de l'étranger en modifiant en conséquence la loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 relative à la représentation au Sénat des Français établis hors de France. Le système à deux séries conduit à prévoir l'élection de six sénateurs à chaque renouvellement partiel du Sénat.

Ainsi, cet article prévoit une durée de mandat de neuf ans, à titre transitoire, pour deux des quatre sénateurs représentant les Français établis hors de France renouvelables en 2004 et de six ans pour les deux autres.

Toutefois, en raison des spécificités de leur élection, le bureau du Sénat procéderait au tirage au sort des sénateurs concernés seulement après le renouvellement partiel de 2004.

L'âge d'éligibilité fixé aujourd'hui à trente-cinq ans revient parmi les critiques les plus récurrentes sur le fonctionnement de la Haute Assemblée. Cette critique est pourtant infondée dans la mesure où, plus que l'âge d'éligibilité, c'est la moyenne d'âge des membres d'une assemblée qui doit être appréciée. A ce titre, le dernier renouvellement du Sénat, en septembre 2001 a démontré l'injustice de cette perception des choses dans la mesure où l'âge moyen des sénateurs était de 61 ans contre 57 pour les députés.

Ce seuil, qui était de quarante ans sous la IIIe République et qui a déjà été abaissé de cinq ans sans altérer la nature de l'institution sénatoriale, peut être encore abaissé aujourd'hui de cinq ans pour prendre en compte l'évolution de la société.

En conséquence, l'article 4 de la présente proposition de loi organique porte à trente ans l'âge d'éligibilité des sénateurs.

La proposition de loi organique tend également à actualiser la répartition des sièges de sénateurs entre les départements sur la base des résultats du recensement de 1999.

Deux raisons principales motivent cette mise à jour démographique.

En premier lieu, la dernière adaptation de la répartition des sièges de sénateurs date de plus d'un quart de siècle puisqu'elle a eu lieu en 1976 (loi organique du 16 juillet 1976). Depuis cette date la population française a connu non seulement un accroissement sensible de ses effectifs mais également, et surtout, des évolutions significatives dans sa répartition territoriale, comme en atteste le recensement de 1999.

En second lieu, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 6 juillet 2000, a énoncé un principe constitutionnel parfaitement clair qui s'apparente à une véritable « injonction » : « les dispositions combinées de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et des articles 3 et 24 de la Constitution imposent au législateur de modifier la répartition par département des sièges de sénateurs pour tenir compte des évolutions de la population des collectivités territoriales dont le Sénat assure la représentation ».

Dès lors, l'adaptation du nombre de sièges de sénateurs aux réalités de la démographie est devenue une sorte d'exigence constitutionnelle. Le Sénat ne peut, ni ne doit s'y soustraire car cette actualisation ne pourra que conforter sa représentativité.

Pour procéder à cette mise à jour, la présente proposition de loi organique reconduit la formule qui prévaut depuis 1948. La loi n° 48-1971 du 23 septembre 1948 avait déterminé explicitement la clé de répartition suivante pour la composition du Conseil de la République : un sénateur jusqu'à 154 000 habitants puis un sénateur supplémentaire par tranche ou fraction de tranche de 250 000 habitants.

Cette clé de répartition a également été implicitement utilisée tout au long de la Ve République, en 1959 à sa création, en 1966 lors de la création des neuf sièges attribués aux nouveaux départements de la région parisienne et en 1976 lors de la mise à jour de la répartition des sièges à partir des résultats du recensement général de la population intervenu en 1975. Toutefois, il ressort des travaux parlementaires que le premier seuil de cette clé a été arrondi à 150°000 habitants.

En outre, la présente proposition de loi organique reprend le système du « cliquet » instauré par la loi organique du 16 juillet 1976 qui trouvait son origine dans une proposition de loi présentée par MM. Henri Callaivet, Marcel Champeix, Jacques Duclos et des membres des groupes socialiste et communiste.

