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27 octobre 2020 : Gouvernance et performance des ports maritimes français ( texte déposé au sénat - première lecture )

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Gouvernance et performance des ports maritimes français (PPL) - Texte déposé - Sénat

N° 80 rect.

SÉNAT


SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021

                                                                                                                                             

Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 octobre 2020

PROPOSITION DE LOI


relative à l’amélioration de la gouvernance et au renforcement de la performance des ports maritimes français,


présentée

Par Mme Martine FILLEUL, MM. Michel DAGBERT, Gilbert-Luc DEVINAZ, Hervé GILLÉ, Olivier JACQUIN, Mme Angèle PRÉVILLE, MM. Jean-Michel HOULLEGATTE et Joël BIGOT,

Sénateurs


(Envoyée à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)




Proposition de loi relative à l’amélioration de la gouvernance et au renforcement de la performance des ports maritimes français


Chapitre Ier

Moderniser et améliorer la gouvernance des ports français


Article 1er

I. – Le chapitre II du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports est ainsi modifié :

1° Après la section 1, est insérée une section 1 bis A ainsi rédigée :

« Section 1 bis A

« Le Conseil national portuaire et logistique

« Art. L. 1212-2. – Le Conseil national portuaire et logistique est composé de représentants de l’État, des ports maritimes mentionnés aux 1° à 3° de l’article L. 5311-1, des collectivités territoriales ou leurs groupements responsables de la gestion d’un port maritime faisant partie d’un ensemble géographique pour lequel a été mis en place un conseil de coordination interportuaire mentionné à l’article L. 5312-12, de l’établissement public mentionné à l’article L. 4311-1, de représentants des établissements gestionnaires d’infrastructures terrestres, de personnalités qualifiées nommées par l’autorité compétente de l’État, du monde économique, dont France Logistique, du personnel des ports mentionnés aux 1° à 3° de l’article L. 5311-1, des ouvriers dockers mentionnés à l’article L. 5343-1 et du Haut-commissaire au plan institué par le décret  2020-1101 du 1er septembre 2020 instituant un haut-commissaire au plan. Il comprend parmi ses membres deux députés et deux sénateurs. Il est renouvelé tous les trois ans.

« Le conseil a pour mission, en tenant compte des particularités, des atouts et des besoins de chaque territoire :

« 1° D’assurer le suivi de la mise en œuvre et l’évaluation de la stratégie nationale portuaire mentionnée à l’article L. 1212-3-3-1 du présent code ;

« 2° De conseiller et soutenir les ports maritimes mentionnés aux 1° et 2° de l’article L. 5311-1 dans la définition et la mise en œuvre de leurs projets, notamment en faveur de la transition écologique ;

« 3° De centraliser, mettre à disposition et partager les informations relatives aux projets en matière de développement portuaire et d’infrastructures de transports dont il a connaissance ;



« 4° De favoriser la mutualisation des moyens d’expertise et de services entre les ports maritimes mentionnés aux mêmes 1° et 2° ;



« 5° De recenser les distorsions de concurrence constatées dans l’accès aux services portuaires et aux infrastructures portuaires ;



« 6° De surveiller l’évolution des coûts du passage portuaire dans les ports maritimes mentionnés auxdits 1° et 2° et de la compétitivité de la chaîne logistique nationale ;



« 7° Pour le secteur portuaire, évaluer l’utilisation des fonds européens structurels et d’investissement et assister le Gouvernement dans sa mission de définition, de mise en œuvre et de suivi des politiques nationales et européennes ;



« 8° Mettre en œuvre toutes autres actions qui lui sont confiées par l’État et les collectivités territoriales en relation avec sa mission.



« Il peut solliciter pour ses travaux le concours de toute personne pouvant éclairer ses débats.



« Il remet chaque année au Président de la République et au Parlement un rapport rendant compte de l’exécution de ses travaux. Le compte rendu des débats et les contributions personnelles de ses membres peuvent être joints au rapport.



