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16 août 2005 : Risques naturels ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N° 496

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2004-2005

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 13 juillet 2005

Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 août 2005

PROPOSITION DE LOI

tendant à modifier les conditions d'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles relatifs aux inondations (P.P.R.I.),

PRÉSENTÉE

Par M. Alain DUFAUT,

Sénateur.

(Renvoyée à la commission des Affaires économiques et du Plan, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

Risques naturels.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Depuis 2002, à l'Assemblée Nationale, un Groupe d'Études sur les Inondations a travaillé activement sur le dossier des risques naturels et de leur prévention. Au cours de ses travaux, il a pu mettre en évidence de nombreux problèmes et dysfonctionnements dans la mise en oeuvre pratique des Plans de Prévention du Risque Inondation (P.P.R.I.).

Le Sénat, dont la vocation première est de représenter les collectivités locales au sein du Parlement, ne peut rester insensible face à ces difficultés. En effet, la mise en place des P.P.R.I. pénalise souvent lourdement l'aménagement des territoires et compromet, pour certains, leur développement économique - ce qui est mal ressenti par les élus locaux, au premier rang desquels les maires.

Sur le terrain, et notamment dans les départements frappés récemment par des inondations comme le Gard, la Somme, le Vaucluse, tous les témoignages des élus concordent quant à l'importance à accorder à la prévention des risques. Mais, les intéressés soulignent, d'une part, que la mise en oeuvre des P.P.R.I. n'est pas du tout satisfaisante par excès de précaution et de formalisme et regrettent, d'autre part, l'absence de lien entre cette mise en oeuvre et l'amélioration effective des conditions de sécurité.

La loi n° 95-101 du 2 février 1995, dite loi  « Barnier », a créé un chapitre intitulé « Mesures de sauvegarde des populations menacées par certains risques naturels majeurs », désormais codifié aux articles L. 562-1 et suivants du code de l'environnement. Ces dispositions permettent, dans les zones de population menacées par un risque naturel prévisible, de mettre en place des plans de prévention des risques (P.P.R.) qui comprennent diverses mesures de protection, de prévention et de sauvegarde. Or, lorsqu'un P.P.R. a pour objet la prévention des inondations (P.P.R.I.), ces mesures se résument, dans la majorité des cas, à l'établissement de servitudes restrictives en matière d'usage de sol qui conduisent à des diminutions conséquentes des zones constructibles.

Le constat est inquiétant :

- dans l'ensemble, les P.P.R.I. n'améliorent pas les conditions de sécurité dans les secteurs inondables, car ils ne traitent ni de protection, ni de prévention ou de sauvegarde, contrairement aux voeux du législateur ;

- ils sont élaborés sans véritable concertation avec les élus qui sont pourtant responsables de la sécurité de leurs concitoyens. De la sorte, ils sont vécus très souvent comme une agression. En effet, des études techniques sont effectuées sur les communes par des bureaux d'études mandatés par les administrations de l'État, sans que les Maires en soient même informés ; les résultats sont envoyés par simple courrier sans tenir compte des projets de développement en cours, projets dont la dynamique est renforcée par les dernières lois de décentralisation. Les Maires ont ainsi le sentiment que le débat est tronqué et que la concertation n'existe pas. Leurs argumentaires basés sur la connaissance locale des intempéries et des crues butent contre le mur de « certitudes » des fonctionnaires départementaux de la D.D.E. ou de la D.D.A., qui s'appuient sur des dossiers élaborés, par des techniciens, le plus souvent, étrangers au département. Pire, dans certaines situations, on voit ressurgir une tutelle des administrations sur le développement urbanistique des collectivités par l'intermédiaire des P.P.R.I. qui ne sont pas conçus comme un outil d'aide à la prévention des risques. En conséquence, il semble fondamental, dans l'esprit des lois de décentralisation, que les dispositions des P.P.R.I.soient établies dans le cadre d'une compétence « partagée » et que les collectivités ne soient plus consultées pour avis « simple » mais pour avis « conforme ». Dans cette hypothèse, il est légitime, et les élus locaux sont prêts à l'assumer, que la responsabilité des décisions relatives au P.P.R.I. soit elle aussi partagée  (entre les élus et le préfet) ;

- finalement, les P.P.R.I. se révèlent, dans la majorité des cas, être des moyens de protection pour les administrations qui les instruisent. Ils prévoient des dispositions standard, résultant de paramètres saisis sur ordinateur par des bureaux d'études extérieurs, paramètres inhérents à la crue centennale et ceci pour définir, après, par calcul, l'impact sur des cartes communales altimétriques sans tenir compte de ce qui se passerait réellement sur le terrain en cas de fortes précipitations.

Un des reproches majeurs fait à la méthode est, ainsi, l'absence de considération de la connaissance des élus, des anciens et des archives communales, dans l'incidence éventuelle des crues ou de fortes précipitations sur le relief du territoire communal.

