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N° 505
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 27 juin 1996.
Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 septembre 1996.
PROPOSITION DE LOI
relative aux fondations démocratiques à vocation politique,
PRÉSENTÉE
Par M. Jacques OUDIN,
Sénateur.
(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)
Fondations. - Financement de la vie politique.
EXPOSÉ DES MOTIFS
MESDAMES, MESSIEURS,
L'expansion de la démocratie est un événement majeur de l'évolution du monde en cette fin du XX e siècle. Ce phénomène a commencé dans les années soixante-dix en Europe du Sud, puis en Amérique latine.
Il s'est ensuite étendu, après la chute du Mur de Berlin, aux pays d'Europe centrale et orientale, enfin aux pays d'Afrique et à certains pays du Sud-Est asiatique.
Cette évolution constitue un immense défi pour l'ensemble de ces pays. Mais elle représente aussi un enjeu important pour les grands pays démocratiques tels que la France. Il s'agit en effet d'aider l'émergence de ces nouvelles démocraties par la promotion des institutions et de la vie démocratiques de nos pays ainsi que de contribuer au rayonnement d'une expérience et d'une culture vieilles de plusieurs siècles.
Or, la France ne dispose pas de tous les moyens dont bénéficient la plupart de ses partenaires pour accompagner cette évolution. En effet, si les pouvoirs publics se sont fortement impliqués - et avec succès - dans l'aide institutionnelle, en mobilisant les services des ministères des affaires étrangères et de la coopération ainsi que ceux d'autres administrations, ils n'ont pu s'engager, pour des raisons évidentes, dans certaines réalisations - pourtant fondamentales - telles que le soutien ou la création de partis politiques ou la structuration de groupes parlementaires ou de mouvements civiques divers.
Dans les autres grandes démocraties, les fondations démocratiques à vocation politique ont joué ce rôle. Créées parfois depuis de nombreuses années, précisément pour consolider les valeurs démocratiques à l'intérieur de pays comme l'Allemagne, elles ont rapidement développé une « capacité exportatrice ». Elles ont ainsi permis d'accompagner de façon souple et efficace la mise en place des structures et de la pratique démocratiques.
Il convient d'observer que, compte tenu de l'importance de l'enjeu et du nombre des pays concernés, les actions menées par les fondations n'ont pu l'être que grâce à une aide et des fonds publics.
Une étude attentive des fondations politiques, qui se sont développées principalement en Allemagne et dans les pays du nord de l'Europe ainsi que dans les pays anglo-saxons, montre que, malgré une grande diversité de missions et de structures, certains points de convergence les réunissent. Ceux-ci méritent d'être soulignés.
Ainsi, dans chaque pays, les fondations démocratiques à vocation politique bénéficient d'une autonomie réelle tant à l'égard des pouvoirs publics que des partis politiques, même si la plupart de ces fondations se situent clairement dans la mouvance des grands courants de pensée du pays.
Leurs missions peuvent être regroupées autour de quatre pôles : la conservation des archives, la formation civique, la réflexion et la prospective et, enfin, l'action internationale, qui prend une place de plus en plus importante. En effet, au cours des dernières années, l'évolution du contexte international a amené les pays et les fondations à renforcer leur action dans ce domaine.
Or, l'action internationale justifie, en grande partie, l'importance du financement public attribué aux fondations, bien que celles-ci bénéficient aussi, dans de nombreux pays, d'importants dons privés, souvent encouragés par des déductions fiscales attractives.
Cette présence de fonds publics a une signification importante. Elle explique d'abord les contrôles rigoureux qui existent partout sur l'utilisation des fonds publics par les fondations. Elle symbolise par ailleurs le consensus entre les pouvoirs publics et les diverses forces politiques sur la nécessité d'une participation des différentes composantes de la vie politique à l'établissement de la démocratie tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du pays. Enfin, elle justifie la forte implication du Parlement, qui non seulement vote le budget mais participe aussi, en tant que tel ou par l'intermédiaire des parlementaires, à l'animation et au développement des fondations.