« Art. L. 1212-2-1. – Un décret en Conseil d’État détermine les conditions d’application de la présente section. » ;



2° Après la section 1 bis, est insérée une section 1 ter A ainsi rédigée :



« Section 1 ter A



« Stratégie nationale portuaire



« Art. L. 1212-3-3-1. – La stratégie nationale portuaire fixe les orientations à long terme de l’État et les modalités de son action pour le développement et la promotion des ports maritimes mentionnés aux 1° à 3° de l’article L. 5311-1 ainsi que pour l’amélioration des dessertes intermodales de ces ports et de la fluidité de la chaîne logistique, dans un objectif d’aménagement des territoires, de développement économique et de transition écologique.



« Elle détermine les dépenses et recettes prévisionnelles nécessaires à sa mise en œuvre dans le cadre de programmes d’investissements pluriannuels. Elle accorde une priorité au développement des infrastructures de transports de marchandises nécessaires pour la desserte des places portuaires mentionnées au premier alinéa du présent article.



« Les politiques publiques et réformes mises en œuvre dans le cadre de la stratégie nationale portuaire font l’objet d’une évaluation qualitative de leurs impacts au regard de de critères environnementaux et sociaux. Ces évaluations peuvent être réalisées par des organismes publics indépendants.



« Art. L. 1212-3-3-2. – La stratégie mentionnée à l’article L. 1212-3-3-1 est actualisée et présentée au Parlement au moins une fois tous les cinq ans. »



II. – Le 3° de l’article L. 4251-2 du code général des collectivités territoriales est complété par un h ainsi rédigé :



« h) La stratégie nationale portuaire mentionnée à l’article L. 1212-3-3-1 du code des transports. »



III. L’article L. 4311-8 du code des transports est complété par un alinéa ainsi rédigé :



« Le contrat prend en compte les orientations fixées par la stratégie nationale portuaire, notamment en matière de développement de la logistique fluviale par le report modal et du transport de marchandises par voie d’eau. »



IV. – Le I du présent article entre en vigueur à la date prévue par le décret en Conseil d’État mentionné à l’article 17 de la présente loi, et au plus tard le 1er janvier 2022. Les ministres chargés de la mer, des ports maritimes, de l’économie et du budget définissent par convention les modalités de mise en place du conseil national portuaire et logistique.



V. – Le II du présent article entre en vigueur lors du prochain renouvellement général des conseils régionaux. Il s’applique aux schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires à compter de cette même date.


Article 2

I. – La sous-section 1 de la section 2 du chapitre II du titre Ier du livre III de la cinquième partie du code des transports est ainsi modifiée :

1° L’article L. 5312-7 est ainsi modifié :

a) Le 1° est ainsi rédigé :

« 1° Le préfet de la région du siège du port ou son suppléant, qu’il désigne à titre permanent ; »

b) Le 4° est ainsi rédigé :

« 4° Une à trois personnalités qualifiées nommées par l’autorité compétente de l’État, après avis du président du conseil régional, selon qu’il s’agit d’un grand port maritime d’importance nationale ou d’importance européenne et internationale, dont la distinction est précisée par voie réglementaire ; »

c) Après le même 4°, sont insérés des 5,° 6°, 7° et 8° ainsi rédigés :

« 5° Le président du conseil de développement mentionné à l’article L. 5312-11 ;

« 6° Le président de l’union maritime et portuaire locale ;



« 7° Un représentant de SNCF-Réseau ;



« 8° Un représentant de l’établissement public chargé de la gestion des voies navigables ; »



d) La première phrase du dernier alinéa est complétée par les mots : « parmi les membres représentant les collectivités territoriales » ;



2° L’article L. 5312-8 est ainsi modifié :



a) Après le premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :



« Il détermine dans son règlement intérieur ses méthodes de travail et les modalités de prévention des conflits d’intérêts. » ;



b) Le quatrième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « Ce rapport porte, le cas échéant, sur la mise en œuvre de l’article L. 5312-14-1 par le directoire. » ;



3° La seconde phrase du troisième alinéa de l’article L. 5312-8-1 est supprimée.



