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18 novembre 1999 : Eau ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

Création d'une Agence nationale de l'eau

N° 83

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 18 novembre 1999

PROPOSITION DE LOI

relative à la création d'une Agence nationale de l'eau,

PRÉSENTÉE

Par MM. Robert BRET, Gérard LE CAM, Pierre LEFEBVRE, Mmes Odette TERRADE, Marie-Claude BEAUDEAU, M. Jean-Luc BÉCART, Mmes Danielle BIDARD-REYDET, Nicole BORVO, MM. Michel DUFFOUR, Guy FISCHER, Thierry FOUCAUD, Paul LORIDANT, Mme Hélène LUC, MM. Jack RALITE et Ivan RENAR,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Affaires économiques et du Plan sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).


Eau.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

L'eau est une ressource essentielle à la vie et au développement de l'ensemble de nos sociétés. Et notre pays dispose de réserves naturelles importantes.

Pourtant, l'eau est, depuis de nombreuses années, source de graves problèmes pour nos concitoyens. Ils concernent trois domaines en particulier : la santé, le cadre de vie et l'environnement, les financements. Ces problèmes résultent notamment de la pollution de l'eau, de son manque comme de ses excès (sécheresse/inondation), d'une utilisation beaucoup plus importante qu'auparavant.

Les pouvoirs publics se sont attachés depuis longtemps à résoudre ces problèmes. Ils l'ont fait notamment au travers de deux lois sur l'eau : la loi du 16 décembre 1964 portant création de six Comités de bassin (représentant les grands bassins hydrographiques français métropolitains) et des six Agences financières de bassin correspondantes, pouvant percevoir des redevances pour les travaux à réaliser ; la loi du 3 janvier 1992 créant les SDAGE (Schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux) et renforçant les dispositions relatives aux devoirs des concessionnaires et à l'information des usagers. On peut y ajouter la loi du 2 février 1995, « relative au renforcement de la protection de l'environnement » qui créé une Commission nationale du débat public, des Conseils départementaux de l'environnement et des Comités régionaux de l'environnement, institue un Fonds de prévention des risques naturels majeurs et des Plans de prévention des risques naturels prévisibles.

Ces deux lois sur l'eau ont permis des avancées concrètes et significatives dans le domaine de la gestion de l'eau et de la protection du milieu. Elles ont mis en place des structures originales ayant fait preuve d'efficacité, à tel point qu'une récente directive européenne sur l'eau demande aux autres pays de l'Union européenne de les prendre pour modèle.

Cependant, en dépit de l'actuel appareil législatif, les réponses apportées en matière de politique de l'eau sont loin d'être satisfaisantes. Les raisons de cette situation sont à chercher dans deux sortes de limites : les limites inhérentes à ces lois, les structures créées ayant des domaines de compétence et d'intervention limités, et les limites extérieures à ces lois. La politique générale de l'Etat a en effet souvent aggravé la situation. L'Etat, par exemple, n'a que rarement mis l'accent sur une politique de prévention des pollutions, d'information et de formation. Dans ce contexte, de nombreuses collectivités se sont tournées vers le privé. Il a obligé les communes à mettre en place une comptabilité séparée entre le budget eau et le budget général. Il a fragilisé les secteurs et services publics, pourtant aptes à améliorer la connaissance du milieu, à jouer leur rôle de conseil auprès des communes sans but commercial, à aider les différents intervenants, à contrôler et punir les contrevenants. Relayant la Politique agricole commune de l'Union européenne, il a soutenu une politique productiviste dans le domaine agricole. Enfin, malgré les progrès réalisés, l'industrie reste encore responsable de pollutions importantes.

Les résultats de cette politique sont connus. Les pollutions se sont aggravées et diversifiées. Les collectivités ont été obligées de se lancer dans des investissements coûteux sans aide technique et financière à la hauteur des besoins, des investissements évalués à plus de 125 milliards de francs dans les prochaines années. La distribution de l'eau et, plus encore, l'assainissement, se sont retrouvées confisquées par une industrie de la dépollution, laissée au secteur privé. Cette industrie est aujourd'hui aux mains de trois groupes (CGE, Lyonnaise des eaux, Bouygues). Ce monopole de fait leur permet de piloter la politique de l'eau par l'amont (élaboration et sévérité des normes, par exemple) et par l'aval (exclusivité des techniques disponibles, par exemple).