La France apparaît en retard par rapport à ces grands pays démocratiques. Les fondations existantes, essentiellement les fondations Jean Jaurès et Robert Schuman, ne disposent pas des moyens suffisants pour développer des actions d'envergure, et en particulier des actions internationales.
Cette analyse ne concerne pas l'action des fondations consacrées à la mémoire des anciens Présidents de la République : Fondation Charles de Gaulle et Fondation François Mitterrand, dont l'objet est bien délimité.
Ce retard dans le domaine des fondations démocratiques se manifeste aussi par une relative faiblesse de la réflexion et de la prospective politique, économique et sociale. En effet, au-delà de la définition de plates-formes électorales - rôle des partis politiques - et de la discussion entre experts au sein de clubs relativement fermés, il manque des structures permettant d'associer le plus largement possible les différentes composantes de la société civile, des chercheurs et des responsables politiques à l'élaboration de grands mouvements d'idée.
Par ailleurs, les années récentes ont été marquées par un certain recul de la citoyenneté qui s'est notamment traduit par une relative désaffection à l'égard du monde politique. Il conviendrait de réagir à cette évolution, qui résulte pour partie des rapports particuliers que notre pays entretient avec la politique. Les fondations démocratiques que cette proposition de loi vise à développer pourraient, à n'en pas douter, y contribuer fortement.
A cet égard, on rappellera la difficulté rencontrée par tous les derniers Gouvernements pour régler la question du financement des partis politiques. En effet, après une longue période caractérisée par l'absence de règles, plusieurs lois ont été nécessaires et progressivement votées à partir de 1988. Elles ont établi un régime strict qu'il convient de conserver.
C'est pourquoi la présente proposition de loi ne prévoit en aucune façon de remettre en cause ce régime. Elle cherche au contraire à le conforter en séparant très clairement les activités, notamment militantes et électorales, des partis politiques de celles des fondations à vocation politique que seront les fondations démocratiques.
Pour établir ces fondations démocratiques, il est apparu que le régime de droit commun des fondations reconnues d'utilité publique était le plus approprié. En effet, le statut de fondation reconnue d'utilité publique apporte, outre une certaine image, de réelles garanties : une pérennité de l'action grâce à un patrimoine inaliénable, une autonomie juridique et financière et un contrôle avisé du Conseil d'État préalable à la création de ces fondations. Ce statut permet aussi de bénéficier de certains avantages, en particulier l'accès à des sources de financement diversifiées et à des règles fiscales avantageuses, notamment en matière de dons et legs.
Toutefois, certaines règles particulières doivent aussi être prévues pour ces fondations démocratiques. Elles tiennent essentiellement aux missions qui pourront leur être assignées et au lien qu'elles auront avec la « matière politique ».
L'objet des fondations démocratiques sera de promouvoir la démocratie tant à l'intérieur des frontières qu'à l'extérieur. Il
s'agira, dans notre pays, de développer la réflexion et la prospective politiques en y associant le plus largement possible les différentes composantes de la société civile, de diffuser ces travaux, d'informer l'opinion, de former les citoyens, d'améliorer la connaissance des institutions et de la démocratie françaises. A l'étranger, les fondations pourront engager des actions de coopération et de soutien aux démocraties naissantes et ainsi assurer un meilleur rayonnement des institutions et de la culture démocratiques françaises. Enfin, la conservation des archives des mouvements politiques et des hommes qui ont concouru à leur développement pourra être une autre mission importante des fondations.
Conçues pour répondre à un besoin aujourd'hui sans réponse satisfaisante, les fondations démocratiques devront remplir certains critères et être créées dans des conditions bien définies pour être réellement utiles et efficaces. Ainsi, étant liées à la vie des idées et des courants politiques et d'opinion, il paraît nécessaire de soumettre leur création à un parrainage adapté, soit trente-cinq parlementaires (députés et sénateurs), soit le soutien d'un parti ou groupement politique bénéficiant d'au moins 1 % de l'aide publique prévue par la loi de 1988.