En conséquence, l'article 5 fixe à trois-cent vingt six le nombre de sénateurs élus dans les départements. Vingt-deux sièges seront donc créés progressivement entre 2004 et 2010.

Dans la série C, renouvelable en 2004, un département gagnera deux sièges (Seine-et-Marne), sept départements gagneront un siège (Bas-Rhin, Haut-Rhin, Var, Vaucluse, Guadeloupe, Val-d'Oise et Yvelines).

Dans la série A, renouvelable en 2007, neuf départements gagneront un siège (Ain, Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhône, Drôme, Eure-et-Loir, Haute-Garonne, Gironde, Hérault et Guyane).

Dans la série B, renouvelable en 2010, quatre départements gagneront un siège (Isère, Maine-et-Loire, Oise et Réunion).

La modification de la représentation des départements concernés entrant en vigueur à chaque renouvellement des séries auxquelles ces départements appartiennent, le nombre de sénateurs élus dans les départements serait porté, à titre transitoire, à trois-cent treize en 2004 et de trois-cent vingt-deux en 2007.

Par ailleurs, il convient de tirer les conséquences de l'utilisation de cette clé de répartition en attribuant un deuxième siège de sénateur à la Polynésie française, à la Nouvelle-Calédonie et à Mayotte.

En effet, la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie et Mayotte, avec respectivement 219 521, 196 836 et 160 265 habitants, ne sont respectivement représentées au Sénat que par un seul parlementaire. Cette représentation n'a pas évolué en dépit de l'augmentation croissante des populations des trois collectivités. Le nombre total de sénateurs passerait ainsi de trois cent vingt-et-un à trois cent quarante-six.

L'article 6 de la proposition de loi organique insère dans le titre VII du livre V du code électoral les dispositions de nature organique relatives au nombre de sénateurs de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et de Wallis-et-Futuna, prenant en compte la création d'un siège supplémentaire pour la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française. Il introduit les dispositions nécessaires à cette codification. Cet article abroge en conséquence les articles 6 et 7 de la loi organique n° 85-689 du 10 juillet 1985 relative à l'élection des députés et des sénateurs dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie.

Le dispositif procède également à la suppression définitive du siège de sénateur du territoire des Afars et des Issas, indépendant depuis 1977.

L'article 7 propose la création d'un siège supplémentaire à Mayotte et insère dans le chapitre V du titre II du livre III du code électoral les dispositions de nature organique relatives à l'élection du sénateur de Mayotte contenues dans la loi organique n° 76-1217 du 28 décembre 1976 par souci de codification. Cet article abroge en conséquence cette loi organique.

PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Article 1er

I. - L'article L.O. 275 du code électoral est ainsi rédigé :

« Art. L.O. 275. - Les sénateurs sont élus pour six ans. »

Article 2

I. - L'article L.O. 276 du même code est ainsi rédigé :

« Art. L.O. 276. - Le Sénat est renouvelable par moitié. A cet effet, les sénateurs sont répartis en deux séries 1 et 2, d'importance approximativement égale, suivant le tableau n° 5 annexé au présent code. »

II. - A titre transitoire, les sénateurs des départements de la série C rattachés par tirage au sort à la série 2 sont élus pour neuf ans en 2004.

Durant la première semaine d'octobre 2003, le Bureau du Sénat procédera en séance publique au tirage au sort des sièges de sénateurs de la série C dont la durée du mandat sera de neuf ans.

A cet effet, les sièges de la série C seront répartis en deux sections, l'une comportant les sièges des départements du Bas-Rhin à l'Yonne, à l'exception de la Seine-et-Marne, et l'autre, ceux des départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de l'Île-de-France ainsi que des sièges des sénateurs de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

III. - Les dispositions du I ci-dessus entreront en vigueur à compter du renouvellement partiel de 2010.

Article 3

I. - L'article 1er de la loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 relative à la représentation au Sénat des Français établis hors de France est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« A chaque renouvellement partiel du Sénat, sont élus six sénateurs représentant les Français établis hors de France. »

II. - L'article 5 de cette même loi organique est abrogé.

III. - A titre transitoire, la durée du mandat de deux des quatre sénateurs représentant les Français établis hors de France élus en 2004 est fixée à neuf ans. Leur désignation sera faite par voie de tirage au sort effectué par le bureau du Sénat dans le mois suivant leur élection.