Leur exigence de rentabilité, accompagnée du désengagement de l'Etat, ont ainsi conduit à une pression tarifaire sur les usagers domestiques et sur les collectivités locales ayant seules en charge le service public. Cette pression ne s'est pas accompagnée d'une amélioration notable de la qualité de l'eau distribuée. Plusieurs scandales financiers concernant la tarification de l'eau sont d'ailleurs venus nous rappeler les graves inégalités existantes dans l'accès à l'eau et dans les tarifs d'une agglomération à l'autre.

Face à la puissance de ces groupes, il apparaît de plus en plus que les élus des collectivités sont démunis des instruments de décision, voire de la mise en oeuvre d'une politique de l'eau au juste coût et au mieux des intérêts de leurs administrés.

Dès lors, cette situation appelle des propositions et des solutions neuves élaborées par l'ensemble des intervenants (usagers, élus, acteurs de terrain, industriels, agriculteurs, associations...).

Des réformes récentes ont été entreprises pour améliorer cette gestion de l'eau. Certaines mesures vont dans le bon sens. Mais elles restent « mineures » car elles ne s'attaquent pas à l'origine des dysfonctionnements actuels. Tel est, par exemple, le cas du renforcement du contrôle du Parlement sur les Agences de l'eau, de la création d'un Haut conseil du service public de l'eau et de l'assainissement (en lieu et place de l'Observatoire de l'eau) ou de l'amélioration de la participation des associations de consommateurs et de protection de la nature au sein des instances de bassin. D'autres mesures bouleversent le système actuel et peuvent donc être qualifiées de « majeures ». Elles remettent en cause le fonctionnement d'outils qui ont fait la preuve de leur efficacité. Tel est, par exemple, le cas avec l'instauration de la TGAP (Taxe générale sur les activités polluantes).

Il apparaît donc aujourd'hui nécessaire et urgent de se doter d'une politique de reconquête de la maîtrise publique de l'eau, de s'assurer que l'eau soit considérée avant tout comme une ressource et un bien public nécessaire à la santé et non une marchandise, soumise aux lois du marché capitaliste.

Cette politique devrait donner leur pleine mesure aux principes énoncés dans les lois existantes. Elle s'appuierait sur les outils actuels, ayant fait preuve de leur efficacité. Elle définirait de nouveaux outils aptes à compléter et prolonger le dispositif actuel.

Nationaliser in abrupto les sociétés privées ayant en charge le secteur de l'eau reviendrait de fait à faire payer doublement aux contribuables les retards pris en matière d'investissements privés et publics dans ce secteur du fait même du coût de cette nationalisation.

La présente proposition de loi vise à instaurer un double mécanisme à travers, d'une part, la création d'une Agence nationale de l'eau, pierre angulaire d'un service public national de l'eau et de l'environnement à créer, et, d'autre part, un contrôle et une taxation effective des bénéfices réalisés par les groupes privés dans le secteur de l'eau.

L'existence conjointe de ces deux dispositifs devrait permettre à moyen terme à l'ensemble des collectivités locales de pouvoir reconquérir la maîtrise publique de l'eau.

Sous le bénéfice de ces observations, je vous demande, mes Chers collègues, de bien vouloir adopter cette proposition de loi.

PROPOSITION DE LOI

Article 1er

Il est crée un établissement public administratif dénommé Agence nationale de l'eau ayant en charge l'élaboration et la mise en oeuvre de la politique nationale l'eau, en coordination avec l'ensemble des acteurs de la politique de l'eau.

Cette Agence nationale met en oeuvre la politique nationale de l'eau, conformément à la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau.

Article 2

L'Agence nationale est administrée par un conseil d'administration composé :

1°- d'un président nommé par décret,

2°- de représentants de l'Etat, de représentants du Conseil économique et social, des directeurs des six Agences de l'eau, de personnalités qualifiées,

3°- de parlementaires, de représentants des collectivités territoriales des six bassins,

4°- de représentants des différentes catégories d'usagers, de représentants d'associations concernés par la gestion de l'eau (usagers, consommateurs, environnement, développement, etc.),

5°- de représentants du personnel de l'Agence nationale, de représentants du personnel des six Agences de l'eau, de représentants du personnel des régies municipales et intercommunales, de représentants du personnel des entreprises de droit privé en charge de la gestion de l'eau et de l'assainissement.

Les catégories visées au 2°, 3°, 4° et 5° disposent d'un nombre égal de sièges.

Un décret en Conseil d'Etat définit les modalités d'application de cet article.