Il convient, en effet, d'éviter une trop grande dispersion qui nuirait à la crédibilité, à une certaine permanence et au développement souhaitable des activités, notamment internationales, des fondations. Il convient également de permettre à tous les grands courants d'idées ou d'opinion de pouvoir créer une fondation démocratique.
En proposant un régime ainsi équilibré, l'attribution de fonds publics, même modestes, aux fondations démocratiques apparaît non seulement souhaitable, compte tenu des activités qu'elles seront conduites à développer, mais aussi raisonnable et juste.
Par ailleurs, pour accentuer la fonction démocratique de ces fondations et, parallèlement, renforcer le rôle du Parlement dans la vie de nos institutions, il serait souhaitable de conférer aux bureaux des deux Assemblées le pouvoir de proposer conjointement chaque année un montant de crédits à inscrire en loi de finances au bénéfice des fondations. Une disposition analogue a d'ailleurs été prévue par l'article 8 de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, mais jamais appliquée en fait. Une délégation de ces deux bureaux, composée d'un nombre égal de députés et de sénateurs, aurait ensuite pour tâche de procéder à leur répartition entre les fondations démocratiques, en tenant compte à la fois du volume des activités des fondations et du montant de l'aide publique attribuée aux partis ou groupements qui les parrainent.
Afin d'assurer une réelle séparation entre les missions des fondations et la sphère d'activité des partis politiques aujourd'hui bien délimitée par les différentes lois votées depuis 1988, plusieurs dispositions sont prévues : l'impossibilité pour les fondations d'intervenir dans le fonctionnement des partis et dans les activités électorales menées par ceux-ci, l'impossibilité d'être considérées comme groupements politiques, la non-participation des membres en exercice de l'organe exécutif d'un parti politique au conseil d'administration d'une fondation, enfin un contrôle spécifique de cette séparation par la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.
La place qu'occupe le Président de la République dans certains systèmes démocratiques a généré un mouvement de création de fondations dont l'activité est consacrée à leur mémoire et à la tenue de leurs archives. Tel est le cas aux États-Unis, où chaque ancien président a créé sa fondation. En France, la Fondation Charles de Gaulle et la Fondation François Mitterrand ont le même objet. Ces fondations, qui n'ont aucune activité politique militante, pourraient être éligibles aux mêmes procédures de financement.
Le régime proposé pour les fondations démocratiques par la présente proposition de loi a donc pour objet de doter la France d'un instrument qui lui fait défaut et ainsi de la mettre à égalité avec ses principaux partenaires. Les fondations démocratiques contribueraient à revaloriser la réflexion politique et la vie démocratique, tout en assurant un meilleur rayonnement des institutions et de la culture françaises dans le monde, et notamment dans les pays qui accèdent plus ou moins facilement à la vie démocratique.
La France, qui a toujours été le berceau des droits de l'homme et de la démocratie, ne saurait être absente de ce combat pour l'homme, pour la liberté et pour l'entente entre les nations.
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L'article premier énonce le principe selon lequel le régime de droit commun des fondations reconnues d'utilité publique s'appliquera aux fondations dénommées « démocratiques » .
Ce statut apparaît le plus approprié puisqu'il assure l'indépendance statutaire et financière des fondations et permet la pérennité de leur action grâce à l'existence d'un patrimoine inaliénable. Par ailleurs, les contraintes liées à la reconnaissance d'utilité publique constituent une garantie supplémentaire de crédibilité et de sérieux nécessaire pour des fondations à vocation politique.
Toutes les règles relatives aux fondations reconnues d'utilité publique seront donc applicables aux fondations démocratiques, et notamment le dispositif de contrôle (Conseil d'État, ministère de l'intérieur, inspections générales, Cour des comptes) ainsi que les avantages fiscaux relatifs aux dons et legs.
Toutefois, certaines règles particulières s'appliqueront aux fondations démocratiques. Elles font l'objet des articles suivants de la proposition de loi.
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L'article 2 définit l'objet des fondations démocratiques. Dans le cadre des grands principes énoncés par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ainsi que par les préambules des Constitutions de 1946 et 1958, les fondations démocratiques auront pour finalité principale de promouvoir et de développer la démocratie, à l'étranger et en France.