II. – Le I entre en vigueur à la date prévue par le décret en Conseil d’État mentionné à l’article 17 de la présente loi et au plus tard le 1er janvier 2022.


Article 3

L’article L. 5312-9 du code des transports est ainsi modifié :

1° Après le mot : « décret », la fin du deuxième alinéa est ainsi rédigée : « sur proposition du conseil de surveillance, après avis du président du conseil régional de la région dans laquelle se trouve le siège du port. » ;

2° Après le même deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Pour l’application du deuxième alinéa, le conseil de surveillance constitue en son sein un comité de sélection. » ;

3° Le troisième alinéa est complété par deux phrases ainsi rédigées : « Sa rémunération comporte une part variable significative, liée aux résultats obtenus dans l’exercice de ses fonctions par rapport aux objectifs qui lui sont assignés chaque année par une lettre de mission du ministre chargé des ports maritimes. La part variable de sa rémunération est définie par voie réglementaire. » ;

4° Après le même troisième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le conseil de surveillance peut demander à l’autorité compétente de l’État la révocation du président du directoire après un vote à bulletin secret. »


Article 4


La première phrase du cinquième alinéa de l’article L. 5312-11 du code des transports est ainsi rédigée : « Le conseil de développement rend un avis conforme sur le projet stratégique du port mentionné à l’article L. 5312-13 et des avis sur les projets d’investissements et la politique tarifaire du grand port maritime. »


Article 5

L’article L. 5312-12 du code des transports est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est ainsi modifié :

a) Après le mot : « navigables », la fin est ainsi rédigée : « est créé par décret pour chaque façade maritime. » ;

b) Est ajoutée une phrase ainsi rédigée : « Il se réunit au moins trois fois par an. » ;

2° Le deuxième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « Il doit être compatible avec la stratégie mentionnée à l’article L. 1212-3-3-1. » ;

3° Après le mot : « coordination », la fin du troisième alinéa est ainsi rédigée : « sont, à leur demande, associés à ses travaux. »


Chapitre II

Renforcer l’attractivité et la compétitivité des grands ports maritimes


Article 6

I. – La section 3 du chapitre II du titre Ier du livre III de la cinquième partie du code des transports est ainsi modifiée :

1° Après le même article L. 5312-13, sont insérés des articles L. 5312-13-1 et L. 5312-13-2 ainsi rédigés :

« Art. L. 5312-13-1. – Le grand port maritime conclut un contrat pluriannuel d’objectifs et de performance avec l’État et, le cas échéant, avec les collectivités territoriales intéressées ou leurs groupements, qui a notamment pour objet de :

« 1° Préciser les modalités de mise en œuvre du projet stratégique dans leurs domaines de compétences respectifs et les programmes d’investissement associés ;

« 2° Préciser les orientations de la politique de dividendes versés à l’État par le grand port maritime, afin d’assurer une visibilité financière pluriannuelle à l’établissement ;

« 3° Déterminer une trajectoire de maîtrise des dépenses non commerciales du grand port maritime, prises en charge par l’État dans les conditions fixées à l’article L. 5312-13-2.

« Art. L. 5312-13-2. – L’État prend en charge une part substantielle des dépenses non commerciales des grands ports maritimes selon une trajectoire déterminée par le contrat mentionné à l’article L. 5312-13-1 et dans un objectif de maîtrise de leur évolution et d’incitation à la performance.

« Ces dépenses comprennent les dépenses de dragage, d’exploitation et d’entretien des écluses d’accès et des chéneaux d’accès maritimes, la construction, l’extension et le renouvellement des ouvrages de protection contre la mer, les frais de fonctionnement de la capitainerie, la sûreté et la sécurité portuaire, la gestion environnementale du domaine des grands ports maritimes ainsi que l’entretien opérationnel du domaine naturel terrestre.

