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4 novembre 2004 : Français établis hors de France ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N° 55 rectifié

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 4 novembre 2004

PROPOSITION DE LOI
ORGANIQUE

tendant à compléter et préciser le domaine de la loi en ce qui concerne les instances représentatives des Français établis hors de France,

PRÉSENTÉE

Par M. Christian COINTAT, Mme Paulette BRISEPIERRE, MM. Jean-Pierre CANTEGRIT, Robert DEL PICCHIA, Louis DUVERNOIS, André FERRAND, Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM, M. Michel GUERRY et Mme Christiane KAMMERMANN,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Français établis hors de France.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

L'article 4 de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République complétant l'article 39 de la Constitution consacre solennellement l'existence des « instances représentatives » des Français établis hors de France qui doivent être régies par la loi.

La présente proposition de loi organique a pour objet de donner son plein effet à cette innovation constitutionnelle dans l'esprit des travaux préparatoires de la loi constitutionnelle du 23 mars 2003. Il s'agit d'intégrer dans le domaine de la loi le statut des instances représentatives des Français établis hors de France, à l'instar des conseils des collectivités territoriales de la République.

Actuellement, sauf en ce qui concerne les dispositions à caractère électoral et quelques dispositions relatives au statut des membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE), le statut de ce conseil relevait du domaine réglementaire, à la différence des conseils des collectivités locales dont les compétences et les règles d'organisation et de fonctionnement relèvent du domaine législatif en vertu de l'article 34 de la Constitution. Quant aux comités et conseils créés, soit auprès du Ministre des affaires étrangères, soit auprès des chefs de postes consulaires, ils relèvent entièrement du domaine réglementaire : décret ou même arrêté ministériel.

Il n'est pas conforme à nos règles démocratiques que des instances représentatives qui sont, en partie, l'équivalent pour les Français de l'étranger des conseils des collectivités territoriales ne soient pas complètement régies par la loi mais relèvent de simples décrets ou arrêtés ministériels, voire de simples circulaires, révocables ou modifiables ad nutum par l'administration, sans concertation obligatoire avec les élus ou les membres de ces conseils ou comités. L'insertion dans l'article 39 de la Constitution d'une référence expresse aux instances représentatives des Français de l'étranger a eu pour objet de combler ce déficit démocratique évident, particulièrement en ce qui concerne l'Assemblée des Français de l'étranger dont 155 membres sont élus au suffrage universel direct.

Bien que l'article 39 de la Constitution dispose désormais que ces instances représentatives sont régies par la loi, il a paru nécessaire de préciser et compléter, en conséquence, le domaine de la loi défini par l'article 34 de la Constitution. Cet article prévoit, en effet : « Les dispositions » fixant le domaine de la loi « pourront être précisées et complétées par une loi organique ». Le terme « compléter » est ici parfaitement clair : une loi organique peut étendre le domaine de la loi en y incluant des matières autres que celles énumérées par la Constitution et notamment par son article 34. Dans sa décision n° 87-234 DC du 7 janvier 1988, le Conseil constitutionnel a précisé que les lois organiques visées au dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution devaient avoir pour seul objet : « la détermination des matières qui sont du domaine de la loi » à l'exclusion des dispositions « afférentes à la procédure législative ».

Nous vous proposons, par conséquent, de préciser que la loi fixe les règles constitutives des instances représentatives des Français établis hors de France ainsi que les garanties accordées à leurs membres pour l'exercice de leur mandat.

Le Gouvernement s'est déjà engagé sur le vote de cette loi organique. Lors des travaux préparatoires de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales auprès du ministre de l'intérieur, s'est engagé en termes précis :« Il faut trouver une solution. On pourrait essayer de la trouver dans le cadre de la loi organique qui suivra immanquablement le vote de la réforme constitutionnelle ! Je propose à M. Cointat d'engager une concertation sur ce sujet. Comme je l'ai dit à M. Del Picchia, nous sommes à la disposition des élus des Français de l'étranger pour essayer de trouver une solution (...). J'ajouterai que la proposition du Gouvernement est honnête : rendez-vous est pris, et il n'est pas renvoyé aux calendes puisque le projet de loi organique sera examiné dès le premier trimestre de l'année prochaine. M. Charasse, avec sa promptitude et sa subtilité juridique habituelles, m'a précédé : il est bien vrai que l'article 34 de la Constitution prévoit que les dispositions qu'il contient peuvent être précisées et complétées par une loi organique (...). Je propose, en attendant l'examen du projet de loi organique, une concertation raisonnable avec les représentants des Français de l'étranger » (Sénat - Séance du 30 octobre 2002, article additionnel après l'art. 1er, discussion de l'amendement n° 48 rectifié ter).

M. René Garrec, rapporteur de la commission des Lois a fait la même proposition : « Monsieur le président, (...) les Français établis hors de France seraient (...) mentionnés dans la Constitution. Pour le reste, il nous est apparu hier en commission qu'une loi organique constituerait la bonne solution. » (Ibid.).

En application du dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, l'article 1er de notre proposition intègre dans le domaine de la loi les règles constitutives des instances représentatives des Français établis hors de France ainsi que les garanties dont ils disposent pour l'exercice de leur mandat. L'expression « règles constitutives » provient de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière d'établissements publics au sens de l'article 34 de la Constitution. Ces dispositions consistent, pour l'essentiel, en certaines normes d'organisation et de fonctionnement (régime des sessions, publicité ou non des séances, nature des délibérations des instances représentatives des Français établis hors de France, examen du budget, bureau et commissions, approbation du règlement intérieur).

L'article 2 de notre proposition procède à des changements d'ordre terminologique dans les lois organiques et autres textes législatifs en vigueur à la suite de la réforme adoptée par la loi n° 2004-805 du 9 août 2004. Lors des travaux préparatoires de cette loi, de nombreux orateurs et le rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale ont rappelé la nécessité de modifier les lois organiques comprenant les anciennes dénominations de « Conseil supérieur des Français de l'étranger » et « bureau permanent », remplacées par les mots : « Assemblée des Français de l'étranger » et « bureau ». C'est l'objet de cet article.

Tels sont, Mesdames, Messieurs, les motifs de la présente proposition de loi organique que nous vous demandons de bien vouloir adopter.

PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Article 1er

La loi fixe les règles constitutives des instances représentatives des Français établis hors de France mentionnées à l'article 39 de la Constitution ainsi que les garanties dont leurs membres disposent pour l'exercice de leur mandat.

Article 2

I. - Aux troisième et quatrième alinéas de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel et au premier alinéa de l'article 5 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République, les mots : « le Conseil supérieur des Français de l'étranger », « du Conseil supérieur des Français de l'étranger » et « du Conseil » sont remplacés respectivement par les mots : « l'Assemblée des Français de l'étranger », « de l'Assemblée des Français de l'étranger » et « de l'Assemblée ».

II. - Au premier alinéa de l'article 5 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 précitée, les termes : « bureau permanent » sont remplacés par le terme : « bureau ».