L'émergence, au cours des dernières années, de nouvelles démocraties dans de nombreuses parties du monde a mis en évidence à la fois le manque d'intervenants et la pauvreté des moyens disponibles en France pour accompagner ces démocraties naissantes. Or, dans les autres grands pays démocratiques, cette action internationale représente une part essentielle de l'activité des fondations à vocation politique.
La France doit donc combler son retard dans ce domaine et, en conséquence, se doter des instruments lui permettant d'assumer cette mission, fondamentale pour assurer le rayonnement de l'histoire, de la culture et des institutions françaises. Les fondations démocratiques auront notamment à remplir cette tâche.
En France, les fondations auront vocation, d'une part, à favoriser la réflexion politique et encourager les recherches et les échanges d'idées et, d'autre part, à concourir à la formation civique du citoyen.
En effet, la réflexion et la prospective politiques ne peuvent se développer de manière satisfaisante uniquement dans le cadre des structures existantes - partis politiques ou clubs de réflexion - les uns étant trop proches du combat politique et des choix de court terme, les autres étant trop souvent réservés à un petit groupe d'experts et insuffisamment ouverts sur la société civile. Aussi, afin d'associer l'expérience des acteurs de la société civile à la recherche et à la définition de grands mouvements de réflexion, il apparaît indispensable de créer, comme dans d'autres pays, des fondations ayant cet objectif et cette capacité.
Les fondations démocratiques devront ensuite diffuser le résultat de ces recherches et informer l'opinion. D'une manière plus générale, elles devront participer à l'éducation du citoyen et à l'amélioration de la connaissance des institutions et de la démocratie françaises.
La conservation des archives des mouvements politiques ou des personnes ayant contribué à la réflexion ou à l'action politiques pourra être un complément utile de cette fonction « intérieure » des fondations démocratiques. Il s'agira d'entretenir l'histoire et la mémoire des partis et des « grands hommes » qui ont concouru à leur développement.
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L'article 3 précise un point essentiel du dispositif : l'indépendance des fondations démocratiques à l'égard des partis politiques.
D est indispensable de bien dissocier la sphère d'activité des fondations démocratiques de celle des partis politiques. En effet, la loi du 19 janvier 1995 et les lois antérieures ont délimité les règles du fonctionnement financier de la sphère d'activité des partis politiques. La présente proposition de loi ne prévoit aucune modification de ce dispositif. C'est la raison pour laquelle les fondations ne pourront en aucun cas intervenir dans la préparation, l'organisation ou le financement des élections. Elles ne pourront non plus intervenir dans le fonctionnement des partis.
En outre, il est précisé que les fondations démocratiques ne pourront être considérées comme des groupements politiques au sens de la loi du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique.
Pour renforcer ce principe de séparation, l'article 5 prévoit que les membres de l'exécutif des partis ne pourront être membres du conseil d'administration d'une fondation.
La commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques aura pour tâche de veiller à ce que ce principe soit bien respecté et qu'il n'y ait pas d'interférence entre les activités des fondations démocratiques et celles des partis politiques. L'article 7 de la proposition de loi confère ce pouvoir à la commission, qui, en cas d'infraction, devra en référer aux bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat.
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L'article 4 définit les conditions dans lesquelles les fondations reconnues d'utilité publique pourront acquérir le statut de fondations démocratiques.
Deux possibilités sont prévues afin de rendre le mode de création des fondations démocratiques ouvert à la plupart des grands courants d'opinion :
- un parrainage par trente-cinq députés ou sénateurs, soit un chiffre équivalent au minimum requis pour constituer un groupe parlementaire dans chacune des deux Assemblées ; chaque parlementaire pourra, une fois par législature, déclarer au bureau de son assemblée la fondation qu'il souhaite soutenir ; seuls les parlementaires nationaux disposeront de cette faculté, à l'exclusion notamment des membres du Parlement européen ;
- un parrainage par un parti ou groupement politique qui bénéficie d'au moins 1 % de l'aide publique attribuée par la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique ; le critère de l'aide publique accordée aux mouvements politiques est un indicateur synthétique et incontestable de la représentativité d'un mouvement politique puisqu'il s'appuie à la fois sur le nombre de suffrages obtenus aux élections et sur le nombre d'élus au Parlement.