« Un décret en Conseil d’État, pris après avis du conseil national mentionné à l’article L. 1212-1-1, fixe les conditions d’application du présent article et précise la liste des dépenses mentionnées au premier alinéa du présent article. » ;



2° Après l’article L. 5312-14, il est inséré un article L. 5312-14-1 A ainsi rédigé :



« Art. L. 5312-14-1 A. – Les grands ports maritimes concluent avec les communes et groupements de collectivités territoriales dont une partie du territoire est située dans leur circonscription administrative une charte formalisant leurs projets communs dans les domaines de l’aménagement, de la recherche, du développement économique et de la transition écologique. »



II. – Les 2° et 3° du I du présent article entrent en vigueur à la date prévue par le décret en Conseil d’État mentionné à l’article 17 de la présente loi, et au plus tard le 1er janvier 2022.


Chapitre III

Renforcer l’information du Parlement sur la politique portuaire nationale


Article 7


Dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport évaluant le coût financier, pour chaque grand port maritime, de l’assujettissement de tout ou partie de leur domaine à la taxe foncière sur les propriétés bâties et à la taxe foncière sur les propriétés non bâties, des conséquences pour leurs amodiataires et proposant une modalité particulière pour l’évaluation de leur valeur locative. Ce rapport proposera plusieurs tarifs pour les éléments concernés du domaine des grands ports maritimes.


Article 8


Dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur les leviers permettant de dynamiser l’attractivité des zones industrialo-portuaires, présentant les avantages et les inconvénients de la création de zones franches douanières dans la circonscription des grands ports maritimes ou à proximité de celle-ci et présentant les éventuelles conséquences, pour le transport de marchandises à destination ou en provenance de la France, de la création de zones franches au Royaume-Uni.


Article 9


Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet un rapport au Parlement sur les conséquences économiques et sociales de l’extension de la convention collective nationale unifiée ports et manutention aux ports intérieurs.


Article 10


Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet un rapport au Parlement sur les conséquences économiques et sociales des mutations de l’emploi des dockers et leurs enjeux, notamment en termes de formation, à l’aune de la transformation numérique des ports et de la chaîne logistique, de l’essor de l’intelligence artificielle et des technologies de l’information et de la communication.


Article 11


Dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport relatif à la progression de la stratégie des nouvelles routes de la soie de la République populaire de Chine, qui précise notamment l’état des participations détenues par des entreprises publiques chinoises dans le secteur maritime et portuaire français, ainsi que les conséquences de ce programme sur l’organisation des chaînes logistiques.


Chapitre IV

Accroître les moyens de nos ports maritimes et soutenir le verdissement du transport de marchandises


Article 12

L’article 2 de la loi  2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités est ainsi modifié :

1° La seconde ligne du tableau constituant le deuxième alinéa est ainsi modifiée :

a) À la quatrième colonne, le nombre : « 2 687 » est remplacé par le nombre : « 2 975 » ;

b) À l’avant-dernière colonne, le nombre : « 2 580 » est remplacé par le nombre : « 2 868 » ;

c) À la dernière colonne, le nombre : « 2 780 » est remplacé par le nombre : « 3 068 » ;

2° Au dernier alinéa, le nombre : « 14,3 » est remplacé par le nombre : « 15,7 ».


Article 13

I. – Le rapport annexé à la loi  2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités est ainsi modifié :

1° Au quatrième alinéa du I, le nombre : « 13,7 » est remplacé par le nombre : « 14,6 » ;

2° La deuxième ligne du tableau constituant le cinquième alinéa du I est ainsi modifiée :

a) À la quatrième colonne, le nombre : « 2 687 » est remplacé par le nombre: « 2 975 » ;

b) À l’avant-dernière colonne, le nombre : « 2 580 » est remplacé par le nombre : « 2 868 » ;

c) À la dernière colonne, le nombre : « 2 780 » est remplacé par le nombre : « 3 068 » ;

3° Au sixième alinéa du I, le nombre : « 14,3 » est remplacé par le nombre : « 15,7 » ;

4° Le quarante-sixième alinéa du II est ainsi modifié :

a) Le chiffre : « 1 » est remplacé par le chiffre : « 2 » ;



b) Le chiffre : « 2,3 » est remplacé par le chiffre : « 4,6 ».



