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30 mars 2006 : Commission de régulation de l'énergie ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N° 285

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 30 mars 2006

PROPOSITION DE LOI

tendant à doter la Commission de régulation de l'énergie (CRE) de la personnalité morale et à poser le principe de son indépendance financière en créant une contribution qui lui soit affectée,

PRÉSENTÉE

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur.

(Renvoyée à la commission des Affaires économiques, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Énergie.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

La présente proposition de loi tend à doter la Commission de régulation de l'énergie (CRE) de la personnalité morale et à poser le principe de son indépendance financière en créant une contribution qui lui soit affectée.

Le Sénat s'est déjà prononcé, à plusieurs reprises, lors de la discussion des projets de loi de finances rectificative pour 2004 et pour 2005, en faveur des dispositions qui font l'objet de la présente proposition de loi, manifestant avec constance son souhait de faire de la Commission de régulation de l'énergie un régulateur indépendant et autonome. Cette démarche n'avait pas abouti, en raison de réticences alors exprimées par le gouvernement. Cette réforme ne peut cependant plus être différée, en raison de l'évolution profonde et rapide des marchés européen et français de l'énergie.

1. Le marché de l'énergie, en mutation, nécessite un régulateur fort

Le contexte économique rend plus que jamais nécessaire l'adoption de la présente proposition de loi.

En effet, l'envolée des cours du pétrole depuis deux ans, et l'ouverture partielle à la concurrence du marché de l'électricité ont fait naître un marché d'échange de courant en forte croissance. Les prix de l'électricité suivent désormais ceux du carburant brut, et ont triplé au Royaume-Uni, et doublé en France et en Allemagne en trois ans.

Le secteur de l'électricité qui se caractérisait par des investissements longs au rendement très lent est en cours de mutation. Les opérateurs historiques, monopolistiques, ayant convaincu leurs gouvernements d'augmenter les tarifs, en parallèle aux fortes hausses des cours du pétrole, engrangent des profits conséquents. Dès lors, les capitaux affluent, et des opérations de fusion, voire d'offre publique d'achat (OPA), restructurent peu à peu le secteur de production européen et mondial.

Depuis août 2005, les principales opérations dans ce domaine ont été les suivantes en Europe : le groupe français Suez a organisé une OPA sur l'électricien belge, Electrabel, EDF a acheté le deuxième groupe électricien ibérique, Edison, le premier gazier espagnol Gas Natural a lancé une OPA contre son compatriote, le deuxième électricien du pays, Endesa, GDF et le premier électricien britannique, Centrica, ont obtenu l'autorisation des instances communautaires d'acheter l'électricien belge SPE, etc.

Aux termes des directives européennes du 26 juin 2003 relatives aux marchés de l'électricité et du gaz, l'ouverture à la concurrence ne sera bientôt plus réservée aux seuls « clients éligibles », soit 4,5 millions dans le secteur de l'électricité et 640.000 dans le secteur du gaz en France. Le 1er janvier 2007, chaque consommateur pourra bénéficier d'un marché européen de l'électricité et du gaz entièrement libéralisé, soit 33,5 millions de clients français dans le domaine de l'électricité et 11 millions dans celui du gaz. À la perspective de cette échéance, les mouvements de restructuration et de modernisation de la production et du transport de l'énergie s'accélèrent encore, comme le souligne la récente actualité, qu'il s'agisse du projet de fusion de Gaz de France et du groupe Suez ou de l'annonce par E.ON, premier groupe allemand de l'électricité et du gaz, d'une OPA sur Endesa, premier électricien espagnol.

La Commission de régulation de l'énergie doit pouvoir donner en toute indépendance son avis sur les restructurations en cours et sur les conditions de passage à la libéralisation totale du marché de l'énergie en France. Il est indispensable que le fonctionnement du marché du gaz et de l'électricité soit surveillé en temps réel par une autorité autonome.

La Commission doit également pouvoir donner un avis indépendant sur l'évolution des prix du gaz et de l'électricité et intervenir ainsi de façon légitime dans l'évaluation du montant de la contribution aux charges de service public de l'électricité, prévue par l'article 5 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.

L'importance des missions de régulation économique dans le secteur de l'électricité et du gaz au moment de l'organisation de nouveaux marchés concurrentiels implique que le cas de la CRE soit réglé sans attendre.

2. Les conditions actuelles de fonctionnement de la CRE ne sont pas satisfaisantes

La Commission de régulation de l'énergie est financée par une dotation de l'État, inscrite sur le programme 199 « Régulation et sécurisation des échanges de biens et services » de la mission « Développement et régulation économiques ». Elle dispose d'un budget de 17,6 millions d'euros et de 120 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT), en 2006.

Les moyens actuels de la CRE, malgré leur progression constante depuis sa création restent insuffisants :

- en comparaison avec des organismes européens équivalents ;

- et par rapport à l'objectif défini dans les rapports de préfiguration de la régulation, établis en 2000, qui estimaient à 150 emplois les effectifs nécessaires.

En outre, la CRE a déjà souffert de mesures de régulation budgétaire. Ainsi, en 2003, la dotation de la CRE a fait l'objet de mesures d'annulation correspondant à 7 % de son budget, ainsi que de gels à hauteur de 10 %.