Les fondations démocratiques seront ainsi, bien que totalement indépendantes, dans la mouvance des principaux mouvements politiques et courants d'opinion français.
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L'article 5 vise, en complément de l'article 3, à assurer l'indépendance des fondations démocratiques, tant à l'égard des partis politiques que de l'État.
Les membres de l'organe exécutif des partis politiques - présidents, premiers secrétaires, secrétaires généraux et trésoriers - ne pourront faire partie des conseils d'administration des fondations démocratiques. De même, l'État ne sera pas représenté au conseil d'administration des fondations démocratiques.
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L'article 6 a pour objet de prévoir et de répartir une aide publique en faveur des fondations démocratiques.
Compte tenu de l'importance des missions qui peuvent être assumées par les fondations démocratiques, en particulier l'action internationale et la formation civique, une aide publique apparaît indispensable. De tels moyens sont en effet nécessaires si l'on veut créer, à l'image de ce qui existe dans les autres grands pays démocratiques, de véritables fondations ayant les capacités d'assurer leur mission. Une telle aide introduira en outre une certaine équité de moyens entre les différentes fondations.
La dénomination de fondation démocratique procurera donc l'avantage, par rapport aux autres fondations reconnues d'utilité publique, d'un droit à une aide publique.
Dans le cadre de la réhabilitation du rôle du Parlement et de l'implication souhaitable des parlementaires et des responsables politiques dans la création des fondations démocratiques, il apparaît important de confier aux bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat une responsabilité particulière à l'égard de cette aide publique.
Aussi, comme pour le montant des crédits affectés aux partis politiques - disposition prévue par l'article 8 de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique qui n'a toutefois pas été utilisée jusqu'à présent -, l'article 6 dispose que les bureaux des deux Assemblées proposent conjointement chaque année au Gouvernement le montant des crédits qu'il convient d'attribuer aux fondations démocratiques, qu'il s'agisse des crédits de fonctionnement ou des crédits à affecter à la dotation de ces fondations.
Ces crédits seront ensuite répartis entre les diverses fondations démocratiques par une délégation mixte et paritaire des deux bureaux (comme cela existe déjà pour certains sujets tels que l'audiovisuel), en tenant compte à la fois du volume des activités des fondations concernées et de la proportion d'aide publique reçue par les partis ou groupements qui les parrainent.
La représentation proportionnelle des groupes politiques au sein des bureaux de chaque Assemblée rendra ainsi les décisions pluralistes et consensuelles et contribuera à développer la vie démocratique française.
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L'article 7 prévoit que les fondations qui se consacrent à la mémoire des anciens Présidents de la République, et qui n'ont, de ce fait, aucune activité politique militante, et ne sont pas liées à des partis politiques, peuvent être éligibles à la même procédure de financement public.
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L'article 8 instaure un contrôle spécifique supplémentaire pour les fondations démocratiques.
Dès lors que des crédits publics sont attribués à ces fondations et qu'une séparation stricte est définie entre l'activité des fondations démocratiques et celle des partis politiques, un contrôle s'impose. Or, outre le droit commun en la matière, il apparaît nécessaire de confier ce contrôle à la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques qui, par son expérience des activités politiques, semble l'organisme le plus pertinent.
Ainsi, les fondations démocratiques devront, chaque année, transmettre leurs comptes et leur rapport d'activité à la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Leurs comptes devront, comme pour les partis politiques, être certifiés par un commissaire aux comptes.
Comme cela a déjà été dit, la commission nationale aura pour mission de veiller à la bonne « étanchéité » entre les activités des fondations démocratiques et celles des partis politiques qui les parraineront. En cas de manquement à ce principe, la commission devra en référer aux bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat, qui pourront alors notamment décider de supprimer l'attribution d'une aide publique à la fondation concernée.