II. – Sont approuvés les moyens consacrés au renforcement de la compétitivité des ports français figurant dans le rapport annexé à la présente loi.


Article 14


À la fin des 1° et 2°, aux premier et dernier alinéas du 3° et au 4° du I et à la première phrase du premier alinéa du III de l’article 39 decies C du code général des impôts, l’année : « 2022 » est remplacée par l’année : « 2025 ».


Article 15

Le I de l’article L. 5312-14-1 du code des transports est ainsi modifié :

1° Le deuxième alinéa est ainsi modifié :

a) Les mots : « peuvent prévoir » sont remplacés par le mot : « prévoient » ;

b) Les mots : « du trafic ou » sont supprimés.

2° Après le même deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Pour les grands ports maritimes disposant d’un accès fluvial ou ferroviaire, elles fixent un objectif de part modale des modes massifiés d’au moins 20% des trafics opérés par l’amodiataire du domaine public. »


Article 16

L’article L. 5343-1 du code des transports est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Ces travaux font l’objet d’une facturation directe par la société de manutention au donneur d’ordre. »


Chapitre V

Dispositions finales


Article 17


Les conséquences financières résultant pour l’État de la présente loi sont compensées, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.


Article 18


Un décret en Conseil d’État fixe les conditions d’application de la présente loi.


RAPPORT ANNEXÉ

Le présent rapport annexé à la loi relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes français s’inscrit dans le prolongement du rapport annexé à la loi d’orientation des mobilités, et en particulier de son cinquième programme d’investissement qui vise à renforcer l’efficacité et le report modal dans le transport de marchandises. Il précise, pour la période 2021 à 2027, les priorités et les moyens à mettre en œuvre dans l’objectif de renforcer la compétitivité des ports maritimes français, en cohérence avec la programmation financière prévue au chapitre IV de la présente loi et il a vocation à compléter la stratégie nationale portuaire.

I. – Mettre en œuvre un plan de relance portuaire, améliorer le pilotage stratégique des grands ports maritimes et accompagner la transformation de leur modèle économique

1) Plan de relance

Dans le contexte de la crise sanitaire actuelle, l’État engage un plan de relance et de soutien à destination des grands ports maritimes placés sous sa tutelle et des ports d’importance stratégique placés sous la tutelle des collectivités territoriales ou de leurs groupements, à hauteur de 150 millions d’euros par an pendant cinq ans. Par cette action pluriannuelle, l’État marque son soutien aux infrastructures portuaires, qui constituent les lieux privilégiés de réindustrialisation des territoires, capables de renforcer la présence de la France dans les réseaux économiques et logistiques mondiaux.

Ces fonds devront être utilisés selon trois objectifs complémentaires :

– soutenir la trésorerie des ports maritimes concernés, pour leur permettre d’améliorer leur attractivité notamment par le biais de réductions consenties sur les droits de port et les redevances domaniales ;

– permettre aux ports maritimes concernés d’investir massivement en faveur de la transition écologique et numérique pour créer les conditions favorables au verdissement de la flotte de commerce et de notre industrie, dans le cadre de programmes d’équipement et d’aménagement (branchements électriques à quai, conception de terminaux pour le stockage de gaz naturel liquéfié et de stations d’avitaillement et de soutage en gaz naturel liquéfié, collecte des déchets, économie circulaire, drones, applications informatiques de suivi du trafic, d’enregistrement des formalités administratives et participant à l’amélioration de la fluidité de la chaîne logistique nationale) ;

– accompagner des relocalisations industrielles sectorielles, en soutenant les porteurs de projet dans leurs implantations sur le domaine portuaire, notamment les infrastructures de production d’énergies renouvelables et les projets de développement d’énergies marines renouvelables.