Il ne semble pas satisfaisant que la régulation du marché de l'électricité et du gaz soit assuré, en France, par une entité administrative dont les moyens de fonctionnement dépendent du pouvoir exécutif. Ce mode de financement est, en quelque sorte, la négation de l'indépendance et de l'autorité collégiale de la CRE.

3. La faiblesse des arguments opposés jusqu'alors au principe d'un tel dispositif

Le Sénat a adopté, en première lecture, les dispositions reprises par la présente proposition de loi lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2004 puis du projet de loi de finances rectificative pour 2005, contre l'avis du gouvernement, dont les arguments avaient été entendus en commission mixte paritaire. Il semble que leur portée puisse toutefois être nuancée.

Le premier des arguments avancés consistait à traiter de façon globale le sujet de l'indépendance des autorités administratives indépendantes (AAI). Aucun groupe de travail sur les AAI n'a été créé à ce jour, et dans le secteur de l'énergie, la prochaine ouverture à la concurrence de l'intégralité du marché de l'électricité et du gaz impose une réaction immédiate et urgente.

Le deuxième argument reposait sur le fait que l'indépendance d'un organisme ne tiendrait pas à son seul mode de financement et que, qui plus est, le financement de la CRE par une dotation budgétaire inscrite sur une mission gérée par le ministère des finances suffirait à constituer une garantie de son indépendance à l'égard des opérateurs et du ministère de tutelle. Les mesures de régulation budgétaire et le sous-effectif chronique de la CRE réduisent la portée du raisonnement. L'ouverture complète à la concurrence des marchés de l'énergie nécessite un régulateur fort, c'est-à-dire un régulateur indépendant, c'est-à-dire un régulateur qui dispose de ressources autonomes.

Le troisième argument avancé était que la contribution affectée au financement de la CRE serait incompatible avec le droit communautaire, en ce qu'elle pourrait être assimilée à une taxe sur les importations d'électricité contraire à la liberté de circulation des marchandises. Tel n'est pas le cas du dispositif proposé. La contribution serait dépourvue de tout effet discriminatoire, car assise sur la consommation finale d'électricité ou de gaz. Elle s'appliquerait, de manière identique, tant aux produits nationaux qu'à ceux qui ont été importés. En outre, elle ne serait pas constitutive d'une aide d'État, puisqu'elle aurait pour objet le financement de la mission de régulation des secteurs de l'électricité et du gaz, service public administratif hors du champ concurrentiel. Selon une étude réalisée par le Conseil européen des régulateurs du secteur de l'énergie, 14 des 25 régulateurs européens ne sont pas financés par une dotation budgétaire, mais par une contribution spécifique des acteurs du secteur de l'énergie.

Enfin, le quatrième et dernier argument reposait sur la volonté de ne pas alourdir la fiscalité en créant une nouvelle contribution dont l'évolution, qui plus est, pourrait être contestable. La présente proposition de loi est conforme à l'esprit de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) qui prévoit la création en tant que de besoin de taxes affectées. La contribution prévue par la présente proposition de loi ne représenterait, de plus, pour les ménages qu'une augmentation de moins de 20 centimes d'euro sur leurs factures annuelles moyennes d'électricité et de gaz, soit un effort plus que modeste.

Par ailleurs la crainte que l'assiette de la taxe soit inadaptée, dans la mesure où le budget de la CRE progresserait mécaniquement avec l'augmentation de la consommation d'électricité et de gaz naturel doit être relativisée. La présente proposition de loi prévoit que le montant de la contribution serait fixé par décret, après avis de la CRE, dans le cadre d'une fourchette fixée par la loi. Ainsi, quelle que soit l'évolution de la consommation d'énergie, le montant du budget de la CRE demeurerait encadré et le gouvernement conserverait la possibilité de l'ajuster dans le cadre de la fourchette fixée par la loi.

En tenant compte des arguments qui ont été opposés, la présente proposition de loi prévoit de doter la France d'un régulateur fort et autonome dans le domaine de l'énergie.

L'article 1er prévoit l'octroi à la CRE de la personnalité morale et pose le principe de son autonomie financière qui est un préalable indispensable à la mise à disposition d'une ressource affectée comme en bénéficient l'autorité des marchés financiers, l'autorité de contrôle des assurances et des mutuelles de nombreux établissements publics consulaires, fonciers ou d'aménagement.

L'article 2 institue, pour financer les activités de la CRE, une contribution assise sur la consommation d'électricité et de gaz, qui ressemble à la contribution tarifaire constituée récemment au profit de la caisse nationale des industries électriques et gazières.

Les redevables en sont les gestionnaires de réseaux ou ceux qui produisent de l'électricité pour leur propre usage. Elle est perçue par les fournisseurs, en addition du prix de vente de l'énergie consommée ou, en cas de contrat spécifique d'accès au réseau, en addition du tarif d'utilisation dudit réseau.

Le montant de la contribution serait fixé par décret, après avis de la CRE, dans le cadre d'une fourchette fixée par la loi, soit :

- 0,003 et 0,005 centime d'euro par kWh d'électricité ;

- et 0,001 et 0,003 centime d'euro par kWh de gaz.