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L'article 9 vise à préciser que la conservation des archives par les fondations démocratiques se fera en application des règles posées par la loi du 3 janvier 1979 sur les archives. Il s'agit d'organiser l'une des fonctions importantes assignées aux fondations démocratiques. En outre, il est prévu que le directeur général des archives nationales sera membre de droit du conseil d'administration des fondations qui acceptent le dépôt d'archives de manière à assurer un contrôle et une certaine cohérence dans la gestion de ces archives.
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L'article 10 a pour objet de compenser les dépenses supplémentaires que créerait l'adoption de la présente proposition de loi par une augmentation des droits sur les tabacs.
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PROPOSITION DE LOI
Article premier.
Les fondations dénommées « démocratiques » sont des personnes morales de droit privé à but non lucratif soumises aux règles relatives aux fondations reconnues d'utilité publique, sous réserve des dispositions de la présente loi.
Art. 2.
Les fondations démocratiques ont pour objet :
- de promouvoir les idéaux, les institutions et la vie démocratiques ;
- de soutenir les pays, notamment ceux qui se sont engagés dans un processus de développement de la démocratie, et de coopérer avec les institutions étrangères qui contribuent à la réalisation de cet objectif ;
- de développer la réflexion et la prospective politiques, d'encourager et de diffuser les recherches sur les doctrines et mouvements de pensée de nature politique, économique ou sociale ;
- de concourir à la formation civique des citoyens et à l'amélioration de la connaissance des institutions démocratiques françaises et européennes ;
- de conserver et de permettre l'accès au public des archives des mouvements politiques ou de toute personne physique ou morale dont elles ont accepté le dépôt.
Art. 3.
En aucun cas les fondations démocratiques ne peuvent exercer d'action électorale ni intervenir dans des domaines qui relèvent exclusivement de l'activité des partis politiques en France.
Les fondations démocratiques ne sont pas des groupements politiques.
Art. 4.
Les fondations reconnues d'utilité publique acquièrent le statut de fondations démocratiques lorsqu'elles sont parrainées par au moins trente-cinq députés ou sénateurs ou par un mouvement bénéficiant d'au moins 1 % du montant de l'aide attribuée aux partis et groupements politiques en application de l'article 9 de la loi modifiée n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.
Un parlementaire ne peut parrainer qu'une seule fondation démocratique par législature. Il en fait déclaration au bureau de son Assemblée.
Un décret en Conseil d'État détermine les conditions d'application de cet article.
Art. 5.
Les membres en exercice de l'organe exécutif d'un parti politique ne peuvent faire partie du conseil d'administration d'une fondation démocratique.
L'État n'est pas représenté au conseil d'administration des fondations démocratiques.
Art. 6.
Les bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat proposent, conjointement, chaque année, au Gouvernement le montant des crédits à inscrire en loi de finances pour être affectés aux fondations démocratiques.
Une délégation mixte et paritaire de ces deux bureaux procède à la répartition des crédits, en tenant compte, pour chaque fondation démocratique, du volume de ses activités, notamment à l'étranger, et de la proportion de l'aide publique attribuée au parti ou groupement qui la parraine.
Art. 7.
Les fondations qui se consacrent à la mémoire des anciens présidents de la République sont éligibles aux procédures de financement prévues à l'article 6.
Art. 8.
Les fondations démocratiques sont tenues d'adresser chaque année leur rapport d'activité ainsi que leurs comptes certifiés par un commissaire aux comptes à la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques instituée à l'article L. 52-14 du code électoral.
La commission veille au respect des dispositions de l'article 3 de la présente loi. En cas de manquement à ces dispositions, elle en réfère aux bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Art. 9.
Les archives conservées par les fondations démocratiques sont soumises aux dispositions de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives.
Lorsqu'une fondation démocratique accepte le dépôt d'archives, le directeur général des archives nationales est de droit membre du conseil d'administration de la fondation.
Art. 10.
L'augmentation des dépenses de l'État résultant de l'application de la présente loi est compensée par le relèvement à due concurrence des droits de consommation prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.