Article 3

L'Agence nationale de l'eau, en collaboration avec les Agences de l'eau, est chargée :

- du renforcement de la cohérence de la politique de l'eau au niveau national et de la coopération entre les bassins,

- de la coordination des activités de recherche et de développement technologique pour la connaissance, de la ressource en eau, la prévention et le traitement des pollutions des eaux superficielles et souterraines,

- de la création et du fonctionnement d'un réseau des mesures, des contrôles de qualités et de l'évaluation des résultats,

- de la création et du fonctionnement d'une banque de données mettant à la disposition de tous les acteurs de l'eau les informations scientifiques, techniques, écologiques, économiques, administratives, juridiques, fiscales, comptables nécessaires à la gestion de l'eau,

- de la formation de tous les acteurs de l'eau dans les domaines cités au paragraphe précédent, directement ou par l'intermédiaire d'instituts publics de formations spécialisés, en collaboration avec les ministères concernés et notamment celui de l'Education nationale,

- de réaliser des expertises et audits, d'apporter conseil et aide logistique à tous les acteurs de l'eau, à leur demande, dans les domaines cités précédemment. Cette assistance s'adresse notamment aux élus et aux collectivités locales ou à leurs groupements chargés de production de l'eau, de la distribution et de l'assainissement, aux usagers et aux associations, afin de garantir leurs intérêts financiers, les intérêts des usages de l'eau et l'égal accès à une ressource de qualité,

- de renforcer les moyens d'une véritable police de l'eau visant principalement la prévention des pollutions,

- de mettre en place une solidarité tendant à permettre à tous d'accéder à une eau de qualité au meilleur coût,

- d'élaborer une réglementation nationale sur la distribution de l'eau et l'assainissement. Cette mesure concerne, en premier lieu, la réalisation de contrats-type entre les collectivités locales concédantes et les entreprises de droit privé du secteur de l'eau assurant cette concession, et de facturations-type entre le prestataire de service et l'abonné, auxquels devront se conformer les différents types de contrats et de facturations actuelles. Elle concerne également pour les particuliers l'édification d'une tarification par tranches et comprenant un forfait gratuit pour une consommation qui aura été définie préalablement comme vitale,

- de développer la coopération internationale, directement ou en soutenant les initiatives des acteurs de l'eau.

Le Conseil d'administration de l'Agence nationale :

- propose au Parlement un plan pluriannuel en matière de politique de l'eau, en collaboration avec les Agences de l'eau, et s'assure ensuite de sa mise en oeuvre,

- soumet au gouvernement et au Parlement des propositions d'amélioration législatives dans tout domaine de la gestion de l'eau,

- attire l'attention du Parlement sur d'éventuels dysfonctionnements dans la gestion de l'eau, et sollicite de la même manière la Cour des Comptes,

Un rapport d'activités de l'Agence nationale de l'eau est remis annuellement au Parlement afin que celui-ci suive l'application du plan pluri-annuel en cours et puisse préparer le débat parlementaire d'orientation pluriannuelle sur la politique de l'eau.

L'Agence nationale de l'eau développe toutes les coopérations nécessaires, notamment avec les Agences de l'eau et les services publics compétents, afin de réaliser ces objectifs.

Un décret en Conseil d'Etat définit les modalités d'application de cet article.

Article 4

L'Agence nationale de l'eau assure ses missions par l'intermédiaire de structures décentralisées, notamment en coopération avec les Agences de l'eau, jusqu'au niveau départemental si nécessaire.

Article 5

Il est fait obligation aux entreprises de droit privé du secteur de l'eau intervenant sur les marchés publics des collectivités locales de réinvestir l'argent tiré de leur activité dans ce secteur.

Ces entreprises publient annuellement leurs résultats techniques, comptables et financiers dans chacun des secteurs d'activité dont elles ont la charge.

Un décret en Conseil d'Etat fixe annuellement l'effort que devront consentir les entreprises de droit privé du secteur de l'eau, en matière de recherches et d'investissements dans le domaine de l'eau et leur contribution à l'effort de péréquation du prix de l'eau. Les sommes collectées sont perçues par l'Agence nationale de l'eau. Les sommes collectées au titre de l'effort de péréquation du prix de l'eau abondent un Fonds national de péréquation du prix de l'eau, géré par cette Agence.

Article 6

Les charges pour le budget de l'Etat, générées par le présent texte, sont compensées par une contribution des Agences de l'eau.