2) Donner une visibilité pluriannuelle aux ports maritimes



La forte instabilité constatée dans la compensation, par l’État, des charges liées au dragage dans les grands ports maritimes placés sous sa tutelle, les a pénalisés. Afin de clarifier les orientations et la politique de l’État à l’égard de ses grands ports maritimes, un contrat pluriannuel d’objectifs et de performance sera mis en place. L’objectif est notamment d’assurer une visibilité pluriannuelle aux grands ports maritimes sur la politique de dividendes de l’État et de définir les voies et moyens permettant de maîtriser les dépenses non-commerciales de ces établissements publics, pour lesquelles l’État augmentera sa participation selon une trajectoire glissante sur dix ans. Le montant de cette prise en charge serait fixé à 170 millions d’euros en 2021 et baissera progressivement pour atteindre 140 millions d’euros en 2031. Parallèlement, l’État étudiera la piste d’un financement de certaines des dépenses non-commerciales des grands ports maritimes via un crédit d’impôt sur les sociétés.



3) Financement



En conséquence, la progression des crédits de paiement de l’action 43 du programme 203 de la mission « Écologie, développement et mobilités durables », en euros courants, entre 2021 et 2031, s’effectuera selon le calendrier suivant :



Programmation financière 2021-2031 (en €)



Programme 203 « Infrastructures et services de transport » – mission « Écologie, développement et mobilité durables »



Programme 203 / années

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

dont Action 43 - ports

321 961

836

318 961

836

315 961

836

312 961

836

309 961

836

156 961

836

153 961

836

150 961

836

147 961

836

144 961

836

141 961

836




II. – Renforcer la compétitivité et la fluidité du transport de marchandises et de la chaîne logistique française



1) Infrastructures



Après des décennies de sous-investissement, un effort conséquent doit être consacré à la rénovation des réseaux de transports massifiés de marchandises permettant de soutenir les exportations françaises et de renforcer la compétitivité des ports français, en cohérence avec le premier programme d’investissement prioritaire défini par la loi d’orientation des mobilités. La priorité doit en particulier être donnée à la rénovation des capillaires ferroviaires fret, en particulier des lignes permettant d’acheminer les productions céréalières vers les ports maritimes pour l’export et dont le maintien est parfois menacé.



En complément de la réalisation de la liaison ferroviaire internationale Lyon-Turin, l’État soutient le contournement ferroviaire global de l’agglomération lyonnaise, par la réalisation concomitante du barreau nord-est et du barreau sud-est, afin de préserver les trafics des ports de l’axe Méditerranée-Rhône-Saône. La seule réalisation de la section Lyon-Turin serait susceptible de fragiliser les ports français dont une partie des trafics pourraient être détournés vers les ports italiens.



2) Augmenter le soutien au transport combiné



Un renforcement des aides à l’exploitation des services réguliers de transport combiné est nécessaire pour pallier le différentiel de compétitivité entre les transports massifiés et la route, généré par les coûts de transbordement. Les aides françaises sont en outre bien moindres que celles versées par d’autres pays européens.



Pour répondre à cette double problématique, les montants prévus à ce titre par la loi de finances pour 2020 sont triplés dès 2021 pour atteindre près de 80 millions d’euros annuels. Cette augmentation doit bénéficier en priorité aux trajets intérieurs.



3) Logistique



À la massification du transport de marchandises doit répondre une fluidification des chaînes logistiques françaises, notamment par la création de nouvelles plateformes logistiques proches des grands centres urbains. En particulier, la réalisation du canal Seine-Nord Europe suppose de se doter de capacités logistiques suffisantes, sauf à risquer de détourner certains trafics des ports normands.