IV. - Les dispositions du I et du II ci-dessus entreront en vigueur à compter du renouvellement partiel de 2010.

Article 4

La première phrase de l'article L.O. 296 du même code est ainsi rédigée :

« Nul ne peut être élu au Sénat s'il n'est âgé de trente ans révolus. »

Article 5

I. - L'article L.O. 274 du même code est ainsi rédigé :

« Art. L.O. 274. - Le nombre de sénateurs élus dans les départements est de trois-cent vingt-six. »

II. -A titre transitoire, le nombre de sénateurs élus dans les départements sera de trois-cent treize en 2004, de trois-cent vingt-deux en 2007.

Article 6

I. - Sont insérés dans le titre VII du livre V du même code trois articles L.O. 438-1, L.O. 438-2 et L.O. 438-3 ainsi rédigés :

« Art. L.O. 438-1. - Deux sénateurs sont élus en Nouvelle-Calédonie.

« Deux sénateurs sont élus en Polynésie française.

« Un sénateur est élu dans les îles Wallis-et-Futuna.

« Art. L.O. 438-2. : Les dispositions organiques du livre II, à l'exception de l'article L.O. 274 sont applicables à l'élection des sénateurs en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna sous réserve des dispositions suivantes :

« 1) Pour la Nouvelle-Calédonie, il y a lieu de lire :

« a)  « Nouvelle-Calédonie » au lieu de : « département » ;

« b) « haut-commissaire de la République » et « services du haut-commissaire de la République » au lieu de : « préfecture » ;

« c)  « commissaire délégué de la République » au lieu de : « sous-préfet ».

« 2) Pour la Polynésie française, il y a lieu de lire :

« a) « Polynésie française» au lieu de : « département » ;

« b) « haut-commissaire de la République » et « services du haut-commissaire de la République » au lieu de : « préfet » et « préfecture » ;

« c) « chef de subdivision administrative » au lieu de : « sous-préfet » ;

« 3) Pour les îles Wallis-et-Futuna, il y a lieu de lire :

« a) «Wallis-et-Futuna » au lieu de « département » ;

« b) « administrateur supérieur » et « services de l'administrateur supérieur » au lieu de : « préfet » et « préfecture » ;

« c) « chef de circonscription territoriale » au lieu de : « sous-préfet » ;

« d) « conseil du contentieux administratif » au lieu de : « tribunal administratif ».

« Art. L.O. 438-3.- Pour l'application des articles L.O. 131 et L.O. 133 du code électoral, un décret pris après avis conforme du Conseil d'État déterminera celles des fonctions exercées en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna qui sont assimilées, quelle que soit la collectivité dont elles relèvent, aux fonctions énumérées auxdits articles.

II. - Les articles 6 et 7 de la loi organique n° 85-689 du 10 juillet 1985 relative à l'élection des députés et des sénateurs dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie sont abrogés.

III. - Les dispositions du I et du II prennent effet pour la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française à compter du prochain renouvellement de la série à laquelle elles appartiennent.

IV. - Le siège de l'ancien territoire des Afars et des Issas est supprimé.

Article 7

I. - Il est inséré, dans le chapitre V du titre II du livre III du code électoral, avant l'article L. 334-15, un article L.O. 334-14-1 ainsi rédigé :

« Art. L.O. 334-14-1. - Deux sénateurs sont élus à Mayotte.

« Les dispositions organiques du livre II du présent code sont applicables à l'élection des sénateurs de Mayotte. »

II. - La loi organique n° 76-1217 du 28 décembre 1976 relative à l'élection du sénateur de Mayotte est abrogée.

III. - Les dispositions des I et II prennent effet à compter du prochain renouvellement de la série à laquelle Mayotte appartient.