À l'évidence, les dispositions standard retenues se révèlent sans commune mesure avec la gravité et l'intensité des situations à risque.

D'autre part, les P.P.R.I. sont instruits actuellement dans une logique définitive considérant le risque comme fatal. Au contraire, le législateur a prévu que les P.P.R.I. soient révisables à mesure que les dispositions effectives mises en place améliorent les conditions de sécurité. Il faut donc que les travaux réalisés qui permettent de lutter efficacement contre le risque inondation soient pris en compte dans la mise en oeuvre des P.P.R.I.

Enfin, force est de constater que peu de départements ont connu une mise en place concertée de leur P.P.R.I. permettant aux élus et à l'administration de s'accorder sur les niveaux de risques admissibles, sur les voies d'amélioration des conditions de sécurité dans les secteurs exposés, sur le caractère progressif et réaliste des prescriptions.

La concertation et la primauté du rôle des élus locaux quant aux positions et dispositions à prendre doivent être recherchées avant tout. La prise en compte du risque doit pouvoir se faire dans la perspective du développement du territoire et non indépendamment de lui. Un guide sur la concertation pour l'élaboration des P.P.R. a d'ailleurs été conçu par le Ministère de l'écologie et du développement durable à l'attention de ses services. Il n'a malheureusement fait l'objet d'aucune diffusion significative, d'aucune formation des services concernés et n'est, de fait, pas utilisé. C'est pourquoi, nous proposons un meilleur encadrement de la procédure de concertation qui serait globalement définie par un décret (qui pourrait d'ailleurs reprendre les prescriptions du guide méthodologique) puis déclinée localement.

Des moyens adaptés à la situation de risque doivent être recherchés afin de permettre une véritable prévention à laquelle tous les citoyens doivent pouvoir prétendre. Des solutions techniques efficaces existent. Si ces travaux sont conformes aux règles légales d'aménagement des cours d'eau et ne s'avèrent pas excessifs par rapport aux capacités financières des collectivités locales, il faut absolument qu'aucune barrière administrative (ou idéologique) ne vienne les empêcher ou retarder.

Il en va de même pour les P.P.R.I. liés au lit moyen des rivières protégé par des digues. On ne peut pas sérieusement interdire à la construction des zones riveraines, sous prétexte qu'elles risqueraient d'être inondées en cas de rupture des digues. Dans cette hypothèse, qui pénalise des milliers d'hectares de zones d'activité en bordure des fleuves et des rivières, on peut sérieusement se demander pourquoi les anciens ont construit des digues ! Autant les élus locaux sont prêts à s'engager sur des programmations réalistes d'entretien et de réfection des digues existantes, autant ils ne peuvent tolérer qu'un principe de prévention poussé à la limite de l'absurde compromette de manière irréversible le développement économique de leur territoire.

Cette proposition de loi vise donc avant tout à améliorer les conditions de sécurité pour les personnes et les biens exposés au risque d'inondation. Cela passe par le rétablissement effectif de la concertation entre élus (responsables légitimes devant leurs administrés) et administration. Et, en cas de conflit, ce sera au juge administratif de trancher. Les acteurs doivent se retrouver côte à côte face au risque et non face à face avec le risque comme sujet de discorde.

Tel est l'objet de la proposition de loi que nous vous prions, Mesdames, Messieurs, de bien vouloir adopter.

PROPOSITION DE LOI

Article unique

L'article L. 562-3 du code de l'environnement est ainsi rédigé :

« Art. L. 562-3 - Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles avec les collectivités locales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés, dans le respect de prescriptions générales définies par décret.

« Les personnels en charge de l'instruction reçoivent une formation à la concertation, nécessaire à l'élaboration de ces plans.

« Le Préfet procède à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles en concertation avec les représentants des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale concernés.

« Lorsqu'il a pour objet la prévention des risques d'inondations, le projet de plan est soumis à l'avis conforme des organes délibérants des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale concernés.

« Le projet de plan et ses annexes sont soumis à une enquête publique menée dans les conditions prévues aux articles L. 123-1 et suivants. Au cours de cette enquête, sont entendus, après avis conforme de leur conseil municipal, les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer.

« A l'issue de l'enquête publique, le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé par arrêté préfectoral.

« Lorsque le plan a pour objet la prévention de risques inondation, cet arrêté ne peut être pris qu'après une réunion tendant à permettre au Préfet et aux représentants visés au premier alinéa du présent article, de se concerter sur les suites à donner au rapport et aux conclusions motivées du commissaire enquêteur. Au cours de cette réunion sont considérés le caractère réaliste des mesures envisagées et leur proportionnalité par rapport à la gravité et l'intensité du risque ainsi que les modalités et conditions de révision du plan de prévention des risques (P.P.R.).

« Les élus locaux associés à l'élaboration du plan de prévention des risques inondation assument, avec le préfet, la responsabilité des conséquences dudit plan. »