En conséquence il vous est proposé d'adopter la proposition de loi dans la rédaction suivante.

PROPOSITION DE LOI

Article 1er

L'avant-dernier alinéa de l'article 30 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité est remplacé par trois alinéas ainsi rédigés :

« La Commission de régulation de l'énergie dispose de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Son budget est arrêté par le collège sur proposition du directeur général. Les dispositions de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées ne lui sont pas applicables.

« Elle perçoit pour son fonctionnement la contribution prévue à l'article 1603 du code général des impôts.

« Un décret en Conseil d'État fixe les modalités d'application du présent article. »

Article 2

Dans le chapitre premier du titre III de la deuxième partie du livre premier du code général des impôts, la section III et l'article 1603 sont ainsi rétablis :

« Section III

« Contribution sur la consommation d'électricité et de gaz perçue au profit de la Commission de régulation de l'énergie

« Art. 1603. - I. Il est institué au profit de la Commission de régulation de l'énergie une contribution sur la consommation d'électricité et de gaz qui assure son financement.

« II. Cette contribution est due :

« 1° pour l'électricité :

« a) par les gestionnaires des réseaux publics de transport ou de distribution qui la perçoivent en addition du tarif d'utilisation des réseaux, prévu à l'article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000, auprès des consommateurs finals éligibles d'électricité ayant exercé les droits accordés au III de l'article 22 de cette même loi, avec lesquels ces gestionnaires ont conclu un contrat d'accès au réseau ;

« b) par les gestionnaires des réseaux publics de distribution qui la perçoivent en addition du tarif d'utilisation des réseaux, prévu à l'article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000, auprès des fournisseurs qui ont conclu un contrat d'accès aux réseaux en application du septième alinéa de l'article 23 de la même loi, pour alimenter les consommateurs finals éligibles ayant exercé les droits accordés au III de l'article 22 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 précitée. Les fournisseurs perçoivent la contribution auprès de ces consommateurs finals en addition de leur prix de vente de l'électricité ;

« c) par les gestionnaires des réseaux publics de transport ou de distribution, qui la perçoivent en addition du tarif d'utilisation des réseaux, prévu à l'article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000, auprès des fournisseurs des consommateurs finals non éligibles et des consommateurs finals éligibles qui n'ont pas exercé les droits accordés au III de l'article 22 de cette même loi. Les fournisseurs perçoivent la contribution auprès de ces consommateurs finals en addition des tarifs de vente de l'électricité ;

« d) par les producteurs d'électricité produisant pour leur propre usage et par les consommateurs finals qui sont alimentés en tout ou partie par un producteur tiers sans utiliser les réseaux publics, qui acquittent spontanément leur contribution auprès de la Commission de régulation de l'énergie ;

« 2° pour le gaz naturel :

« a) par les gestionnaires des réseaux de transport ou de distribution qui la perçoivent en addition des tarifs d'utilisation des réseaux mentionnés à l'article 7 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003, auprès des consommateurs finals éligibles ayant exercé les droits accordés à l'article 3 de cette même loi, avec lesquels ces gestionnaires ont conclu un contrat d'accès au réseau ;

« b) par les gestionnaires des réseaux de transport ou de distribution qui la perçoivent en addition des tarifs d'utilisation des réseaux mentionnés à l'article 7 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003, auprès des fournisseurs qui ont conclu un contrat d'accès aux réseaux pour alimenter les consommateurs finals éligibles ayant exercé les droits accordés à l'article 3 de cette même loi. Les fournisseurs perçoivent la contribution auprès de ces consommateurs finals en addition de leur prix de vente du gaz ;

« c) par les gestionnaires des réseaux de transport ou de distribution qui la perçoivent en addition des tarifs d'utilisation des réseaux mentionnés à l'article 7 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003, auprès des fournisseurs des consommateurs finals non éligibles et des consommateurs finals éligibles qui n'ont pas exercé les droits accordés à l'article 3 de la même loi. Les fournisseurs perçoivent la contribution auprès de ces consommateurs finals en addition des tarifs de vente du gaz.

« III. La contribution est assise sur le nombre de kilowattheures (kWh) consommés tant en gaz qu'en électricité par le consommateur final.

« IV. Le montant de la contribution est fixé par décret après avis de la Commission de régulation de l'énergie. Il est compris entre :

« - 0,003 et 0,005 centime d'euro par kWh d'électricité ;

« - 0,001 et 0,003 centime d'euro par kWh de gaz.

« V. Les gestionnaires de réseaux et les redevables visés au II déclarent et acquittent mensuellement le montant de la contribution due dans des conditions fixées par décret pris après avis de la Commission de régulation de l'énergie.

« Les agents de la Commission de régulation de l'énergie habilités à faire des enquêtes dans les conditions prévues à l'article 33 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 contrôlent les déclarations des redevables et des contributeurs. À cette fin, ils peuvent leur demander tous renseignements, justifications ou éclaircissements relatifs aux déclarations souscrites.

« VI. Les autres conditions d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'État. »